供电企业公司制改革论文

2022-04-15

摘要：中国国有企业正在进行改革与重组，其内容涉及民营化、经营国际化和企业集团化等诸多方面，本文分析总结了日本国铁民营化改革、法国电力公司国际化经营和意大利伊利集团集团化经营的经验，以资我国国有大型企业改革重组借鉴。下面是小编精心推荐的《供电企业公司制改革论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

供电企业公司制改革论文篇1：

中国国有企业分类改革的理论与实践

[摘要]国有企业是改革的中心环节，如何推进需要新思路、前瞻性和大气魄。文章围绕国有企业分类改革，从研究意义、国外实践、基本框架和实施要点等方面出发，循序渐进、逐步深入，较为系统全面地论述了国有企业分类改革的理论与实践问题。首先，从一般性与异质性的结合、普遍性与特殊性的统一、定位与功能的重新认识、公有制与市场经济结合要求和统筹兼顾与重点推进现实性五个方面，论述国有企业分类改革研究具有重要的理论价值和现实意义。其次，从分类改革动因、主要分类标准、目标功能确定、分类监管模式出发，概述国外国有企业分类改革的实践及其启示。再次，从探索现状、理论基础、三力模型、基本分类、改革内容和遵循原则，提出了国有企业分类改革的基本框架。最后，提出要处理好绝对和相对、动态和静态、体系和要素、垄断和竞争以及分类和分层等五个方面的关系，以确保国有企业分类改革顺利实施。

[关键词]国有企业；分类改革；基本框架；实施要点

中共十一届三中全会以来的改革开放，开启了中国真正意义现代化的进程。一方面，社会形态逐步从传统农业社会向工业化、信息化和知识经济社会过渡，这是生产力层面的大发展；另一方面，经济模式逐步从计划经济体制向市场经济体制转变，这是生产关系层面的大变革。二者相互影响相互作用，相互制约相互促进，这种既对立又统一的矛盾运动构成了市场经济中各种类型企业得以发展演进的客观规律。在这一波澜壮阔的历史进程中，国有企业是改革的中心环节，始终需要冷静思索、上下求索与大胆创新。中共十八大报告明确指出，要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，深化国有企业改革。这表明，国有企业改革的顶层设计已经提到日程上来，改革尤其需要前瞻性、新思路和大气魄。分类改革的提出与实践，将是国有企业深化改革的关键路径。

一、国有企业分类改革研究意义

改革的深化是社会个体摒弃分歧、形成共识、合力推动的结果，为了实现这个目标，达到这种状态，改革起点的选择与确定至关重要。因为按照新制度经济学的基本观点，主体的初始选择、路径依赖和“涓滴效应”决定客体变迁的方向和未来。以分类改革为切入点推进国有企业改革具有历史必然性和现实合理性，分类改革研究有着重要的理论价值和鲜活的实践意义。

（一）一般性与异质性的结合

国有企业的一般性在于国有企业首先是企业，具有企业的一般属性和特征，这是国有企业改革发展的前提和基础。一般性要求国有企业必须按照企业运行规律、遵循价值规律、立足市场需求提供产品或服务。但与此同时，国有企业又具有与个体企业、民营企业、外资企业等其他类型企业不同的特点和目标，需要承担特殊的使命、任务和责任，这就是国有企业的异质性。国有企业改革过程中，常常忽略、忽视或弱化这一特性，导致国有企业常常按照一种模式、一个目标以及一条途径加以改革和引导，由此也造成诸多改革推进缓慢或者成效甚微。分类改革既看到了国有企业的一般性，也看到了国有企业的异质性，注重共性与个性的衔接和融合，因此，更容易成为改革的可行选择。

（二）普遍性与特殊性的统一

唯物辩证法有对立统一、质量互变和否定之否定三个基本规律。毛泽东在《矛盾论》中指出，事物的矛盾法则，即对立统一的法则，是唯物辩证法最根本的法则。矛盾规律的基本内容是矛盾的普遍性、特殊性以及矛盾的同一性和斗争性，特别强调的是矛盾存在于一切事物的发展过程中，每一事物的发展过程中存在着自始至终的矛盾运动。因此，国有企业改革发展过程，也应当是认识、理解、把握、处理和解决各种矛盾的过程。矛盾是普遍存在的，但不同企业、同一企业的不同发展阶段面临的矛盾又具有特殊性。通过分类改革，更紧密地把国有企业改革与时代特征、社会要求和面临的矛盾结合起来，这是适应变革要求的理性选择。

（三）定位与功能的重新认识

对国有经济以及国有企业改革发展的认识，是随着社会主义现代化建设而不断深化的。中共十五大报告提出，公有制实现形式可以而且应当多元化；中共十六大报告提出，进一步探索公有制特别是国有制的多种实现形式；中共十七大报告提出，深化国有企业公司制股份制改革；中共十八大报告提出，推行公有制多种实现形式。这种表述的调整，不仅仅是辞藻的变化，更体现了对国有企业性质、目标和地位认识的深入。因此，改革不能停滞，思想不能僵化，问题不能搁置，重新审视国有企业面临的内外部环境，分类研究国有企业发展定位与功能，就为巩固党的执政的经济基础、发挥国有企业建设中国特色社会主义应有作用创造了条件、提供了可能。

（四）公有制与市场经济结合要求

国有企业的改革主要经历了三个阶段。一是扩大经营自主权阶段。主要是调整国家与企业的责权利关系，进一步明确企业利益主体地位，调动了企业和职工的生产经营积极性，为企业进入市场奠定了初步基础。二是制度创新阶段。主要是中共十四届三中全会明确了建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，国有企业公司制股份制改革步伐大大加快。三是以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展阶段。即中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产、管人和管事相结合。当前国有企业改革已经进入到新的时期，分类改革是上述三个阶段发展的延伸和升华，其基本逻辑和主题都是共同的，既是推陈出新，又是批判继承与发展创新的有机统一。那就是要探索并实现公有制与市场经济有效结合的途径，改革的目标和方向始终是一以贯之的。

（五）统筹兼顾与重点推进现实性

国有企业改革取得的成就有目共睹，但改革面临的深层次矛盾和问题同样不可小觑。例如，经营目标的多重性，产权责任主体的模糊性，对行政资源的过度依赖性，经理人行政任命制，内部体制机制不完善，垄断行业亟待深化改革，等等。解决这些问题的前提与关键，很大程度上就在于明确国有企业的类型和定位，有效实施分类改革、分类管理和分类监管。只有坚持分类改革，统筹兼顾，重点推进，才能更好地促进国有经济布局结构调整优化，规范国有企业法人治理结构，增强企业市场竞争能力，构建公平完善的市场机制，增强社会公共产品的有效供给，使国有企业在实现“中国梦”的伟大征程中不断发挥骨干、表率和引领作用。

二、国外国有企业分类改革实践

国际范围内，各国对国有经济与国有企业的认识、改革与发展各有特点。特别是几次大的私有化浪潮，大大降低了国有企业在国民经济中的比重。但时至今日，作为一种特殊的制度安排，国有经济与国有企业不仅广泛存在于社会主义国家，在西方国家也还是普遍存在的。西欧一些国家国有企业相对更为发达，通常能够占到该国GDP的7%～20%。国外国有企业改革共性之处，就是实行分类改革、分类管理。因此，对国外国有企业分类改革加以研究和分析，可以为中国国有企业改革有所启发和借鉴。

（一）国外国有企业分类改革动因

国外国有企业实施分类管理，是具有普遍性的改革模式，以充分体现各国对不同类型国有企业定位、功能、股权比重和监督管理等方面的要求。其原因主要可以归纳为以下几个方面。一是实现国有资本目标。通过明确国有企业和政府各自的权责边界，确保承担公共服务职能的企业有效地履行社会功能。二是促进企业实现战略。政府为企业按照市场规则经营商业业务创造条件、提供保障，促进企业实现自身发展战略。当然，这种战略更多体现的是国家意识、社会需要。三是化解争议，透明管理。通过运用市场规则、加强立法、签订经营业绩合同和提高管理透明度等措施，化解国有企业存在合理性的争议，对特定领域企业的商业性业务和特殊性业务进行独立核算，对企业承担公共目标所发生成本的补贴公开透明，对商业性的企业则完全按照市场经济要求以实现利润最大化为目标。

（二）国外国有企业主要分类标准

国外国有企业的分类标准主要有三种形式。一是按市场竞争结构分类，以法国和新加坡为代表。根据企业法律地位、竞争程度及价格管制与否，法国政府将企业分为垄断性和竞争性两类，法国电力、法国铁路、法国航空、法国邮政和法国电信等属于垄断性国有企业，加工业、建筑业和服务业中的企业被划分为竞争性国有企业。新加坡则将国有企业分为垄断性法定机构和竞争性政府联系公司，经济发展局、电信局、港口运营局、公用事业局等属于垄断性法定机构，而淡马锡、新科技等四大控股及其子公司属于竞争性政府联系公司。二是按利益属性特点分类，以芬兰、瑞典、挪威和新西兰为代表。芬兰将国有企业划分为承担特定任务、有战略利益和以投资者利益为主的纯商业性国有企业三类。挪威将国有企业分为执行特殊产业政策、兼有商业和其他特定目标、商业化但总部须在挪威和完全商业化国有企业四大类。三是按国家持股比重分类，以英国、美国和韩国为代表。例如，英国将国有企业划分为政府直接管理、具有独立法人地位和公私合营三类，企业的法律地位和政府持股比例均有不同。英国地理信息公司属于第一类，皇家邮政公司属于第二类，铀浓缩和核电技术服务公司属于第三类。

（三）国外国有企业目标功能确定

除英国、美国和韩国等按照法律地位及持股比重对国有企业分类的国家外，其他各国的国有企业分类体现了对企业功能和目标的不同要求。一是对完全竞争性、商业化和市场化的国有企业，一般要求企业以资产回报率为主要目标，追求利润最大化和股东财富最大化。例如，法国政府要求竞争性企业自主参与国内外竞争，瑞典政府要求竞争领域企业的主要目标是价值最大化。二是对垄断性、承担特定任务或公共服务职能的国有企业，一般要求以社会效益、产业发展或文化引领为主，追求社会效益。例如，芬兰政府要求承担特定任务的国有企业以实现社会目标为主，同时要求企业在财务上能够独立。三是对有战略意义的商业化企业或兼有商业化和特定目标的国有企业，一般要求其兼顾商业目标和特定社会目标，并能够按照商业化、市场化规则开展运营。例如，挪威对商业化目标且总部须在挪威以及兼有商业化和其他特定目标的企业，在商业化目标之外增加了企业总部和研发功能必须留在挪威、履行公共服务承诺等特定目标。

