市辖区体制改革行政管理论文

摘要：以湖北省孝感市为例，通过对该市2003—2010年的数据进行定性分析，发现该市在“省直管县”财政体制改革后，地级市、市辖区与县级政府间财力状况呈现出总体增长较快，但增长缺乏均衡性的特点。因此，在“省直管县”财政体制下，注重县域经济发展，促进县级政府财力增长的同时，应适时推出配套改革措施，强调市辖区与各县级政府间财力增长的均衡性。下面是小编为大家整理的《市辖区体制改革行政管理论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

市辖区体制改革行政管理论文 篇1：

整体性治理视野下市辖区政府治理的困境与出路

摘要：现阶段我国市辖区政府治理出现了诸多问题，呈现为一定的治理困境。如何走出市辖区治理的困境，整体性治理理论具有较强的启发性。从整体性治理的视野出发透视市辖区治理存在的问题，发现市辖区治理的困境是多种原因造成的，有定位的原因，有政府系统内部整合的原因，也有包含政府、市场及非政府组织（NGO）在内的公共治理平台建设不力的原因。因而，简单的撤销市辖区政府或政府机构改革并不能根本解决问题。整体性治理或可是一个远近兼顾、标本兼治的理性选择。

关键词：市辖区政府；政府治理；整体性治理

文献标志码：A

市辖区政府治理是我国独有的问题。随着城市化步伐的不断加快，我国已有的市辖区政府发展中存在的诸多问题日益凸显，已经制约着城市又好又快的发展。同时，市辖区政府治理是一个较少受到学术界关注的问题。既有的研究基本从职能定位、财权事权划分、政府机构、政府竞争等方面来解读和规范市辖区政府治理，对市辖区政府治理困境成因与解决对策的多样性缺乏到位的把握。在这种意义上，整体性治理理论有助于帮助我们系统理解市辖区政府治理困境及其解决办法。本文将从整体性治理的理论视野分析市辖区政府治理的困境，论证“逐步取消说”和“转变职能说”的不足，力图在现有基础上提出基于整体性治理的综合性解决方案。

一、整体性治理视野下市辖区政府治理的困境

传统官僚制理论注重理性和效率，强调组织内部的专业分工、权力分化及功能分割，而整体性治理主张以政府组织结构为基础，调整政府自身的官僚制治理，同时加强与市场机制、公民社会的协调和整合，合作解决治理难题。整体性治理（holistic governance）就是以公民需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，为公民提供无缝隙而非分离和彼此冲突的整体性服务的政府治理模式。从整体性治理视野出发，市辖区政府治理的困境主要体现在以下四个方面。

1 机构设置重叠

我国现有行政管理体制实行的是“两级政府，三级管理”模式，其中“两级政府”指的是市政府及市辖区（县）政府，“三级管理”指的是市、市辖区（县）及街道（乡镇）。市辖区地处所属城市内部，市级政府与市辖区级政府所辖区域在空间上的重复造成这种管理模式下的“两级政府”在机构设置和职能行使上不可避免地存在着交叉和重叠。市级政府所辖委办局与市辖区级政府所辖委办局职能交叉重叠、资源浪费现象严重。如何协调市与市辖区之间类似的职能交叉、设置重叠的部门机构间关系，规避市辖区政府为寻求自身发展而与市级政府展开纵向竞争造成的不良影响，引导市辖区政府与市级政府间的良性竞争以促进整个城市的发展，已经成为了当前市辖区级政府管理体制改革的一个努力方向。

2 行政职能交叉

虽然我国现行《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，都有关于市辖区级政府与县级政府具有同样的行政管理职能的相关表述，但由于多数市辖区完全或大部分地处城区内，在空间上与城市重合，使市辖区在实际发展中鲜有自身特色与发展空间，甚至客观上造成公众对市辖区是否是一级政府存在模糊认识。在行政体制改革过程中有时存在着市级政府对所辖市辖区级政府的干预随意性较强，这就容易造成市辖区级政府管理上的错位和越位。这种行政定位的不清晰势必在客观上造成市辖区的事权较大，具体表现为行使公共服务职能的范围大而杂，特别是市区两级政府的责、权、利划分不清，具体管辖范围不够明确，造成本应由市级政府管辖的一些事务往往由市辖区级政府承担，而本应属市辖区级政府的一些职能往往被市级政府上收。

