教育行政体制权力管理论文

（黑河学院比较教育研究所，黑龙江黑河164300）摘要：由于政治、文化以及市场经济的发展，俄罗斯对高等教育行政管理体制中的管理结构、经费投入、管理方式等方面进行了深入改革，这对我国高等教育行政管理体制在管理理念、筹资机制、管理民主化、法制化等方面的改革具有一定参考价值。以下是小编精心整理的《教育行政体制权力管理论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

教育行政体制权力管理论文 篇1：

中国教育行政化问题的对策思考

摘要：中国教育问题已经成为一个公众关注的社会焦点问题，其核心又指向教育行政权力太大的问题。教育行政权力应该有其边界，主要包括法制边界、专业边界和价值边界。由于法制不完善、教育行政体制缺陷以及公众参与决策机制不完善等原因，中国教育行政权力很容易逾越法制边界、专业边界和价值边界。为此，需要完善教育法制，改革教育行政体制，增强教育行政的法制化、民主化和科学化。

关键词：教育行政；教育法制；教育价值

中国教育问题长期受到社会的强烈关注。而对中国教育种种问题之分析，又都越来越集中指向一个焦点——教育行政化问题。教育行政化问题的实质是教育行政权力没有正确履行自身职责，教育行政权力越位或缺位问题严重，教育行政权力滥用问题突出。一方面，“权力使人腐化，绝对的权力导致绝对的腐化”fPower tends to corrupt，and absolute power corruptsabsolutelvlfl；另一方面，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。只要是权力，人们都有滥用它的偏好和内在冲动。这是因为滥用权力能获得实实在在的额外利益，也是人性使然。所以，探索束缚教育行政权力的机制，已经成为中国教育研究的一个关键问题。

为了让教育行政权力遵守权力的边界，我们必须在完善法制的基础上，针对中国教育行政化问题的特殊背景，重点从以下几个方面采取措施。

一、推进教育行政立法民主化

行政立法是指行政机关依照法定的权限和程序制定行政法规和规章的活动及其结果。行政立法包括行政法规和行政规章。行政立法的优点是：专业性、技术性、灵活性、具体性，能满足应付紧急情况的需要。行政立法的缺点是：行政立法相当混乱、良莠不齐，立法人员的素质、立法技术、立法程序、立法效果等问题颇多，部门保护主义及地方保护主义泛滥，越权立法、无权立法、以法争权、以法争利的现象普遍存在。有些行政立法甚至侵犯到公民的权利乃至基本权利，如限制公民的人身自由、迁徙自由、言论自由，侵犯公民的平等权、财产权、受教育权、工作权、结社权等。

从古典宪政理论出发，行政立法的扩张会肆意侵犯公民的权利。“如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不具有法律效力和强制力。因为如果没有这个最高权力，法律就不能具有其成为法律所绝对必需的条件，即社会的同意。除非基于他们所授予的权威，没有人能享有对社会制定法律的权力。”当立法权与行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了。因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这个法律。”

笔者认为，可以从两个方面来降低教育行政立法存在的风险：一是限制教育行政立法，二是探索教育行政立法民主化。

在限制教育行政立法方面，结合中国的国情，笔者认为让权力机关即人大教育委员会来承担更多的教育立法可能更合适。也就是说，尽可能减少教育行政立法，在权力机关难以承担更多立法任务的情况下，可以让权力机关的教育委员会承担一些教育行政立法工作。权力机关的教育委员会毕竟具有一套民主的机制，更有利于开展立法工作。

有些教育法制必须由行政机关承担的，则应探索教育行政立法民主化。以前行政不讲求民主，在“行政立法”、“行政自由裁量”等行政权限空间里面，主要是靠行政权领导人的良心和伦理来决定公共利益的维系。但在信息社会，人们信息沟通和意志表达的渠道很便捷，“行政民主”的理念应该被提到议事日程。

要加强行政立法过程的民主化，特别要防止“部门利益法制化”。在一个真正的民主社会、公民社会和公平得到最大程度体现的现代社会里，凡涉及全体公民利益、公共秩序的法律，都是全体公民共同意志以及机会均等地表达各自意志的产物；凡是涉及部分公民利益、某领域秩序的法律，也是利益相关者共同利益以及机会均等地表达各自意志的产物。

至于公民如何参与行政立法，如何表达意志，则是一个不断实践和探索的过程。笔者在此比较期待的是由民间组织提出法律草案的模式。当前，中国的立法经常陷入“部门利益”的困局，民众的声音难以得到有效的传递。之所以形成这个困局，主要是因为我们的立法过程基本上是封闭的，从法律草案的起草、审议到表决，都是在行政部门和立法机关内部封闭运行，民众的声音难以传递进去。为此，我们需要构建有效的民众参与机制，其中的核心环节是法律草案的起草。我们可以在教育行政立法过程中建立“民间组织起草法律草案”的机制，教育行政部门不得组织起草法律草案。民间组织起草的法律草案在达到某些标准后可以直接送立法机关进行审议和表决。

二、构建理性官僚制的教育行政组织

政府模式，就是在某种社会形态下，按照一定的结构和功能，依从特定的标准而组成的政府形式或样式。”

在一般政府模式方面，中国不像西方国家实行三权分立，中国实行的是人民代表大会制度，实行议行合一的原则，国家大事的决议和执行均体现在人民代表身上，讨论和执行合而为一。这种制度的优点是能够提高效率，保证其人民性；但其弱点也很明显，即对权力缺乏制约和监督，容易产生权力腐败、滥用权力、权钱交易、贪污腐化等政治和社会问题。

