欧盟区域发展不平衡论文

摘要:治理是一种社会政治运行模式的创新,区域性公共政策及其政策过程构成了治理的基本实现路径。现如今欧盟的区域政策业已超越了传统的政府管理模式和政府间合作框架,构成了区域性公共政策朝向治理转向的一个典范。今天小编给大家找来了《欧盟区域发展不平衡论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

欧盟区域发展不平衡论文 篇1：

欧盟区域政策及其对泛珠三角经济合作的启示

[摘要]欧盟区域政策是欧洲一体化的重要组成部分，是实现欧洲一体化的政策保证，对缩小地区间差距起了关键的作用；欧盟区域政策及其经验对泛珠三角区域经济合作具有重要的借鉴意义，即泛珠三角区域1l省区市必须制定相应的区域政策，成立专门的区域政策执行机构及援助基金等。

[关键词]欧盟；区域政策；泛珠三角区域；借鉴

[作者简介]甘开鹏，云南大学欧洲研究中心讲师，云南大学博士研究生，云南 昆明，6500910

我国目前正倡导的泛珠三角合作对于沿珠江流域的九省二市(9+2)而言，是一个充分发挥互补优势，促进各省区市共同发展的良好机遇，是我国区域合作与发展中的一个新尝试，也将是东、中、西部经济互联互动、协调发展的新突破，有可能成为中国区域经济发展的一个新范式。然而，在泛珠三角经济合作过程中，如何处理省区市之间的平衡发展问题，开发落后地区，协调区域经济关系，避免其与发达地区差距过大，同样是一个不可回避的问题。从经济和社会一体化角度看，尽管欧盟经济一体化是在一个超国家政治设置之下进行的，而泛珠三角经济合作基本上是在一个传统的“国家政权”政治设置之下开展，但是作为“区域经济一体化”，两者之间或许也存在着诸多的相似之处。因此，欧盟的区域政策实践，对泛珠三角经济合作或许具有重要的借鉴意义。

一、欧盟区域政策及其主要内容

欧盟的前身欧洲共同体(European Economic Community EEC)在推进一体化中，把解决地区发展不平衡问题放在了突出的位置，制定了相应的区域政策，采取了一系列有效措施。1958年的《罗马条约》前言强调，“切望通过缩小存在于各地区间的差距和降低贫困地区的落后程度，加强各国经济的—致性和保证它们的协调发展”；条约第130条A款又提出，“共同体尤其应以缩小地区发展水平和降低最贫困地区(包括农村地区)的落后程度为目标”。

1972年，欧共体在巴黎首脑会议上达成共识，决定于1975年设立欧洲地区发展基金(ERDF)。巴黎会议宣言指出：“没有经济货币联盟就没有欧洲联盟，没有适当的和有效的以物质资源和基金作为支撑的地区政策，就没有经济与货币联盟……国家和政府首脑同意，在共同体内，正确的目标应给予最优先考虑，结构和地区的不平衡可能影响经济和货币联盟的实现。”1988年，欧盟对地区政策的资助翻了一番，政策变得更加连贯和合理。附加原则、辅助原则、伙伴原则被作为新政策的基础而加以强调。更重要的是欧共体委员会为结构基金(欧洲地区发展基金、欧洲农业指导和保证基金的指导部分和欧洲社会基金)制定了五项目标(后来因欧盟扩大又增加了一项)。这些目标是：(1)促进共同体经济落后地区的发展。这是指人均GDP不到共同体平均水平75％的地区。(2)工业衰退地区的调整。这是指高失业率，即工业(主要包括煤矿、钢铁、纺织和造船业)就业严重衰退地区。(3)解决长期的失业，尤其是青年人失业问题，使失业工人重新进入劳动力市场。(4)培训适应产业调整和新技术的劳动力。1991年的马斯特里赫特条约体现了深化欧洲一体化的坚定政治意愿。马约强调地区平衡的政治意义，肯定了1988年以来欧共体在结构基金方面所作的改革，并要求欧盟致力于消除地区之间的发展不平衡。马约特别重视1988年所规定的五个优先目标的第一个：“促进落后地区的发展与结构调整。”此外，条约规定：“为了协助欧共体的最贫困地区开展环境保护和建立运输体系的基础结构，欧共体在1993年12月31日之前设立‘聚合基金’，这是欧共体统一的保障。”1999年3月，欧盟对地区政策进行改革，将六大援助目标减为三大援助目标，即：(1)旨在“促进落后地区发展与结构调整”，并确定了受援地区范围；(2)以支持结构调整地区的经济与社会转型为目标；(3)支持教育、培训和就业政策与体制的调整和现代化。

自欧共体成立起，欧盟经过不懈的努力与调整已经形成统一的区域政策，主要包括四个方面的内容：一是对“有问题地区”的解释，即需要对经济和社会基础结构给予援助以促进其经济长期增长的地区；得到中、短期经济援助，通过直接投资方式，抑制“夕阳工业”，促进新兴工业，以调整产业结构的地区；受到世界经济波动或共同体政策影响以及预计可能要受到影响的地区；成员国边境地区。二是成立地区发展委员会，建立地区基金。地区发展委员会每两年提出一份地区状况报告，作为比较成员国地区发展规划的基础。三是协调成员国与共同体地区政策。共同体的地区政策是成员国地区政策的补充。四是制订判断“地区发展失调”的指标，即过去5年失业状况，在农业和衰退性工业部门中就业的劳动比重、过去5年人口净迁出率，国内生产总值水平和趋势。

从欧盟共同地区政策的实际效果来看，成员国的地区不平衡得到一定程度的缓解。以爱尔兰为例，人均GDP在1983年只有共同体平均水平的64％，到1995年则接近欧盟平均水平的90％。另外，从1988年到1996年，欧盟目标1地区的人均GDP也由平均水平的64％提高到69％。显然，欧盟推行的地区政策虽然无法完全消除成员国之间的经济差距，但在整体上已取得了可观的效果。

这个提供援助和保证团结的工具是一种特殊类型的政策措施，其目标和功能是帮助落后的成员国尽可能快地克服困难参加经货联盟。聚合基金的一个重要政治使命就是要帮助有特殊困难的穷国达到规定标准。这些政策抑制了欧盟内部发展的不平衡，平衡了各方利益，推动了一体化高级目标的实现。

