乡镇行政管理体制变革论文

2022-04-21

党的十六届五中全会从社会主义现代化建设的全局出发，提出了建设社会主义新农村的历史任务，用“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这短短20个字，勾勒出了一幅农村和谐发展的美丽图景。一、新农村建设：现代化进程中的重大历史任务重视农业、农村、农民问题是我们党的一贯战略思想。今天小编为大家精心挑选了关于《乡镇行政管理体制变革论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

乡镇行政管理体制变革论文篇1：

新型城镇化与行政区划层级体制调整

关键词新型城镇化行政区划制度变革流程优化

导读：新型城镇化更多是一个制度变革的过程，行政区划作为与城镇化进程密切相关的一项基础性、框架性制度，必须在政区空间框架、政区建制转换、政区组织方式、政区调整方式、政区层级体制五个方面做出调整，以顺应并促进新型城镇化的发展。

十八大报告和2102年中央经济工作会议都对中国的新型城镇化战略进行了全新的阐述，全国城镇化发展规划也即将出台。面对全球经济环境深刻变化的新背景，中国进入中等收入国家行列的新阶段和中国经济增长放缓的新趋势，中央聚焦新型城镇化战略具有重要的深远意义。从改革的角度而言，本轮推进新型城镇化主要涉及六个方面的内容，即户籍制度改革、土地制度改革、住房政策完善、财税体制改革、地方投融资体制改革以及行政区划改革。

行政区划作为国家统治集团意志及政治、经济、军事、民族、习俗等各种要素在地域空间上的客观反映，它属于上层建筑的范畴，并且是一项基础性、框架性、综合性的制度安排①。研究新型城镇化与行政区划改革的关系，主要有两个层面：一方面，行政区划作为上层建筑必须依据新型城镇化引发的各要素空间重组变化而做出相应的调整。例如，以人为本的城镇化必须考虑更为适度的政区空间规模，而不是越大越好；城乡统筹的城镇化要求政区建制转变（村改居、乡改镇、县改区等）不能一蹴而就；注重生态环境的城镇化要求政区空间结构更加合理。另一方面，行政区划制度的基础性使得其与户籍、土地、财税等制度都有着或直接或间接的制度关联。例如，城乡户籍的差别和城乡土地的差别就主要依据城市型政区和农村型政区来进行划分的，而财税分配体制主要依据政区体制中的行政层级进行操作的（例如省直管县），其他例如行政审批制度、社会保障体制、公共服务体系、规划管理程序等都与政区体制密切相关。本文将沿着这两条分析理论，从五个方面对新型城镇化背景下政区体制改革的趋势特点做一初步探讨。

一、政区空间框架：从以产为本到以人为本

政区空间是行政区划体制中的核心要素，行政区划的首要任务就是对地域进行大小和形态的划分，所谓“体国经野”、“山川形便、犬牙交错”等区划名词多指政区空间的划分及形态。就城镇化对行政区划的影响而言，我们首先要从城镇化的根本动力——产业发展出发做分析。作为政府主导下的产业发展，从政府需求出发，产业结构特征易于呈现以大工程、大项目、大产业为特征的重化工业形态，并且随着产业链条的拉长，产业上下游所需的产业体系也越来越庞大，而在“行政区经济”思维下，政府从配置资源的便利性出发，往往通过政区合并，以特大型区域的政区空间框架推进开发建设。

例如目前六大国家级新区——浦东新区（面积1210平方公里）、滨海新区（面积2270平方公里）、两江新区（面积1200平方公里）、舟山新区（陆域面积1440平方公里）、兰州新区（面积806平方公里）、南沙新区（面积803平方公里），都是方圆近一千公里，甚至超过2000公里的特大型區域构架。此外，深圳特区的扩容（1948平方公里）、南京市的“四区合二、两县改区”、苏州市的“三区合一、一市改区”、合肥市“拆巢湖并入合肥”以及北京东城区、西城区，上海黄浦区等区划调整，加上新世纪初大规模的乡镇撤并、县市改区，等等，都预示着政区空间不断扩大的趋势。

尽管每个扩大政区空间的区划调整案例都有其个性原因，但在“以经济建设为中心”的指导下，为产业空间搭框架、为配置资源做前提、为区域排名打基础是政区空间扩张的一个重要动因，即“以产为本”的政区空间调整。然而，从新型城镇化的特点而言，以人为本、产城互动、节约集约、高质量、提水平等是其关键词，这些关键词显然与“以产为本”的指导思想有所不同。工业化、城镇化都是手段，不是目标，人们生活水平提高、福利改善才是目标，与政府需求主导下的产业呈现重化工业不同，百姓需求主导下的产业发展将以服务业为主导，并且从政府提供优质社会服务角度出发，适域偏小的空间规模（例如在基层构建15分钟服务圈、在开发区推进产城融合和开发区与行政区的融合等）才是新型城镇化要求下“以人为本”的合理政区空间。

当然，从制度关联的角度而言，如果政府不是以政区为单元安排社会保障、公共服务、财政资金等，而是按照各社会服务内容的内在合理规模安排服务单元（如美国存在的大量与政区不重叠的特别区②），政区空间的大小也不甚重要，然而，在目前中国行政管理体制下，还难以实现这一假设。因此，淡化“以产为本”的政区空间调整，强化“以人为本”的适域空间划分是未来行政区划体制顺应新型城镇化要求的改革趋势。

