行政法平衡管理发展论文

[摘要]行刑衔接机制是促进社会管理创新的一项重要工作，是行政权接受检察监督的一个平台。检察机关在行刑衔接制度中的职能、定位经历了一个逐步发展的历程。检察机关在行刑衔接机制中履行法律职责、行使检察权对行政权的一般监督，具有社会管理法治化的本质属性。下面是小编为大家整理的《行政法平衡管理发展论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

行政法平衡管理发展论文 篇1：

论我国中央和地方事权与财权的改革思路

摘 要：正确处理政府间事权与财权的划分问题既可明确政府间的职权分工，又减少了矛盾，平衡了利益。就我国目前而言，中央与地方的事权财权关系呈现了一定界定模糊，关系混乱的局面，缺乏相应法律规范的调整。我们可以从域外的相关法律实践活动着手，完善我国的《宪法》、《中央与地方关系法》等，加强法律对事权财权的调控力，稳步对我国政府间事权与财权的划分作出改革。

关键词：中央；地方；事权与财权

改革中央和地方关系的核心内容便在于事权和财权。所谓事权指某一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责有哪些，它反现的是各级政府管理事务职能职责的区分，突出的是上下级行政隶属关系。而财权是指在法律允许下，各级政府对财政的控制、管理、使用权的支配。主要包括税权、收费权及发债权。事权与财权的两者息息相关，财权是事权的财政基础，事权为财权提供政治保障，同时也是中央和地方的政治体制问题。因此如何平衡这两者的关系，关系到了一国的经济发展，甚至是政治稳定。从历史经验来看，中央是需要集权的，否则“一放就乱”；但对地方管的太紧是不行的，所谓“一收就死”。

一、 我国中央和地方事权财权的现状与问题

我国地域面积辽阔，民族文化繁多，东部经济，政治，文化较中部和西部地区发达，区域发展不平衡，中央对地方区域的事权和财权管理也有重有轻。但中央管的过死，地方就失去动力，管的宽松，中央就失去权威，因此，历来的政治家和统治者都十分重视中央与地方的权力配置，从分封制到郡县制，郡国制，行省制，再到中华民国时期的民主共和思想，我国在历史上尽管经历了很多形式的分裂，但在实质中仍一直处在“大一统”的指导下。从历史纵向上看，我国政府间的事权财权的划分经历了三个阶段。第一阶段是从新中国的建立到社会主义三大改造的完成，在《共同纲领》的指导下，我国构建了“中央人民政府统一领导地方，中央与地方有各自的职权范围，两者职权范围不得冲突，按照管理事务的性质，先由中央人民政府委员会制定法则规定，再根据地方实情落实”的分权模式。第二阶段是从三大改造完成后到改革开放时期，这一时期国家的政治环境，经济文化环境均处在不稳定状态，我国确立了中央高度集权体制，“五四宪法”，“七五宪法”和“七八宪法”废除了《共同纲领》关于中央与地方应有职权划分的法律规定，这三个宪法为中央对地方加紧控制提供了法律基础，这导致了地方处于不利状态。第三阶段是十一届三中全会的召开后，我国政府间事权和财权又恢复建国初时确立中央和地方职能的划分，但跟这一阶段不同于建国初，为了适应市场经济的发展尝试着建立活跃、符合国情的职权划分。

目前我国主要处在第三阶段时期，这一阶段也是中央和地方关于深化改革事权财权改革的重要时期。我国宪法第3条规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，这首先从宪法层面确立了我国中央政府与地方政府事权配置的总体原则，与此同时宪法第89条原则规定了国务院的18项事权，《立法法》、《民族区域自治法》等法律也对中央与地方的事权配置作出了一定的规定。从制度上看，我国目前主要运用了民族区域自治、经济特区、沿海开放城市、计划单列市、特别行政区等多种制度模式来调整中央与地方的事权配置关系。而这一阶段我国在事权财权的划分上也存在着诸多的问题，例如首先就是我国政府间事权的界定十分模糊，错位、越位、缺位等状况严重，政府的事权范围及政府间的事权划分有待进一步澄清。其次，地方财权与事权不对称。我国目前地方政府财权有限，这导致了一些地区过度依赖中央财政的转移支付，这影响了地方经济的发展，也违背了分税制改革的初衷。最后便是我国针对地方政府间事权财权的划分缺乏有效的法律保障。尽管如前文所述，我国无论在宪法中还是一些基本法或是政治体制中涉及到了事权财权问题，但仅靠这些笼统的规定是难以涵盖整个政府间事权财权关系的，因此我们有必要建立专门的法律体系，以此来规制中央地方间的事权财权关系，使其具有稳定性。

二、 域外中央和地方事权财权的考察

政府间的事权财权划分是各个国家均需要面对的问题，因此世界上一些制度相对完善的国家便为我国在这一问题上的改革和发展提供了思路与借鉴。在这些国家中，有的是联邦制国家，有的是单一制国家，体制的不同导致它们对事权，财权的政策不同，但它们也有共同之处。