二、泛珠三角区域内部差异分析

泛珠三角的11个成员地区中，特别行政区(香港、澳门)、沿海发达地区(广东)及中西部贫困地区并存，成员间的发展差距非常大。这些地区之间都不同程度地存在着工业区与农业区、沿海与内地、平原与山区的差别，主要表现在人口密度、国民生产总值、人均收入、生产力结构、就业水平等方面的对比上。2005年，泛珠三角11个成员地区中，从人口规模来看，以四川(8750万人)、广东(9194万人)和湖南(6732．1万人)人口最多，三省合计已占泛珠三角总人口的52％以上。从国内本地生产总值来看，广东(21701．28亿元)和香港(12695港元)经济总量大体相当，两者合计占泛珠三角地区的50％以上，显示出两地在经济总量上远大于其他九个成员地区，居绝对优势。而贵州(1942．00亿元)与云南(3472．34亿元)等西部地区的经济总量则偏低(具体数据见表1)。

另一方面，泛珠三角各省区市各部门长期以来单从自身角度把自己管理的产业部门论证为“主导产业”，导致内陆9省区市的三次产业结构不尽合

理，总体来看，偏低的第三产业发展严重地制约了三大产业的平衡发展，也影响了对港澳产业的承接。这种产业结构也显示了地区与地区之间正处于不同的发展阶段，也会影响到地区之间整体的不平衡发展。

《泛珠三角区域合作框架协议》中提出了“互利共赢、共同发展”的要求，并拟定了包括基础设施合作、产业与投资合作、农业合作、劳务合作等一系列内容。这些合作的目标旨在促进劳动力由中西部向沿海地区流动，产业由沿海地区向中西部转移，从而促进内地与香港、澳门更加紧密的经贸关系，带动内地特别是经济发展相对滞后的西部地区经济发展，协调11省区市平衡发展。然而，《协议》对于如何缩小区域差距缺乏具体的区域政策，也没有制定相应的区域政策，这就不可能有效地缩小地区之间的发展差距。

三、借鉴与启示

从欧共体到欧盟，其区域政策经历了一个提出、发展、改革和完善的过程，有力地缩小了欧盟成员国之间的地区差距，从而推动了欧洲一体化的顺利进行，这也为世界其他地区的一体化实践提供了诸多的启示。泛珠三角区域要建立统一大市场，实现区域内的资本、货币、人员的自由流通，就必须消除阻碍区域经济一体化发展的各种因素，而协调地区之间的平衡发展就是关键的一步。

1．制定相关的区域政策

欧盟的前身欧共体在认识到成员国之间发展差距问题时就着手制定了相应的政策与措施，以促进地区之间的平衡发展。在区域经济发展过程中，地区之间出现发展水平的差距是不可避免的问题，但国家或地区可以通过制定区域政策进行宏观调控，以协调地区之间的平衡发展。因此，在泛珠三角区域经济合作中，11省区市应借鉴欧盟经验，以法律或政策性文件的形式明确各省区市在泛珠三角区域发展中的责任，合理确定各自的负担比例，保证扶贫资金的投入，加强对项目的审计、监督[引。

2．成立负责执行区域政策的专门机构或部门

欧盟是通过地区发展委员会来执行区域政策的，地区发展委员会的职责是监测各成员国区域政策的制定、执行和实施效果，并每两年向欧盟呈递地区发展状况报告。11省区市在《泛珠三角区域合作框架协议》中同意建立区域内行政首长联席会议制度、秘书协调制度和部门衔接落实制度，这也为泛珠三角区域政策的制定和将来区域政策的实施奠基了制度保障。同时，泛珠三角应尽快地设立一个负责区域政策执行的常设机构，其职能在于协调各省区市之间的利益冲突，从而更有效地促进泛珠三角区域政策的实施。

3．建立专门的基金，并对实施效果进行评估

欧盟区域政策之所以取得了成功，主要在于其区域政策有强大的财政支持，早在1973年，共同体委员会就通过了一份关于地区发展的报告，奠定了共同体发展政策的基本框架，设立了欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、农业基金等财政支持手段。之后，欧盟又设立了“结构基金”和“聚合基金”，有力地促进了欧盟贫困落后地区的快速发展，以追赶上欧盟的平均发展水平。泛珠三角区域内的发达地区有责任提供资金支持，为落后地区的发展创造有利条件，而且只有贫困落后地区真正发展起来了，泛珠三角才能达到“互利共赢、共同发展”的目标。在扶贫基金正式投入之后，泛珠三角相关机构应对扶贫基金的实施效果进行监督、评估，将基金落实到具体项目，并及时地对区域政策进行调整。

[责任编辑：舒　生]

注：本文中所涉及到的图表请以PDF格式阅读原文。

作者：甘开鹏

欧盟区域发展不平衡论文 篇2：

区域性公共政策的治理转向

摘要:治理是一种社会政治运行模式的创新,区域性公共政策及其政策过程构成了治理的基本实现路径。现如今欧盟的区域政策业已超越了传统的政府管理模式和政府间合作框架,构成了区域性公共政策朝向治理转向的一个典范。基于其谋求“善治”的诉求,欧盟区域政策囊括了决策、执行和监督的一整套政策网络,配置以有针对性的政策工具,并附以官方评估、市场反应与公民参与三位一体的治理评估体系,从而形成了一个完整的政策循环。诸行为体在其中的关系又非等级制的,而是在一种扁平化、透明化和非排他式的新型伙伴关系基础上实现了协调互动,从而构成了一个开放的政策流程。