二、政区建制转换：从以城为主到城乡统筹

政区行政建制的转换是随着地域性质和管理特点发生量变到质变后，政区的专名发生变化，以实现区域管理发生根本变化的调整，从新型城镇化的角度而言，从农村型政区向城市型政区转变是我们讨论的重点（建制变化还包括行政升格和降格的调整以及政治更迭后的变化，例如古代的县升郡、郡改州等）。尽管中国城市有4000多年历史，但在市制产生之前，国家对城市的行政管理并没有设立单独的建制，而是实行城乡一体化的行政区划建制。直到1908年，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，第一次创立城镇的规划，划城镇建制独立于乡村而实行城乡分治，拉开了近代城市建制的序幕③。

随着改革开放后中国工业化、城镇化的快速发展，通过村改居、乡改镇、镇改街道、县改市、市改区等城乡建制转换，中国的城市型政区数量也不断增长。例如，上海浦东区域在大规模开发建设和城市化的推进下，由1984年的4镇27乡，通过乡改镇、镇改街道以及乡镇撤并，1996年进入“无乡时代”，2006年街道数量首次超过镇（原浦东）。此外，我国最稳定的县建制也在不断的县改市、县改区中数量锐减，县建制由1981年的2001个锐减到2011年的1456个④。原本随着城市化的推进，城市型政区大量增加也是情理之中的趋势，然而，需要指出的是，由于我国城乡土地和城乡户籍制度的不合理，“假性城市化”、“虚拟城市化”、“过度城市化”、“半城市化”的问题相互交织、矛盾凸显。例如，由于土地利用制度和财政体制的滞后，作为中国最稳定的县域经济，在市管县体制下常常被过快甚至盲目地“改区”，导致大量优质农用地被低价征用、农民被强行“动迁”、城市生态系统被破坏等大量问题。由于户籍制度的滞后，2011年，我国虽然城市化率超过50%，达到51.3%，然而，户籍人口占总人口的比例只有36%，大量农民工将宝贵的“青春”献给了城市，但最需要资源支持的幼年和老年则在农村度过，新时期城乡土地资源和人力资源的双重“剪刀差”绝不亚于解放初期农产品“剪刀差”，城乡的这种不公令人心酸。

因此，新型城镇化的提出就是要走出一条不牺牲农民利益、不阻碍农业发展、不破坏农村生态的城镇化道路，实现城乡、工农双赢的城镇化目标。需要指出的是，新型城镇化所提出的“城乡一体化”目标并不是“城乡一样化”，农村完全可以在保持农业（现代农业）、农村（社会主义新农村）、农民（现代农业工人）的基础上充分享受现代文明成果。对于行政区划而言，国家应尽早出台“县市改区”标准，修订滞后的设市设镇标准，出台新的《街道办事处条例》（2009年原法规已被全国人大废止），并对“同地不同权不同价”的城乡土地使用制度进行改革，对阻碍人口城市化的城乡户籍制度进行改革。此外，在地方层面，深化镇管社區⑤、推进城中村改造，还可借鉴澳大利亚近年推出的 Rural City （农业型城市）管理体制，就是以特殊的市建制来管理一片农业区域。这些城市人口规模小，一般几万人口，地域面积则几千平方公里，从事的职业也多是与现代农业有关，但农民收入较高，且基础设施和管理手段都与城市无异⑥。

三、政区调整方式：从自上而下到上下联动

区划调整作为一项调节上层建筑与经济基础的政策工具，在新型城镇化快速推进的阶段，也必须适时地进行区划调整，以解决“城市规模效应不足”、“脚大鞋小”等城镇发展问题。特别在我国城镇化进程进入40%～70%的快速发展阶段，区划调整的要求也将更加迫切。然而，区划调整作为一项行政改革工具，其天然地呈现自上而下的特点。这一特点也将导致两个后果，一是在区划调整有利于上级“强势政府”利益的时候，区划调整则出现过度使用的情况；二是当下级“弱势政府”试图通过区划调整以解决上层建筑不适应经济基础的时候，则区划调整往往出现滞后使用的情况。

对于前者，作为一项制度成本较高的改革工具，过度使用区划调整造成的危害是人事安排、规划脱节、管理磨合、农业发展受阻、土地粗放利用等诸多后遗症，例如大规模的县市改区⑦。对于后者，不合理的政区设置导致地方经济社会发展受阻、政府管理服务资源不足等问题，例如浙江不断呼吁的镇改市（2012年底，浙江省提出拟对全省27个重点镇在强镇扩权基础上实行撤镇设市⑧）。

因此，为适应新型城镇化推进的需要，有必要出台全国性或区域性的行政区划发展规划，通过与基层管理者、企业家、居民、专家等的充分调研座谈，上下联动、统筹考虑、着眼未来，制定新型城镇化背景下政区调整的目标、原则、措施和政策。

四、政区组织方式：从各自为政到府际合作

新型城镇化要求“构建合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局”，形成梯度合理、分工明确、联系紧密的城镇体系是减少劳动力转移成本、降低城镇建设成本、提高生态环境质量的必要途径。在构建合理的城镇体系过程中，从世界城市发展历程看，随着城市化的快速推进，城镇之间的距离将越来越小，城市布局越来越密集，城镇之间的相互影响也越来越密切，由此形成城市群的发展格局，在我国，目前也已形成长三角、珠三角、渤三角等城市群。城市群是城镇化发展到高级阶段的产物，多个城镇在临近区域集聚，也使得城镇之间的竞合关系更加密切。

一方面，由于地理临近城市群确有很多跨界合作的需求，包括交通、医保、环境保护、产业协作等；另一方面，囿于我国特有的“行政区经济”⑨运行特点，城市群之间往往出现各自为政、重复建设，甚至恶性竞争、以邻为壑等负面问题⑩。面对以上双重困境，有些专家或地方政府则考虑选择区划调整这一方式，试图“一并了之”或“一撤了之”，例如成立上海省！。然而，这一方式不仅制度成本高昂，而且往往“治标不治本”，只是解决了局部的恶性竞争，在更大的范围内恶性竞争仍可能发生，同时，简单的政区撤并也使得政区之间良性竞争带来的效率提升被丧失了。