（四）国外国有企业分类监管模式

在分类改革与管理思路主导下，各国对不同类型国有企业的所有权监管方式不同。一是对垄断性或承担特定任务企业，各国政府倾向于严格管理。例如，芬兰承担特定任务的国有企业，由主管部门根据企业完成社会目标的质量和成本来进行业绩评估；法国对垄断性企业通过签订业绩合同方式来明确企业承担公共职能和社会目标。二是对商业化或市场化企业，各国政府倾向于赋予很强的企业自主经营权，减少干预和管制。例如，芬兰对商业性国有企业和有一定战略意义的国有企业，国家仅仅以普通股东身份参与企业治理，要求企业按市场化原则运营；瑞典竞争领域的企业则完全按照市场原则经营，政府基本没有干预。

概括来说，国外大多数国家都倾向于根据国有企业的性质与功能，将国有企业划分为两大基本类型，一类是承担特殊社会职能的公益性国有企业或垄断性国有企业；另一类是竞争性、市场化的国有企业。对于承担特殊社会职能的国有企业，倾向于采取全资或控股的方式进行管理，以社会目标优先，盈利目标次之。对于竞争领域的国有企业，倾向于参股管理而非控股管理，考核企业的主要目标是股东利益最大化。

三、中国国有企业分类改革基本框架

如果说分类改革已是国有企业今后改革的必由之路，那问题就转到如何认识分类改革、如何设计分类改革、如何实践分类改革上来。因此，从现状、依据、分类、管理和原则等几个方面要素出发，构建国有企业分类改革的基本框架，就可以使制度设计、方案制定和措施运用更有系统性、针对性和协同性，也就会更加逼近国有企业改革的最终目标。

（一）.国有企业分类改革探索现状

中国国有企业分类改革有探索、有思考，但推行力度不大，进展速度缓慢。中共十五届四中全会报告中明确指出，国有经济布局要主要集中在国家安全、自然垄断、公共用品、支柱产业和高新技术产业等四大领域，这应当是国家层面首次对国有企业进行的分类。2006年国资委发布的有关文件中，将上述四大领域中的“自然垄断”调整为“重大基础设施和重要矿产资源”。时任国资委主任的李融荣同志在讲话中也提出，国有经济布局应集中到军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业，但对如何推进没有细化安排。由此，也带来了国有经济布局结构战略性调整、不同领域国有企业产权多元化程度以及不同类别企业劳动用工、业绩考核和收入分配等各项制度改革等瓶颈问题难以突破。

（二）国有企业分类改革理论依据

1.市场经济体制基本成分。市场经济体制是以市场作为资源配置主要手段的制度安排，不同国家、同一国家不同发展时期市场经济各要素相互联接方式、市场参与各方相互作用形式都会有所不同，但市场经济体制的基本成分大体都是相同的。市场经济体制基本成分可以概括为消费者、企业、政府三个部分。其中，消费者是首要层次，社会中人的物质的和精神的需求构成了整个社会化大生产的起点；企业是基本层次，人的社会性在于人们要结合起来形成组织从事生产和实践活动，企业就是这样的组织，通过组织、控制、配置生产要素制造产品、提供服务、满足需求；政府是不可缺少的层次，市场不是万能的，市场失灵之处需要政府之手加以干预和引导。消费者、企业和政府之间存在利益冲突、权责边界不清等矛盾。因此，三个成分的定位要各自明确，三个成分的关系要处理好。如果三者定位、关系协调处理得好，就能促进生产力发展与社会进步；如果协调处理得不好，就会对生产力发展与社会进步造成阻碍。分类改革就是试图能够在消费者、企业、政府等市场经济体制基本成分之间找到平衡点，明确每个成分应该做什么、不应该做什么以及如何去做，厘清各自的活动界面和范围。这也是国有企业改革的难点之一。

2.国有资本具有双重属性。马克思在资本论中明确指出，资本是能够带来剩余价值的价值。而企业是资本实现价值的重要载体，企业的性质取决于资本的性质。资本具有两重属性，其一为逐利与增殖的自然属性，其二为凝结社会关系与承载经济活动的社会属性。而国有资本与一般资本一样，同样具有自然和社会两个基本属性。国有资本的自然属性体现在效益型、经济性、竞争性和周转性等，其基本目的在于保值增值、集聚集中、获取收益。国有资本的社会属性体现在其所有权归属及其所处特定社会制度的要求，其基本目的在于保障国家安全、服务公共利益需要。国有资本最终所有者是国家，要按照国家利益需要，借助国有企业的生产经营活动，达到国家对社会经济活动的有效调节，实现和维护好最广大社会群体的根本利益。因此，国有资本具有双重属性，而不是仅有其一，不同类型国企的差别就在于“自然属性”与“社会属性”的孰重孰轻及其组合比例上。

3.公共与私人产品的生产。公共选择理论表明，由于某些产品或服务存在非竞争性、非排他性和显著外部性，社会极为需要但市场却几乎无法提供。所以，对于这些特殊的产品和服务而言，需要国有企业介入成为唯一选择。公共选择理论也表明，私人用品、服务的生产与提供国有企业也可参与，但要注意克服效率低下、与民争利等问题。从设立国有企业的功能定位看，国有企业既可以面向社会提供私人资本不可能或不愿意提供的公共产品和服务，以弥补市场失灵，也可以针对经济发展、社会文化、自然与人口以及科技的变化，设计开发创新的私人用品，积极参与市场竞争。这起到的是引领需求、促进消费的作用。特别是在特定发展阶段和环境下，国家可以根据经济社会发展需要设立新的国有企业，提供公共产品或服务，创新开发私人产品或服务。

4.产品定价受制竞争结构。经济学的基本规律表明，价值是价格的基础，价格围绕价值上下波动。所以，价格是市场机制发挥作用并引导资源配置的基本手段。由于大部分国有企业是为了弥补市场失灵而设立，在这些领域市场机制往往难以发挥作用，价格信号也无法充分反映市场供求关系。企业的“市场定价权”往往更多地受到来自政府及社会舆沦的压力和影响，特别是对于资源稀缺品、自然垄断品、重要公用事业和公益性服务的价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。政府定价是按照有关法律规定，南价格主管部门或者其他部门，按照定价权限和范同制定的价格。政府指导价是按照定价权限和范同规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格，通过规定基准价及浮动幅度、最高限度和最低保护价等，指导国有企业制定商品价格和服务收费标准。

（三）国有企业分类改革三力模型

立足中国国有企业分类改革的探索实践，借鉴国外国有企业分类改革的经验做法，结合国有企业分类改革的理论依据，本文从影响力、控制力和活力三个维度出发，构建国有企业分类改革三力模型（如图一1所示）。一方面，这一思路与中共十八大报告提出的增强国有经济活力、控制力、影响力的改革方向是一致的、统一的；另一方面，这一思路以定性分析为主，可以辅以定量分析，为增强操作性、执行性提供了基础，也为政策制定与方案实施提供提示和索引。

1.影响力维度。影响力指的是国有经济、国有企业及其所处行业在国民经济中的重要程度与重要作用，这一维度可以按照重要性从大到小逐步排列。任何国有企业都应有国家出资设立的核心目标，无论是设立、成长和发展都围绕着特有的功能和定位而展开。或是追求经济利益最大化，或是追求社会效应最大化，或是处于二者中间地带的、主要承担特殊政策职能的国有企业。例如，粮食、棉花、食盐的储备公司、大飞机公司和引进AP1000第三代核电技术的公司等，这些公司承担的是国家战略、国计民生和宏观调控等方面的特殊职能。

2.控制力维度。控制力指的是国有经济或国有企业对所处行业或领域的控制能力和水平，这一维度可以按照控制程度从强到弱逐步排列。控制力的强弱集中体现在所有者的持股比例上，大体可以划分为国有独资、绝对控股、相对控股、参股等类型。资本比重和资本结构直接决定着国有企业的治理模式、管理方式、绩效考核以及剩余索取权和控制权的配置。

3.活力维度。活力指的是国有经济或国有企业在市场竞争格局中所处的地位和应有的状态，这一维度可以按照活跃程度从低到高逐步排列。竞争力的高低主要体现在企业在市场经济中参与竞争的能力和水平，大体可以分为完全竞争、垄断竞争、寡头垄断和完全垄断等几种类型，不同的市场竞争结构也直接决定了政府、企业和消费者的相互关系。而反映这种市场竞争结构最重要的就是产品定价形成机制，即由市场供求定价、政府参与定价或是垄断地位定价。国有企业在面向社会和市场提供产品与服务时，是否拥有自主的定价权是判别其竞争性程度的重要因素。

（四）国有企业分类三种基本类型

根据国有企业分类改革三力模型，中国国有企业大体上可以划分为三种类型。从图～1可以看出，这三类国有企业在整个国民经济中地比重和数量是不同的。国家安全类在顶端，特点是影响力大、控制力强、竞争程度低；市场引导类在低端，特点是影响力相对小、控制力相对弱、竞争程度高；处在二者之问的，就是大量存在的公共保障类国有企业。

1.国家安全类国有企业。在国有企业分类三力模型中，国家安全类处在模型的顶端部分，数量少，但关系国家安全、国家战略和国家核心利益，重要性高。主要采取国有独资公司模式，处于垄断地位，产品和服务主要执行政府定价。例如，关系国防安全的战略性产业如宇航、军工等。

2.公共保障类国有企业。该类型国有企业处在i力模型的中间部分，数量较多，承担政府公共服务目标以及政策性职能，也负责由政府提供公共产品和服务的项目或资金的管理与运作。涉及关系国计民生的领域，以及私人资本不愿进入或无力进人的基础性产业，重要程度较高。主要采取国家独资或控股的模式，产品或服务主要采取政府指导定价方式。例如，供水、供电、燃气、路桥、公共交通之类等。

3.市场引导类国有企业。该类型国有企业处在三力模型的底端部分，数量众多，重要程度较低，竞争程度高，国有企业的经济属性更强。主要采取相对控股或参股的资本模式，组织管理按现代公司治理结构运作，产品或服务主要采取市场定价的方式。例如，商贸、房地产、制造加工等。