3 公众满意度低

根据中国社会科学院发布的《中国政治参与报告（2011）》蓝皮书：2006—2010年，我国政府公共服务指数基本徘徊在60～70分，公众对政府的公共服务总体满意度不高。公眾的不满意主要集中在政府行政管理混乱、公共服务效率低、程序烦琐复杂、办事周期过长等方面，这些现象在市辖区级政府层面体现得更为明显。尤其是前述所提及的市辖区级政府与其所属市级政府间在管理上经常出现错位和越位现象，一些本应由市辖区政府管理的事务却无法管理，公众会认为市辖区政府“不管事”；又或是本不该由市辖区政府管理的事务却“被”要求管理，公众又会认为市辖区政府“乱管事”。另外，由于当前社区概念在我国还没有完全被公众了解和接纳，街道办事处这一政府派出机构在公众中尚未得到完全认可，市辖区级政府及其所辖各委办局仍然是百姓心目中“最贴近的”的政府层级，当群众有诉求时首先想到的即是当地的市辖区级政府及其相关部门。市辖区级政府作为公众日常接触最多也最为频繁的行政单位，必然会客观地增加与公众的摩擦，从而也造成了市辖区级政府公众满意度偏低的现状。

4 同城市辖区级政府间缺乏合作

同城市辖区级政府间不仅缺乏沟通与合作，而且还围绕着稀缺资源展开激烈的横向竞争。这些竞争主要体现在市辖区级政府向市级政府及其所属部门争取政策、争取资金、争取项目。这种竞争产生的主要原因是市级政府对于市辖区级政府拥有稀缺资源分配的权力，市辖区级政府为了获取有利于自身发展的资源，只能付出相应代价“讨好”市级政府，而市级政府所重视的是市辖区的经济规模和发展速度。同时，城市作为一个集约空间，其信息传播也具有集约性，这意味着市级政府十分容易鉴别出各区政府向其传递的经济信息是否真实。在此种逻辑之下，难以“蒙混过关”的市辖区政府必然将经济发展的努力方向侧重在税收指标上，而对税收指标的重视很容易转变为对税源的争夺，进而演进为对纳税大户的争夺。这种对税源的“零和竞争”势必造成同城市辖区级政府在发展中各显神通，相互之间不但缺乏沟通与合作，而且往往各自为政，在城市基础设施的建设、外资的吸引等许多方面明争暗夺。

二、市辖区政府治理困境的主要成因

1 法律规范的缺失

首先，我国市辖区的设置尚无明确的法律规范。市辖区在设置标准、设置模式、机构编制等许多方面，都缺乏可明确、可遵循的法律标准，导致在市辖区设置上的主观随意性较大。其次，法律对市、市辖区两级政府所负有的职能虽有明确规定，但在职责权限上的划分却又十分模糊。

2 市、市辖区两级政府职能的重复.

目前，大多数市政府与市辖区政府在职权划分上随意性很大，普遍存在市、市辖区管理体制不顺的问题。一方面，事关全局的、原则性的重大决策和指导、协调、监督的权力需要集中在市政府，从而使城市管理具有权威的、统一的领导；另一方面，根据城市管理的要求，又必须靠分级管理来进行落实，使城市管理真正达到纵向到底、横向到边，管理效力覆盖全市，做到城市管理中统一管理和分级负责的有机结合。由于市、市辖区两级政府在具体管理工作中职权划分不合理，往往是市下放给市辖区的管理权限很小，这就形成了虽然市辖区级政府对辖区内经济、社会事务负有管理责任，但履行责任所需的权力却集中在市直部门，造成市辖区政府有责无权，难以真正履行管理职能。

3 市辖区政府内部机构设置不合理

市级政府与市辖区政府虽层级不同，但同处一个城市，本应在职能及相应的机构设置上区别开来，但现实是市与市辖区政府在机构设置上高度“职责同构”：市辖区政府与市政府在政府机构设置上表现出“上下对口，左右对齐”，纵向机构的设置高度统一。

4 市辖区政府的本位主义行为

市辖区政府既是市级政府的下级，也是相对独立的利益主体。市辖区政府的双重身份，导致在其利益驱动机制和行为约束机制发生矛盾时，往往是利益驱动占上风，而以城市发展的全局整体性受到破坏为代价。

5 社会自治与市场机制不成熟

在市辖区治理中，社会自治组织和市场是治理不可或缺的主体，但在现阶段，社会自治组织发展薄弱，不能较好地承接政府职能调整所转移出来的工作，也还没有成为政府治理的好帮手。同时，市场机制发育尚不成熟，还不能很好地运用市场工具来解决治理中存在的问题。