在政府结构模式方面，中国属于单一制中央集权型模式。在这种模式的政治体系中，主权权力为中央政府所保有，中央政府的权威可直接及于其公民，并可随意变更地方单位的制度。中央政府可以随时决定收回地方单位的权力，地域性次级单位并不是固定的。

在政府功能模式方面，中国政府属于“大政府、小社会”模式。改革开放以前，中国实行全能主义政治，在政府与社会的关系上选择了“大政府、小社会”模式。政府大包大揽，什么都管，只给社会留有较小的空间，社会不拥有任何权力，政府与社会的关系严重失衡。政府功能大而强，社会功能小而弱。1978年改革开放以后，中国全能主义政治虽然有所削减，但是“大政府、小社会”模式依然没有发生根本变化。

在政府过程模式方面，中国没有建立理性官僚模式，属于政治动员模式。政治动员模式超脱了一般的制度程序，把政府过程的重点放在广大群众身上，强调大众动员和参与，以此作为达到社会、经济和政治目标的手段。当代中国的政府过程往往就是与政治动员紧密结合在一起的，这在毛泽东时代最为明显。邓小平时代，大规模的群众运动被放弃，决策者更倾向于运用官僚模式而不是政治动员模式来制定和贯彻政策，行政组织的正规化、制度化被赋予了更重要的地位，但政治动员模式在某种形式上依然存在。从政府过程角度来看，政治动员模式在一定程度上和一定范围内弥补了官僚模式的缺陷和不足，在某些领域中使政策的渗透力达到最大化，产生了即使在一些官僚

制度比较完善的国家中也难以达到的施政效能，这是当代中国在1949年后相当长一段时期里，虽然官僚体制的结构与功能存在不少问题却能够实现高效行政的重要原因。但是，政治动员模式的负面作用还是很明显的，比如容易导致错误政策难以纠正的局面，甚至造成不同程度的失控现象。

教育行政属于国家政府行政的一部分，受到政府模式的影响。在中国政府模式的影响下，教育行政权力出现滥用问题也就在所难免了。

政治民主的完善往往需要经历复杂的社会运动过程，这个过程往往是漫长的。所以，为了尽快解决中国的教育行政化问题，我们可以探索教育行政组织的理性官僚制改革。

理性官僚模式主要是按照韦伯的理性官僚制理论设计建立起来的。它提倡理性精神，尽量克服管理过程中的感情因素，试图使组织按照一套系统的规则保持高效运转；它崇尚法治精神，贬抑人治因素，使组织关系的行为克服混乱，实现有序运行；它注重科学精神，能够把知识和技术放在重要地位，使得管理精确、稳定、可靠，从技术上可以达到最高的完善程度。

虽然说官僚模式也存在一些问题，但是，具体到中国，针对中国行政组织的政治动员模式的弊端，笔者认为还是应以构建理性官僚模式为目标。为此，可以探索教育行政组织的委员会制。

委员会制是相对于首长负责制而言的，是指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。委员会的成员一般由人民选举或由民选首长指定，下设教育行政执行机构负责执行。

委员会制当然有其缺点，比如：责权不明，事权不一，容易造成相互扯皮；行动迟缓，议而不决、决而不行，反应迟钝，效率低下；委员来自各行各业，未必有教育方面的专业知识，可能降低教育决策的专业性，出现外行领导内行的问题。

但委员会制的优点在于：(1)委员会的成员由人民选举或由民选首长指定，能够较好地反映民意。人民可以通过选举委员发挥对教育的影响力，提高在教育管理中的参与性；(2)决策能集思广益，考虑问题较为周全，能反映并满足各方面的利益和要求，发挥各种人才的特长；(3)可以防止独裁专制的现象发生。

首长负责制有权力集中、责任明确、决策迅速、效率高等优点，但也有明显的缺点，主要表现在：(1)行政首长个人的知识、经验和精力有限，决策和处理问题可能欠周到或难以胜任；(2)行政首长一人独揽大权，缺少监督与制约机制，容易形成独断专行，不符合民主精神；(3)公众参与教育管理的机会较少。

一般来说，相对于高效率，教育行政更需要民主。所以，教育行政更应该实行委员会制。

三、实行教育行政地方分权制

教育行政体制是指一个国家与政府领导和管理教育的基本方式，包括领导和管理教育行政事务的教育行政机构的设置、教育行政权力的确立和划分以及各级教育行政部门之间的隶属关系等方面的基本制度。中央与地方权限划分来看，教育行政体制可以分为中央集权型和地方分权型。中国的教育行政体制总体上属于中央集权型。中央集权教育行政体制固然有其优点，比如权力集中在中央，中央可以统筹安排，促进全国教育发展规划，使各地教育协调一致、均衡发展，增强效率，等等。但是，这种体制的缺点也是明显的：中央掌握管理教育的大部分权力，中央定下统一的标准严格执行，不利于地方依据自身的需要和背景发展教育，使整个教育体系缺乏弹性和必要的多样性，难免使全国教育陷入僵化、呆板，缺乏地方个性；沟通层级复杂，不利于解决地方的教育问题；不利于提高教育决策的民主化程度，难以使更多的人参与到教育决策当中。

在教育行政活动中，教育行政体制具有举足轻重的地位，它能够直接影响教育行政活动。在中国，教育行政权力滥用的一个主要原因就在于中央集权教育行政体制。中国有必要实行教育行政地方分权制。

教育行政地方分权制是相对于教育行政中央集权制而言的，其特点是：中央虽然设有主管教育的部门，但仅是协调和辅导者的角色，其功能是促进地方教育事务的推进以及跨区域的教育合作；在人事、课程、经费以及监督等方面的权力主要在地方，中央教育行政部门没有太大的权力。