（五）国有企业分类改革重点内容

以影响力、控制力和活力三个维度为尺度，明确国有企业三种基本类型，就为有效实施分类管理和分类监管提供了可行依据。主要内容如表-1所示，不再展开具体论述。分类改革需要从企业自身和监管者两个层面出发，确定改革的主要内容。其基本要求在于企业的选择和监管的选择应做到“一个目标、两个角度”，即企业的目标和监管者的目标是相同的，都是促进企业发展、实现企业功能定位；但二者的角度是不同的，企业从经营者角度出发确保企业如何实现持续健康发展，而监管者则是从出资人代表角度出发确保企业如何能够实现科学发展，有效管控各种风险。

（六）国有企业分类改革遵循的原则

任何改革都是系统工程，国有企业的改革尤其如此。分类改革是切入点，但也仅仅是开始，改革过程中会涉及诸多环节、诸多主体和诸多要素。分类改革的把握与设计，特别要注意做好“四个结合”。

1。分类改革与所处阶段相结合。中国最大的国情，就是处于并将长期处于社会主义初级阶段，这是中国所有改革、发展与变革的出发点，是不以个人意志为转移的客观存在。因此，国有企业分类改革要充分考虑经济社会所处的发展阶段、所具备的条件和面临的矛盾及特点。同时，国有企业分类改革不仅要充分与国有企业所处行业特性、产业的发展阶段与趋势相结合，还要充分考虑国有企业自身所处企业生命周期的位置。只有坚持这一基本原则，分类改革才能够做到一切从实际出发、实事求是及符合客观要求。

2.分类改革与发展稳定相结合。国有企业是发展中国特色社会主义事业的中坚力量，既要坚持道路、理论、制度自信，也要处理好国有企业分类改革与发展稳定的关系。要从推进科学发展、维护社会和谐稳定出发来进行分类改革的设计、推进和落实。要从降低发展的成本代价、放大发展成果的角度，事半功倍地思考和谋求发展。要从拥护改革创新、保障健康可持续发展的角度，来理解维护稳定、构建和谐、优化发展环境。分类改革中更加注重体现发展、保证稳定的要求，改革推进的阻力就会越小，改革的波折就会越少。

3.分类改革与循序渐进相结合。改革不能一蹴而就，也不可能毕其功于一役。这是因为，在改革推进过程中，新问题会层出不穷，新矛盾会不断涌现，新情况会时刻产生。因此，分类改革的过程中，对改革路径、方式和节奏的控制、把握与选择尤为重要。要注意改革的循序渐进、逐步深入和逐步推进，只有这样，才能确保改革的平稳进行，才能以最小的付出取得最大的成功。

4.分类改革与进退调整相结合。分类改革的过程，就是不断调整、不断优化、不断更新的过程，当前阶段的国有企业改革尤其需要如此。国有经济布局结构的调整，战略性新兴产业的扶持，支柱性产业的发展，除三种基本类型外纯商业化、市场化企业的退出，等等，必定要伴随着周有经济以及同有企业的积极进入、稳妥退出，需要切实做到进退有为、进退有序。有的国有股权可能需要永久持有，有的国有股权则可能是阶段持有或逐步退出，有的同有股权则需要保持最低比例。从这个意义上讲，分类改革的重要性就在于让资产、资本、技术、管理、人才等各种资源、要素、能力，充分流动、自由组合、合理配置、各得其所、有所为有所不为，这也符合运动是事物根本属性这一规律的基本要求。

四、国有企业分类改革实施要点

（一）绝对和相对的关系

国有企业分类改革，需要根据实际情况和发展需要把国有企业分成不同的类型，这样才能确保改革有针对性和可操作性，从这个意义上讲，分类改革是绝对的、必要的。但同时，一定还要注意到，分类改革又是相对的、有条件的，要避免“一刀切”的分类和改革。国家安全类、公共保障类国有企业的产业链条中某些环节常常具有充分竞争的特点。例如，中国石油生产成品油的比例是30%～40%，此外，还有乙烯等其他产品，利润相对较高，因此，可以用其他产品的利润弥补成品油业务的亏损。市场引导类国有企业中有些还从事基础性、原创性、长期性的科研开发、技术创新和商业模式创新等工作，也需要引导和扶持。

（二）动态和静态的关系

在一定时期、一定阶段、一定条件下，三种类型国有企业的分类具有稳定性，不能随意改变。但这种分类与改革绝不是僵化的、静止不动的，随着环境的变化、条件的改变、社会的发展，分类的原则、方式和方法可能都要随之进行修正和调整，不能以固定死板的、一成不变的标准套用不断演进变化的客观世界以及改革发展中的国有企业。

（三）体系和要素的关系

体系是各要素之间相互联系相互作用形成的有机整体，所以，体系建设过程中，既要从各要素出发，每一项制度、规定和内容本身要符合实际、解决问题和不留漏洞，也要充分考虑各要素之间的统一、协调和互补。不能把要素建设等同于体系建设，要素建设重在切实，体系建设重在协同，不能“眉毛胡子一把抓”，也不能“头痛医头、脚痛医脚”。分类不是改革全部，分类是基础，改革还需要在制度、体制、机制、监督、管理等方面系统综合推进。

（四）垄断和竞争的关系

垄断和竞争是与市场经济相生的两种基本结构状态，按照产业经济学的结构引发行为、行为导致绩效的思考逻辑，不同的市场结构常常会带来不同的社会效果和感受。国有企业在所处行业占有举足轻重的地位，产业集中度提高的结果势必促进在某一行业领域内具有垄断地位企业集团的形成。国有企业的分类改革，也无法回避这个问题。垄断行业需要改革，重要行业的、关键领域的、国家命脉的产业需要垄断、需要控制，但改革的垄断不能以社会福利和经济效率损失为代价，不能利用垄断地位谋取超额利润、侵害社会公共利益、谋取私利，不能不加区分地以好坏、偏好作为评判取舍标准。

（五）分类和分层的关系

分类主要侧重于从横向的角度对国有企业改革进行探索，是在面的基础上进行划分与选择。但是，在横向分类的基础上，还要与纵向分层相结合。纵向分层至少应当包括两个层面，一是中央企业和地方企业层面。中央企业和地方国有企业有诸多不同，改革设计要结合各层面国有企业的定位、目标和实际情况。二是国有企业内部层面。国有企业自身也需要分层分级改革，总部一级层面要以资本经营、战略决策为主，二级层面要以资产经营、利润管理为主，三级层面要以生产经营、成本控制为主。横向到边，纵向到底，这也是科学发展观统筹兼顾方法论的根本要求。

国有企业分类改革的实施过程中，需要客观辩证地统筹协调好多种矛盾、各种关系。或许可以这样总结：信念的公正与坚持，理论的严谨与求实，思路的清晰与客观，方法的系统与科学，措施的有效与艺术，是改革中应该始终秉承的，也是改革中必须知行合一的。

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[责任编辑：汤伟山]

作者：杜国用

供电企业公司制改革论文篇2：

国外国有大型企业重组的经验与借鉴

摘要：中国国有企业正在进行改革与重组，其内容涉及民营化、经营国际化和企业集团化等诸多方面，本文分析总结了日本国铁民营化改革、法国电力公司国际化经营和意大利伊利集团集团化经营的经验，以资我国国有大型企业改革重组借鉴。

关键词：国外国有企业；企业重组；经验与借鉴

现代国有企业是在第一次产业革命之后首先在发达国家发展起来的。二战以后，国有企业覆盖到了几乎所有国家，成为世界经济的重要组成部分。由于发达国家的经济主体还是以建立在市场经济机制上的私营企业为主，国有企业的比重总的来说很低，大概在5％到20％之间。从上个世纪50年代到80年代初，总体上是世界范围内国有企业大发展的时期。但80年代后，发达国家国有企业出现一些新的趋势，这就是民营化、民营国际化和企业集团化。不管国有企业的民营化还是企业集团的形成以及国有企业的国际化经营战略，都涉及到企业的重组。目前，中国国有大型企业重组工作正是方兴未艾，本文以日本国铁、法国电力公司和意大利伊利集团为例从民营化、经营国际化、企业集团化三个方面，探讨有关发达国家国有企业重组的经验以资我国国有企业重组借鉴。

一、国有企业民营化的经验与启示：日本国铁(JR)的民营化改革

(一)二战后日本国铁发展历程与改革背景

1872年，品川一横滨之间的铁路通车，揭开了日本铁道史上的新纪元。1907年，日本政府宣布干线铁路国有化。1949年成立的“国有铁道公社”，正式把国铁作为公用事业进行企业化。1987年日本政府对国铁进行分割并民营化。日本铁路事业变革的目的主要是解决伴随日本经济社会变迁而来的国铁经营上的问题。

上个世纪50年代中后期开始至70年代，日本经济快速发展，对铁路的需求也日益膨胀，从表面上看，日本的铁路事业呈现出一派繁荣景象。然而，这种繁荣景象不仅掩盖了日本国铁原有的效率低下弊病，而且这些弊病因为长期得不到解决而被累积成痼疾。另一方面，从国铁的第二个五年计划开始，公路建设、汽车及航空事业的运输能力也开始起飞，给国铁前景投下了黯淡的阴影。

跨入上个世纪70年代，日本铁路事业的经营状况出现了严重的问题并每况愈下。与公路、航空等非铁路运输部门的竞争导致绝对货运量的减少和亏损，甚至也导致了客运的亏损。伴随着经营状况的恶化，日本国铁的财务状况已经恶化到非常严峻的地步。

1980年11月，《促进日本国有铁道经营再建特别措施法》获得国会通过。根据这一法律，国铁制订了“经营改善计划”，并于1981年5月经运输大臣正式批准后开始执行。如果完不成计划，就准备将国铁全面移交民间经营，即民营化。“经营改善计划”包括削减在职人员，提高经营效率；增收节支；压缩设备投资规模；大力改善劳资关系。由于国铁内部体制的原因，70年代的国铁财政再建措施和80年代前期的“经营改善计划”并没有取得预先设想的效果。1981年秋到1982年，日本第二次临时行政调查会第4分会就国铁进行审议，国铁体制在会上受到了猛烈的攻击。为此在1982年7月的“临调”会上，当时的铃木首相就国家整体行政改革发表基本答辩，计划在5年内将国铁进行分割，实行民营化。