（一） 联邦制国家

德国，德国是实行联邦制的国家。在税收方面德国实行共享税和专享税并存模式，例如对税收的范围，联邦政府和州政府之间做出明确的划分，包括关税、资本流通税、汇兑税、交易所营业税、公路货运税、保险税、个人和公司所得税附加税等完全归属于联邦政府征收，而州政府征收的税种包括资产税、遗产税、机动车辆税等。除此之外，联邦政府和州政府之间还存在共享的税种，如个人所得税、公司所得税和增值税，而这三项税收约占联邦和州的税收的70%，而共享的比例大约是联邦占据七成左右。另外，根据联邦基本法的规定，经联邦参议院的批准， 联邦可以向州拨出各州所得增值税的部分份额以补贴费用不足的开支。至于财政支出，联邦政府分管社会福利和国防这两大最重要的领域，在其他各自实践的行政活动中，费用由联邦和州各自负担；在联邦政府授权州执行任务时，要承担产生的一切费用；州在执行一些会增加预算开支的联邦法律条款时，开支可全部或部分由联邦承担；在必要时候，联邦对州和地方影响全国经济、政治或社会发展平衡的重大投资项目和基础设施提供财力，物力的支持。行政管理的费用由联邦和州各自负担。

（二） 单一制国家

日本，日本受到中华文化的影响，长期以来也推行中央集权的单一制国家模式。当代日本在政府间事权财权的权力划分问题上，主要实行的是财政立法权集中、执行权分散，和主要的分税制度。具体而言，在行政事务上，日本中央政府负责的事务是立法、司法、外交、国防、货币发行等一些关系到国家生存的事务，需要全国统一处理的事务、在全国范围内进行规划的事务；地方政府负责的事务是地方社会福利、卫生保健、治安、教育、基础设施建设等。在征税事务上，日本在保证中央财权集中的基础上，也适度的保障了地方政府也享有相应的税权，因此日本大多数的税种都明确进行了政府间的区分，只有少数税种实现了贡献，这直接导致了中央在税源分配、税种比较和税收数量等方面均占有绝对优势。

三、 我国中央和地方事权财权的改革思路

（一） 修改《宪法》

规范基本原则宪法是国家的根本大法，因此有关中央和地方事权财权的原则性问题必须首先由宪法进行规定。例如马来西亚、印度在宪法中就较为明确系统地规定了政府间的事权。我国《宪法》规定了中央与地方政府的组织形式以及“中央与地方应有职权划分”①。在税收方面，规定了“中华人民共和国公民有依法纳税的义务”。没有其它的法律对税收如何的利用，那些部门有权力分配税收，如何对公民公开税收的用途等这些问题有规定，这样的结果导致中央和地方政府的事权和财权之间的利益不平衡，关系的划分缺乏明确的法律依据，地方对中央政府信任降低，并减少了地方政府创造财富的积极性。

因此笔者建议应对我国宪法作出一定的修改，而修改内容的核心在于对我国中央和地方事权财权的划分作出指导性规范，而这一问题的修改应集中在宪法第三章国家机构中。这些职权的规定在一定程度上早已不适应当代中国的经济发展，笔者建议，可设立单节，专门对国务院和地方各种政府共享的事权财权等职权作出规定，这些主要包括“制定经济工作和加快符合实际的城乡建设、注重科教文卫事业、继续计划生育政策、注重民政治安、行政人员管理发展”等事项。而在各政府的单项职权规定中不再涉及两者共有的职权，这样大大明确了中央和地方的“利益”，减少了两级政府间的“利益冲突”。另外在全国人大常委会一节中可设置兜底条款，由全国人大常委会这一常设机关在必要时对政府间的财权事权作出细化规定。

（二）加强法律调控力

《宪法》毕竟只是母法，它在针对政府间事权财权问题上只能作出原则性规定。因此我们还需要具体的法律来明确宪法中规定的基本原则。为此，笔者建议从两方面入手。一是制定新的法律《中央和地方关系法》。制定《中央与地方关系法》，在法律上将这种新型的权利义务用法律文字形式确定下来，写明中央和地方政府各自的权利范围，权力运作方式。形成中央与地方之间法定的利益关系，提高行政效率，保护地方财力。防止中央对地方财政和事权的恣意和收放权随意性。二是完善相关法律。这里的相关法律主要是指《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》等法律。诚如前文所述，在宪法中我们应对各级政府的职权作出修正，规定出共享权力，也分散一部分独享权力。而这就要求我们在基本法律中对宪法规定的权力进行具体化，可操作化。除此之外我们还需要完善《预算费》、《税收管理法》、《行政诉讼法》等具备程序色彩的法律规范，以保障政府事权财权的有序实现和事后的司法救济。

（三） 革新政治体制

在明确了中央和地方事权财权的划分后，我国现今是中央与地方的分权制的体制，但我国现有的一些政治体制已经不能适应这样的权力划分模式。就我国目前来讲，首先可以采取压缩行政层级的方式。一方面对经济基础好，政治条件成熟的地方实行省管县，推行省、县两级地方政府改革。另一方面对条件不成熟的地方仍实行原政府层级划分，在此基础上，有法律明确规定市，乡级政府各自应侧重的重点事务。这样更加规范了各级政府的权力关系，明确了各自职权，增加了协调性和统一性，减少了冲突性。其次是政府本身内部体制的改革，政府各部门的职权具体是哪些要形成统一的规定，不可各个地方有自己不同的规定。职能一定要明确，不要有重叠或空缺的部分。即改革管理制度的创新所搭建的运行机制。例如，人员配置，部门职能的划分。在这些方面我们在刨除意识形态的维度下，理应广泛学习西方的先进管理技术。（作者单位：云南大学）