地方分权制固然有其缺点，比如：中央缺乏统辖权限，不利于教育标准的统一和重大教育改革的推行；地方各自为政，容易造成国家整体资源分配上的不经济，不利于跨区域的教育合作；容易导致地区差异扩大等。但地方分权制也有其明显的优点，包括：(1)地方拥有绝大部分权限，可以根据本地需要制定教育政策，因地制宜地促进本地区教育发展，促进教育事业发展的多样化和个性化；(2)教育权力分散各地，可以较少受到中央政权更迭或政治运动的影响，有利于教育事业的稳定发展；(3)地方负责本地教育事业，有利于调动地方办学的积极性，发挥地方的聪明才智，减少对中央的依赖性；(4)减少沟通的层级，尽快解决地方的教育问题；(5)提高教育民主化程度，使更多的人参与到教育决策中。

中国教育行政过于中央集权，不利于地方教育的特色发展。所以，在目前，中国教育行政更应该往地方分权制这个方向改革。

四、削弱教育行政机关对学校的权力

目前，教育行政机关掌握着学校的领导人事权和财政权，这可以说是掌握了学校的命脉。正是教育行政机关权力太大，给教育行政权力逾越边界提供了畅通的方便之门。如果这两大权力不破除，教育行政权力很难被有效约束。

在学校财政权方面，关键是要将学校财政法定化，也就是通过法律的形式确定政府在学校财政方面的责任，并且不要留下太多的行政自由裁量权的空间。

在学校领导人事权方面，公立学校的校长应该由学校真正的教学主体即教师来选举产生。长期以来，中国的教育管理权力被控制在官员、管理者的手里，教师被排斥在决策过程之外，其中一个普遍的心理因素是：管理者不信任教师。其实，这只是一种歧视性的偏见。杜威也认为，那种认为教师没有能力参与课程的规划，或没有能力参与开创教学方法或维持纪律的方法，都是站不住脚的观点。特别是现代高等教育的发展，要求大学校长必须拥有现代教育理念、丰富的高校管理经验等特质，而不是对上级官员的服从。而最有资格对这些特质作出判断的，当属教师。

有人认为，政府给学校投入了资金，当然就应该管理学校，就应该掌握学校的人事权。其实，这是一个经验误区，缺乏强有力的法制支持和理论支撑。政府给学校投了资金，其权力也就限于监督这些资金的合理使用，不能延及其他，不能因此而具备掌握学校人事权的合理性。政府对教育的行政管理，不是基于资金投入，而是基于法律框架下的公共利益冲突之协调。其实，给学校投钱的不止政府，很多捐赠者也给学校投钱，那是不是那些捐赠者也可以像政府一样对学校严加控制呢?同样的道理，对私立学校政府没有投钱，是不是就该不管呢?从另外一个角度来看，政府投钱的组织在中国远远不止学校，人大、政协、政党、妇

联等组织，甚至包括各级政府自身，这些组织的领导人都不是“任命”的，而是按照组织人事的规律，大部分是选举产生的(尽管这些选举制度在学界还有讨论的空间)。学校，作为一个特殊的组织，有其自身的人事工作规律。违背这种规律，就会阻碍学校这个组织

对表1中公立学校和私立学校的各个因素进行比较，“行政管理”标准应该是相同的，是基于对法律框架下的公共利益冲突之协调。政府对公立学校的“资金投入”则是基于教育的公共产品属性或高等教育的准公共产品属性。那么，教育行政权力为什么享有对公立学校的“人事权力”?是为了“行政管理”更有效?这显然是不成立的，因为公立学校和私立学校的“行政管理”标准应该是相同的。是为了对“资金投人”的监督?对投入学校的公共资金确实需要严加监督，但是，不应该通过“人事权力”来实现监督，因为资金监督完全可以有更好的“监事制度”来保障。现实中，行政机关对学校的“人事权力”在资金监督方面并没有明显的效果，但破坏教育发展的后果却很严重。

还有一种说法，就是政府给学校投人了资金，政府就需要通过“人事权力”来迫使学校“听政府的话”；失去了“人事权力”，学校就会不“听政府的话”。这也许是教育行政部门要牢牢抓住学校人事权力的真正原因。但是，如果“政府的话”是合理的，应该纳入法制的轨道进行光明正大的管理，无需“人事权力”来帮衬；如果“政府的话”是不合理的，是违背教育规律的，那么学校就不该服从，否则学校的教学自主权、办学自主权和学术自由就会丧失，教育发展就没有希望。

学校这种机构的人事制度设计应以有效地达成组织目标为依据。鉴于学校这种组织比其他组织更加需要教学自主权、办学自主权和学术自由等，学校的人事权力不应该由行政机关来控制，而应该由学术共同体来决定。

政府给学校投入了资金，政府可以往公立学校派驻监督员或监事会。而且，政府的监督只能限于监督资金是否被正确运用于教育方面，不能享有人事权和决策权。其实，在教育自主、学术自由的框架下，公立学校与政府的唯一联系就是：政府给学校投入了经费。所以政府的权力应该限制在“经费”这个点上，管理的目标应该是监督经费的使用，确保经费没有被贪污或挪用，而是用于教育。至于在“教育”领域如何使用经费，学校由谁来领导，政府不应该干涉。当发现政府资金被错误使用的时候，监督员或监事会只能提出异议，要求学校改正，但不能代替学校提出资金使用意见，更不能因此而拥有学校人事权。

五、保障教育行政科学化

教育行政科学化需要有适当的机制加以保障。结合中国教育行政的实际，笔者认为，需要在有限管理和无限服务方面有所突破。

(一)“不告不理”之有限管理

我们在总体上应该相信学校的自我管理能力，相信教师的自我管理能力。但是，相信归相信，现实中难免会出现这样那样的问题，比如少数学校教学秩序混乱、教学质量问题严重等。为此，需要教育行政权力进行必要的干涉，以纠正错误，维护受损者权益。所以，在现代社会，教育行政管理有其必要性。