(二)日本国铁民营化改革的目标

1982年7月，第二次临时行政调查会(“临调”)在基本咨询报告中提出了对国铁进行分解、民营化经营的新方案。该方案的目标是：1、明确经营责任。民营化改革的最大目标，就是要排除政府的行政干预以及一切外部力量的干涉，明确经营责任。民营化后采取股份有限公司制。2、按地区分权经营。各地区公司可依据本地区特点编制列车运行表，并按照自己的能力选择切实可行的投资方案，机动灵活地应付环境的变化，实现经济效益最大化。3、建立协调的劳资关系。让企业员工参与经营，采用经营绩效与劳动报酬挂钩的方法调动职工的劳动积极性；4、偿还长期债务。由政府出资组建国营铁路清算事业团，由清算事业团承接国铁遗留的一半以上的长期债务和国铁各公司的股份及闲置的土地，而卖出股票和土地的收入则充作偿还长期债务的部分资金。

(三)日本国铁民营化改革的步骤

日本国铁的民营化改革，不仅涉及到政府、投资者、职工和广大民众的根本利益调整，而且铁路运输作为最为基本的公共事业之一，国铁改革事关日本经济的平稳发展。因此，国铁民营化改革采取了严密的计划和做了充分调查研究工作，科学选取切入点，依次逐步推进。

1、立法先行。日本政府制订了多项有关法令，于1986年11月底由日本国会正式通过。这些法令包括：《日本国有铁路改革法》，《有关客运铁路株式会社及货运铁路株式会社的法律》，《新干线铁路保有机构法》，《日本国有铁道清算事业团法》，《有关职员再就业的特别措施法》，《铁道事业法》，《日本国有铁道改革法》等，使得日本国铁于1987年4月1日开始的民营化改革有法可依。

2、成立国铁资产、债务处理和评估机构。成立日本国铁清算事业团，负责处置国铁大概50％左右的长期债务，为国铁的股份化改造和上市创造了条件。除此之外，它的职责还包括处置国铁土地等资产和促进职员的再就业。另外又分别成立了评价审议会、资产使用审议会和资产处置审议会。

3、拆分国铁。日本国铁最终被拆分成6个客运公司(JR北海道、JR东海、JR东日本、JR西日本、JR四国、JR九州)、1个货运公司、1个研究所(JR综研)、1个通讯公司(日本通讯公司)和日本国铁清算事业团(具体见表1)。

新的公司由原来的特殊法人经营的公共企业形态转变为现实的股份公司形态，即国家参股制企业。作为国家参股制企业，国家对JR各公司的重要人事、重要经营决策和长期贷款安排进行管理和干预，同时，JR各公司的经营活动也要受相关法律的制约。但与原先的国铁比较，JR各公司的经营活动适用于“商法”，完全采用民营企业的经营机制。

4、出售股票。1993年10月26日，JR东日本股票终于上市，标志着国铁的股份制改革进入了一个新的阶段。

(四)日本国铁改革的绩效

日本国铁改革取得的成功大大超过日本政府最初的预料，累积债务达35.7万亿日元的旧国铁，通过拆分和民营化，转变了企业的经营机制，极大地增进企业内部运营效率，显著提高了在运输领域的竞争能力，实现了扭亏为盈，并使22万国铁职工顺利地转入新成立的JR各公司，富余人员也被其它产业顺利吸收。

1、新国铁实现了扭亏为盈，经营状况大为改善。民营化后企业内部的机制转变是新国铁实现扭亏为盈的主要原因。新国铁通过以下措施实现了经营效率的有效提高：设立铁路部，提高工作效率；改革会计制

度，规范公司财务。提高财务效率；采用高频率小编组的列车运行表，增强列车运营的灵活性；保证长债资金需求，控制设备投资；通过各种措施，实现客货运输量的稳步增长；通过调动员工的积极性，降低成本、提高劳动生产率。

2、减少了政府的财政负担。1991年JR各公司向政府支付了4443亿日元的法人税，同年政府对JR的补助金为1082亿日元，这样政府得到3361亿日元的纯收入，政府财政得到很大的改善。此外，国铁新公司成立时负担的14、5万亿日元的长期债务，到1999年偿还了大约3、6万亿日元，仅东日本一家就还清了大约2万亿日元。

(五)日本国铁民营化改革的启示

日本国铁改革的背景、面临的经济环境等方面与我国国有企业的改革存在着差异，但两国的国企改革亦有很多共同之处，因此，日本国铁改革的许多成功经验是值得我国参考和借鉴。

1、充分的事前调研，提高改革方案的可操作性。根据1980年12月5日的《临时行政调查会设立法》，设立了以“关于行政的改革问题”为目的的政府内阁咨询机构——第二届“临时行政调查会”。“临调”从成立开始到1983年的两年间，对日本的行政状况进行了全面的调查研究，多次通过正式或非正式的方式向国有企业的管理人员以及工会、上级行政机关、学者、评论家、政治家等了解情况，交换意见。在充分调研的基础上，1982年7月，为彻底改革国铁的经营状况，第二次临时行政调查会在其提出的基本咨询报告中，提出了对国铁进行拆分、民营化经营的新方案。

2、颁布系列改革法令，提供法律支持。1986年10月底，日本国会通过多项关于国铁民营化改革的法令，保证了国铁民营化的顺利进行。这些法律为国铁机构分割、资产债务继承、员工再就业、改正地方税等方面的具体改革提供了法律依据。

3、成功剥离长期债务，使新国铁轻装上阵。庞大的长期债务是逼迫旧国铁进行民营化的一个主要原因，但同时也是民营化改革的主要障碍。专门成立的债务继承和消化机构——日本国铁清算事业团继承了旧国铁一半以上的债务，剩下的债务按照继承资产等值分配给盈利前景好的3家客运公司，这种债务安排使得新国铁各个公司摆脱了原先债务包袱，轻装上阵。

4、国家财政为国企重组提供强有力的支持。重组的过程需要大量的资金，常常伴随着股份的转让与收购，因此，国企战略重组需要政府在财政上予以支持，同时也需要发育成熟的金融市场支撑。

国铁改革中对拆分后经营环境变得不利的企业实行财政上扶持政策，建立对3个岛(四国、九州、北海道)公司的经营稳定基金。按照各岛具体经营状况，北海道为6800亿日元，四国为2100亿日元，九州为3900亿日元，使用利率为7.3％，即为过去10年长期国债的平均利率。由此产生的收益填补了经营赤字，并获得了盈余。

5、采取有效措施，解决员工的重新就业问题。为了解决旧国铁数量庞大的员工就业问题，日本政府采取了有效的措施。如：通过政府发放债券来设立特殊津贴鼓励国铁职工提前退休；要求政府机构、主要企业集团和经济组织积极雇佣旧国铁的自愿离职人员；对转入国铁清算事业团的剩余人员进行再就业培训。

虽说日本国铁的改革是基本成功的，但是从目前国铁经营情况看，改革后的国铁还存在着一些还没有彻底解决的问题，影响了改革的绩效和新国铁未来的发展。

1、通过卖出股票偿还债务的风险问题。根据国铁原偿债计划，国铁清算事业团卖出土地和国铁各公司股票等资产来偿还继承的大约25.6万亿日元的债务。但是，到1993年3月底，国铁清算事业团的长期债务上升到26.6万亿日元，比民营化开始时增加1.1万亿日元。造成这种局面的原因主要有：担心卖出国铁用地可能导致周围地价的上升，因此减缓了土地卖出速度；泡沫经济破灭引起股市低迷影响国铁各公司股票上市进度；利息支付负担沉重。

2、没有能够合理界定新国铁经营自主权的边界。国铁民营化改革的目的之一是扩大国铁的经营自主权，但是由于国铁的特殊背景，政府对它的经营活动又存在着诸多干预，虽说这些干预有其合理性，但是也明显地弱化了新国铁的经营自主性。尤其是像设备投资决策权的归属很难界定，新国铁没有完全界定主管部门与国铁各公司在一些重大经营决策上的决策权力边界。

3、没有能够有效保证处于弱势的三家国铁公司长期发展。JR北海道、JR四国、JR九州的经营条件明显没有另外几家国铁公司好，面对公路、航空、水运的激烈竞争，这三家公司很难保证盈利能力和长期发展，这也直接影响到公司股票的发行和由亏损导致债务的累积。

二、国际化经营的经验与启示：法国电力公司(EDF)的国际化经营战略

(一)法国电力公司国际化经营的背景

第二次世界大战结束后，法国公众强烈要求能有一家国家电力企业来完成国家电力的重建工作。1946年4月8日，法国通过了一项法案，依法实现了电力和天然气部门的国有化。法国电力公司是在整合当时1000多家被国有化的私人发电企业基础上发展起来的。

在法国电力公司成立之初，法国电力工业最紧要的任务是为重建国家提供能源。因为水力是在全国范围内都有的资源，而且可以重复利用，再加上水力发电技术成熟，法国电力公司在全国大规模兴建大坝、修建水电站。然而，由于能够兴建水电站的地点有限，燃煤发电仍然是当时法国电力公司的主要发电形式。由于本土资源有限、用电需求扩张和发电技术的突破，法国电力公司更多地选择了核能发电形式，并逐步向联合循环发电、垃圾发电、天然气发电等领域进军。

电力生产者在法国国内的发展前景是有限度的，但是在新兴国家中，新的工业中心的发展和经济的增长需要大量的电力和与此相应的各种技术。因此，法国电力公司从成立的那天起就在国外开展了不同的业务(发电、输电、配电)。另外，亚洲、非洲、拉美和东欧的一些国家的电力部门从国家垄断经营走向自由竞争，走向私人经营，为法电公司的国际化经营创造了条件。自20世纪90年代以来，为了迎接能源领域内快速变化且不断加剧的竞争的挑战，加之各国能源领域的管制放松，法国电力公司加快了实施跨国经营的步伐，并将业务扩展到多种服务和多种能源领域。10多年来，法国电力公司已经在欧洲、亚洲、拉美和非洲的20多个国家投资，以独资或合资的形式参与广泛的外国公司业务。