因此，根据国外城市群发展的经验，维持政区组织体系的相对稳定，通过积极开展府际合作解决政区间的跨界发展需求问题，是推动城市群经济社会一体化，提升城镇化质量和水平的更优选择。从具体措施看，包括实施联市制@、建立区域协调委员会#、组建各类跨界功能合作组织等。

五、政区层级体制：从多层多级到扁平高效

新型城镇化也是一个区域管理成本不断降低的城镇化过程。我国是世界上行政管理层级最多的国家，一般有中央——省级——地级——县级——乡镇——村居六个层次，层级过多不仅不利于政令和信息的上传下达，还使得行政成本高昂$。尽管在城镇体系中，我们强调城镇之间要有梯度层次，然而，不能以城镇的发展能级来配置管理的行政层级；因为，城镇的层级体系有其客观性，而人为地对城镇设定等级，容易固化小城镇的发展，不利于一些特色镇和农村社区的发展，这也是近年来国家强调推动“省直管县”改革的重要原因。

因此，在新型城镇化背景下，应积极推进行政层级体制的改革，包括深化“市管县”、“强镇扩权”、“省直管县”等改革，探索“县下辖市”%（我国台湾地区目前的模式）、“市镇分等不分级”^等改革，配套强化政府信息化管理、政府审批流程优化等改革，真正实现管理层级的扁平高效。

注释：

①刘君德、靳润成、周克瑜：《中国政区地理》，北京·科学出版社，1999年。

②卢璐：《美国特别区政府研究》，华中师范大学2009年硕士论文。

③戴均良：《中国市制》，北京·中国地图出版社，2000年版。

④行政区划网http：//www.xzqh.org/html/，2013年。

⑤浦东率先推行的“镇管社区”是指在保持镇这一行政建制不变的前提下，以党的领导为核心，以社区共治为方向，以基层自治为基础，在镇与居（村）之间搭建覆盖各居住区的综合性管理平台、网络化服务平台和协商式共治平台，从而形成公共管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区管理模式。

⑥熊竞：《我国特大城市郊区（域）行政区划体制研究》，华东师范大学2010年博士论文。

⑦张蕾、张京祥：《撤县设区的区划兼并效应再思考——以镇江市丹徒区为例》，《城市问题》，2007年第1期；李开宇、魏清泉等：《从区的视角对“撤市设区”的绩效研究—以广州市番禺区为例》，《人文地理》，2007年第2期。

⑧王中亮：《浙江争取试点撤镇设市 27个中心镇跃身小城市将提速》，人民网，http：//zj.people.com.cn/n/2012/1227/c186806-17924173.html （2012年12月27日）。

⑨刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，上海·华东师范大学出版社，1996年版。

⑩刘君德：《长江三角洲地区空间经济的制度性矛盾与整合研究》，《杭州师范学院学报》，2000年第1期。

！姚玫玫、赖诗攀：《我国省级行政区划调整的方案设计》，《中南财经政法大学研究生学报》，2006年第3 期。

@曾万涛：《中国城市群联市制研究：以长株潭为例》，南京·东南大学出版社，2010年版。

#刘君德：《中国大陆行政区经济运行下的大区域合作发展机制研究——兼谈泛珠三角区域合作的十大关系》，香港大学主办、泛珠三角洲区域与合作论坛会议论文。

$根据1997年12月17日《工人日报》发表的文章，中国历史上的官民比例，汉代为1∶7945，唐代为1∶3927，清代为1∶911，1991年为1∶30。

%刘君德：《县下辖市：尝试一种新的政区制度》，《决策》，2005年第4期。

^马春笋：《县分等与历代行政管理体制建设》，《中国行政管理》，1995年第7期。

■责任编辑：王缙

作者：熊竞

乡镇行政管理体制变革论文篇2：

对新农村建设的认识

党的十六届五中全会从社会主义现代化建设的全局出发，提出了建设社会主义新农村的历史任务，用“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这短短20个字，勾勒出了一幅农村和谐发展的美丽图景。

一、新农村建设：现代化进程中的重大历史任务

重视农业、农村、农民问题是我们党的一贯战略思想。针对20世纪80年代中期以后，农民负担重、增收难以及90年代出现的农业基础设施薄弱、农村公益事业难办、农民缺乏社会保障等问题，国家制定“多予、少取、放活”的方针，先后推行了以税费改革为核心的一系列改革，有力地促进了农村发展。

但随着工业化、城市化的快速发展，城乡发展的差距、城乡居民收入差距逐步拉大。农民收入水平增长幅度慢、购买力不足，2005年，占人口2／3以上的县和县以下实现的社会消费品零售额只占我国社会消费品零售总额的32．9％，直接影响了扩大内需方针的贯彻。如何缩小城乡差距，促进国家的稳定和谐；如何挖掘农村潜在消费市场，扩大内需，解决我国经济社会发展中的深层次矛盾和问题，需要从战略上作出相应的重大调整。从整体上说，就是要在科学发展观的指导下，统筹城乡发展。党的十六大第一次正式提出“解决城乡二元结构矛盾、统筹城乡发展”，十六届三中全会提出坚持科学发展观，将“统筹城乡发展”放在“五个统筹”之首；十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出了“两个趋向”的论断，指出我国已经进入了以工补农、以城带乡的阶段；十六届五中全会，提出“建设社会主义新农村。”这些战略思想的发展具有明显的逻辑递进关系。可以判断，在我国目前条件下，解决好“三农”问题，是构建社会主义和谐社会的有力抓手。建设社会主义新农村的意义“绝不仅仅是为了农业、农村的发展和农民的富裕，而是关系到实现国家的长治久安和民族的伟大复兴”，是现代化进程中的重大历史任务。