关键词:区域性公共政策;治理;治理转向;欧盟;区域政策

一、区域性公共政策的一般原理

公共政策作为一种理解政治变化的途径,其定义几乎与存在的政策问题一样多。从政策科学的角度来看,公共政策通常是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划,是一系列有着明确目标或方向的活动所组成的过程,而非自发或盲目性的行为。同时它又是对社会所作的权威性价值分配。制度学派学者(institutionalists)关心的是正式的、显而易见的政府构建体,把公共政策视为认同法令和程序的良性组成部分,如卡尔文·麦克肯兹就从法律与公共政策的关系对其作以界定:“法律是公共政策的向导,是政策制定者希望政策将会是什么的陈述,但法律本身不一定是公共政策。”而行为学派学者(behavioralists)对人们的实际行为则颇费心思,把公共政策解释为各种权力相互作用的结果,其中某些结果可能与政府的初衷相去甚远。例如詹姆斯·安德森就认为公共政策是一个或一批行为者在处理某一问题或相关事务时所遵行的有目的的行动过程。在多数情况下,公共政策的过程由那些要求变化者、决策者和受到该政策影响的人们之间相互的作用而产生。正如戴维·伊斯顿所主张的那样:公共政策作为一种权威性的价值分配方案,是通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为,来有效地分配自然和社会各种稀缺资源。对某一具体政策而言,价值分配则是在与该政策直接相关的群体和个体范围内进行。

区域性公共政策也属于公共政策的范畴,通常是由区域共同体内部公共机构或其他权威的公共组织所制定的计划和规划;是一系列区域性公共活动组成的过程;也是对区域共同体所作的权威性价值分配。区域性公共政策作为特定区域内成员间的沟通、谈判以及力量博弈最终形成的区域公共行政实践,是脱胎于政府管理模式下的政府间合作框架的。具体而言,它表现为四个特征:区域性公共政策是一整套区域性制度和非制度安排的持续互动与运作;区域性公共政策的基础不是控制,而是沟通和协调;区域性公共政策既涉及公共部门,也包括私人部门和市民社会等多重维度,涵盖超国家、国家间、次国家乃至个人等多个层面;区域性公共政策以公平、聚合和多元统一为其价值取向。正是由于区域性公共政策的上述特点,及其在区域成员的相互关系中所实施的管制、引导、调控、分配和再分配等功能,才使区域性公共政策能够承担起推动共同的区域治理付诸实践的使命。区域性公共政策与国内公共政策存在着显著区别(参见表,01):

有关区域性公共问题受到公共机构和公共组织的关注并被正式纳入其政策和法律进程中,就产生了旨在解决公共问题的公共政策议程。具体而言,区域性公共政策议程的产生有两条基本途径。其一,外生型:政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出,经阐释(对政策诉求进行解释和说明)和扩散(通过一定方式将政策诉求传递给相关群体)进入公众视野,然后通过对政府施压的手段使之上升为公共政策议程。比如各种民间团体和利益集团推动地方政府出台相关政策措施,这就是一个外生型政策议程产生的基本路径。其二,内生型:具有权威作用的政治领袖或公共机构主动提出其政策意向,并径由其推动并使其成为公共政策议程。1973年,5个加拿大省和6个美国州的行政首脑发起了首次年度会议,讨论共同关心的酸雨等环境问题及其对策。此后,该会议议题逐步扩大到能源合作、运输、渔业、多边经济合作、森林开发等。这就是一个典型的内生型区域公共议程设置的案例。不管是外生型还是内生型的区域性公共议程设置,一伺其进入政府的关注视域并被配置以有效的政策工具。其都会导源一项具体的公共政策的落实。

二、区域性公共政策议程变化与治理的擢升

随着全球和区际联系不断增强,区域合作与发展进一步深化,现时代区域性公共政策议程也发生着不小的变化。区域各成员在政府间合作框架下通过沟通、谈判和权力博弈所设置的区域性政策议程、构建的区域性制度安排,在应对区域性公共问题方面发挥了积极和建设性的作用。但是,现时代区域性公共政策议程设置远不仅限于为了应对和解决区域性公共问题,对于一个成熟的区域共同体而言,其区域性公共政策议程至少还应包括供给区域公共产品,构建区域公共机制,培育区域文化和认同以及优化区域宏观发展环境等多个范畴。正是在上述议程变化的基础之上,全球化背景下的区域性公共政策酝酿着新的变革。本文将其概括为区域性公共政策议程的APEc0模式(参见表,02):

区域性公共政策议程的五个层面功能各异却又相互联系,每一个层面的议程都是前个层面的进阶和发展,同时各个层面又构成了一个有机整体,体现了区域性公共政策议程从微观到宏观的视野扩展、从个案到普遍性的适应性延伸、从被动应对到积极主导的能动性变化,以及从工具理性到制度偏好再到观念建构的思维升华。区域性公共政策议程的不断丰富和拓展,恰恰反映了区域合作与发展的深化程度。本文用下图来展示这一关系模式:

随着新区域主义的擢升,区域性公共政策议程的不断深化,区域合作与发展就提出了更高层次的合作治理的需求,即在具有某种形式的制度安排的地区内,通过创建公共机构、塑造公共权威、制定管理规则以维持地区秩序,满足和增进地区共同利益所开展的活动和进程,它是地区内各种行为体通过合作来共同管理地区事务的诸种方式的总和。区域性公共政策议程变革的累积效应逐渐促成了由政府管理导向合作治理的转向、从单纯的政府间主义迈向超国家主义和区域间主义的演进,而这些也正是区域治理的核心意涵所在。

当然,并非所有的公共问题都可以上升为区域性公共议程的,议程设置的遴选标准在于政策的价值体系是否涉及公共利益、社会的基本观念及其信仰倾向,如提出的政策诉求与社会价值体系不符,就难以形成正式的公共政策议程。一旦区域性公共政策议程开始关注区域公共产品供给和区域性公共机制构建,就势必要打破原有的区域成员间条块分割各自为政的框架束缚,寻求用合作治理的新思维来应对区域性公共政策议程的变化。相应

的,培育区域文化认同以及优化区域宏观环境就更需要对传统的政府管理模式和政府间主义思维加以扬弃,弱化政府管制和官僚体制色彩,强调公平、聚合与多元统一的理念,打通地域阀限、推动多层次治理和政策网格化。因此,区域性公共政策议程的提出是区域治理赖以实现的先导和基础,正是区域性公共政策议程成就了区域治理。