三、市辖区政府整体性治理方案的内容与可行性

既有的解决市辖区政府治理困境的代表性观点主要有两种：一是逐步取消市辖区政府；二是对市辖区政府实施政府机构改革，转变政府职能。“逐步取消说”和“转变职能说”都有其合理性，但两者作为根本性解决方案则存在以下问题：造成市辖区政府治理困境的原因是多重的，既有政府自身的问题，也有市场、公民社会的问题，单纯从政府行政区划调整或政府职能转变的角度去解决，应该说是有些片面的，它能够起到一定作用，但不会从根本上帮助市辖区政府走出治理困境。

从整体性治理视野出发，市辖区政府治理困境的成因是综合性的，因此也就必须从整体性治理的角度综合地解决，争取兼具短期合理性与长期的理性，最终达到标本兼治。

1 政府系统本身的调整和改革

第一，从整体性治理的角度对不同的市辖区分类处理。中国800多个市辖区中，情况比较复杂，不宜用相同或单一的办法“一刀切”地处理。根据实际情况，先进行大致分类，然后根据类别制定指导性意见。有的市辖区属于城市核心功能区，必须置于统一的城市规划之中，此类市辖区在政策制定、发展规划等方面必然受限于市级政府的政策。有的市辖区在地域、人口、经济、交通等方面相对独立于城市市区，该类市辖区在其治理范围内应被赋予更大的政策制定权限。当然在区际政府之间关系上及跨界治理方面则毫无疑问地要受市级政府的协调。

第二，从整体性治理的角度理顺市与市辖区政府之间的关系。从法律、制度上明确并细化市政府与市辖区政府之间的职权与职责划分，避免“有责无权”、“有权无责”、“权责不对称”的现状；在机构设置上，根据职能设置调整机构设置，根据需要取消、合并或强化，除少数部门外，对口设置不作为强制性规定，同时避免市、市辖区两级政府机构设置冲突；在资源配置上，优化并合理配置市辖区政府资源，尤其是对于财政资源，应以行政法规形式予以明确，从而避免“压力型体制”下市级政府凭借其上级领导机关的优势将资源集中于本级政府支配，导致市辖区政府缺乏必要的资源来履行职能的情况发生。

第三，从整体性治理的视野出发加强对市辖区政府内部机构的整合。具体包括：推进大部制改革，减少交叉职能部门，合并业务相近、职能相似部门；建立机构内部合作网络；建立行政服务大厅，推行“一站式服务”；加强电子政务网络建设，以提供更为便捷高效的政府服务。

2 促进社区自治，支持社会组织参与市辖区政府治理

整体性治理的主体，既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的联合，甚至包括非政府组织、非营利组织、辖区单位、居民个人等。从解决社会矛盾、提供公共服务的角度而言，政府并不是万能的，有些问题更适合交由社会组织承担。作为基层政府，应当促进基层自治组织的发展，与基层社区组织合作提供公共服务，构建市辖区政府公共服务一主多元型的供给新模式。

3 发挥市场化治理工具在市辖区政府治理中的积极作用

在整体性治理视野下，市场和政府一样，都是公共治理的有效主体，充分利用其回应性强、效率高等特点，可以提高公共物品供给的质量和效率。

从整体性治理的角度出发，政府、市场与公民社会各有优劣，但都是整体性治理中参与的主体，其中市辖区政府仍然起主导作用，但市场和社会组织对于高质量的治理而言不可或缺。为实现公共治理的价值追求，必须使三方主体协同合作，并不断探求更为合理的互助合作模式，以更为有效的方式解决公共问题，实现公共利益的最大化。

与“逐步取消说”和“转变职能说”比较，整体性治理方案比较系统，而且远近兼顾，能够最大限度地标本兼治。例如，短期可以以政府自我调整为主，长期则立足于社会组织培育，以及建立政府、社会、市场合作治理的公共治理结构。不过，整体性治理方案并不是对“逐步取消说”和“转变职能说”的简单否定，而是吸收了其合理性因素。比如整体性治理方案内在地包含着政府职能调整和转变的内容，是对“转变职能说”的吸收；同时，整体性治理方案强调复合的解决措施，而不是简单地“取消”了事，这又是对“逐步取消说”的扬弃，但也不否认，假如市场、公民社会的发育非常成熟以至于足以承接部分政府職能，从而“小政府”成为现实可能之后，取消市辖区政府也许将成为可能。