但是，基于教育发展自身的规律性，教育行政管理不能管太多，要充分维护教育民主。诺贝尔经济学奖得主弗里德曼甚至指出，政府对教育的责任，主要体现在财政资助上，而不应该直接管理。

中国当前的问题集中在：在政府财政投入不足的背景下，原本不应管理的领域却插手太多，积累了太多的教育行政化问题。

要减少教育行政权力对学校的具体管理，需要确定一些原则方面的维度。笔者认为，为了限制教育行政权力对学校过多管理，可以探索适用“不告不理”原则：教育行政不主动走出门，取消所有主动发起的教育大评估、质量大检查等；同时，敞开大门，广泛接受各类教育权益受损者的控告，然后据此进行检查、监督和评估。这样做，既能维护教育管理之公共利益，又能做到有的放矢，不劳民伤财。

有人可能会担心，这样会不会导致教育管理的失控?笔者认为不然。因为教育行政管理的本质是基于对公共利益的依法协调。教育的公共利益受到损害，受到损害的一方必定会控告，这个时候，教育行政权力就出面依法干涉。

当然，用“不告不理”的原则来约束教育行政管理，需要完善很多机制，包括信息畅通的机制、调查的机制，等等。

(二)“有求必应”之无限服务

现代政府应该将自己定位于“服务型政府”。服务，是政府之所以有存在必要之根由。中国政府也意识到了这一点，也在积极地由“管理型政府”向“服务型政府”转型。教育行政部门作为政府的组成部门，也应积极做出这方面的探索。

最好的政府是管制最少、提供服务最多的政府。当前中国教育的发展，还有很多服务性的工作需要教育行政部门利用自身优势来提供，比如信息咨询、政策咨询等。但是，总体而言，教育行政部门的服务还不尽如人意。一方面，服务意识缺乏，服务精神缺乏，甚至官僚作风严重；另一方面，服务内容不充分，远远满足不了社会的期待。

当前，教育行政部门有必要用“企业家精神”来深入推进“服务型政府”建设。按照国家和政府理论，在现代民主法治社会中，即使发展经济是压倒一切的中心任务，即使处于特殊历史时期，政府就是政府，公司就是公司，政府与企业在组织性质、产生及存在方式、权力性质及运作规则、基本价值取向及追求目标等方面完全不同。但是，我们可以且应该学习“企业家的精神”来构建“服务型的政府”。教育行政人员应该学习企业家身上的诚信、创新、敬业、合作、自治、坚韧、服务、学习、务实等精神，构建一个具有敬业、创新、合作、诚信、理性和服务精神的政府。

在程序方面，需要确立“有求必应”之无限服务原则。凡是公民有涉及教育方面的服务，只要向教育行政部门提出，教育行政部门都应该积极回应：能够提供帮助的，要积极提供帮助；难以提供帮助的，要尽可能克服困难，提供帮助；实在不能提供帮助的，要做出解释。

六、完善教育行政权越界的责任机制

权力与责任相一致是组织管理的基本原则。古典管理理论的代表人物法约尔在其代表作《工业管理与一般管理》一书中，提出了组织管理的14项原则，其中一项就是责任与权力相对等的原则。这一原则要求在管理活动中，不能存在权力大于责任或者责任大于权力的情况，必须将权力和责任统一起来，管理才有效果。“权责一致、权责相当是科学配置权力和分配责任的第一标准，同时，责任是否完成和是否有效承担也就成了衡量权力行使是否恰当、充分的标志。”如果行使行政权力的主体缺乏相应的责任，那么，就可能导致对权力的滥用。

教育行政权的行使应该守住以上边界，为此，需要在责任机制上加以完善。

《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。”这个规定赋予了行政相对人对除“规范性法律文件”之外的“其他规范性文件”这种抽象行政行为以申请复议权。这是对《行政诉讼法》不能对抽象行政行为提起行政诉讼的一个突破，但还仅限于行政复议。

笔者认为，要有效约束教百行政权力，需要对所有教育行政权力行为构建责任机制。首先，应该构建教育行政立法的审查机制，包括机制的启动、审查的机构和程序等。其次，应该构建普遍行政行为的审查机制。除了权力机关审查和上级行政机关以复议的方式进行审查以外，可以探索司法审查，即可以直接对普遍行政行为进行行政诉讼。要发展中国教育，需要有效束缚教育行政权力。要束缚教育行政权力，需要采取超越教育行政权力的有效措施。

另外，为了进一步控制、约束教育行政权力，我们可以探索教育行政人才专业化、民主化。法国规定，大学区总长必须由获得博士学位且担任过大学校长或教授的人担任；大学区督学必须由获得博士学位并且是中学教员中资格最高或担任过高中教授的人担任。日本教育委员会的成员也由教育专家组成。㈣我们可以从上述国际经验中得到启发。实行教育行政领导专业化的主要优点在于，有利于对教育事业进行科学管理，重视发展教育事业，按教育规律办教育。

另外，笔者认为，中国也许可以探索教育行政领导人才选拔的民主化。当前中国的政治民主还很不完善，行政官员选拔的民主化程度不高。在这种背景下，探索教育行政领导选拔在教育系统内的民主化也许是必要的权宜之计。教育系统人士的素质普遍较高，在这个群体内实现教育行政领导选拔的民主化，是有积极意义的。