基于上述论述,我们认为:随着区域合作与发展的深化,区域性公共政策议程得到了极大的丰富和拓展,从而为区域治理的擢升提供了现实的土壤;区域性公共政策是区域治理的基本实现路径,也只有在区域治理的框架内,区域性公共政策才能超越传统的政府管理模式和政府间主义的思维。因此,区域治理构成了区域性公共政策的目标导向和价值依据;只有确立了实际可行的区域性公共政策议程,健全成体系的区域性公共政策决策、执行和监督网络,配置有针对性的区域性公共政策工具,并给予公正合理的政策评估,区域治理才可能付诸实践并实现预期的治理目标,区域治理的价值也才能得以彰显。

三、政府管理模式下的区域政策及其在欧洲的实践

如何破解区域发展不平衡的难题、推进区域协调发展这一公共政策议程的实现,是各国和各区域所共同面临的任务。虽然市场的自我调节作用可以在一定程度上改变或是抑制恶性的区域发展不平衡,但是政府的公共政策手段也是必不可少的。为了在追求效率优先的同时防止区域之间的差距过大,这就需要政府采取一系列公共政策的干预手段进行人为的调控和规范,以此来弥补市场机制的不足,实现生产要素和资源的有效配置与充分利用,以期实现整体协调发展进而增加社会公共福利。由此可见,区域协调发展的政策过程实际上就是在市场机制作用的基础上政府政策的选择机制。这就是政府规制市场的主要经济动机,也是区域政策作为区域协调发展实现路径的基本原理。

经济学家阿姆斯特朗(HaⅣey Anstrong)与泰勒(Jim Taylor)认为,“区域政策可定义为一组政策工具集,这些政策工具组合在一起是为了实现某些目标”。弗里德曼(John Friedm8nn)认为:“区域政策处理的是区位方面的问题,即经济发展‘在什么地方’。它反映了在国家层次上处理区域问题的要求。只有通过操纵国家政策变量,才能对区域经济的未来作出最有用的贡献”。范霍夫和克劳森将区域政策定义为“所有旨在改善经济活动地理分布的公共干预……实际上试图修改自由市场经济的某些空间结果,以实现两个相关的目标:经济增长和良好的社会分配”。虽然上述对于区域政策的学理界定各有侧重,但它们都有着共同的逻辑起点,那就是区域发展不平衡问题催生了区域政策;区域政策是针对具有特定问题或特定任务的地区采取的一种调节区域结构的差别性干预手段,是根据区域差异而制定、组织和实施的一系列促进资源在空间的优化配置,控制区域间差异的过分扩大,以协调区域关系的一系列政策和措施的总和。

欧盟各国的经济发展史及经济政策实践表明:区域协调发展作为一项区域性公共政策议程,其直接导源了区域政策的实践。欧盟各国元一例外通过区域政策刺激落后地区的经济发展,缩小地区间发展差距;作为一体化组织的欧盟也尝试通过跨国的区域性政策规制来促进区域协调发展。具体而言,成员国政府通过制定和推行特定的区域政策对地区经济发展进行积极的干预和纠偏,打破地区封锁与行政性垄断,充分发挥市场机制引导要素流动的作用,不仅有利于经济发达区域的资本、技术和产业向欠发达区域转移,而且还有利于推动产业布局优化。与此同时,作为区域整体的欧盟将区域政策与财政政策、货币政策、金融政策、产业政策等其他干预政策合理衔接,形成有机整体,共同致力于推动区域协调发展的综合性政策进程,这就是作为政府供给公共产品的一种特殊形式。

总体而言,过去欧盟各国的区域政策实践主要强调的是从其自身国民经济的整体角度出发,从优化区域间结构的财政和金融措施人手。在一体化早期,共同体各成员国及其区域尚不能保证自身良性有序发展的情况下,寻求在共同体层面进行协调也不现实。例如在1975年欧共体决定建立欧洲区域发展基金之前,虽然有着《罗马条约》等对于区域协调发展问题及相关政策机制的规定,但这些制度安排还远远算不上是一项完整的共同体区域政策。一方面,共同体当时的首要任务是通过建立关税同盟以实现共同市场,而与区域政策相关的资助措施可能会对成员国间的自由贸易造成扭曲。另一方面,条约在区域发展事务方面没有制订出具体的行动计划和明确的时间表,并未就实现这一目标创建某种正式的机制;而且其中有关区域发展问题的规定都分散在不同的条款中,缺乏连续性和关联性,因此造成执行上的不便。此外,共同体在成立初期财力有限也是区域政策迟迟未能出台的一个重要原因。

因此,对于欧盟各成员国而言,选准本国区域政策体系作用的支点,从培育区域自身可持续发展能力的角度来设计和实施自身的区域政策,促进区域发展向现代模式的转向,就成为对传统区域政策进行改进的一项重要工作。在这种背景下,诸成员国便“各显神通”,推行了各具特色的区域政策。例如法国通过建立国土规划与区域行动委员会,实现国土规划功能分区,以推动政府投资和财政补贴;英国虽然没有建立独立建制的机构来处理区域发展事务,却通过建立多部门联合协作机制来协调相关事务,推行了“苏格兰振兴计划”等。

概言之,传统的政府管理模式下的欧盟区域政策实践具有如下几个特点:其一,主要依赖政府行政命令和行政手段,以官方的区域政策为核心;其二,在特定区域范围内主要依托区域政府间合作框架下的双边或多边合作,以相关区域合作与发展的协议为依据;其三,这种以政府管理模式和政府间合作框架为核心的区域政策十分强调制度建构和政府管制措施的作用;其四,传统区域政策的主要政策工具包括:财政转移支付、税收减免政策、优惠信贷政策、公共投资政策和产业布局政策等。

四、走向治理:欧盟区域政策的范式转变

由于欧盟地域辽阔,区域之间的自然禀赋和历史差异明显,加上市场机制作用下生产要素集聚的惯性,使得区域发展不平衡成为欧盟必须面对的一个现实难题,而一体化又在很大程度上促成了欧盟经济发达中心区的生产要素和资源日益集中的趋向。在这一过程中,如果欧盟忽略经济欠发达的外围和边缘地区的话,那么最终将因为贫富悬殊过大而危及共同体的存在。因此,区域政策操作的实质正是在于抵消欧洲一体化进程中的负面影响。只有当欧洲整体的区域整合进程已经步入良性发展轨道,可以在很大程度上依靠共同体的整体实力来树立一定的区域集团优势的时候,共同体层面开启协调的政策动议才具有现实性。