四、结语

市辖区政府治理过程中出现的诸多问题及其成因是很复杂的，在一定程度上市辖区政府治理的困境是各层级政府治理困境的一个缩影。面对综合的问题、综合的成因，简单的线性思维、简单的政策选择，短期的功利性选择，往往收益于一时，但缺乏长期合理性，甚至在解决部分问题的同时导致了其他问题的恶化，使困境越陷越深。有些措施具有长期合理性，例如市场发育、社会组织培育，但有些远水不解近渴，缺乏短期可行性。整体性治理视野和整体性治理的解决方案有利于远近兼顾，在解决具体问题过程中碎步前行，逐步夯实公共治理结构的基础，提升公共治理的质量。但问题的另一面是，整体性治理的思路，无疑对于政府的理性能力、政策制定能力以及决心和魄力都是一个巨大的考验。

作者：魏淑艳　寇丹

市辖区体制改革行政管理论文 篇2：

“省直管县”财政体制下县、区级政府间财力增长的均衡性研究

摘 要：以湖北省孝感市为例，通过对该市2003—2010年的数据进行定性分析，发现该市在“省直管县”财政体制改革后，地级市、市辖区与县级政府间财力状况呈现出总体增长较快，但增长缺乏均衡性的特点。因此，在“省直管县”财政体制下，注重县域经济发展，促进县级政府财力增长的同时，应适时推出配套改革措施，强调市辖区与各县级政府间财力增长的均衡性。

关键词：“省直管县”；财政体制；地方财政；财力增长

引言

省直管县①财政体制改革，即在“省—市—县”三级行政管理体制的基础上，将财政管理体制从行政管理体制中分离出来，实行“省—县”二级财政管理体制，而行政管理体制仍然为“省—市—县”三级。在经历了多年局部改革探索的基础上，财政部（2009）要求加速省直管县财政改革的进程，力争2012年底前，全国除少数民族自治地区外全面推进省直管县财政改革。这表明省直管县财政改革存在较大的优越性，有利于促进县域经济发展，缓解县级政府财政困难的现状。然而，在改革的进程中，省、市、县各级政府都凸显出一系列新问题。其中，如何促进市辖区与县级政府间财力均衡性增长，是一个联系省、市、县三级政府财政与行政管理体制的问题。

一、省直管县财政体制的内容与已有研究成果

省直管县财政体制的内容，目前主要有浙江模式、湖北模式、广东模式等三种。其中湖北省自2004年起改革原来省管市、市管县的财政管理体制，在全省对原实行省管的武汉市、孝感市等17个单位继续实行省直接管理（含所辖区），对原实行省管市、市管县财政管理体制的52个县（不含恩施自治州所辖的8个县）实行省直管县财政管理体制。其基本框架包含预算管理体制、各项转移支付及专项资金补助、财政结算、收入报解及资金调度、债务举借和偿还、省以下一般性转移支付制度等六个方面的内容。

针对省直管县财政体制改革，毛捷、赵静（2012）利用中国2000—2007年县级数据，通过普通最小二乘法模型（OLS）和双重差分法模型（DID，difference—in—differences）实证分析认为：省直管县财政体制改革促进了县级地区的经济和财力增长，但促进效应的程度存在地区差异。傅光明（2006）通过比较浙江模式、湖北模式和广东模式，总结了省直管县财政体制的内容，认为改革具有促进了县域经济的发展等积极作用，但同时也存在扩大的管理幅度增加了省级财政的压力等方面的问题。杨志勇（2009）从分析省直管县财政管理体制改革的合理定位和动力机制出发，认为要想从根本上改变公共服务的基本状况，必须以进行相应的行政管理体制改革与行政区划调整作为配套条件，重构政府间财政关系，重建分税制财政体制。王磊（2009）认为省直管县财政体制改革是对既得利益调整，省直管县财政体制改革短期内会增加省级行政运行成本，同时由于财政收入的目标及考核问题使市财政进退两难，县级财政方面则表现为部分地方财政性资金管理缺位等。周波（2010）通过分析现行“市管县”财政体制的弊端，认为导致县域经济发展滞后、县乡财政困难、行政管理效率低下的原因在于政府间财力与事权相背离，推进省直管县财政体制改革的主线应该是使政府间财力与事权相匹配。

然而，省直管县财政体制改革作为一个热点议题，以上研究尚不全面。缺乏对省直管县财政体制下县、区级政府间财力增长的均衡性的研究。本文便选择了以湖北省孝感市②为例进行研究。希望以具体县、区为研究对象，分析出省直管县财政体制在均衡县、区级政府间财力增长速度方面存在的问题，同时提出相关财税政策建议。