作者：李雪岩 龙耀

教育行政体制权力管理论文 篇2：

俄罗斯高等教育行政管理体制改革探析

（黑河学院 比较教育研究所，黑龙江 黑河 164300）

摘 要：由于政治、文化以及市场经济的发展，俄罗斯对高等教育行政管理体制中的管理结构、经费投入、管理方式等方面进行了深入改革，这对我国高等教育行政管理体制在管理理念、筹资机制、管理民主化、法制化等方面的改革具有一定参考价值。

关键词：高等教育行政管理体制；教育改革；俄罗斯

一、改革的原因

（一）政治体制改革

俄罗斯独立后选择了全盘效仿西式民主政治，其政治体制转轨引起社会剧烈震荡，同时也推动了高等教育行政管理体制的改革。高等教育政治性质的定位、高校与政府和社会之间的关系的定位、高等教育行政管理方式的选择及高等教育结构的安排都要随着俄政治体制的改变而发生变化。

（二）社会文化发展

“俄罗斯新思想”的产生为高等教育行政管理体制改革奠定了思想基础。其特点是十分注重全民的“自愿性”原则，是对大众的一种心理征服，它的每个思想因子都是对经历过贫穷与苦难的俄罗斯人民的呼唤。“俄罗斯新思想”逐渐成为现今俄罗斯的主流意识，当然也对高等教育产生了重大影响。

（三）适应市场经济发展的需求

俄罗斯经济转轨的核心是经济自由化、宏观经济稳定和大规模私有化。但是私有化没有带来预想的经济繁荣和企业效益的提高。国家经济处于持续的衰退中，政府财政非常紧张，这导致了高校人才流失严重，科研经费急剧减少，学校生存举步维艰。前总统普京曾提出，强国离不开教育，如果处理不好能源经济增长与高等教育发展的关系，“强国富民”的目标将很难实现^［1]。国家把市场化作为教育改革的一个重要切入点。1992年，俄通过立法承认并保障国有和市有企业私有化形式的存在。教育的私有化也就伴随企业的私有化进程展开，甚至在此前高等教育市场就出现了收费机构。十多年间，社会各界，特别是教育研究领域，围绕着教育市场化问题展开了争论。

二、改革的特点

（一）管理机构多级化

改革后的俄罗斯高等教育管理体制在管理方式上，由中央集中统一和部门条块分割的管理体制转为分级管理。根据《俄罗斯联邦教育法》，目前高等教育实行由中央联邦政府、联邦主体和地方自治机构三级管理，各级管理有其明确的权限，而且对不同类型的学校也实施了分级管理^[2］。2004年俄政府机构改组，原联邦教育部与原工业科技部合并，成立了新的教育科学部。目前，俄罗斯的教育工作由教育科学部、教育署、教育与科学督察署等共同管理。

（二）经费投入的多元化

俄罗斯改变原有的单一拨款制为多渠道经营制。随着高等教育国家集中管理观念的淡化，俄罗斯改变了由国家提供高等教育经费的传统观念，积极尝试建立新的拨款机制，重新理顺联邦政府、各级地方政府与高校之间的财务关系。俄鼓励地方政府分担部分高教经费，教育经费除了来自联邦预算拨款外，还来自区域和地区的预算拨款，尤其是地方院校更是如此。例如，教师的劳动报酬和教学过程的资金保障问题由联邦主体和市来负责；在国家财政预算仍然缺口较大的情况下，俄罗斯联邦努力促使联邦主体、地区、市一级的政府承担一部分财政经费，以缓解政府压力，维持各方面的权利平衡。各类高等院校还在继续开拓扩大其经费来源的渠道，教育经费投入的多元化是当前教育事业进一步发展的必然趋势。

俄罗斯教育资金筹措的渠道及政府的作用：1.国家教育拨款是主渠道；2.社会组织、机构、企业及个人对教育投资，国家对投资单位或个人实行税收优惠政策；3.允许教育机构从事商业性经营活动，将其收入主要用于教育再投入；4.学校从事非商业活动所得收入，包括学校向居民、企业、机关或组织提供的教育有偿服务^[3］。

（三）高等教育管理国际化

由于财政、体制等方面的原因，俄高等教育在世界教育中处于封闭、被动的地位。随着国内政局的稳定和经济的逐步复苏，为了赢取信息时代的人力资源优势，俄当局更加关注教育的优先发展地位，积极响应关于建立欧洲高等教育一体化空间的建议，并于2003年9月在柏林签署了《博洛尼亚宣言》，由此揭开了高等教育管理国际化的新篇章。俄罗斯高等教育国际化的理念，主要体现在适应市场经济对人才的实际需要、顺应国际高等教育的发展潮流、加强国际交流与合作、借鉴国外高校先进经验、努力培养“国际型”人才上。

首先加强对独联体国家留学生教育市场的开发，确立了国家之间联合办学的新思路。教育主管部门采取了一系列措施，对各项职能进行了调配，建立了协调委员会和区域间的跨高校国际合作中心，负责实施国际合作。

（四）高等学校自主权扩大

高等学校的自治是指高校按照法律程序自主挑选任用干部，开展教学、科研、财经和其他活动。教学人员、科研人员和学生享有教学和学术自由。教学人员可按照自己的想法授课、选择科研课题；学生有按照个人兴趣和爱好获得知识的自由。自主权则是指社会发展到一定阶段，政府转变职能，把本来应该是政府的权力转移由高校承担。俄扩大高校自主权的高教管理体制改革的具体目标比较复杂，主要包括以下几方面：1.改变高教经费单纯依靠中央政府拨款的办法，努力促使经费来源多样化，给予高校在筹集经费方面必要的权利；2.改变中央政府的高教主管部门对高校课程和教学严格控制的做法，以鼓励高校的教学革新；3.废止高校招生中中央规划的做法，扩大高校和用人单位在招生中的权利；4.改革以前人为地把高校与科学院、工业研究中心分开的做法，让高校与科学院、工业研究中心平等竞争经费，增强高校的科研能力；5.必须增加地方政府参与高等教育的机会，以促进高校融入当地社会。