随着经济全球化和区域一体化不断走向深入,人力、资本、技术等生产要素的流动已经冲破了地域和主权边界的阀限,欧盟国家内部各区域间、各

成员国之间、区域与区域之间的经济整合进一步深化,缩小区域发展差距、实现区域协调发展已成为欧洲范围内的一种普遍共识。面对传统的区域发展差距问题和诸如环境污染、水资源短缺、疫病流行等新的区域性公共问题,也只有通过区域整合所带来的制度建构、公共产品供给和宏观环境优化才能得以解决。与此同时,欧盟不同区域之间的竞争也愈演愈烈,跨境和跨流域开发合作不断推陈出新,各个领域的区际联系显著增多,这些都极大地充实着“协调发展”的内在意涵。自20世纪90年代以后,欧盟区域政策的目标开始改变,主要是支持不发达区域内部企业的发展和创新,如采取投资补贴及就业补贴等方式来促进企业在落后地区设立分支机构或兴办新企业,开始逐渐着眼于纠正不发达区域经济中存在的结构性缺陷,发掘不发达区域自身的经济发展潜力,以实现持续的经济协调增长。

现如今,欧盟区域协调发展政策议程已不仅仅谋求简单的经济发展水平差距的弥合,而是一种兼具内生性、整体性和综合性的区域发展聚合,以求达到一种区域内部和谐以及与区域外部共生这样一种协调发展的高级阶段。此外。欧盟也逐渐认识到,在地区层面提升知识潜力和加强技术传播是增强地区创新能力的最为有效的途径之一。因此,欧盟区域政策的重点越来越偏重于改善和加强其在世界经济中的竞争力。在过去的10年里,欧盟的区域政策及其各项工具的使用越来越围绕在加速促进欧洲欠发达地区从传统经济向知识经济转变方面、在提升落后地区的创新和研发能力上。

正如前文所述,区域性公共政策议程的丰富和拓展为区域治理的擢升提供了现实的土壤;区域性公共政策是区域治理的基本实现路径。欧盟区域协调发展政策议程的新变化进一步优化和明确了欧盟区域协调发展的目标,传统的区域政策已经出现了转向的现实需要,而全球化背景下治理范式的崛起又为这种转向提供了可行的进路。在经济增长、政治民主化、跨国交往、社会和文化建设等各项公共议程当中,越来越多的社会主体日益参与到治理的进程中来,治理层级不断丰富,治理手段愈加多样化,形形色色的区域间甚至跨国性区域协作相继诞生。由此,传统的政府主导下的区域政策已经逐步实现了内涵的转变和外延的扩展,经历着从国家中心朝向多层网状结构的结构再造,以及从政府管理导向合作治理的路径变迁,跨境区域合作和流域合作等新的治理模式更是实现了政府间主义向超国家主义和区域间主义的升级,这就是以治理取向来推进欧盟区域协调发展的新的政策进程。(参见图,02)

从一定意义上讲,欧盟就是一个政策网络或政策共同体;区域政策本身只是解决区域发展不平衡问题的一部分政策手段,单靠区域政策并不能解决所有问题,因为“任何政策都会产生区域效应”;欧盟的每一项政策(特别是经济与社会领域的政策)都会对各成员国及其区域经济发展产生影响,尽管它们初衷各有不同,如经济与货币政策、竞争政策、共同农业政策和共同渔业政策、资源和环境政策以及东扩政策等,都被欧盟视为具有“空间影响的政策”。它们对欧盟内部的区域发展有着不同程度、甚至不同方向的影响,而且各个相关政策之间不是独立的而是相互联系的。对此,欧盟通过每年的“主要经济政策指南”(Broad economic policyguidelines)进行协调,并对所有重要的欧盟政策的区域效应进行评估,以确保每项政策在提案阶段就考虑到区域的因素。因此,单从区域政策角度出发来分析解决区域发展不平衡问题的方法和思路仍是不全面的;区域政策往往只是其主要的一部分内容,与上述其他政策工具一道共同构成了欧盟谋求实现区域协调发展的基本路径。

作为一项承担特殊使命的区域性公共政策,欧盟区域政策的制定和实施本身有意偏离了市场经济的规则,通过综合运用宏观调控和财政、金融、行政干预等政策工具,来弥补市场机制在调节区域经济发展方面的缺陷。欧盟区域政策的政策过程囊括了区域政策决策、执行和监督的一整套政策网络,配置有针对性的政策工具,并附以公正合理的政策评估,从而形成了一个完整的政策循环(completepolicy circle)。在这整个过程中,诸政策主体之间的关系又非等级制(hierarchical)的,而是一种新型的伙伴关系(partnership),从而又形成了一个开放的政策流程(open policy process)。这一系列框架性的区域政策网络构成了区域治理的结构基石,而且这种政策构造的掌控性是可变的,从而推动了区域政策相关资源在成员国之间、地方之间以及欧盟各个机构之间的高度流动性。政策主体和权威的分散化与政策过程的扁平化往往伴随着这种流动性,这是与传统的以权力控制为核心的政体及政治进程完全对立的。由此可以看出,正是在欧盟治理范式中,欧盟区域政策才得以超越传统的成员国政府管理模式和政府间合作的框架,超国家机构、成员国、受援区域地方当局等各个层级在其中结成伙伴关系并发挥各自的作用,从而形成了多维互动的治理格局。这一进程就折射出欧盟治理的多元性、灵活性和开放性特点,也体现了公平、聚合与多元同一的治理理念。因此,我们说治理构成了欧盟区域政策转向的目标定位和价值依据。

五、结语

欧盟区域政策的治理转向是一种以区域内部和区域间实现均衡、协调、聚合乃至共同发展为目的的一整套治理结构、治理机制和实践过程的总和,也是治理在区域协调发展领域的具体体现。但需要强调的是,这种治理转向并不意味着完全摒弃了传统的政府管理模式、脱离了政府间合作框架,因为当前的治理范式在深度和广度上都远远没有达到彻底取代传统社会发展模式的程度,主权国家及其政府仍然是区域治理结构中一个重要的层级,治理很大程度上也要依赖于政府间合作的框架才能实现,治理进程也有赖于区域性公共政策的政策工具、运行机制和政策过程才能不断推进。