目前。法国电力公司是世界领先电力公司之一，作为一家在核能、热能、水电和可再生能源方面具有世界级工业竞争力的大型企业，可以提供包括电力投资、工程设计以及电力管理与配送在内的一体化解决方案。2003年法国电力公司的营业额为449亿欧元，是世界五百强之一。

(二)法国电力公司国际化战略的实施历程和效果

法国电力公司的国际化战略在于“有步骤地优先

发展与世界电力领域的主要行为者的合作伙伴和联盟关系”。向法国周边国家输出电力是法国电力公司国际化经营的第一步。凭借其极具竞争力的核电站，1986年法国电力公司向欧洲邻国输出电力300亿千瓦时，1996年输出量增至730亿千瓦时，约占其发电量的15％。

1996年后，法国电力公司通过购买股份的方式实现了对欧洲一些国家电力公司的控股或参股，以间接投资的方式在法国本土以外生产和销售电力。1996年，法国电力公司在欧洲进行了两件大的经营活动。第一件是法国电力公司出让了瑞典第二大电力公司——希德克拉夫特公司10％的股权，赢得了巨额盈利。然后，用19亿法郎购买了瑞典第六大电力公司——格拉宁热公司25％的股权；第二件是在瑞士，法国电力公司以lO亿法郎购得了Nlotor Colombus公司的20％资产，从而与同样购买了该公司资产的德国最大的电力公司——RWE公司平起平坐。Nlotor Colombus公司拥有对瑞士阿泰尔电力公司的控股权，而阿泰尔的电力出口量占瑞士电力出口总量的50％。从此，法国电力公司在被视为欧洲电力中心的瑞士站稳脚跟。

在欧洲以外，法国电力公司优先考虑的地区是电力工业发展迅速的地区，如拉丁美洲的阿根廷和巴西。1996年，该公司与安德萨公司和索尔公司一起，向阿根廷政府购买了负责向布宜诺斯艾利斯供电的埃德诺尔公司的25％资产，从而巩固了它在阿根廷的地位。1996年，法国电力公司作为法美巴财团的龙头公司，在负责里约热内卢州发电和供电的拉伊特公司私有化的招标中中标。这个项目的总投资额达17亿美元(约合85亿法郎)，法电投资4亿美元(约合20亿法郎)。

法电公司还把眼光投向了亚洲。1996年11月，法国电力公司和法英工业集团—通用电气一阿尔斯通公司一起，在中国首次获得巨大的成功。这是在中国对私有资本开放的时候，外国公司第一次获得BOT(建造、经营、转让)合同以承建和经营中国的发电厂(广西来宾发电厂)。该合同的投资金额达30亿法郎(约合6亿美元)。法国电力公司还参与了制造广东省大亚湾核电站的两套核电设备，法国的核技术也被要求用于建造大亚湾附近的岭澳核电站的两套新的同类型核电设备。法电不仅在中国，而且也在印度支那半岛和地中海国家如土耳其、突尼斯等，开展国际化经营活动。到2003年末，法国电力公司已在欧洲、亚洲、拉美和非洲的20多个国家投资，国际投资总额累计达112亿欧元。

(三)法国电力公司国际化战略面临的挑战

1、国有企业固有的弊端。广泛的社会职能成为法国电力公司的沉重负担。低电价也给法国电力公司带来了巨大的经济困难。由于法国电力公司在经济上具有影响全国经济的能力，所以它受到了来自政府、，地区、部门等政策的共同干预，往往难于管理。法国电力公司要与能源领域的其他国有企业(法国煤气公司、法兰西石油公司)竞争，如果政府不补偿法国电力公司因政策原因所发生的亏损，就会遭遇严重的财务危机。

2、能否实现顺利改制。2004年7月9日，法国参议院通过了一项法案，批准对法国电力公司进行改革，法国电力公司将被改组成有限责任公司，法国政府拥有其70％的股份，其余股份将上市出售，使其与其它欧洲公司平等参与电力和天然气市场的竞争，不再享有垄断地位。另外，将建立专门的国家基金取代其特殊的退休基金。法案还要求法国电力公司保持职工队伍和电价稳定。法国电力公司的改制成功与否，会对它今后的国际化战略产生显著影响。

(四)法国电力公司国际化经营的启示

从法国政府支持法国电力公司国际化经营，我们可以得到以下启示：

1、法国政府的政策支持。法国国企在国际化经营的成功与法国政府多方面的支持和保护是分不开的。

(1)政府对本国企业国际化经营非常重视。上个世纪70年代，法国政府把国际化经营看成是“工业发展的总神经”，十分强调资本输出对工业结构改革的重大影响，积极支持国有企业向国外投资。

(2)积极支持欧盟统一市场的建设。法国政府先后推动了欧盟成员国在科技、生产、信息、货币统一等多方面合作，一方面这些合作的参与者包括了法国的国有企业，另一方面，这些合作为国有企业的国际化经营降低了交易成本。

(3)为国有企业提供大量研究开发资本，提高其竞争能力。在第九个发展计划期间，法国政府为电子工业的发展提供了110亿法郎的财政援助，其中75亿法郎用于研究和开发事业。这些资金的多数用于资助国有电子工业企业的发展。

(4)通过国有银行为国有企业大宗出口贸易提供卖方信贷。

(5)在对外签约中，法国政府特别保护本国国有企业的利益。

2、开展国际化经营的方式灵活多样。法国国有企业进入国际市场的途径多种多样，既有制成品的直接销售，也有通过联营、兼并、参股、合资、合作生产等方式，从“内部”打入国际市场，经营手段完全和私人企业一样。其中兼并收购是法国企业跨国经营的重要途径，也是法国企业打入国外市场、借以实现自身结构合理化的有效方法。法国企业界普遍认为，企业购并的好处是：能够争取时间，很快进入新市场或扩大原来的市场份额；能够利用购并企业的技术、经营管理能力和销售渠道；能够通过购并成立新机构，进行企业内部的改组调整，把力量集中于少数核心业务，使生产组织结构合理化，提高生产效率和竞争能力。

3、自身拥有雄厚的技术、资本实力和强大的竞争力。经过50年的发展，法国电力公司拥有了雄厚的经济、技术实力，它正是以此为基础实现其国际经营战略。没有强大的经济实力不可能在资本市场通过购并控股国外的资产规模庞大的电力公司；没有先进的管理水平无法管理被购并企业；没有先进的技术就不可能参与国际能源项目的建设和向国际市场出口相关设备。

三、发展国有企业集团的经验与启示：意大利伊利集团(ERI Gruppo)

(一)伊利集团发展历程

伊利集团是意大利三大国有企业集团中历史最长、规模最大的企业集团。该集团创始于1933年，是在大危机严重萧条的背景下，作为旨在拯救和重建意大利银行系统的临时机构而成立的。伊利公司成立后重组了电话业，购入3家地区电话公司，由史泰特(STET)控股公司控制。1936年，伊利公司又组建了海运业的芬马莱(FINMARE)控股公司，经营4家新的公司。1937年，为了与1936年制定的发展钢铁工业和在沿海地区建立钢铁厂的计划相配合，伊利公司建立了第三家控股公司——芬西德(FINSIDER)公司，并由该公司管理伊利公司在钢铁企业的股份。

二战结束后，作为大型国有企业的伊利集团对于意大利经济的复苏起到了非常重要的作用，同时也发展壮大了自身的经济实力。到1982年，伊利集团经营

的主要领域有钢铁、能源、铁路与地铁、宇航、内燃机、电子、造船、食品、有线通讯、广播电视、交通运输、土地开发、环境保护、技术培训等。1989年伊利集团的营业收入为490，77亿美元，直接控制4家银行、13个次级控股公司(见表2)，直接或间接控制的企业超过260家，拥有雇员40多万人。1988年，伊利集团的就业人数、投资、增加值、出口收入占意大利全国的比重分别为6％、19％、9.3％、12％。伊利集团成为一个产业跨度大、资本规模雄厚，对国民经济有重大影响和控制能力的大型国有企业集团。

(二)伊利集团的组织和管理

1、集团总部(母公司)的组织和管理。

伊利集团总部具有法人地位，其法人财产来自于财政拨款、银行贷款和自有资金。根据普通公司法的规定，利用法人财产来实现其对下属次级控股集团、直属企业集团的控股、参股。伊利集团的财务会计和报告制度服从私人公司所遵循的标准和规范。

从功能上看，集团总部是一家集团控股公司，其与下属企业的关系和大型私营集团一样。所以伊利集团进行决策和实施控制的主要方式是：为集团公司制定投资和生产计划的方针；提供并分配必要的财金资源；选择公司的最高管理机构和选用有效的组织机构及管理制度。

集团总部的行政组织包括董事会、执行委员会和审计委员会。董事会主席(专职)和副主席(兼职)由国家元首根据议会联合委员会的提名和国家参与部的推荐，征求内阁的意见后任命，每届任期为3年，不得连任。董事会除主席、副主席外，还包括12位董事，其中9名由财政部、国家参与部等政府部门的高级官员兼任。3名是由国家参与部聘任的专家。董事的任期为3年，可以连任。伊利集团的章程规定，公司总经理由国家参与部部长根据董事会主席的提名并征求董事会成员的意见后任命，总经理原则上从公司的高级管理人员中提拔。

2、集团内部企业的管理。

伊利集团管理系统的基本特征是将处于同一行业或有相关业务联系(例如电讯和电子工业)的下属公司集中在一家次级控股公司之下，这家公司从伊利公司接受这些相关企业的控股权。集团内的管理制度及其实践不受制于任何指令和其它的外部规定，并且和大私营公司通行的企业管理实践相对应。

在那些与伊利集团有直接利害关系(主要是指次级控股公司)的下属企业中，股东大会提出的对董事会成员和高级管理层的任命要符合伊利集团董事会确立的总方针。执行董事和兼职董事由伊利集团董事会主席选择，并提交给公司执行委员会考察，看候选人是否符合集团所提出的具体要求。下属企业董事会中的外部成员主要是来自意大利公共和商务部门的人士，代表大量小额持股者、信用机构等，他们的任命通常是兼职工作。另外，伊利集团总部的部门领导对下属公司的董事会，有时也对第—层次下属企业的执行委员会有计划和联络的责任。第一和第二层次下属企业的所有其他任命都由这些企业的执行董事负责，所有主要公司的专职董事和总经理的任命都要报告给伊利集团的执行委员会。国家参与部的高级官员通常是集团主要公司审计委员会的成员，几乎所有下属企业的审计委员会都有伊利公司审计委员会的主任或其高级职员，他们和各部成员一起执行相关的职能。