三、改革对我国的启示

（一）改革应与国情相适应

苏联解体后，俄罗斯的政治、经济和社会制度发生了重大变化，教育也适应市场经济的需求发生了重大变革。俄把教育改革的重点首先放在探索和建立与新的社会政治经济体制相适应的教育体制上。自普京执政后，俄罗斯的许多治国策略和改革方针发生了变化。他指出，只有将市场经济和民主制的普遍原则与俄现实有机地结合起来，我们才会有一个光明的未来^［4]。此外，自由、民主的价值观已经得到社会的普遍认同。我国当今社会经济迅速发展，科学技术突飞猛进，在实施科教兴国战略中加大教育贡献力度的迫切要求面前，高等教育行政管理体制也要与社会经济发展水平相适应，以满足全民族对于文化知识的需要。

（二）转变高等教育的管理理念

在行政管理机制上，俄打破了国家对高等教育资源的全面垄断局面，使社会拥有的高等教育权利不断加强，国家与社会关系发生了根本性变化，如办学主体多样化、经费来源多样化等等，使高等教育办学制度进一步社会化、市场化。俄高等教育这一发展趋势也为我国高等教育提供了一些有益的启示，即建立市场化与社会化机制。

我们也要借鉴俄的经验，从理论上打破传统观念，树立“高等教育社会化”的思想，推进管理主体社会化，实现管理效能社会化，从而实现高等教育行政管理体制改革的最终目标。

（三）协调政府与大学的关系

政府与大学的关系是划分高等教育行政管理体制类型的主要依据，调整二者的关系是目前俄高等教育管理体制改革的基本内容之一。我国在这方面的改革必须关注以下三点：一是在政府与大学之间建立缓冲地带，扩大双方活动的余地，使双方都能发挥各自的优势；二是改变政府教育行政部门的职能，从直接管理变为引导、帮助、协调和监督，在有限度的前提下发展大学的自主性和责任性；三是完善政府调控的方式，充分利用行政命令以外的各种方式协调高等教育的发展。

（四）高等教育行政管理体制应该进一步法制化和民主化

俄罗斯根据本国国情在行政管理体制上由原来实行中央集中统一管理逐步转向分级管理，扩大高校办学自主权。但这并不意味着政府放弃对高等教育的管理，而是要求政府管理高等教育的内容、方式、手段、水平都提到更高的层面，即从对高校事无巨细、一管到底的直接行政管理转向以方针、法规、拨款、规划、评估以及必要的行政手段，对高校进行宏观目标管理。我国也要借鉴俄罗斯的经验，大大减弱国家级管理机构的计划决策职能，加强其组织协调职能。国家对高等教育的管理向分权式地方性的方向发展，对大部分管理权限逐级下放，形成以省级高等教育管理部门为主体的管理体制^[5］。

（五）完善高等教育筹资机制

在很多方面，中俄两国教育界所面临的问题、困难都极其相似，高等教育同样都被教育经费的“瓶颈”制约着，俄罗斯的一些做法和经验值得我们关注。为增加对高等教育的投资，可采取以下措施：1.创造条件，增设不同法律组织形式的教育机构，扩大学校的财务自主权；2.创造条件，发动社会参与教育管理，以降低教育投资风险；3.保证教育创办者对学校管理情况有最大限度的了解，创造条件提高学校管理效益；4.在坚持学校资产国有的前提下，把原来由国家或地方政府主办的公办学校交给企、事业组织、社会团体或校长个人，利用民办教育的部分政策，把公立高校改办成具有民办学校经营与管理机制的新型高校。同时，我们还须制定保护地方政府教育资产的措施，避免其非法私有化。俄高等教育力求经费来源多元化，但坚持以国家财政拨款为主的方针是值得我国借鉴的。

（六）继续扩大高校自主权

俄罗斯在扩大高校自主权方面取得的某些成功经验，值得我们借鉴。1985年以来，我国以扩大高校办学自主权为主要内容的高等教育管理体制改革已经使我国高校与政府的关系发生了很大变化，高校与政府的“线性关系图式”被打破，市场作为一个新的要素加入进来，正在形成高校、市场与政府的多向“三角关系”。但是，由于市场尚处于发展与完善的过程中，人们在高校与政府关系问题上长期形成的思维定式以及制度惯性仍在发挥着作用，在长期的政府高度集中管理体制下形成的观念、行为模式仍然对现时政府部门处理高校与政府关系产生着影响。这种行为模式主要表现为：一是没有制约与限制的权力，二是政府对于高校办学与教育过程事无巨细地直接参与和领导。所谓没有制约与限制的权力，是指政府对高校的领导与管理权限没有由法律所规定的明确界限，同时政府在行使这些权力时也没有必要的监督与制约。这种情况在政府高度集中管理的体制内或许习以为常，但是在高校的自主权被明确规定在法律条文中的今天就不得不加以改变了。

参考文献：

［1]蔡克勇.我国高等教育体制改革及其综合效益分析［M］.北京：人民教育出版社，1996.［2]吕文华，李凤忱.俄罗斯国家体制转轨后教育体制的变化［J］.外国教育研究，2004，(9).

［3]梅汉成.急剧变化中的俄罗斯教育［J］.东南大学学报，2005，（2）.

［4]孙明娟.俄罗斯高等教育鉴定制定及其启示［J］.外国教育研究，2006，（5）.

［5]武金有，蔡志萍.俄罗斯教育体制的发展及学制［J］.华北工学院学报，2000，（4）.