因此,治理取向的区域性公共政策意味着公共政策转型的一个新的进阶,治理也应更多地强调一种行政的理念,而这种新的行政理念的推行就必须经由区域性公共政策及其政策过程来实践之。治理思维更多地强调除了主权国家政府以外其他治理层次的作用,即超国家、次国家乃至个体的作用与责任;同时,倡导新的治理手段和评估方法;主张建立一套多元化、分散化和网络化的区域性公共政策体系,这才是区域性公共政策朝向治理转向的必由之路。

作者：喻 锋

欧盟区域发展不平衡论文 篇3：

欧盟和成员国区域规划立法实践及对我国的启示

摘要：欧盟各主要成员国英国、德国和法国早在二战结束之后就开始着手区域规划法的编制和颁布工作，到目前已经形成比较完备的区域规划法律体系。同时，在欧洲一体化的进程中，欧共体乃至欧盟的各主要条约对于区域规划方面的内容也有明确的规定，从而在欧盟超国家层次上进一步完善了区域规划法律体系，这对于解决欧盟内部不同成员国和不同区域之间的经济发展差距问题发挥了重要的作用。而客观对欧盟及其主要成员国在区域规划立法方面的实践和经验，对我国区域规划立法的完善有着积极的启示作用。

关键词：区域规划法；区域规划法律体系；中华人民共和国城乡规划法

我国在世界上发展中国家中是规模最大，发展水平最高的经济体之一。在经过30年的改革开放和长期的区域非均衡发展之后，区域经济发展不平衡问题已经日益显著，尤其是东部沿海地区与中西部内陆地区之间的经济发展差距有进一步扩大的趋势，这直接影响着中国今后的经济社会发展的全局。当前全面贯彻落实科学发展观和实现统筹区域发展的战略目标需要我们建立并完善区域规划法律体系，这是解决我国当前区域问题的重要途径之一。而欧盟及其各主要成员国区域规划立法起步早，法律体系比较完备，非常值得中国学习和借鉴。

一、欧盟主要成员国的区域规划立法历程

欧洲各个国家开展区域规划的时间和内容存在着很大的差别，因而区域规划立法的时间也存在先后之别。

(一)英国的区域规划相关法律

在欧洲区域规划的立法实践中，英国走在了前面。1934年英国政府颁布了针对落后地区的“特别区法案”，这成为欧洲最早具有区域性质的法案。1945年的“工业布局法”是战后第一部重要的区域规划法律。“工业布局法”最重要的规定是：新建工厂必须取得工业开发许可证，如果所建工厂不符合工业布局政策就会被拒发开发许可证。1947年颁布的“城乡规划法”的基本内容包括两个方面：第一，建立地方城乡规划的职能机构体系，同时规定了地方规划局的工作职责范围和权限；第二，对土地开发中有关补偿和赔偿的条件和具体标准做出了法律规定。1958年颁布了“工业分布(工业资助)法”，1960年又颁布了“地方就业法”取而代之。这两部法律主要规定将原来的“开发地区”改为约165个小开发区，并向一些失业率较高的地区提供资金援助；而当失业率降到4％以下时便立即取消开发区待遇，不再提供援助。1966年又通过了“工业发展法”，这部法律大幅度地提高了工业援助的力度，还大大扩充了受援地区的范围，包括苏格兰、北英格兰和威尔士等大部分比较贫困的地区，从而形成了相当广阔的开发地区。

1972年英国政府颁布了新的工业法案，在此法案的基础上创立了全国性的“工业发展执行委员会”和六个地区性的“工业发展局”，负责对受援地区的主要项目进行评议、协商和监督。另外，根据该法创立的国家企业局的地区办公机构在较小规模上负责促进英格兰受援地区的工业。1975年的工业法规定，政府能与企业缔结“计划协议”，以商定投资规划，并依法增设了苏格兰发展局和威尔士发展局，负责带动这两个落后地区的发展。

1971年英国颁布了新的城乡规划法。这部规划法涉及到城乡规划工作的方方面面。根据该部法律的规定，郡级规划局负责编制区域性的战略规划，即结构规划；区域规划局负责编制相关的详细规划，即地区规划；中央环境部负责审阅批复各郡的结构规划。从土地开发控制方面而言，区域规划局负责签发本地区开发项目的规划许可证；中央环境部负责签发大型的、跨地区开发项目的规划许可证。法律规定任何一项开发项目必须持有相应的规划许可证才能合法地进行开发。1971年之后，英国政府又陆续颁布了一系列的规划修订法，进一步补充和完善了1971年的立法。由于法律经过多次修改、补充，英国政府1989年决定由中央立法委员会合并、修订全部的法律，最后构成了1990年的城乡规划法的内容。至此，英国形成了以工业布局和城乡规划为中心内容的区域规划法律体系。

(二)联邦德国的区域规划相关法律

二战后，联邦德国政府为了有秩序地进行恢复建设，沿用了战前的一部分有关建设的法律文件。1960年，联邦政府颁布了全国性的“联邦建设法”，这部法律是一部统管城乡规划建设的国家大法，根据这部法律，所有社区一级的政府，上至百万人口的大城市，下至仅仅数百人的小村庄，都有权根据需要制定各自的空间发展规划。按照“联邦建设法”的要求，联邦政府于1962年颁布了“建设用地分类规范”，1965年又颁布了“规划图例规范”。这两个具体的技术规定使空间规划的编制和管理体系得到进一步完善。由于“联邦建设法”没有涉及到有关旧城改造和新区开发的内容，1971年7月议会通过了“城市建设促进法”，作为“联邦建设法”的特别附属法，它的主要内容包括独立新区和新城的开发。旧城区的向外扩展，建成区内部更新改造的具体措施和方法，各级政府给予财政资助的方式以及对土地投机、房地产买卖的控制等。