参考文献：

[1] 熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社2004年版。

[2] 朱新力：《法治社会与行政裁量的基本准则研究》，法律出版社2008年版。

[3] 熊文钊主编：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年第1版。

[4] 熊文钊主编：《公法原理》，北京大学出版社2009年第1版。

[5] 熊文钊：《大国地方：中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年第1版。

[6] 郑永年：《中国模式：经验与困局》，浙江人民出版社2010年版。

[7] 熊文钊：《论中国中央与地方府际权力关系的重构》载于《河北法学》2005年第9期。

[8] [英]伊夫·梅尼、文森特·赖特：《西欧国家中央与地方关系》，朱建军等译，春秋出版社1989年版。

[9] 李萍：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社2010年版。

[10] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社、北京大学出版社2011年第5版。

[11] 陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版。

注解：

① 周波：《我国政府间事权财权划分的方式演进、面临问题及对策建议》，载于《改革》，2008年第3期。

作者：仇野

行政法平衡管理发展论文 篇2：

检察机关“行刑衔接”的功能演变及社会管理剖析

[摘要]行刑衔接机制是促进社会管理创新的一项重要工作，是行政权接受检察监督的一个平台。检察机关在行刑衔接制度中的职能、定位经历了一个逐步发展的历程。检察机关在行刑衔接机制中履行法律职责、行使检察权对行政权的一般监督，具有社会管理法治化的本质属性。

具有行政执法权限的国家机关、社会团体、企事业单位，依照法律、法规或者规章的规定，在法定授权范围内，履行管理社会秩序、管理公共事务的行政执法义务过程中，发现行政相对人或第三人的行为可能涉嫌犯罪，将该案件移交或移送刑事案件管辖机关处理而在行政执法机关和刑事管辖机关之间发生的程序性事务，称为行政执法与刑事司法之间的衔接机制。作为社会管理创新的一项重要内容，理论界与行政执法、刑事司法实务界分别对两法衔接程序机制进行了理论探索和实践运作。本文从结合社会管理理论和实践，阐述检察机关在“行刑衔接”机制中制度价值的演变历程，论述检察机关作为行刑衔接制度主体，对社会有序治理所具有的功能。

一、检察机关在“行刑衔接”机制中的功能演变

有学者认为，行刑对接模式，先后经历了单一式衔接、单位联络式衔接、信息共享式衔接、检察调查式衔接的过程。[1]在行政执法与刑事司法衔接机制中，作为监督机关，检察权监督和制约行政权，其监督具有专门性、国家性和一定的强制性，赋予检察机关判断和督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的权力是有法理根据的。[2]我们认为，检察机关作为法律监督机关，在行刑衔接程序机制中的制度价值，呈现从无到有、从弱化到逐步强化的演变过程。

1.主体演变：行政执法机关和法律监督机关主次的异位

2001年4月国务院发布《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》（以下简称“国务院《决定》”）首次提出：“加强行政执法与刑事执法的衔接”，也就是与公安机关的衔接，并没有把检察机关列入衔接主体。同年7月又颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称“国务院《规定》”），要求行政执法机关依法应当移送两类涉罪案件：一类是向公安机关移送的涉嫌破坏市场经济秩序罪和妨害社会管理秩序罪案件，另一类是向检察机关移送的涉嫌贪污贿赂、渎职侵权案件。该《规定》虽然把检察机关作为衔接机制的组成部分，但衔接机制的主导者仍然是行政执法机关，行刑能否实现衔接，关键在于行政执法机关是否移送涉嫌犯罪案件。2004年3月，国务院整规办、最高检、公安部联合颁布的《关于加强行政执法机关、公安机关和人民检察院工作联系的意见》（以下简称“三部门意见”）要求“人民检察院应当向行政执法机关提出检察意见……行政执法机关应当反馈落实情况”。检察机关在行刑衔接机制中开始体现出监督者的主导地位，对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的行为加强监督。2006年1月，最高检又会同相关部门发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（以下简称“四部门意见”），进一步明确了检察机关对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件进行监督的具体措施，如“可以向行政执法机关查询案件情况、要求行政执法机关提供有关案件材料或者派员查阅案卷材料”等，并把“行政执法与刑事执法的衔接”修正为“行政执法与刑事司法的衔接”。2011年2月，中央办公厅、国务院办公厅转发的由国务院法制办、中纪委、最高法、最高检等七部门联合制定的《关于加强行政执法和刑事司法衔接工作的意见》（以下简称“两办意见”），明确了检察机关“对行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送或者公安机关应当受理而不受理、应当立案而不立案的举报”的调查处理权，同时又规定了检察机关对行政执法机关逾期不移送案件的跟踪监督权、对公安机关不立案的立案监督权以及对不移送涉嫌犯罪案件有关人员的追责权。可见，随着行刑衔接机制的不断完善，检察机关对行刑衔接具有法律意义上的刑事程序监督的地位。