二、新农村建设：工业反哺农业、城市支持农村的前提条件已基本具备

我国已经基本具备工业反哺农业、城市支持农村的条件。首先，我国已经进入一个新的发展阶段，其标志是人均GDP超过1000美元，已步入中等收入国家行列。非农产业已成为推动我国经济增长的主导力量。第一产业增加值占国内生产总值的比重，从1978年的28．1％，下降至2005年13％；非农产业已取代农业成为我国劳动力就业的主要领域。我国城镇化进入了较快发展时期，城镇化率年均提高1．4个百分点，已从1978年的17．9％上升到2005年的43％。其次，国家综合实力及公共财政支付能力显著增强。1978年，我国国内生产总值仅3624亿元，到2005年，增加到18．2万亿元；财政收入由1132．26亿元增至3．16万亿元，完全有条件通过调整国民收入分配格局，进一步加大对农业和农村发展的支持力度。第三，加快农村发展已成为全社会的共识。党中央、国务院高度重视“三农”问题，“十五”以来中央政府颁布了一系列政策，明显改善了国家、集体和农民三者之间的各种利益关系，支持、关心农村发展，已成为全党全社会的共同认识和共同行动。第四，农村建设已经有了一定的基础。近些年来，国家加大了对农村基础设施建设和农村公共事业发展的支持力度，农村教育、卫生、文化等社会事业发展加快，道路、饮水、电网、通信等基础设施有较大改善。

从上可见，我国新农村建设的战略时机已经成熟。

三、新农村建设：农村物质文明、精神文明、政治文明与社会和谐共同发展

建构社会主义新农村是农村物质文明、精神文明、政治文明与社会文明的和谐统一。

建设新农村，关键是要坚持以发展农村生产力为中心任务，首先，推进现代农业和农村基础设施建设，是构筑建设社会主义新农村的物质基础。用先进的生产力发展优势产业，大力提高农业科技创新和转化能力，加强农村现代流通体系建设，稳定发展粮食生产，发展农业产业化经营，发展循环农业，加快农村经济结构调整进程以寻求经济的着力点和增长点，促进农民收入持续增加，强化社会主义新农村建设的产业支撑和物质保障。其次，培育新农民，重塑农民的主体意识，造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，是建设社会主义新农村的迫切需要。农民文化道德素质、致富能力的提高，将为增产增收，改变落后的乡容村貌，为农村的持续发展提供有力的人才保障。第三，民主管理是建设社会主义新农村的政治保证。关键是要完善农村基层民主自治制度，加快乡镇综合管理体制改革，强化乡镇政府的社会管理与公共服务职能。切实维护农民的民主权利，让农民群众真正享有知情权、管理权和监督权。第四，和谐社会是建设社会主义新农村的社会条件。通过建设社会主义和谐社会，创造良好的社会环境、社会氛围、社会秩序，形成良好的社会运行机制，保证社会处于既充满活力又相对平衡的状态，体现社会公平公正，构筑农村社会文明。

四、新农村建设：工与农、城与乡互动的过程

推进新农村建设与工业化、城市化是统筹城乡协调发展的两个方面。建设社会主义新农村，应该是工农、城乡之间的良性互动。我们应该全面、辩证地认识工业化、城镇化与新农村建设的关系，而不能将它们割裂甚至对立起来。目前我国经济增长面临国内需求不足和城乡发展不平衡的突出矛盾，农民消费能力和农村市场化程度太低的问题。要尽快改变这种状况，真正推动工业化和城镇化，就必须在科学发展观指导下，实行“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，坚持“多予少取放活”，加大对农村、农业的投入力度，建立以工促农、以城带乡的长效机制，大力促进农村进步，实现城乡经济社会的平衡协调发展。

五、新农村建设：政府主导、农民主体与社会力量参与

新农村建设不仅是农业、农村、农民的事情，而且是全社会的事情，需要全社会的共同努力和参与，形成合力。政府、农民与社会各界以不同的角色和方式参与新农村建设。新农村建设政府应起主导作用。造成城乡差距过大的根本原因，在于长期以来城乡制度设计上的不平等，政府作为制度安排者，应该适时作出政策调整。新农村建设是在科学发展观统筹城乡发展方针指导下，形成新的制度均衡的过程。在这一过程中，需要政府发挥先导、主导、服务作用。政府在制定社会主义新农村建设规划时，关键要使各方面力量都发挥出来，引导社会相关资源向新农村建设倾斜，构建工农、城乡互动的长效机制；加强农村的民主法制建设和精神文明建设，倡导新风尚，激发农民自发、自助、协同的创造性，从而把新农村建设真正变成农民自觉的行动。在新的历史条件下，建设社会主义新农村，国家应避免用过度的行政手段推动，而应在提高农村的公共服务水平上更多地承担起

建设责任，为农民提供公共产品服务，如义务教育、农村合作医疗、社会保障、基础设施、农村道路建设等，只有农村公共事业不断发展完善，城乡差距才有望逐步缩小，农村的面貌才会迎来新的变化。