在各州颁布的州规划法的基础上，1985年4月，联邦议会通过了酝酿以久的“区域规划法”，也称为“联邦空间发展法”。根据这部法律的规定，联邦德国编制区域规划的基本任务和目标是：在重视自然条件的现状及特别重视区域之间的相互关系的前提下，改善经济、社会和文化条件，为个人在社会中的自由发展提供良好的空间结构。这部法律为联邦德国从联邦、州、地区到乡镇的区域规划活动提供了法律依据，成为联邦德国整个区域规划法律体系的主要支柱。

从20世纪60年代到80年代，“联邦建设法”和“城市建设促进法”在实施过程中也进行了多次修订以求相互协调。但是，两个法规并立所产生的矛盾还是难以圆满解决。鉴于此种情况，联邦政府在1985年12月提出两法合并的建议，联邦议会于1986年12月正式颁布了全新的“建设法典”，并于1987年7月正式开始实施。在这部“建设法典”中，空间规划又增添了一个新层次，即城市发展的框架规划。框架规划的工作范围介于土地利用规划和建造规划之间，目标和任务比较灵活，不纳入法定的规划程序，这是空间规划多层次和多阶段思想的新发展。至此，联邦德国形成了以城市建设和空间规划为中心内容的区域规划法律体系。

(三)法国的区域规划相关法律

1995年2月，法国议会通过了“国土整治与开发指导法”，成为法国区域规划方面的基本法。该法的主要内容包括制定全国性的国土整治和开发纲要，创立全国国土整治与开发委员会，设立新的行政区划试点，建立新的行业发展基金，加大国家的财政补贴力度以及对重点地区采取倾

斜政策，其中最重要的是创立全国地区间调整基金，以改变各地区收入差别较大的状况，并争取在2000年实现地区间收入差距小于20％的目标。法国区域规划法律体系还包括1999年制定的配套法“地区协作法”以及2000年制定的规定了国土可持续开发与建设理念和战略的“协作和城市再生法”。

1999年，法国议会对基本法“国土整治与开发指导法”进行了修订，其最新理念：一是协调经济发展和环境保护之间的关系，实现国土整体上的均衡发展；二是建设和改善能创造更多雇佣机会和增强国家富裕程度的条件和环境；三是为了下一代，把自然环境的质量和多样性保存下去，同时缩小地区差距；四是保证国民就近获得知识和各种公共服务的机会均等。在规划实施上，改变了过去国家主要通过基础设施等硬件方面的建设来实现国土均衡发展的方法，以中央与州签订《国家综合服务合同》的形式为国民提供优质的公共服务等软件方面的服务。至此，法国进一步完善了以国土整治为中心内容的区域规划法律体系。

二、欧盟的区域规划立法实践

(一)与区域规划有关的欧盟法律文件

欧盟与区域规划有关的法律文件主要是欧盟签署的《罗马条约》、《单一欧洲法令》、《马斯特里赫特条约》和《阿姆斯特丹条约》，它们是欧盟这个超国家机构的法律基石，其中关于区域规划和区域立法的规定进一步丰富和完善了欧盟区域规划法律体系。《罗马条约》对经济与社会融合以及地区委员会都做出了明确的规定。条约具体规定了欧共体区域政策的目标、政策工具和评估机制，并对结构基金和地区委员会的职能、性质、管理制度和运行规则也做出了明确而细致的规定。《单一欧洲法令》则主要对结构基金以及与区域规划和区域政策有关的决策的表决机制进行了修改。《马约》提出应制定有利于欧盟边远地区的专门措施，以满足该类地区的经济和社会发展的客观需要。《阿约》则提出欧盟的区域政策应该覆盖欧盟的岛屿地区，同时它还加强了地区委员会的地位和作用。这就使得欧盟进一步完善了超国家层面上的区域规划相关的法律规定。

(二)欧洲空间展望(ESDP)——区域规划的指导性文件

由于欧盟各成员国之间以及成员国内部发展水平差别较大，迫切需要协调空间发展并制定空间发展规划，因此在1999年，欧盟委员会和各成员国通过了以欧盟条约为基础的欧洲空间展望(简称为ESDP)，旨在引导各成员国的空间发展规划和政策，并以此作为各成员国对未来空间发展共同目标和方向的共识。ESDP作为促进欧洲一体化的跨区域空间发展纲领，其主要目标是加强欧盟社会经济的凝聚力，实现均衡和可持续的发展。ESDP的主要内容是发展平衡的多中心城市体系，加强城乡合作；实现基础设施和信息的共享；合理管理自然和文化遗产。在实施上，一方面，ESDP不具有法律强制性，并不要求各成员国一定实施；另一方面，ESDP又是一个指导性的方针，希望在各项政策的实施过程中得到体现。尽管没有法律的强制约束力，但ESDP在欧盟的主导框架下，通过结构基金资助，欧洲交通网络规划，促进跨国境地区协作的援助项目、环境政策等专项领域得到实施。欧洲空间展望使得欧盟在区域规划方面的法律文件进一步完备，并成为欧盟各条约中区域规划相关条文的有益补充。

(三)欧盟区域规划实施过程中存在的主要问题

当然欧盟的区域规划立法实践也有自身的问题，其中最主要的就是对区域政府的权力下放问题。欧盟建立后，尽管有些欧盟成员国已经对区域当局实行了权力下放，但是成员国政府在欧盟层次上并没有放弃制定政策的相关权力。因而，区域政府可以参与但却不能显著影响决策的结果。欧盟条约并没有承认区域当局的合法地位，欧盟法院也拒绝对条约所规定的体制结构进行干预和介入。事实上，享受不到任何特权的区域政府尽管在本国的法律体制下具有民主地位，但在欧盟法院却几乎没有任何权力，它们在法院无法为保护其公民的利益而采取行动。这样一来区域当局不论是在政治上还是在法律上都很难代表本区域的利益。在这种背景下，有许多欧洲学者都提议，欧盟成员国应该在中央政府保留充分权力的基础上，向地方政府下放权力，实行有条件的地方自治，让地方政府自己制定地方发展的战略和规划，此外还应通过制定法律和建立机构来使这种想法法律化和制度化，地方政府在区域规划中的地位和作用应该在区域规划法中有明确和合理的定位。