2.参与过程演变：阶段性衔接向全程性衔接的拓展

根据“国务院《决定》”第3条“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现……涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”和第9条“行政执法机关接到公安机关不予立案的通知书后……也可以建议人民检察院依法进行立案监督”的规定，经济领域发生的违法行为是否构成犯罪、案件是否移送均由行政执法机关决定，检察机关能否介入案件的监督，也由行政执法机关掌控。就是说衔接机制的法治化是从“事后衔接”起步的。正因为如此才造成了实践中的信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范等问题。为此，“三部门《意见》”要求建立信息共享机制、联席会议制度、移送备案制度、重大案件通报咨询制度、查询案件制度。这些制度的主要目的就是要求行政执法机关及时向公安机关、人民检察院通报执法过程中涉及的案件查处情况。这就使衔接时机由原来的“事后”向“事中”溯及。之后的“四部门意见”、“两办意见”将衔接时机进一步拓展，包含了以下五个方面内容“一是行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的衔接；二是行政执法机关向检察机关移送涉嫌职务犯罪的衔接；三是检察机关对公安机关接受行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督；四是检察机关对行政执法部门不移送涉嫌犯罪案件的监督；五是检察机关和政府监察部门的法律纪检监督与责任追究联系机制。”这五个方面既相互独立又紧密联系，充分体现了“行刑衔接”衔接时机的全程性。

3.行刑衔接机制价值的演变：由整顿经济秩序到依法治国的提升

“国务院《决定》”的标题就是“整顿和规范市场经济秩序”，八个方面内容均围绕“整顿和规范市场经济秩序”来构建衔接机制。这是“行刑衔接”机制的最初定位。“三部门意见”增加了检察机关监督涉嫌犯罪案件的内容，使行刑衔接具备了司法属性，机制的定位也有了细微的变化。“四部门意见”进一步扩展了检察机关的法律监督权力，加大了检察机关参与衔接机制的广度和深度，使检察机关不仅对行政执法机关在执法过程中发现的涉嫌犯罪的当事人和案件是否移交公安机关有权进行监督，而且将移交案件情况与检察机关对公安机关的刑事立案监督衔接起来，形成了既监督行政执法行为、又监督行政执法人员及公安机关立案活动和侦查活动的工作格局，强化了衔接机制的司法属性。2011年的“两办意见”将构建衔接机制的目的上升为“事关依法行政和公正司法”。至此，行刑衔接的定位，由最初的打击经济犯罪，向打击经济犯罪和职务犯罪、再向打击各类犯罪的协作机制演变；由整顿市场经济秩序到“依法行政与依法治国”品位的提升。

4.参与方式的演变：由被动接案式向主导调查式发展

在国务院《决定》出台以前，就有了“行刑衔接”的雏形，即个案衔接。一些行政执法机关为有效打击经济领域里的违法犯罪，主动寻求检察机关的支持，对一些可能涉及犯罪的个案主动与司法机关沟通联系，而检察机关为解决案源问题，也乐意迎合行政执法机关的需求。在这样单纯、感性的前提下，就形成了行政执法部门与检察机关个案的对接和联系。随着国家行刑衔接机制的建立和发展，衔接的方式也演变为“单位联络式衔接”、“信息共享式衔接”。2006年3月，监察部、最高人民检察院、国家安全生产监督管理总局发布《关于加强行政执法机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》，赋予检察机关重大事故调查权，依法查办事故背后的职务犯罪案件。最高人民检察院2010 年9 月实施的《关于加强和改进新形势下惩治和预防渎职侵权犯罪工作若干问题的决定》，要求各级检察机关要通过查办司法人员和其他国家机关工作人员渎职侵权犯罪案件，注意寻找原因，建立风险防控的预警机制。中央纪委等九部门《关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》则要求对涉嫌滥用职权、徇私舞弊以及因徇私舞弊不移交刑事案件构成犯罪的，由人民检察院进行调查。上述规定使得“行刑衔接”从书面往来变成检察机关亲身参与，由静态的衔接发展为动态的衔接。由单个的行政执法案件与被动的司法衔接拓展为面上的执法行为、执法现象与能动的司法衔接。这种衔接方式真正达到了行政执法与刑事司法的无缝衔接，体现了“行刑衔接”的终极目标。

二、检察机关在“行刑衔接”中应有功能的社会管理属性

胡锦涛总书记在十七大报告中指出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”社会管理是指“在一定的共同价值基础上，一定的规章制度下，一定的法律框架内，政府、社会、企业和公众规范社会行为，协调社会关系，解决社会问题，防范社会风险的活动。”[1]社会管理的主体是政府、社会、公众，其中政府是主导者。各行政执法机关是政府的职能机构，行使各项行政职能，通过行政执法行为，直接行使行政管理。我国检察权属于司法权，具有宪法监督职能。行政执法和刑事司法是两个不同的执法体系。行政执法是指国家行政执法机关、被授权或受委托的组织根据其职权对涉嫌违反行政管理法规的行为作出处罚决定并执行的过程；刑事司法是指在检察机关主导下的对涉嫌触犯刑法的行为进行追诉活动的过程以及刑罚执行机关对刑事判决进行执行活动的过程。行政执法和刑事司法在整肃社会秩序、规范国家工作人员行为和公民行为方面，都具有社会治理的功能。检察机关在行刑衔接机制中，一方面是监督者地位，另一方面又具有社会秩序的先导性作用。