二、数据分析

在统计学上，人均一般预算收入属于衡量地方财力的质量指标。对各县、区级政府间人均一般预算收入增长均衡性的分析，主要包括三个方面的对比分析：一是分析县与县之间财力增长的差别，二是分析县与区之间财力增长的差别，三是分析各县、区与地级市整体水平之间的差别。在分析县与县、县与区之间财力增长的差别时，本文采用人均一般预算收入的同比增长速度和环比增长速度两个绝对指标作为分析工具进行。而在分析各县、区与地级市整体水平之间的差别时，本文以各县、区级政府的财力同比增长速度与地级市整体水平的差值这一相对指标作为分析工具进行分析。

在统计分析过程中，为消除价格因素的影响，本文对所运用的数据均以2003年为基期，运用GDP平减指数进行了价格平减。同时，在计算各地区人均一般预算收入同比增长速度时，均以2003年为基数期计算。而同比相对增长速度为各地区历年人均一般预算收入同比于2003年的同比增长速度与孝感市整体历年同比于2003年的同比增长速度之间的差额，即市辖区和各县级地区的同比增长速度减去孝感市的同比增长速度的差值。

（一）曲线拟合模型分析

对各地区历年人均一般预算收入同比增长速度进行曲线拟合得出结果（如表1所示）。由表1中的R方、F值和Sig值可知，各曲线均在1%的显著水平上呈现为二次曲线，二次曲线的表达式如下：

二次函数：Yn=bn0+bn1X+bn2X2 （1≤X≤7）

一阶导数：Y′n=bn1+2bn2X （1≤X≤7）

二阶导数：Y″n=2bn2

其中Yn表示第n个地区各年的人均一般预算收入同比增长速度，X表示省直管县财政体制实施的年数。由于本文不是预测未来年份的人均一般预算收入同比增长速度，而是对2004—2010年的时间范围内人均一般数算收入同比增长速度规律的分析，因而X的取值范围为[1，7]。将各参数的拟合值依次代入以上函数，令一阶导数等于0，可计算出各二次曲线的驻点如表1最后一列所示。

由曲线拟合结果可知：（1）各二次曲线在所给区间均具有二阶导数，且二阶导数均大于0，说明各二次曲线均为向上凹的曲线，同时各二次函数的驻点均小于2，说明从2006年起各地区人均一般预算收入同比增长速度均呈现为加速递增状态，表明省直管县财政体制能够很好的促进各地区财力增长；（2）从各曲线的二阶导数的具体数值来看，只有贫困县和市辖区的二阶导数大于孝感市整体水平，而普通县的二阶导数均小于孝感市整体水平，说明省直管县财政体制对促进市辖区和贫困县地区的财力增长的作用大于对普通县的激励作用。同时由于市辖区同比增速的一阶导数在X=1时就明显大于其他地区，使得市辖区的同比增速一直大于其他地区，表现出较大的相对优势；（3）各二次曲线的一阶导数均与省直管县财政体制实施的年数正向线性相关，且部分地区二次曲线的驻点小于2，表明各地区的同比增速在改革初期增长缓慢或出现了负增长，说明各地区普遍存在一个改革的适应过程。而从2006年起，各一阶导数均明显大于0，说明随着改革的深入，各地区均能很好的适应改革并实现人均一般预算收入的高速增长。

（二）环比增长速度分析

将各地区历年人均一般预算收入环比增长速度绘制成折线图（如图1所示）：

上页图1表明：（1）各地区人均一般预算收入环比增长速度总体呈现上升趋势，但在改革初期的2004—2005年各地区环比增速差异明显，改革初期表现为市辖区和经济水平相对较强的县级地区环比增长速度较快，而贫困县则不能很快适应省直管县财政体制；（2）在2006—2007年各地区环比增速基本趋同，而2008—2009年又出现较大差异，到2010年再次恢复到相近的环比增速，而且2008—2009年期间贫困县的环比增速远远高于其他地区，说明在省直管县财政体制下，省政府依然能够很好的协调各地区的环比财力增长速度，尤其能够较好地保证贫困县地区的财力增长较少受宏观经济水平波动的影响；（3）以2008年全球金融危机为分界点来看，贫困县财力的环比增速变化情况与其他地区相比存在滞后一期的状况。这说明贫困县财力增长主要依靠国家扶助的现象确实存在。