［责任编辑：张 梅］

作者：王书武　董红梅

教育行政体制权力管理论文 篇3：

教育行政清单管理制度探索

2017年4月18日，浙江省嘉兴市第五高级中学以会议纪要的形式，落实安全责任清单，强调按责任清单做好日常安全教育和提醒工作；4月24日，西安市高新区出台政策推行教育行政权力清单制度——探索建立负面清单，推动公共权力公开透明运行，对办学主体减少干扰，加强服务。近几年来，“责任清单”“权力清单”“负面清单”逐渐成为高频词汇；清单管理理念日渐深入人心，这对于规范各级行政部门的权力和责任，有了更为清晰的指向和明确的准则。在教育领域，清单管理在教育行政部门的稳步探索中已取得初步成效，一些学校也开始尝试。

清单理念引入教育

“清单”，即记载有关项目的明细单。它最早用于财务领域，主要有薪水清单、账目清单；后来逐渐延伸到其他领域。2013年11月，中国共产党十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”这是党和国家为做好简政放权，首次把清单的概念引入行政管理之中。

在教育方面，“权力清单”是与简政放权、实现教育管办评分离息息相关的。全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇表示：教育管理体制改革是保障教育改革成功实施的需要。从根本上说，教育管理体制改革主要解决的是权力、责任在各级政府之间、政府与学校之间的分配问题，其中，教育的“放、管、服”改革和“管、评、办”分离，是深化教育管理体制改革、解决现行教育管理体制弊端的主要途径，而实行清单管理制度，就是深化教育领域监管体制改革的举措之一。

教育部在2014年6月出台《关于改进评审评估评价和检查工作的若干意见》中，第一次提到“三评一查”要实行目录清单管理。2015年5月，教育部发布《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》明确提出：要建立教育行政权力清单和责任清单制度，在有条件的地方和学校开展负面清单管理试点；清单之外的事项，学校可自主施行。

2016年4月26日，21世紀教育研究院联合社会科学文献出版社在北京举行了《中国教育发展报告（2016）》新闻发布会。报告对108位县级教育行政组织负责人开展了主题为“教育局长对教育简政放权的态度”的问卷调查。调查指出：不同职务级别、工作年限、学历水平和任前职务的教育局长，对教育“管办评分离”政策的了解程度和认同程度基本一致，不存在明显差异，其中，教育局长在“教育局应该建立教育行政权力清单和责任清单制度，并向社会大众公开”这一项上认可度最高，达91.3%。

在建立权力清单制度上，各地教育行政部门进行了大量有益的探索。

2016年4月，陕西省咸阳市教育局决定进一步开展清权减权，依法依规修订“五张清单”——行政许可项目清单、权力和责任清单、公共服务事项清单、随机抽查事项清单和行政许可中介服务事项清单；7月，深圳市宝安区主导编制的《县（区）全民国防教育工作评价标准》通过评审，宝安区主张国防教育实行军地同责，将105项国防教育工作纳入政府部门权责清单实行政绩考核；10月，安徽省霍邱县教育局上报审批的37项权力清单通过平台录入办理，在县政务服务中心的教育局窗口，实现了为民服务线下和线上同步进行；12月，安徽省庐江县教育局在公布的权责清单流程图中，不仅明确了办理相关事项的程序流程，而且还列出了承办机构、承诺时限、服务电话和监督电话；2017年2月，长春市教育局开始部署涉及今年教育民生工作的12项任务清单；4月，杭州市拱墅区教育局在所属事业单位教师招聘公告中，详细列出了普通高校应届毕业生、在职教师、留学人员及中外合作大学毕业生等各类身份人员报名所需材料清单。

建立清单制度非朝夕之事

权力清单制度的建立，为各地教育部门进一步规范行政权力运行，促进简政放权、放管结合指明了方向，也为更多的学校和群众办事提供了方便。然而，对权力进行梳理，建立清单制度，不是一朝一夕就能完成的，必须要立足实际，稳步推进。这从浙江省宁波市教育局的“清单管理”之路，就可以看到。

早在2015年，宁波市教育局就按照市政府深化“四张清单一张网”改革的要求，共梳理出教育权力清单56项、公共服务事项清单214项。2017年上半年，宁波市教育局在总结近两年实践经验的基础上，以“减政放权、优化流程、精简环节”为目标，对教育权力清单、公共服务事项清单进行再次梳理，最终经省、市编委办确认，教育权力事项为33项，公共服务事项为40项。同时，综合考虑总体改革进程和事项推进复杂程度等因素，宁波对梳理出的清单进行分类，第一批14项教育权力事项、第二批40项公共服务事项列入“最多跑一次”清单；而对其他目前尚未成熟实现一次性办结条件的项目，则争取年内逐步加以推进落实。

《教育》记者了解到：“最多跑一次”是浙江省政府今年重点推出的一项改革目标。浙江省希望用“最多跑一次”改革，促使各级各部门减权、放权、治权，形成覆盖行政许可、行政处罚、行政征收、行政裁决、行政服务等领域的“一次办结”机制。在落实“最多跑一次”的过程中，浙江其他地市对于建立和完善权力清单制度也越来越细致——衢州市教育局提出了要每半年对规范性文件进行一次清理；丽水市教育局提出了建立权力清单网上动态调整机制。

在山东省，建立教育权力清单制度的过程也是一步步进行的。山东省教育厅网站设立了专题专栏“行政审批和权力清单”：自2016年1月转发的山东省省级行政权力清单和山东省省级政府部门责任清单开始，在此后一年多的时间里，又陆续公布了涉及省教育厅层面的“行政审批清单”“行政许可和行政处罚事项目录”“证明、盖章类材料目录”“公共服务事项目录”“随机抽查事项清单”五个清单。尤其是青岛，清单管理制度的建立更是稳扎稳打，谨慎推进。