1.行政处罚与刑事司法的社会管理功能

任何形式的人类社会都必须拥有一种秩序，甚至在每一个政治上有组织的社会里面，都存在着我们称之为法律秩序的东西。[2]我国从计划经济到市场经济的变革，是一个渐进性的制度变迁与社会秩序变革。在市场经济完善过程中，国家对社会控制的治理机制也随之发生变化。行政权作为整肃社会秩序的主要权能，也从政策性治理变迁为法律治理，即全能型政府转变为法治政府。依法行政是法治政府的基本要求。中国的政治改革在很大程度上就是一种治理改革。治理改革的重点领域包括生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐、官员廉洁、政府创新、党内民主和基层民主。[3]立法型制度供给完成了法治政府的本文规则的要求，但其制度绩效需要不断检验。奥斯特罗姆认为，从一种规则到另一种规则的变迁，一种政治制度到另一种政治制度的变迁，一种层次的规则到另一种层次的规则的变迁，成本是很不相同的；规则变迁在不同时期因参与者和条件的不同，成本也很不相同。任何一种制度变迁的成本是否昂贵，不是简单地由是否创造了一种新的制度性协议决定的，而要取决于许多变量。[4]伴随社会转型复杂过程，法治政府的行政处罚行为、行政许可行为、行政强制行为等具体行政行为，已经不能满足构建和谐社会秩序的内在要求。现代社会治理中的诸多问题是不能够简单地用所谓“市场失灵”、“政府失灵”或“道德滑坡”等标签来加以解释的。现代社会的运行与治理迷失在增长和物欲的陷阱中，缺乏一种社会整体治理的顶层设计和协调意识，尤其是缺乏一种基于敬畏自然和德性智慧的社会制衡或消解机制。[5]社会治理是社会共同体价值和行为选择的过程，法治精神应贯彻于秩序构建的全部过程。我国行政处罚法规定行政处罚的种类，即警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政处罚的特征之一是被处罚的行为是“违反行政法律规范、尚未构成犯罪的行为”。[6]当一种违反行政处罚的行为，已经构成犯罪的社会危害性程度时，该行为就应当归属于刑法的调整范围，行为人就应当承担刑事责任而由刑法加以制裁，以保障社会秩序的和谐稳定。在我国法律体系和法律规约社会的控制体系中，行政处罚与刑事司法都是损害社会秩序的行为，行政处罚与刑事司法具有本质的区别，两者是不同性质的处罚措施，应分别属于不同的国家机关行使管理权和管辖权。行政执法中的行政处罚行为，不能有效地规约社会行为人的自利行为时，刑事司法的社会控制功能就是最后的措施性选择。

任何犯罪行为都是对社会秩序的严重损害，因而作为政治组织体的国家都将打击犯罪作为维护社会的最后手段，赋予刑事法以法律体系中最为严厉的法律，承载着维护统治秩序的功能，表达立法者对秩序价值的关切。刑法规范对一切侵犯或危害国家、社会、个人利益的行为都规定了相应的刑罚方法。该刑罚方法的规定体现刑法对国家、社会和个人权利的保护价值。我国刑法理论将以构成行政违法为前提的犯罪称为行政犯。行政犯是法定犯的一种。行政法规定的行政违法行为与行政刑法规定的犯罪在行为表现与罪状表述方面具有一定程度的重复性。按照我国刑法犯罪构成理论和刑事立法技术的标准，我国绝大部分法定犯都由行政违法的前行行为。如破坏环境资源罪及其经济型犯罪。这在一定程度上加强刑法对社会管理秩序的保护功能。在刑法理论上，行政处罚的行政相对人的行为构成的犯罪，是行政犯罪。行政犯罪具有行政违法性和刑事违法性的双重违法性。行政犯罪人受到一种处罚主要有两种情况：一是某些行政犯罪情节轻微，人民法院免予刑事处分后，交由行政主管部门予以行政处罚。我国刑法第37条的规定，即属于此；二是在行政处罚与行政刑罚所剥夺的根本利益的性质或者所指向的对象物相同的情况下，采取行政刑罚吸收行政处罚的方法，行政犯罪人只受到行政刑罚的处罚。[7]在行政处罚与刑事处罚相衔接的程序机制中，遵循刑事优先的处罚原则，国家刑罚权在整肃社会秩序过程中，呈现出最终的保障作用。行政处罚的具体行政行为不具有超越刑事处罚的权力。