三、欧洲区域规划立法实践对我国的启示

从欧盟的经验中我们可以发现，为了对区域规划行为进行规范和约束，需要国家制定出专门的区域规划法，并颁布一系列的配套法律，形成完整的区域规划法律体系。例如，英国颁布了“工业布局法”和“城乡规划法”；德国颁布了“联邦区域规划法”、“联邦建设法典”“自然保护及景观保护法农田建设法”；法国颁布了“国土整治与开发指导法”、“地区协作法”和“协作和城市再生法”、“农村发展法”。同时在欧盟还在超国家层面上通过多个条约进一步明确了区域政策和区域规划的地位和作用。这对于欧盟解决内部的区域发展差距问题发挥了重要的作用。通过对欧盟经验的分析，我国今后可以在两方面加强我国区域规划立法工作的力度。

(一)进一步完善我国的“城乡规划法”

区域政策的制定和实施需要国家相关的法律文件作为坚实的法律基础。我国与区域规划相关的法律文件目前主要包括“城乡规划法”。2008年1月1日正式颁布施行的“中华人民共和国城乡规划法”，它严格遵循我国当前提出的统筹城乡发展的理念，将城乡规划代替了过去单纯的城市规划，从而使这部法律具有了更加显著的区域的特点。这部法律最显著的变化是将过去的城市规划进一步延伸为城乡规划，即包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的总体范畴。这种变化是具有突破性的，也结束了我们过去只重视城市规划而忽视农村规划的状况，标志着我国在区域规划立法方面取得了重大的进展，它必将会成为我国未来区域规划和区域政策法律体系的核心和重要支撑。但是，我国目前的这部“城乡规划法”没有对真正意义上的区域规划(也就是跨越行政界线的跨省域规划，例如中部地区区域规划、东北地区区域规划、西部地区区域规划、环渤海地区区域规划等)进行规定。这种跨省域的区域规划应该成为“城乡规划法”的重要内容，这将会是“城乡规划法”今后进行修订的主要方向。

在我国，区域规划一方面应该强调在实现区域分工和合作的原则指导下加强省级行政主体内部不同下属行政主体之间的合作，制定出由上下级多个行政主体共同参与编制的区域规划，也就是制定省域内包括产业布局规划、发展战略重点、经济腹地规划、统一市场规划、环境保护规划、基础设施建设规划等多项内容在内的系统规划。另

一方面，不同的省级行政主体之间可以在区域合作的原则指导下考虑组成一定的经济合作区域，共同编制包括区域统一市场规划、区域产业布局规划、区域经济腹地规划、区域环境保护规划、区域基础设施建设规划在内的经济合作区域发展规划，进一步加强区域内不同省份之间的经济融合。例如在我国的东北地区、中部地区这些具有一定历史渊源、合作条件和合作历史的区域都可以考虑成立特定的经济合作区域，共同编制一些涉及到区域内不同省份间的商品和物质流通、人员合理流动、共同市场建立、跨省基础设施建设等方面具有区域性质的规划方案。

而目前我国区域规划和区域政策往往都是政府的行政命令，由于没有法律作为保障，随意性比较大，因此执行效果往往也是不太稳定。在未来，我们可以考虑将编制国家和地方五年规划纲要纳入到法律程序，同时扩充城乡规划法中规定的规划类型，突破单纯考虑城市建设领域的城市规划的局限，为不同层次的行政主体(特别是省级)开展真正意义上的区域规划以及不同层次的行政主体之间(特别是省级之间)制定经济合作区域发展规划提供法律保障，并使得这种真正意义上的区域规划能够成为未来区域政策在选择援助项目时的主要依据。当然由于一般而言规划具有一定的超前性，还应该赋予规划主体定期对规划方案进行修订的权力。只有这样，才能使城乡规划法在体现统筹城乡发展理念的同时，也能体现出统筹区域发展的理念，并成为我国未来涵盖城乡规划、区域规划、土地管理、环境保护等多方面内容的区域政策和区域规划法律体系的核心。

(二)在中央、区域和地方三个层次上完善我国的区域规划法律体系

与“城乡规划法”相对应，在我国的区域和地方层面上，也完全可以制定相应的区域性法规和地方性法规对区域规划的具体内容进行规定。区域性法规目前是新生事物，它是由同一个区域内(例如中部地区、东北地区、西部地区、环渤海地区等)的各个相关省份政府的行政主体共同参与编制的法规，它具有跨省份性质，它在整个区域范围内都具有法律效力，对整个区域范围内的各个省份都具有法律约束力。由政府的行政主体跨越行政区划的边界参与制定的区域性法规是介于国家制定的法律和地方政府制定的地方性法规的中间层次，它是由地方政府参与制定的，主要对具有区域性质的活动进行规定，重点内容就是由同一个区域内的多个省份的行政主体共同参与编制的区域规划。

地方性法规，即地方立法机关制定或认可的，其效力不能及于全国，而只能在地方区域内发生法律效力的规范性法律文件。在地方性法规中也应该对区域规划制定和实施的相关内容进行补充性规定。从区域规划和区域政策立法的角度来看，从中央到区域到地方主要应该包括三个层面的法律依据，这其中包括“城乡规划法”中关于区域规划的规定、各区域所在省份共同制定的区域性法规中对区域规划的规定以及区域内各个省份制定的地方性法规中对区域规划所做出的补充性规定。关于区域规划这三个层面的法律依据之间既有区别，又有联系。“城乡规划法”中关于区域规划的规定是国家层面的法律规定，它主要对区域行政主体编制的区域规划的性质、编制方式、有效时间和实施规则等内容进行规定，从大的方向上把握区域规划的主要方面。区域性法规中对区域规划的规定主要是对各区域的各种经济活动特别是区域规划的具体内容、形式和实施办法进行规定，这是区域规划各项活动开展的主要依据和依托。区域内各省份制定的地方性法规中对区域规划所做出的补充性规定则是主要对区域规划落实到本省份的具体运作方式进行规定，这一层次主要关注的是区域内不同省份对区域规划在本省省域范围内各项活动的开展所进行的规定。三个层面的法律法规之间相互补充、各有侧重，使得区域规划能够在从编制到实施的各个阶段上都具有法律依据。

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(责任编辑　高文盛)

作者：李　明