清单管理的学校探索

“学校是办学的主体。教育有没有活力，关键要看学校有没有活力。”青岛市教育局局长邓云锋表示。青岛市作为全国教育管、办、评分离改革试点单位，2015年开始在建立教育行政部门权力清单、责任清单的基础上，启动实施学校管理权限清单制度试点，以清单形式明示学校管理权限的实施依据、工作流程、承办机构、监督投诉机构等，并接受社会监督，全面推动学校管理权限的依法、规范、民主运行。2015年底，青岛市教育局决定在市北区及青岛十五中等8所学校试点学校管理清单制度。

《教育》记者了解到：青岛市教育局此次把学校管理的基本权限、涉及师生切身利益的事项和重大决策事项纳入清单目录，同步将副校长和中层干部聘任、内部机构设置等在学校依法自主办学方面具有关键作用的14项管理权限下放给学校，让校长可以根据学校多样化特色发展的需要，设置课程、选聘教师、支配经费、配备设施等。管理清单以“一事一单”的方式，标明每件事项的监督机构和联系方法，并通过校园网向社会公示。同时，学校管理权限清单以“一事一单”的方式，明确管理权限的运行轨迹，并标明每件事项的监督机构和联系方法，通过学校网站向社会各界公示，强化学校内部和社会各界对办学自主权的监督。

2016年10月，青島十五中等8所学校正式向社会公布学校管理权限清单。根据青岛市教育局规划，全市中小学将于2017年底前全面实行清单管理。这意味着，政府放权、学校自治、社会参与、政校联动的“清单管理”，逐步成为青岛教育治理的新模式。半年多来，在试点学校的管理清单制度落地之后，改革效果初步彰显出来：有的学校开始了走班式教学；有的学校开设了具有自己特色的课程，能够有条件培养学生更多的兴趣爱好；有的学校可以按自己的意图选聘管理干部了……“允许校长在核定的职数内，按规定程序聘任副校长，自主设置内设机构、选任中层干部；允许市管学校在核准的用编进人计划内，自主招聘紧缺、特色专业人才和重点院校优秀毕业生；尊重教师职业特点，打破先笔试后面试的传统选拔方式，推行面试前置遴选优秀人才……管理权限清单制度的实施加快健全了学校自主发展、自我约束的运行机制，实现了权力运行的规范化、科学化、民主化，有助于加快现代学校制度建设。”青岛电子学校校长崔西展认为。

在2016年，山东潍坊的一些学校也开始推行自主管理权限清单制度。为落实学校办学自主权，潍坊市教育局在66所中小学开展依法自主办学试点，共出台依法自主办学权限清单34项、必须经党委（支部）研究的重大问题清单18项、校长依法自主办学负面清单14项、中小学党建工作清单27项。“全面落实校长负责制”是潍坊此次改革的一大亮点，具体来说，就是把副校长提名、中层干部聘任等干部管理权，课程开发与设置、教学改革等教育教学管理权，学生综合素质评价、招生录取等学生管理权，师德考核、职称竞聘、评优树先等教师管理权，学校经费收支、资产管理等财产财务权，学校组织机构产生和重大事项决策权等，以清单的方式对学校职责权限予以明确。同时，潍坊市还建立了学校安全风险管理清单、市县校三级巡查制度和“互联网+学校安全”教育管理平台，实现“一张清单管责任，一支队伍管巡查，一个平台管监控”；进而确保全市教育系统保持安全稳定，全市2056辆校车全年未发生安全责任事故，安全教育平台使用率全省第一。

加强规范化与标准化

随着时间的推移，在各级教育部门和试点学校的摸索中，对于清单的管理和运用是越来越成熟，清单制度也越来越完善，甚至带有“清单”的词汇也越来越多——除了权力清单、责任清单、负面清单之外，还涌现出问题清单、任务清单、报名材料清单、评审评比评估“三评”清单、传统节日主题教育活动清单等。不过，清单管理模式从全国范围看尚在探索阶段，很多方面的问题要依靠实践积累经验，慢慢完善。青岛市教育局相关负责人表示：在学校层面，政校权责、学校内部治理结构等原则性问题无法可依，特别是涉及到权限下放等关键而敏感的问题，既要确保下放的权限具有可操作性，又要保障学校权力行使的规范与透明；而且，推进学校清单管理是一项系统工程，涉及市、区两级多个政府部门，涉及各级各类学校，面临政校关系调整、学校内部治理结构完善等多方面任务，统筹协调很有难度。

清单制度的规范化和标准化建设也是一大问题。北京大学政府管理学院教授、博士生导师袁刚指出：“一些地方政府公布的权力清单，虽五彩缤纷，却存在着划分权力的标准不统一，制度推行流程不统一，清单格式规范不统一，覆盖的行政机关的层级不统一，公示渠道不统一等问题，这势必影响权力清单公示的实效。”袁刚强调：发布权力清单给政府权力划定边界，把权力关进制度的笼子，不仅在于限制公权力滥用、遏制腐败，还在于规范权力、督责政府，让官员尽职尽责，方便问责监督，以提高行政效率。公示权力责任清单，就是要方便群众找到政府责任主管，最好是责任到人，遇事有人管，凡事不推诿，建立为人民服务的责任政府。

虽然面临种种问题，但是“实行权力清单制度，公开权力运行过程和结果，健全不当用权问责机制，把权力关进制度笼子，让权力在阳光下运行”仍是我们推行简政放权、实现教育管办评分离的主要改革方向。

作者：陈健