2.检察机关监督行政处罚行为的秩序管理功能

我国检察机关基于对行政执法机关的监督权，对行政执法机关未移交涉嫌行政犯罪的行为实施检察监督权。1997年修订的刑法第402条增设“徇私舞弊不移交刑事案件罪”的罪名，其规定：“行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。”设置该罪名的目的，是督促行政执法人员将涉嫌犯罪的行政违法人员移交公安、司法机关，适用刑事诉讼程序，对涉嫌犯罪的行政违法人员追究刑事责任，以规范社会法秩序。从刑法理论上分析，该罪的行为主体是行政执法人员，即具有执行行政法职权的行政执法机关的工作人员。非行政执法机关工作人员不构成本罪。客观行为表现为，对应当移交司法机关追究刑事责任的不移交。即指行政执法人员在查处违法案件的过程中，发现行为构成犯罪应当进行刑事追诉，但不将案件移送司法机关处理。至于行为人是将案件作为一般违法行为处理还是不作任何处理，一般不影响本罪的成立。只要是不移交即属于“舞弊”，而不需要其他客观行为。该罪要求不移交刑事案件的行为属于情节严重。[1]但是刑事诉讼法并没有从程序制度方面加以规范行政执法移交涉嫌犯罪案件的程序机制。从2001年到2012年的十多年间，为构建“行刑衔接”程序机制，国务院、最高人民检察院以及地方立法机关先后颁布实施一系列的政策法规，完善行刑衔接程序机制。2013年生效实施的刑事诉讼法第52条规定：“行政执法机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”该条从证据制度方面，规范了行政执法与刑事司法程序衔接的证据合法性问题。“行刑衔接”制度绩效表现为促使行政执法机关依法正确行使职权，及时移送在行政执法过程中发现或发生的涉嫌犯罪案件。

作为国家权力的组成部分，行政权与检察权同属于公共权力。我国检察权是司法权，承载着维护国家法制的统一，监督国家机关、社会团体和公民个人遵守法律、法规的宪法监督职能，实现国家确定的同一的法治秩序。行政执法机关在具体行政行为中，依法行政的法律根据，不仅是国家立法机关制定的法律、国务院制定的行政法规，还包括地方立法机关制定的地方性法规、地方行政执法机关制定的地方规章等规范性法律文件。行政执法的法律规范性文件和行政行为具有多层次性、地域性和分散性的特点。为了维护法治秩序的统一，具有我国特色的检察制度的监督权包含着监督行政执法行为的内容。学界称为检察机关对行政行为的一般监督权。大陆法系国家如法国、德国、意大利以及继受法国、德国影响的法典化国家如日本等国部分地赋予了检察机关对特定行政执法机关行政行为合法性予以监督的一般监督权。它们在一般监督权的范围和对象上，赋予检察机关对特别领域的行政执法机关行政行为的合法性予以监督。在检察监督行政权方面，检察监督不仅监督具体行政行为，而且监督抽象行政行为。我国检察机关的一般监督权目前仍然存在争议。行刑衔接机制是我国检察机关实现一般监督权并通过实施一般监督权而参与行政秩序创新的制度起源。

行刑衔接机制的作用范围限于行政处罚的具体行政行为。现行机制建立了行政执法机关与检察机关的行政执法信息的共享机制、联席会议机制等行政处罚与刑事处罚的协调机制。该机制为我国检察机关积极履行法律监督的宪法义务，参与行政权的社会治理活动提供了一个平台，也具有创建和谐社会秩序的制度开拓性价值。

[1]丁元竹.社会管理发展的历史和国际视角[J].国家行政学院学报，2011，（6）.

[2][美]庞德.通过法律的社会控制[M].沈宗灵，译，上海：商务印书馆，1984.

[3]俞可平.中国治理变迁30年（1978—2008）[J].吉林大学社会科学学报，2008，（3）.

[4][美]埃莉诺奥斯特罗姆.公共事务的治理之道——集体行动制度的演进[M].余逊达、陈旭东，译，上海：三联书店2000：216.

[5]李建军.现代社会治理危机及其化解策略[J].河北学刊，2009，（1）.

[6]杨海坤.中国行政法基本原理[M].南京：南京大学出版社，1992：381.

[7]黄河.行政刑法比较研究[M].北京：中国方正出版社，2001：157.

作者：左腾宇　凌忆光

行政法平衡管理发展论文 篇3：

系统视域中警察院校教学质量管理的变革与发展

[摘要]在中国高等教育体制改革中，单一机制改革对行业性、特色性很强的警校发展效能已经有限，系统科学的充分利用可以安全、有效、正确地推进警校教学质量管理开发。系统视域中教学质量管理变革的直接效用是警校和社会整体发展。系统视域中“打包式”机制设计：如导师组制，学习、科研、实践一体化建设和教学系统社会化等，可实现警校变革的“最小震荡”、教学质量管理的最小成本和最优化产出，并改善警校和社会发展的相互促进。

[关键词]教学质量 警察院校 系统 变革

[作者简介]贡太雷（1982- ），男，安徽蚌埠人，西南政法大学行政法学院在读博士，中央司法警官学院警察管理系，讲师，研究方向为警务教育。（重庆 401120 ）

[基金项目]本文系2012河北省高等教育教学改革研究项目“清单式创新型教学模式的理论和实践研究——基于应用型人才培养的本科课程开发”的阶段性研究成果。（项目编号：2012GJJG132）

一、研究缘起与方法

中国社会转型和高等教育体制改革背景中，单一的部分的机制创新对行业性、特色性很强的警察院校发展效能已经有限，警察院校的教学改革面临更大的竞争和危机，探索正确有效的方法指导警校教学、人才培养来适应社会发展与现实需求成为重要课题。著名科学家钱学森曾提出并倡导的“系统工程”理念①将对此有着十分有益的方法、路径指引。