由总经理、部门控股公司及其直接控制的企业经理和管理董事组成的集团政策和协调委员会，每三个月至少举行一次会议，讨论诸如人力资源的管理、资金、出口、技术开发等有关战略发展和涉及共同利益的问题。

(三)伊利集团的绩效

1、伊利集团对国家积累资金、实现充分就业、大地区经济平衡(促进南部经济发展)和调整意大利的经济结构方面起到了极为重要的作用。更值得一提的是，这些成就是在遵守现有企业法律形式(股份公司)，在市场环境中争取盈利的基本前提条件下取得的。伊利集团不仅要为具体的政治目标服务，而且不损害私人企业的经营和发展，不妨碍向竞争日趋激烈的国际市场开放意大利经济。

2、在集团所经营的广泛工业领域中，实现了市场份额上升和技术进步。同时，借助于同外国先进公司的合营和合作，促进了集团在一些专门技术获得突破和国际市场份额的显著上升。伊利集团在钢铁、造船、通讯、高速公路、信息、食品加工、海运等领域不仅在意大利首屈一指，而且在全世界也是名列前茅的。

3、伊利集团具有较强的盈利能力。从全球看，国有企业资产的盈利能力是非常低的，尤其是在竞争性领域的国有资产收益率就更低。伊利集团涉及众多的国民经济部门，产业跨度非常大，许多部门面临着国内私营企业和国外企业的激烈竞争。但是，伊利集团在这样的经营环境下，还是维持了相对较高资产盈利能力。

(四)伊利集团管理与经营的经验与启示

1、管理层次少、分工明确、管理科学，通过产权纽带有效地协调了政府战略规划与市场机制之间的关系。

国有企业集团是跨行业跨部门的综合型国有控股公司，一般分为三个组织层次：国家控股公司(母公司)、次级控股公司和直接生产经营企业。处于顶层的控股公司具有大型财团性质，是从事资本经营活动的金融性的投资公司，不能直接发行股票，不直接从事生产经营活动。公司的机构有董事会和它的执行委员会，以及审计委员会。公司的任务是负责经营管理国家拥有的股份，指导、协调各子公司的投资、经营和生产活动；向子公司提供必要的财政支持、担保和信息技术、人才等服务；挑选子公司的高级领导。国家控股公司通过对其它公司参股达到控制其它工业部门的目的。意大利的国家法律规定，国家控股公司是自主经营管理的机构，接受内阁委员会和国家参与部的管理和指导，但这种管理和指导必须符合经济规律。

处于顶层的控股公司一般由政府全资控制，不是股份公司，也就不能发行股票。由企业集团控制的次级控股公司和由次级控股公司控制的企业则是股份公司，其股票可以上市。这些企业的法人治理结构、会计制度、日常的经营管理等都需要符合私营企业遵循的相关法律法规，也就是说，国家对这些直接或间接的控股企业只能通过正常建立在投票权基础上的董事会制度来影响和控制，这与一般的股份公司股东行使股东权力并无二致。

由于企业集团除作为母公司的国家控股公司外的各成员企业是以股份公司的形式建立的，股票可以上市，所以在企业内形成了国有成份与私有成份相融合、以国有成份为主的状况。一方面，私有的股份对企业集团的发展起了重要的作用；另一方面，它们在企业集团中受着国有股份的控制和制约，从属于国有的股份。

因此，伊利集团的层级架构通过产权纽带，用比较少的控制层次，不仅为国有资本控制某些行业，从而带动、影响、控制国民经济提供了平台，而且这种层级关系成功地实现了政府战略规划与运用市场机制成功对接。国有企业集团是介于政府机构和企业之间的一种中间形式。在同政府的关系上，它具有更多的政府机构色彩。因此，国家控股公司实际是扮演了国家参股制企业与中央政府的中介机构的角色。相对于下属控股企业而言，企业集团代表政府对其加以组织和管理。

2、通过次级部门控股公司成功地实现了专业化经营与多元化经营的有效结合。

伊利集团是跨行业、跨部门的综合型企业集团，其管理体系和组织结构的突出特征，是将处于同一行业或相关经济领域的下属公司集中于—个次级部门控股公司之下进入直接管理。伊利公司共设有13个此类次级部门控股公司、它们在集团内部起承上启下的职能，一方面接受公司总部有关机构的领导，另一方面又管理着下属众多参与制企业。

伊利企业集团把同一类行业的下属企业归口并人某一次级控股公司，成功地解决了企业集团产业多元化和管理专业化之间的矛盾。如果由企业集团的最顶层的母公司直接分散管理分属各个行业多家股份公司，不仅会由于集团公司董事会、经理层、执委会的成员只能是某一个或几个行业的管理经营专家而出现“外行管理内行”的问题，而且同属某一个行业的各个独立的法人实体之间由于没有平台而缺乏沟通和协作，不能实现资源共享，也就不能得到规模企业所应该有的协同效应。而伊利集团把同属某一行业或处于高度相关行业的多家下属生产企业由一个次级控股公司来控股经营管理，虽然增加了一个企业控制的中间层次，但是这种做法的优点是显而易见的。一方面，次级控股公司中的董事会、经理层可以由本行业中的专业人员组成，实现专家治理企业，有效地避免“外行管理内行”的问题。另一方面，同一行业内部的多家下属企业能够通过次级控股公司这个平台，共享其它企业的资源，获得协同效应。

3、有效地提升了集团的对外竞争能力。国有企业集团有效地推进了国内企业的集团化发展，增强了对外竞争能力。通过国有控股公司的层层控股，使众多的企业在资金调配、技术合作等方面聚集在一起，形成了在整个国民经济中举足轻重的国有大型企业集团，增强了本国企业的对外竞争能力，弥补了私人企业和一般非国家参与制国有企业在这方面的不足。

作者：毛树忠　史忠良

供电企业公司制改革论文篇3：

关于公益性国有企业的理论探讨

摘要：准确界定不同国有企业功能，是对国有企业进行分类改革的前提。公益性国有企业存在的理论依据不应当从企业社会责任的视角去寻找。具有公益性质的国有企业，代表国家和政府向社会公众提供公共产品（或者准公共产品），是此类国有企业为社会公众提供福祉和利益的一个实现途径。较之私人企业，政府治理国有企业负外部性的成本相对要低。划分公益性国有企业时需要警惕误判。瑞典对国有企业分类管理的改革实践，为我国深化国有企业改革提供了可资借鉴的思路。

关键词：公益性国有企业；公共产品；社会效益

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对于深化国有企业改革提出了极其重要的思路，不仅明确指出要“准确界定不同国有企业功能”，而且基于完善国有资产管理体制、以管资本为主加强国有资产监管这一改革思路，进一步明确提出“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”。《决定》中这一重要思想，为我们完善国有资产管理体制和进一步深化国有企业改革指明了方向并提供了重要指南。

准确界定不同国有企业功能，是对国有企业进行分类改革的前提。关于国有企业实行分类改革，多年前就已经有过讨论。国务院国有资产监督管理委员会副主任邵宁在“2011中国企业领袖年会”上首次代表官方表述了具有公益性质的国有企业这一提法。他认为，国有经济结构调整将使国有企业向两个方向集中，这两个方向分别为公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业。基于这样一个思路，有必要对国有企业的公益性进行理论分析，因为这是区分公益性国有企业和竞争性国有企业的理论前提和依据。本文拟就公益性国有企业的基本特征、存在的理论依据等进行论述，阐明我们的一己之见，以就教于学界同仁。

一、相关研究回顾

改革开放以来，中国的国有经济规模和比重都发生了很大的变化，对促进经济体制改革和经济发展都起到了重要的作用。然而，总的来看，我国国有企业的经济效益仍然不够理想，单一市场化的改革目标也并不完全符合国有企业在社会主义市场经济中的特殊功能。一方面，本应专注于经济效益的许多竞争领域的国有大企业，以承担过多的社会效益为幌子为其应尽经济效益卸责，并希望基于此来维持其垄断地位；另一方面，本应专注于社会效益的公益性质的国有企业，却去追逐经济效益而忽视了其所应该承担的社会效益。有鉴于此，在20世纪90年代，已有学者提出了应对国有企业实行分类改革的思路，并进行了相关的研究。如杨瑞龙等（1998）指出，根据国有企业提供产品性质以及所处行业的差别，可以把国有企业分为竞争性与不完全竞争性两类，不完全竞争性的国有企业又可以分为提供公共产品的非竞争性企业与处于基础产业和支柱产业地位的垄断性企业。在选择具体的企业改革思路时，他认为，提供公共产品的国有企业宜选择国有国营模式；垄断性国有企业宜选择国有国控模式；竞争性国有大中型企业宜进行公司制改造；竞争性国有小型企业宜完全放开。金碚（1999）认为，对国有企业进行分类改革是实现改革目标的必由之路，应以是否负有特殊的社会功能来对国有企业进行分类改革。对少数负有特殊社会功能的国有企业的制度进行改革，国家应制定专门规范此类国有企业行为的法律，将其纳入特殊企业的运行轨道；而大多数并不负有特殊社会功能的国有企业则按一般企业（公司制企业）的制度进行改革，其行为完全纳入《民法》和《公司法》所规范的一般企业运行规则之中。

在近期针对国有企业垄断问题的思考中，赵昌文（2013）认为，根据国有企业提供的产品和服务属性、所处行业的重要性以及所处行业市场机制的有效性，可以将国有企业分为商业性国有企业和兼有政策性功能的国有企业。其中，具有自然垄断特征的行业、提供重要公共产品和服务的行业、涉及国家安全的行业以及包括部分支柱产业和高新技术产业在内的国有企业，大体上属于兼有政策性功能的国有企业，除此之外的国有企业都应该属于商业性或者竞争性国有企业。