新农村建设农民是主体。改革开放以来，我国农村工作取得成功的一条根本经验是：在充分尊重广大农民意愿的基础上推进市场取向的改革。这一经验同样适用于新农村建设。在建设社会主义新农村的过程中，国家的作用只能是引导，最终还要靠农民自己的内在活力和自主创业，才能真正实现发展。广大农民群众是新农村建设不竭的力量源泉，只有八亿农民的主体作用得到充分尊重，积极性得到充分发挥，新农村建设才大有希望。调动农民的积极性，关键在于保障农民的民主权利，让农民得到更多的物质利益。首先，必须尊重农民的“话语权”，增强他们作为建设社会主义新农村的主人翁的意识，通过农民群众的自觉来实现农村真正的变革与发展。要加快农民合作组织的发展，提高农民组织的能力，使其成为保护农民利益，政府连接农民的桥梁和载体。其次，把确立农民在新农村建设过程中的主人翁地位与政府的主导作用统一起来。新农村建设中政府的主导作用与农民的主体地位不是对立的，而是相互协调、并行不悖的。新农村建设需要国家政策扶持，更需要农民自力更生的精神，关键是找到这二者之间的结合点。第三，农民是新农村建设的主要参与者又是受益者。保障农民利益是农村工作的出发点和落脚点。由此，要把新农村建设与社区经济发展、社会事业发展、社区环境美化及社区民主决策结合起来，提高农民收入，让农民分享更多的建设成果，像胡锦涛总书记强调的那样，真正“把建设社会主义新农村建成惠及广大农民群众的民心工程”。

新农村建设是在市场经济条件下的经济社会发展过程，是一个系统的社会工程，需要多方力量共同努力，主要通过市场化的方式循序推进。资金投入方面，应发挥市场的基础性配置作用，形成多元投入机制，充分发挥市场机制的优势和民营经济的活力。在农业生产、文化教育、卫生、社会保障、交通、环境保护等基础设施领域，积极引入股份制、合作制、招投标制等市场运作办法，鼓励和调动社会力量参与新农村建设，形成“政府主导、市场运作、农民为主，社会参与”的新农村建设模式。乡村文化建设方面，应充分发挥民间形态的乡村建设活动作用，知识界专家学者必须加强理论研究，为新农村建设提供理论支持和引导。要借鉴历史上“乡村建设”“平民教育”等有益的做法及发达国家的经验，扎实推进农业生产，改变农民的精神生活，改善他们的生活环境。

六、新农村建设：深化改革健全体制保障

我国改革的实践证明，只有不断改革不适应农村经济基础的上层建筑，才能实现新农村建设的预期目标。其中重点是推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制、农村金融和土地征用制度等方面的改革，为新农村建设提供有力的制度保障。

首先，改变城乡分割的二元管理体制。造成“三农”困境的原因不仅仅是农业内部本身的问题，更主要的是国家长期的非均衡发展战略及城乡的二元管理体制。由此，关键在于国家经济发展战略应作出相应的调整，进行制度变迁，打破“一国两策、城乡分治”的局面。新农村建设应该在城乡统筹，城乡一体化的框架下推行。因此，要深化城乡配套改革，消除妨碍城乡协调发展的体制性障碍，赋予农民平等的公民待遇和公平的发展机会；建立以工促农、以城带乡的长效机制。

其次，建立农村公共财政体制和改革完善乡村治理结构。一是扩大公共财政覆盖农村的范围和领域。要完善以九年制义务教育为基础的农村教育体系，推进城乡卫生、社会保障等公共事业均衡发展，让广大农村感受到公共财政的阳光。进一步明确各级政府对农村义务教育的责任，逐步建立城乡统一的义务教育管理体制。加大国家财政对农村合作医疗体系的投入力度，在农村建立大病、重病统筹机制。建立适合中国国情城乡衔接、公平统一的社会福利制度，拓宽农村社会保障覆盖范围，探索建立农村社会保障制度的途径和模式。二是有条件的地方加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。加大国家转移支付力度，增大体制性、制度性的补助。建立规范的横向财政转移支付，使事权财权一起下放，做到制度化、规范化、法制化，使财政体制具有平衡地区间提供基础性公共服务的财政能力。要积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，切实加强政府社会管理和公共服务的职能。

第三，从体制和法律上建立保护农民土地权益的长效机制。在工业化和城镇化过程中，一部分农民完全脱离农业。土地向一部分农户集中，实现经营规模的扩大，这是一个必然趋势。但农村土地使用权的流转和集中具有长期性，农民土地承包经营权的流转，必须坚持依法、自愿、有偿的原则。土地政策的底线是保护耕地、维护粮食安全、不让农民失业。在赋予农民长期而有保障的土地使用权的基础上，改革现行的征地制度，缩小征地范围，允许探索集体土地流转的有效途径。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。

第四，加快推进农村金融改革。从农村实际和农民需要出发，以培育竞争性的农村金融市场、形成合理的农村金融机构体系为目标，加快改革和创新农村金融体制。国家政策性银行应开办中长期农村建设专项贷款。只要在县和县以下地区有吸收储蓄的银行，都应当将一定比例的资金以贷款等方式用于农村。以市场化等方式引导邮政储蓄资金有效返回农村。实行差别税率政策，引导金融机构在农村地区扩大经营。通过财政贴息、支持保险等方式，引导社会资金特别是金融资金增加对农村的投入。