系统概念常见定义有近四十种，“系统是一个由相互发生关系的成分构成的整体或者整体单位。”②系统论“在它成为一种本体论之前，首先是一种认识论”③，系统方法是指“提出一定的目标，为寻找实现目标的方法和手段就要求系统专家（组）在极复杂的相互关系网中按最大效益和最小费用的标准去考虑不同解决方案并选出可能的最优方案”④，美国学者Churchman在《探究系统的设计》一书中鲜明提出，最重要的知识活动是“系统而简洁地提出社会问题”⑤。

系统有整体性、层次性、开放性、目的性、稳定性、突变性、自组织性和相似性8种基本特性⑥，系统科学是一种整体动态思想，是对原子论和整体论思想的整合和超越。整体性是系统最基本理念，强调事物发展总是在结构和要素、整体和部分的矛盾中来把握，强调系统内外有机协调。动态思想强调系统中的平衡与不平衡、稳定与不稳定，不是非此即彼地对立而是互补，能够被综合和超越。“动态系统只能靠行动获得稳定。稳定靠变化，变化靠稳定。一切稳态的组织都必须确保获得更新，更新是稳定的保障。活动性和不变性，静态性和稳定性，这两个二律背反的特征不仅相互竞争，而且还互相生产。”⑦系统科学在当代社会管理理论和实践中被广泛运用。

二、系统视域中教学质量管理诸要素

在系统科学中教学过程不是直线式串联方法，而是一种编织的技艺，是用许多股绳索交织成缆绳，而不是一个个链条铸造出来的环，教学质量发展需要教学与管理、实践、科研以及社会各元素融合好。

1.教学质量管理特点。社会发展更需要交叉学科、跨学科人才，高校人才培养开始注重多元性、综合性、基础性和通用性。20世纪中后期，一个由工程师包德、社会学家莫斯泰勒、数学家特基、生物学家温索组成的专家小组发表了《科学通才的教学》一文，提出“‘一个人不可能门门精通’且‘狭窄的专业太多’，我们需要解决科学问题的更简单、更统一的办法，需要研究科学的人，但不是特定的科学，即需要科学通才……任何研究小组都需要通才，不管它是大学或基金会还是产业小组。”⑧马瑟教授讨论“一般教育的综合研究”得出：“现在大学教育是，人们经常抱怨‘教授们把学生灌输满满的，但总体含义是什么’，学生需要的更重要的是探索对整个知识体系有用的基本概念和基本原理。”系统论是走向跨学科综合和综合教育的重要一步⑨。在系统科学中，大学教学质量管理强调综合性、基础性和可开发性。综合性是指学生通过教学活动能够具有广泛学科交叉性，基础性是指学生通过教学活动能够具有坚实的基本专业思维和技能，可开发性是指学生在综合性、基础性素质之上可以和社会发展共同进步。

2.教学元素与管理元素融合。教学元素和管理元素伴随着学生完成整个大学教育，教学元素是一个平等、互促的交流元素，管理元素是一个约束与被约束的权威元素，传统认为，管理和教学虽都是育人，但两者是主辅关系，甚至可以在大学里“隔离”培养。系统科学认为，教学元素和管理元素是共同交织在大学的“一元学习”之中，两者在教学质量管理实践中都实现大学的权威性和民主性，两种元素应当在“教—学”民主互动中实现“权威性”。

3.教学元素与科研元素融合。当前中国高等教育强调本科阶段注重知识灌输，科研能力开发放在研究生阶段，这种思路实践诱导高等教育的“中学化”和“应试化”等现象，严重制约着大学教育发展，现已引起社会广泛关注。系统科学认为，学习元素是知识积累和成熟思维能力造就的协同过程：知识元素需要从下而上、由低到高的积累，思维元素需要从高到低、由上至下打通，知识积累和思维锻炼统一在教学质量管理系统内，在教学实践中动态整合与优化。

4.教学元素与实践元素融合。教学元素和实践元素是教育过程中“学”与“用”、检验与被检验的关系，两者不协调是对教学质量发展的最重要挑战，“学不致用”“学而无用”或“用而未学”都会导致废“学”。系统科学认为，无序作用一方面是社会秩序构成因素之一（多样性、变动性、灵活性、复杂性），另一方面它又保持为无序——构成组织瓦解。教学质量管理系统中实践元素就是一种“无序”，要充分运用这个“无序”来推动该系统发展。

5.教学元素与社会元素融合。从系统科学来看，社会元素是教学质量管理系统与外在系统进行交往的平台，它是教学质量管理系统的外在“无序”，教学元素和社会元素融合直接影响教学质量管理系统新陈代谢。在社会急剧转型变化的环境中，协调好二元素会在冲击原系统时给系统优化发展创造新契机。

三、系统视域中警校教学质量管理诸关系

1.学生管理与教学发展。警校强调学生管理警务化和学生行为准警察化，要求学生统一规范、整体划一，课程教学追求增强政治意识，学业核定学时制，活动开展强化集体性；普通院校则倾向个性化、多样性，学业核定学分制，课程教学追求业务能力，活动开展突出学生个性设计。现实中警校学生管理和教学发展往往是“半隔离”机制，往往以特色管理为主、普通教育为辅。当代高等教育发展需要系统科学变革传统静态式“主—辅”机制设计来实现警校“特色”教育可持续性创新。