此外，一些学者还就西方发达市场经济国家对国有企业的分类管理做了详尽的研究。如以法国和新加坡为代表的按企业市场地位或竞争程度分类，将国有企业分为垄断性和竞争性两类；以芬兰等北欧国家以及新西兰为代表的按利益属性和赋予目标分类，将国有企业分为承担特定任务的国有企业、有战略利益的商业性国有企业和以投资者利益为主的纯粹商业性国有企业三类。并且，各国都对不同类型的国有企业实施分类管理。如在国有企业的功能和目标方面，对完全市场化或纯粹竞争性的国有企业，一般要求企业以财务回报为主要目标，要求企业市场化经营，追求利润，而对于垄断性、承担特定任务或公共服务责任的国有企业，一般要求以社会、产业或文化目标为主，追求社会利益；在对国有企业的所有权监管方面，对垄断或特定任务企业，各国政府倾向于严格管理，对于商业化或市场化企业，各国政府倾向于赋予很强的自主经营权、少干预；在国有企业适用的法律形式方面，垄断性或特定任务企业，各国政府一般通过特定法律或归属政府部门来监管，对商业化或竞争性企业，各国均按照普通法来规定。这些研究对于我国准确界定不同国有企业功能，实行分类改革，具有一定的参考价值。

二、公益性国有企业的基本特征

“准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。”“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”这是《决定》关于我国国有企业深化改革高屋建瓴的论述，不仅明确提出了公益性国有企业的概念，而且强调国有资本应加大对公益性企业的投入，服务于国家战略目标。这样的理论高度，可以说是前所未有的。那么，公益性国有企业究竟具有哪些特征？划分公益性国有企业的理论依据是什么？显然都成为理论上需要探讨的问题。

邵宁在提及划分两类国有企业的改革思路时谈到，竞争性领域的国有大企业在体制上政企分开应更为彻底，在机制上要更加市场化；作为独立的市场竞争主体，和其他所有制企业一样，这种类型的国有企业要独立承担经济法律责任和市场竞争的优胜劣汰，乃至破产退出的风险。而具有公益性质的国有企业具有这样一些共同特征：其产品或服务关系到国民经济发展和人民生活的保障；在经营中存在不同程度的垄断因素；产品或服务的价格由政府控制，企业并没有定价权；企业的社会效益高于经济效益，经常会承受政策性亏损等等。从中可以看到，他更多强调的是公益性国有企业所承担的公益职能。

公益，指有关社会公众的福祉和利益。顾名思义，公益性国有企业就是那些承担有关社会公众的福祉和利益的职责的国有企业。具体来说，公益性国有企业，应该指那些以社会公众的福祉和利益为出发点的国家所有以及国家控股的企业，其在社会经济运行中具有双重目标，即社会效益和经济效益，但以社会效益为主要目标，以此区别于竞争性国有企业。竞争性国有企业是指那些在市场中独立经营，以获得盈利为目标，从而在市场中优胜劣汰，甚至破产退出的国有企业。政府对这类国有企业仅履行出资人的权利并对其进行监管，不得用行政手段干预其日常经营，不得给予其垄断地位，使其在市场中与其他企业独立进行公平的竞争。

这样的划分，显然不是从国有企业应不应当考虑公众利益，承担社会责任的角度去思考问题。因为社会责任的思考角度，无疑对所有企业都适用，而非仅仅针对国有企业。按照阿奇·B·卡罗尔的定义：企业社会责任是某一特定时期社会对社会组织所寄托的经济、法律、伦理和自由决定（慈善）的期望。只要有企业的存在就应该有企业的社会责任存在。划分两类国有企业是要明确国有企业中存在一类承担有关社会公众的福祉和利益的职责，代表政府向社会公众提供公共产品的国有企业，它们以社会效益为主要目标，而区别于另一类即竞争性国有企业。这样的划分，无疑有利于政府对两类不同的国有企业进行科学管理。基于这一理解，我们认为，公益性国有企业应当具备以下几个基本特征：一是提供关系到社会公众的福祉和利益的公共产品；二是企业提供产品的定价机制由政府控制，企业自身没有定价权；三是企业社会效益高于经济效益，政府制定科学的考核指标体系，对企业的成本控制水平、提供公共产品的数量与质量等进行考核。

既然公益性国有企业具有以上基本特征，公益性国有企业的改革也就涉及以下几个方面：一是建立有别于竞争性国有企业的、有针对性的出资人管理制度，考核评价应切合企业的功能定位；二是实施有效的行业监管，包括价格、服务标准、成本控制、收入分配、资源配置和行业限制，提高透明度，防止企业利用垄断地位损害社会和公众利益；三是形成规范合理的政策安排，以兼顾企业为社会服务和企业持续发展的双重目标等。

三、公益性国有企业存在的理论依据

我们在前文中已经指出，公益性国有企业存在的理论依据，不应当从企业社会责任的视角去寻找，因为所有的企业都必须承担起应有的社会责任，而国有企业更应当在主动承担社会责任方面发挥表率作用。既然划分此类国有企业旨在突出其公益性，而体现公益性的核心或者说根本出发点，应该是体现社会公众的福祉和利益，那么如何才能体现出社会公众的福祉和利益呢？显然这是我们探讨公益性国有企业成立的理论依据的切入点。我们认为，具有公益性质的国有企业，代表国家和政府向社会公众提供公共产品（或者准公共产品），是此类国有企业为社会公众提供福祉和利益的一个实现途径。

关于公共产品，萨缪尔森的定义——“公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性等特征的产品”，得到了最广泛的认同。从理论上来说，界定一种产品或服务是否为公共产品，要看其是否具备两个特征，即消费的非排他性和消费的非竞争性。所谓消费的非排他性，是指只要有人提供了公共产品，不论其意愿如何，都不能排除其他人对该产品的消费。若想排除其他人从公共产品的提供中受益，要么在技术上是不可行或极其困难的，要么排除的成本过于昂贵而缺乏可行性。所谓消费的非竞争性，是指某物品在增加一个消费者时，边际成本为零，即在公共产品数量一定的情况下，将其多分配给一个消费者的边际成本为零。当然，这并不意味着多提供一单位公共产品的边际成本也为零，在这种情况下，多提供一单位的公共产品的边际成本同其他产品一样是正的。

在随后对公共产品理论的研究中，多数学者认为，萨氏只定义了极端情况，脱离现实。满足萨氏定义的肯定是公共产品，但不满足其定义的也并非不是公共产品。现实社会中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的准公共产品。准公共产品是指具有不完全的非竞争性和非排他性的社会产品。一般来讲，准公共产品应当具备三种特征：一定程度的非竞争性；非排他性；公益性。

基于此，公益性国有企业代表政府向社会公众提供公共产品或准公共产品，无疑是其公益性的良好体现。诸如供水、供电，污水处理、公共交通等企业，以及有关国防和国家安全的军工企业等，此类企业提供的产品或服务大都具有公共产品的性质，具有非竞争性或者非排他性，并且此类企业在发展过程中，由于需要巨大的基础设施的投资，在投资形成后其生产的边际成本又相对较小，因此容易形成自然垄断。更为关键的是，由于公共产品的特殊性质，消费者普遍具有“搭便车”的行为，提供此类产品的企业很难从中获取利润，于是容易导致供给不足，影响公众福祉和利益。有鉴于此，作为全民所有的公益性国有企业，在经济活动中代表国家和政府提供公共产品或准公共产品的行为，正是其公益性的体现。

在当今世界，公共产品并非仅仅由政府或是国有企业提供，私人部门已经开始涉及公共产品的提供。一方面，对于非排他性和非竞争性的产品，通过与私人产品捆绑出售，将公共产品和私人产品组合在一起，可以克服公共产品收费困难的问题。在这类公共产品的消费上往往存在排他性技术。此外，对产权予以界定以及给予某些激励措施，也可以为私人部门提供公共产品创造良好的制度环境。另一方面，把公共产品的生产和供给区分开来，基于政府与市场的委托代理关系——私人部门生产公共产品而政府部门采购或者租赁公共产品，也完全可以实现。例如，公私伙伴关系（简称PPP）已经被广泛应用到各类公共产品和公共服务的供给当中。

从我国的实际来看，随着政府放宽准入条件，也使得有条件的市场力量成为潜在的公共产品提供者。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》已经明确指出：清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。这标志着民营资本可以全面进入基础设施和公用事业领域。而十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确指出：要消除各种隐形壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。因此，公共产品由私人部门通过市场机制来提供，或者通过公私合作的方式联合提供，在我国已提上日程。

公共产品私人的供给，不仅缓解了公共投资的不足，扩大了投资渠道，解决了基础性项目资金的短缺，提高了投资的运行效率，而且还能增强企业竞争意识，改善公共产品的供给状况，对提高经济和社会效率具有十分重要的意义。但不可否认的是，私人部门提供公共产品也存在如下局限性。

首先，私人部门提供公共产品可能出现由于垄断而造成的福利损失。公共产品——尤其是准公共产品在使用量一定限度内社会成本为零，超过临界点后，就会导致拥挤，使公共产品的消费者收益下降，而私人部门在取得公共产品供给权后，可能会形成某种垄断优势，尤其是在一些容易形成自然垄断的行业，这必然会带来一定的社会福利损失。此外，在私人提供公共产品的过程中，因为公共产品的消费者一般是分散的，不太可能形成强有力的集体行动同公共产品的私人供给者讨价还价。而在市场经济体制下，政府只能对私人部门进行法律上的监管以及宏观政策的指导，无法直接对私人企业提供的公共产品的定价进行管制。一旦私人部门在市场上形成了垄断优势，那么作为追求利润最大化的私人企业凭借这种优势来提高公共产品消费的准入价格就几乎是必然的，这样，消费者的利益就会受到损害。

其次，具有“理性经济人”特征的私人企业在生产经营过程中，基于其个体利益往往会出现“短视”的行为——更多地注重眼前的利益而忽视长期利益，尤其是后代人的利益。比如，在提供公共产品的同时对环境造成污染等行为。这些负外部性问题会使社会福利遭受损失。而相对于国有企业来说，政府治理私人部门负外部性的成本会更高。

勿庸讳言，具有公益性质的国有企业，在公共产品的供给上与私人部门一样可能存在负外部性，但是较之私人企业，政府治理国有企业负外部性的成本相对要低。在公共产品定价方面，政府可以直接以国有资产出资人的身份来管制公共产品价格，即使管制价格可能会造成部分社会福利的损失，但是这种损失往往比私人部门垄断定价所造成的福利损失要小。另外，政府可以直接通过行政手段披露公益性国有企业的相关信息，使公众尽可能地了解与其利益相关的消息，减少由于信息不对称造成的福利损失。政府也能比较容易地收集消费者的诉求，并及时反馈给提供公共产品的公益性国有企业。对于私人企业，政府很难做到这几点。所以，即使公共产品可以通过市场手段来提供，公益性国有企业在这方面的重要性依然不能被忽视。