五是鼓励发展各种类型的农民专业合作经济组织。制定对农民专业合作经济组织的扶持政策，创造有利于农民合作经济组织发展的政策和法律环境。

作者：尹世洪　李志萌

乡镇行政管理体制变革论文篇3：

行政审批局模式的适用性探讨

〔摘要〕行政审批局作为近年来行政审批服务领域政府创新的重要举措，备受关注，在一些地方风靡起来，同时也饱受争议。作为地方的大部制改革试点，行政审批局模式体现了整体性治理的一些特性。而整体性治理不仅是治理理念、治理结构变革，还需要建立在协调机制、整合机制和信任机制等一整套运行机制之上。行政审批局模式目前还只是一些地方市、县的积极探索，没有国家层面的顶层设计和上级相应机构与之进行对接业务，因而并非是具有普遍适用性的标准范本，地方政府不能脱离本地区经济社会状况而盲目跟风，必须因地制宜。对于已经采用行政审批局模式的一些地方，可以结合整体性治理的基本理念进一步改革完善。此外，行政审批局模式的发展，还需要国家层面顶层设计、机构衔接整合、信息平台建设和信息资源共享等一系列配套改革。

〔关键词〕行政审批局，适用性，顶层设计，信息平台，信息资源

〔

2018年5月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求推动审批服务理念、制度、作风全方位深层次变革，着力打造“宽进、快办、严管、便民、公开”的审批服务模式，最大限度减少企业和群众跑政府的次数，不断优化办事创业和营商环境，切实增强政府公信力和执行力，推动政府治理体系和治理能力现代化，建设人民满意的服务型政府。随后，在6月28日国务院召开的全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上，李克强总理指出，要持续深入推进“放管服”改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和市场活动的直接干预，创新和完善事中事后监管，提高政府服务效能。行政审批局作为近年来行政审批服务领域政府创新的重要举措，备受关注，在一些地方风靡起来，同时也饱受争议。作为“后新公共管理”趋势下的一种典型政府治理模式，整体性治理的价值在于“对新公共管理理论批判和继承基础上架构起新的公共服务供给模式，以协调与整合为核心的治理模式为政府改革提供思路” 〔1 〕。下面將结合整体性治理理论全面检视行政审批局模式，着力回答行政审批局模式存在的优劣势、能否包治百病、如何进行渐进式改革等一系列基本问题。

一、行政审批局模式在我国的兴起

随着改革开放的深入和市场经济的发展，一些地方政府为了适应招商引资和经济发展需要，纷纷借鉴国外先进经验，着力克服计划经济条件下条块分割行政审批制度的弊端，探索建立政府服务中心集中办理外商投资审批手续，为外商来国内投资提供“一站式服务”。加上国家大力推行行政审批制度改革，“行政服务中心发展成为各地方政府普遍建设的、主要进行集中审批的工作窗口和平台” 〔2 〕。截至2011年底，全国有31个省（自治区、直辖市）共设立行政服务中心2912个，初步建立了省、市、县、乡镇的四级便民服务中心〔3 〕。此后，政务服务中心在全国迅速推广，它的一些固有弊端也日益显现，如只是实现了“物理式空间集中”，没有实现“实体集中”，普遍存在“两头跑”“体外循环”和“收发室”等问题〔4 〕；增加了人员和编制，提高了行政成本〔5 〕；责任不清、监督不力，等等。为了克服这些问题，一些地方政府开始探索推进行政审批制度改革，2008年，成都市武侯区率先在全国建立了行政审批局，拉开了我国行政审批局模式发展的序幕。总的来说，我国行政审批局模式的发展历程经历了三个阶段：地方政府自主创新阶段、中央层面推动阶段和地方政府试点推广阶段，具体内容见表1。

行政审批局模式是“将原行政审批机关的审批职权转移给行政审批局，审批局原则上行使一级政府所有的审批权力，其人员在编制上自成一体，完全接受行政审批局的派遣、管理与考核” 〔6 〕，实现“编随事走、人随编走”。截至2017年11月，全国地级市和区县共设立180个行政审批局，实现“一枚印章管审批” 〔7 〕。由于成立时间、经济社会发展状况等不同，不同地区的行政审批局呈现出不同的特征，国内比较典型的有滨海模式、银川模式和贵安模式，具体内容参见表2。其中，天津市滨海新区行政审批局的主要特色在于审批集中与审管分离相结合，银川市行政审批服务局的主要特色在于以信息化为支撑的智慧政务，贵州市贵安新区行政审批局的主要特色在于打造审批服务全域化体系。

二、行政审批局模式的优劣势透视

整体性治理理论和现代政府理论认为，“一个政府构成一种体制，其内涵为一组职能，外现为一套机构，运作为一个过程，行动起来则是一群官员” 〔8 〕10-15。行政审批局模式作为行政审批改革的重要创新举措，对于提升行政审批效能、降低行政审批成本、推动政府职能转变和规范行政许可管理具有自己的优势所在。具体来说主要表现为：

一是提升了行政审批效能。设立行政审批局，以政府审批代替了过去的部门审批，“多部门审批、多环节流转、多头跑路”的状况明显改观，使“东市买马、西市配鞍、南市打掌、北市购鞭”成为历史〔9 〕。以银川市企业变更资质业务为例， 2005年需要半年时间，2009年需要3个月时间。银川市行政审批局成立后，2016年企业变更资质业务办理时间缩短到1个月，500多项具体审批业务实现“一站式”审批，审批效率平均提高75%，50%的审批事项甚至可以实现即时办理。天津市滨海新区行政审批局实现行政审批事项平均办理时间由22.85小时降至5.67小时，大大提升了审批效能。

二是降低了行政审批成本。设立行政审批局，将原来政务服务大厅内不同部门的审批业务集中起来统一由一个部门服务，实现“一枚印章管审批”，可以大大精简机构部门、人员编制和办公经费等，同时也可以大大降低不同部门之间的协调成本，最大限度地降低行政审批成本。山东省荣成市首批划转了26个部门的196项行政权力事项，实现“一枚印章管审批、一个窗口集中办”，将原先26个部门、105个审批科室、253名审批人员、29枚审批专用章，精简为1个部门（行政审批局）、4个业务审批科室、73名审批人员、1枚审批专用章，大幅度降低了行政审批成本。