2.科研建设与教学发展。系统视域中警校教学质量管理需要协调科研建设与教学发展。教学发展注重基础教育，警校科研建设往往要突出特色。当代高等教育目标追求培养公民成熟的思考力、批判力、判断力和执行力，这也和警校基础教学、科研建设传统认知不适应，这些都使得我们亟待运用系统科学来实现科研建设和教学发展协调。

3.实践培训与教学发展。警校往往都承担为国家机关、社会组织提供针对性职业培训服务，这使得它具有普通教学单位和系统职业培训中心双重特质，两种机制共享同一载体。职业培训也是警校教学质量管理系统内外资源交流平台，运用系统科学可以促进警校教学特色发展。

4.社会需求与教学发展。社会需求和教学发展关系在高校发展思考中更加重要，尤其是警校。警校学生受到特色性训练后，往往就业面“被压缩”，表现为学生基本选择公务员考试，特殊环境影响往往使得学生感到在其他领域无所适从。然而，现实需求开始不再单一重视学校特色，即便国家公共组织也重视通用型人才，这就需要反思警校教学质量管理。系统科学值得重视：在它看来，社会需求可使得教学质量管理系统更新、崩溃或者重组，教学发展可使得系统维持，两者矛盾其实是警校教学质量管理系统内外元素“能量交换”。

四、运用系统科学推进警察院校新发展

1.导师组科学化。21世纪初，中国各高校本科教学引入“导师制”，这有利于解决高等教育中专业教学与管理的衔接、协调专业教师和班主任隔离分块负责状态，但是，该制度的个性化和“封闭化”也在一定程度上约束了学生多样化发展。“导师组制”优化“导师制”，整合师资专业资源，涉及学生职业规划、学习方法、科研训练和人生指导等方面，涵盖学生进入社会前所应接受的综合性发展教育，使学生在更广阔的领域中得到全方位的、有效的指导。“导师组制”是对机制“打包”，强调机制整体性效用，赋予其自足性和更高层级目的性，避免个体性制度叠床架屋和零散修补所导致的机制层级不融合或机制内耗，整体打包式处理可以直接将机制涵盖或对应一个班集体来完善学时制教学。

2.教学、科研、实践一体化。这种一体化建设是系统视域中警校整合学习、研究和实践资源进行人才培养和开发的必然要求。它具有开放性：以专业机构、教学实践单位为基地，学生读书过程贯于其中；在学校学习、科研，再在实践基地检验；在实践基地学习、科研，再在学校升华；形成渐进、安全和正确的人才培养模式。学习、科研、实践三者形成网状式互动互促运行机制，学生将获得最有效、最优化的资源健全个体成长。

3.学校教学“社会化”。学校教学“社会化”是现代教育的客观要求，也是民主社会的本质要求。高等教育史告诉了我们，倡导平民化、大众化、社会化的美国式大学迅速赶上了拥有悠久传统特质强调精英教育的欧洲大学。在中国，行业或行政办学正在褪去其“美丽和荣耀的光环”，社会公共教育体系正在回归本真，警校因其模式特质更需要大力实现“社会化”，改善教学质量管理提升和人才开发的体制创新。系统视域坚持将大学融进社会、在社会中完善和改进教学质量管理。警校教学“社会化”需要教学资源和社会资源结合，将社会资源内化为教学资源，将教学资源向外部渗透，利用培训中心和应用教学开通学校和社会共享平台，使得教学质量管理获得最少成本的最优化产出，实现警校教学发展成功突围。

在中国高教转型背景下，警校的特殊性、特色性和行业性特质对自身教学质量管理发展的约束性、滞后性已经显现，单一的教学制度改革乏善可陈，需要从系统科学的视域中实现创新。系统科学是整体性思想，其机制建设是“打包式”的，这会避免警校教学建设“动荡”，充分利用现有资源来实现整合、优化，实现教学发展改革成本最低。系统科学更好地保证了警校内涵上的完整性，而不是对其行业性、特色性的“颠覆”。系统科学突出警校教学质量管理系统而不仅仅是教学元素或教学环节，教学质量管理系统提升就是学校发展提升。系统科学的引进可以让警校学生在最短时间内获取最全面的知识和最新的实践锻炼，使得其可以更好适应社会整体发展并不断完善自身人力资源开发。

[注释]

①钱学森在1979年11月10日的《光明日报》发表“大力发展系统工程、尽早建立系统科学体系”一文，提出“系统科学是并列于自然科学和社会科学的，是基础科学”。

②（法）埃德加·莫兰.方法：天然之天性[M].吴泓缈，冯学俊，译.北京：北京大学出版社，2002：92.

③⑤⑦（英）P.切克兰德.系统论的思想与实践[M].左晓斯，史然，译.北京：华夏出版社，1990：306，321，192.

④⑧⑨（奥）路德维希·冯·贝塔兰菲.一般系统论[M].秋同，袁嘉新，译.北京：社会科学文献出版社，1987：2，41，42.

⑥魏宏森，曾国屏.系统论——系统科学哲学[M].北京：清华大学出版社，1995：201.

作者：贡太雷