需要指出的是，公益性国有企业也必须遵循市场规律。有人认为，既然这类国有企业“具有公益性质”，那么只要体现其公益性就可以了，不需要考虑盈利性。笔者认为，这种观点其实是对公益性国有企业的一种误读。《决定》明确指出要推动国有企业完善现代企业制度。国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化的新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。对于具有公益性质的国有企业来说，突出体现它的社会效益固然是它存在的基础，但是任何企业都是市场经济中的微观主体，都必须遵守市场经济的基本规律。即使我们能够接受公益性国有企业承受一定的政策性亏损，但并不意味着它们就可以不讲成本核算和控制。公益性国有企业除了体现其社会效益，履行提供公共产品的职能外，还应该尽可能地完成其经济目标，要以现代企业制度来规范和要求自己，做到科学经营决策，尽可能提高企业运作的效率，在更多承担社会效益的前提下实现国有资产的保值增值。即便是正常的政策性亏损，也应努力做到亏损最小化。同时，政府应处理好与公益性国有企业的关系。《决定》指出：“实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。”这一精神同样适用于公益性国有企业，防止这些企业利用垄断地位损害社会和公众的利益，使公益性国有企业在履行其社会效益职能的前提下，真正作为市场经济的微观主体——企业来参与到市场经济的运行当中。

虽然对于公益性国有企业来说，其社会目标是第一位的，利润目标是第二位的，但这并不意味着具有公益性质的国有企业就一定要产生亏损。对于部分公益性国有企业，其产品链上有一些是可以划为竞争性的，通过进行多元化经营，可以用其竞争性业务产生的利润来反补公益性带来的损失。例如，军工企业在完成国防产品生产的前提下，还可以生产部分民用产品，这样就可以为军工生产提供资金支持和能力保障，减少部分亏损甚至盈利。这方面已有成功的例子：中国兵器装备集团下属的长安汽车，掌握了独立的整套汽车生产的核心技术体系，使我国在军队机动车方面摆脱了对外资的依赖性。不仅如此，长安汽车经过多年的发展壮大，已经位列中国制造企业100强；“长安”商标荣获“中国驰名商标”称号，品牌价值高达百亿元，年销售收入突破300亿元。这充分说明，强调公益性国有企业的社会效益，未必一定是以牺牲经济效益为代价的。公益性国有企业采取多元经营模式、混合发展，这也许是公益性国有企业改革的一个可行思路。

四、瑞典划分两类国有企业的实践及其启示

把国有企业分为公益性和竞争性，国外已有成功的实践，尤其是瑞典的经验值得我们注意。我国商务部2007年对瑞典国有企业的一个调研报告中，介绍了瑞典将国有企业划分为在市场条件下运营的国有企业和具有公益项目的企业，同时对这两种企业规定不同的经营目标。例如，1997年成立的IRECO公司，目的是提升瑞典在工业研发方面的水平，因此对其没有盈利目标规定。而对国家电力公司这样的企业，不但有明确的经营目标，而且有明确的红利分配政策。在运营管理方面，瑞典议会赋予瑞典政府国有企业管理者的角色。为达到国有资产长期保值增值，由政府制定和实施所有权政策，监督管理国有资产经营，并在可能情况下顾全社会公益。瑞典政府对国有企业，尤其是具有公益性质的国有企业，一般遵循以下几种管理原则。

1.所有权政策统一的原则。瑞典对国有企业的管理遵循所有权政策统一的原则，虽然国有企业的管理分散在工商部、外交部、财政部等多个部门，但是国有资产的所有权政策是统一的。根据宪法，议会决定管理和处置国有资产的基本原则，瑞典政府据此处置国家资产。但政府在实质性变更公司的经营方向、稀释所有权、增资以及购买和出售股份时，都必须获得议会批准。根据宪法，首相授权工商大臣处理有关国有企业所有权的问题，执行统一的国有资产所有权政策和董事提名。

2.公开透明原则。瑞典对国有企业的管理遵循公开透明原则，对公司的董事任命、高管任命、审计监督、财务报表等都作出具体规定。瑞典公民均可参加国有企业股东大会，并有权提出质询，也充分体现了全民所有。即使没有上市的国有企业，其信息公开的程度也不得低于上市公司。国有企业必须按照法律条例提交年度报告、季度报告和经营报告，包含完整环境分析、财务目标、社会责任目标、机会均等政策、董事会工作总结、红利政策、董事及高管薪金等内容，并在网上公布。

3.分类管理原则。瑞典对国有企业实行分类管理，将国有企业划分为在市场条件下运营的竞争性企业和公益性企业，并对这两类企业采用不同的评价和管理方法。规定在市场运营条件下的国有企业符合以下两个条件：一是在充分竞争的市场中运营；二是国家作为所有者根据企业风险状况制定有关盈利和财务收支的要求。同时规定公益性的国有企业须符合以下两个条件：一是国家作为所有者对企业活动进行直接指导和管理；二是这些企业在具有特殊规定的市场中运营。政府对在市场条件下运营的企业，按照市场的要求设定具体的经营目标，并按这些目标进行评价。对于公益性企业，由于其目标是为社会创造有益的价值，因此对它的评价相对复杂一些，要通过一些定性的参数来进行评价和监测。这些参数主要是从社会经济和行业政策目标以及效率推演而来。由于区分两类不同企业且按不同要求提交年度报告，因而对两类公司的运营和目标完成情况更清楚，评价也更加科学。

瑞典对国有企业分类管理的改革实践，对我国深化国有企业改革提供了可资借鉴的思路。其一，可以借鉴瑞典对国有企业行业的布局，根据我国国情和发展阶段对国有经济结构进行战略性调整，保留那些基础好、竞争性强的企业，同时减少垄断性企业，并加强对垄断企业的监管。其二，可以借鉴瑞典对国有企业进行分类管理的办法，将国有企业划分为市场条件下运营的竞争性企业和公益性企业，实行不同的管理模式。对在市场条件下运营的竞争性国有企业，把竞争能力放在第一位，考核其经营绩效，而不承担其它社会目标。国家在这些企业中的角色类似于一个普通的股东，主要采取控股方式进行间接控制。而对于公益性国有企业，政府可较多地采取直接管理的办法，不设定具体的盈利目标，采用一些经济社会、环境、效率等方面的定性指标对其进行考核。其三，可以借鉴瑞典的做法完善国有资产产权管理制度，尤其对具有公益性质的国有企业实行统一的制度。为保证公益性国有企业更好的体现其社会效益，可以考虑对公益性国有企业实行垂直管理。其四，可以借鉴瑞典国有企业治理结构中建立董事会成员专家化的集体决策制度，弱化政府行政行为对企业经营活动的影响。其五，可以借鉴瑞典对国有企业信息披露的规定，有效地保证舆论、股东、公众对国有企业的监督。完善对国有企业的审计程序和办法，保证对国有企业的有效监管。采取措施增加国有企业透明度，提高公民所有者的意识，强化公众和舆论的监督。最后，可以借鉴瑞典经验，完善国有企业向国家上缴红利制度。国家作为国有企业股东，有权制定国有企业的分红政策，决定红利的用途，利用红利再投资，进一步完善国有经济的产业布局，并通过对国有企业红利的再投资，实现宏观经济调控的目的。

五、警惕对公益性国有企业的误判

区分公益性国有企业与竞争性国有企业，强调公益性国有企业的社会效益，这是深化国有企业改革中的一个很好思路和方向。但是，对于邵宁提到的“公益性国有企业在中央层面包括如石油石化、电网、通信服务等领域的企业”的观点，我们又不敢苟同，并由此看到划分公益性国有企业存在误判的可能。

划分公益性国有企业，无外乎强调此类国有企业的公益性，即以社会公众的福祉和利益为出发点，尽力为公众提供公共产品或者准公共产品。虽然石油、石化、通信等行业在国民经济发展中通常被认为是战略性产业，这些产业的竞争力决定着一个国家的竞争力，也是国民经济是否具有活力的具体表现，在经济发展中的确起着举足轻重的作用。但是，无论怎样突出其重要性，这些战略性产业与提供公共产品和服务的公益性行业之间依然是泾渭分明。根据公共产品的定义：公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性等特征的产品。显然，无论是石油石化产品还是通信网络的服务，都不具有或者说基本不具有非排他性和非竞争性的特征，因此也都不应该归为公共产品或者准公共产品。既然石油石化、电信等都是属于竞争性产品或者服务的提供者，那么把他们算在公益性国有企业之列，值得商榷。

石油、电信等产业，过去由于民营企业在财力或技术上的原因，无法进入该领域与国有企业竞争，所以为了满足国家经济发展和人民日常生活的需要，政府政策扶持一些该领域的国有企业并且给予其一定的垄断地位是可以理解的。但是，随着民营经济的蓬勃发展，资本、技术壁垒对于部分民营企业来说已经不复存在，民营经济完全有能力进入这些领域与国有企业竞争。例如，通信领域，现在随着技术的进步、通信基础设施的不断完善以及民营企业的发展壮大，民营企业进入通信行业参与经营竞争是完全可行的，政府只需要对其进行必要监管和宏观政策上的指导即可。再比如，石油石化行业，即使民营企业无法在原油勘探、开发等上游产业生产经营，那么至少在冶炼、销售等下游产业——尤其是销售环节——民营企业有足够的能力与实力在市场上与国有企业竞争。但目前的现状是，民营资本在几大油企的围攻之下已经日渐萎缩，逐渐从石油石化的下游产业中退出。而面对这种趋势，政府依然保持沉默，没有对完全处于弱势的民营资本予以政策支持，这本身就表明了一种态度。

再者，我国的石油、电信企业，大部分已经在股票市场上挂牌上市。所谓公益性国有企业，首先必须要强调其所承担的社会效益，之后才是经济效益。然而，作为上市公司，在生产经营过程中盈利并为股东分红、保证投资者的利益是其基本的义务之一，那么这显然与公益性国有企业的先“社会效益”后“经济效益”的目标相冲突。如果确认其为公益性国有企业，那么企业股东的权益又如何得到保障？显而易见，将这些国有企业划分为公益性国有企业是不合适的。

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