三是推动了政府职能转变。行政审批局的成立打破了审批技术的专业黑箱与部门壁垒，重新整合了一些重复、交叉、相似和隐蔽的部门、职能和业务，再造政府组织结构和业务流程，将原先职能部门的职能剥离出来交由新的审批局行使，实现由“审批式管理”向“监管式服务”转变。成立行政审批局最关键之处是“明确区分部门的行政审批权与事中事后监管权，并将各部门的行政审批权统一划转到行政审批局后，逼迫原职能部门将主要精力集中到完善和创新宏观调控、制定行业发展规划，以及加强事中事后的监管上来，从而促进了政府职能的转变” 〔4 〕。

四是规范了行政许可管理。行政审批局的成立不是进行简单的审批职能划转、审批事项和审批人员的整合，而是全方位的深刻变革，需要妥善处理好“破”和“立”的关系。一方面，需要搭建起新的行政审批平台，全面整合机构、人员和业务；另一方面，还需要处理好职能剥离后的承接以及新的政府部门的职能定位、工作程序、工作责任、工作评价等一系列工作。天津市滨海新区行政审批局制定了行政审批事项的标准化操作规程（SOP），全面实行了受理、审查、批准三个环节的审批规程管理，使行政许可管理得以规范。

虽然行政审批局模式具有上述几方面显著优势，但是其在发展过程中还存在着一些困境。具体来说主要有：

一是存在模式本身的合法性问题。党的十九大报告指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。就目前来说，行政审批局模式在机构设立和职权设定方面与法治政府建设“职权法定”的要求还存在一定差距。行政审批局由于停留在地方政府试点创新层面，其成立和职能定位一般只是地方政府行政行为，没有国家法律明确授权，而这些划转来的原有职能都是经过法律授权的。这样，新成立的行政审批局本身及其职能就没有明确的法律依据。此外，由于缺乏法律约束，一些地方还容易出现部门、人员、编制超额现象。

二是存在上下关系不匹配问题。由于国家层面也没有出台专门的成立行政审批局的顶层设计和实施意见，目前还只是地方市、縣的创新试点行为，省级以上还没有成立相应部门。这样，根据行政机构“上下对齐、归口管理”的原则，一些市、县成立行政审批局缺乏对应的上级部门进行业务指导，使得在需要协调不同部门间关系时遇到困难，影响行政效率。

三是存在职权划转问题。职权划转是行政审批局成立的关键一步，它决定着行政审批局究竟可以行使哪些权力以及新旧机构之间如何有效衔接。在行政审批权移交方面问题不大，但是在涉及与之紧密相关的一些行政职权事项和处罚类权力上却容易出现分歧。如天津市滨海新区没有对年检事项进行划转，只是把现场勘查、组织专家论证等与行政审批办理相关的职权事项划转给了行政审批局；成都市武侯区与天津市滨海新区恰恰相反，并未对现场勘查、技术论证和社会听证的职权进行划转，仍然保留给原职能部门，而是把年检类事项统一划转给了行政审批局〔4 〕。

四是存在审批与监管责任划分问题。审批与监管适当分离是决策、执行和监督三权分立的内在要求，然而审批权归行政审批局承担、而监管权归原政府部门承担，却给审批权和监督权运行带来弊端。一方面，调查和处罚类等权力没有划转给行政审批局，对审批行为、监管行为究竟承担何种责任以及二者间的责任没有进行明确划分，要求行政审批局完全承担审批行为的法律责任不太合理；另一方面，审批与监管分离“打破了审批监管的责任共同体利益格局，审批的只管审批，监管的不愿承担管理责任”，使“谁审批谁监管”的约束失效〔7 〕。

五是存在信息孤岛问题。当前行政审批局模式下信息孤岛现象还十分严重。成立行政审批局虽然从体制上打破了各个部门之间的界线，实现了审批事项的物理集中，但是由于大多数部门都在使用国家部委或省级行业主管部门统一建设的审批专网，而且只有在这些专网上操作，才能发放申请人所需要的证书。因此，行政审批局实际上又被这些专网分割成了各个部门，审批信息并不能很好地得到共享〔4 〕。

三、行政审批局模式并非具有普遍适用性

随着我国转变政府职能、建设服务型政府改革的不断深入，在中央的推动下各地政府在探索创新中形成了以政务中心模式、行政审批局模式两种主要的行政审批改革路径〔10 〕。正如《指导意见》所强调的那样，当前行政审批制度改革要加大转变政府职能和简政放权力度，以更快更好地方便企业和群众办事创业为导向。与行政服务中心模式相比，尚处于改革试点阶段的行政审批局模式是否能够成功复制和广泛推广？是否可以解决行政审批改革过程中的所有问题？对此，我们认为需要明确回答以下三个方面的问题。

第一个问题：是否具有必然优势？与行政服务中心相比，在提高效能和便民服务方面，行政审批局还没有表现出必然优势，而这两个方面正是当前行政服务中心值得人们广泛关注的地方。首先，行政审批局未必比行政服务中心更能提高效能。各种组织形态都有其适应的内外部环境，不能简单地认为某一种形态更有效率，决定效率的关键是激励约束机制设计，而不取决于组织形态。此外，行政审批局属于典型的官僚组织机构，需要遵循科层官僚体制的规章制度和程序办事，比起行政服务中心来说缺乏弹性。本来只是行政服务中心工作人员与驻窗口各单位工作人员的内部协调变成行政审批局工作人员与各单位工作人员的外部协调，无形中增加了协调难度。其次，行政审批局不必然比行政服务中心更能提供便民服务。对于复杂性或者需要现场核查的审批申请，行政审批局在便民方面还有待改进。

第二个问题：目前是否建立起独立完善的运行机制？作为地方的大部制改革试点，行政审批局模式体现了整体性治理的一些特性。而整体性治理不仅是治理理念、治理结构变革，还需要建立在协调机制、整合机制和信任机制等一整套运行机制之上。由于行政审批局目前还没有国家层面的顶层设计，更没有设置国家、省一级的部门机构与之进行业务对接，只是一些地方市、县的积极探索，因而在整合不同部门、机构和人员时往往力不从心，也无法很好地协调不同部门以及利益群体间的利益，同时也无法建立起纵向和横向的信任机制。

第三个问题：是否可以脱离本地区经济社会状况？地方政府在进行创新时，决定是否采用某种模式不仅要考虑到该模式特征和优势是否适合本地需要和制度环境，同时也要受到地方竞争的影响，体现为该模式与本地的改革需求与目标、改革路径、政策空间等方面的一致性〔7 〕。不同的服务对象决定采取的模式不同，比如，一些主城区或老城区市民业务量大面广，服务下沉需求压力大，为了方便群众，一般采取政务中心“一窗式” 政务改革。而以招商引资和经济发展为重头戏的经济开发区，为了更好地为企业服务，体现政策吸引力，有的采取行政审批局的模式。因此，行政审批局模式并非放之四海皆准的标准范本，地方政府不能脱离本地区经济社会状况而盲目跟风，必须因地制宜，科学施策。

通过对以上三个问题的分析，我们认为，对行政审批局模式的推广需采取审慎态度。切忌一窝蜂式照抄照搬，必须结合本地实际情况作出改革决策。

四、处于渐进改革之中的行政审批局模式

正如有学者所指出的那样，当前行政审批局模式还存在着改革方向未达成共识、改革利益协调较为困难、改革的方式方法不健全、行政管理体制机制束缚、改革信心不足和观念滞后等问题〔10 〕，因此在复制推广方面还需要慎之又慎，通过渐进改革不断完善发展。鞋子合不合脚，只有自己最清楚。因此，今后地方政府在拟推行行政审批局模式时，首先要综合考虑本地区经济社会状况和服务对象各方面的利益诉求，据此来决定是否采用这一模式，最大限度地凝聚各方面的共识，坚定改革信心，尽可能降低改革阻力。要以群众的诉求作为第一信号，以群众的服务需求作为第一任务，以群众的获得感和满意度作为第一标准。要根据本地区的发展现状，决定是否采用行政审批局模式，考虑如何促进其最大限度地发挥作用。要明确行政审批局模式本身只是推进“放管服”改革和建设服务型政府的一种手段，而不是目的，明确其最终目的是最大限度地方便和服务人民群众。要切实践行以人民为中心的发展思想，聚焦企业和群众反映突出的办事难、办事慢，多头跑、来回跑等问题，扎实推进简政放权、放管结合、优化服务改革。

对于已经采用行政审批局模式的一些地方，可以结合整体性治理的基本理念进一步改革完善。首先，从治理理念方面，要以实现公共利益和滿足公民需求为导向，调整行政审批的组织形态、运作模式和行为方式。加大转变政府职能和简政放权力度，以更快更好方便企业和群众办事创业为导向，围绕直接面向企业和群众、依申请办理的行政审批和公共服务事项，推动审批服务理念、制度、作风全方位深层次变革，着力打造“宽进、快办、严管、便民、公开”的审批服务模式〔11 〕。其次，从治理结构来看，未来的行政审批局模式应该是一种超越科层官僚组织结构，整合政府内部、中央和地方、政府与外部等各类治理主体的网络状结构。随着改革的深入推进，网络的广度和深度将不断提高。再次，从治理机制来看，未来的行政审批局模式要进一步完善协调机制、整合机制和信任机制。要推动政府内部机构和部门之间的功能整合，将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来，实现治理层级、治理功能和公私部门的整合。此外，还需要以信息和网络技术为支撑进一步搭建全方位整合与协同平台，破解“信息孤岛”现象。

此外，行政审批局模式的发展，还需要一系列配套改革。首先，需要国家层面的顶层设计，出台一系列法律法规或实施细则，从而解决行政审批局模式的定位、指导思想、机构人员设置、职责划分等一系列问题。2018年上半年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《指导意见》，指出要深化和扩大相对集中行政许可权改革试点，整合优化审批服务机构和职责，有条件的市县和开发区可设立行政审批局，实行“一枚印章管审批”。虽然《指导意见》提倡有条件的地方试点设立行政审批局，但是对于如何建立、建立后如何运行等一系列具体细节内容却没有给出具体意见。其次，需要做好新机构与原来机构的衔接整合工作。如何整合新机构的人员编制、职责划分、监督问责等，以便与原有机构进行有效衔接，成为新成立的行政审批局面临的重要难题，需要着力加以解决。最后，还要做好信息平台建设和信息资源共享工作。要消除信息孤岛现象，统一明确各部门信息共享的种类、标准、范围、流程，加快推进部门政务信息联通共用；加快建立以信用承诺、信息公示为特点的新型监管机制，探索智慧监管、包容审慎监管；加强市场主体信用信息归集、共享和应用，推动全国信用信息共享平台向各级政府监管部门开放数据，并与政府审批服务、监管处罚等工作有效衔接。

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