（三）同比相对增长速度分析

将各地区历年人均一般预算收入同比相对增长速度绘成折线图（如图2所示）：

图2表明：（1）仅有一条折线始终处于横轴上方，且该折线表示的是市辖区的人的相对增长速度，表明该市人均一般预算收入水平的同比增长速度一直以来就呈现出一高多低的不均衡现象，说明省直管县财政体制下，市辖区的财力增长速度始终占据相对优势；（2）各县级地区的人均一般预算收入同比相对增长速度均较低且均处于相对近似的水平，但2008年之后，贫困县的同比相对增长速度较其他县有明显的提高，表明2009年以来贫困县的财力增长速度得到了有效的提高，说明省直管县财政体制下，长期内强区和弱县的财力增长速度能够得到较大的提高，但普通县的财力增长速度容易被忽视。

结论与政策建议

（一）结论

省直管县财政体制能够有效促进市辖区与各县级政府的财力增长，但市辖区与各县级政府间财力增长缺乏均衡性，具体表现在以下三个方面：

1.市辖区优势明显。首先，从人均一般预算收入的绝对量来看，在改革的初期孝南区作为市辖区与作为县级市的应城市人均一般预算收入相当，而随着改革的深入，孝南区人均一般预算收入明显超过应城市及其他地区，高居县、区级政府首位；其次，从人均一般预算收入的增长速度来看，孝南区财力环比增长速度在改革初期便占据较大优势，随后环比增速与其他地区相当，导致其同比增速一直处于领先地位，人均财力与其他地区的差距逐年拉大。说明省直管县财政体制改革一方面解开了其他地区对市辖区的束缚，市辖区能够更好的发挥行政优势来增加本地区财力，另一方面也削弱了市辖区对其他地区的拉动作用，导致各地区人均财力水平虽然同时增长但增长速度存在较大差距，县、区级政府间财力差距逐年扩大的局面。

2.贫困县增长较快。在省直管县财政体制下，虽然从人均一般预算收入的绝对水平来看，孝昌县和大悟县作为贫困县，其人均一般预算收入始终处于相对较低的水平，但从人均一般预算收入的增长速度来看，贫困县的财力增长速度则具有相对优势。纵然在改革初期，贫困县人均一般预算收入的环比增速较低，但随着改革的深入，其增速迅速超过普通县处于领先地位，最终使得贫困县人均一般预算收入的同比增速超过普通县，与孝感市的整体水平相当。这说明在改革的过程中贫困县存在一个适应过程，并且能够迅速地适应改革。对此，本文认为一种可能的原因是：改革使得对贫困县的扶助机制，由最初的省、市两级政府的扶助变为只有省级政府的扶助，导致对贫困县的扶助力度减弱，而随着改革的深入，省级政府加大了对贫困县的扶助力度。同时，以2008年全球金融危机为分界点来看，贫困县财力的环比增速变化情况与其他地区相比存在滞后一期的状况。这说明贫困县财力增长主要依靠国家扶助的现象确实存在。

3.普通县增长乏力。省直管县财政体制改革的主要目的之一在于促进县级地区财力增长。本研究发现，改革确实促进了县级地区财力增长，但其增长速度相对其他地区仍然较慢，尤其与市辖区存在较大差距。这说明，省直管县财政体制下，普通县确实能够更好地发挥自主性，充分发挥本地区的财政创造能力，但可能与市辖区相比存在行政劣势，又不能得到像贫困县那样的国家扶助，导致对普通县的激励不够，最终表现为普通县财力增长乏力。

综合来看，省直管县财政体制下，市辖区与各县级政府间财力增长的非均衡性，主要表现为市辖区优势明显与普通县增长乏力之间的非均衡性。

（二）政策建议

省直管县财政体制下，为更好地促进各县、区级政府间财力均衡增长，本文重点提出以下三点建议：

1.坚定信念继续推广省直管县财政体制改革。省直管县财政体制确实能够有效促进县级地区的财力增长，应当坚定信念继续在全国除少数民族自治区范围内大力推广省直管县财政体制改革。但应注意，在改革初期一定要处理好对贫困县扶助机制的转变。改革使得对贫困县的扶助，由省、市两级的扶助转变为只有省级的扶助，此时，从改革初期就应加强对贫困县的扶助力度，尽量避免或缩短贫困县对改革的适应期，更好地促进贫困县财力的长期平稳增长。

2.适时推出行政的省直管县改革。各省份在大力推广省直管县财政体制改革的同时，应当试点并适时推广行政的省直管县改革，争取实现全面的省直管县改革。通过湖北省孝感市的例子已经证明，市辖区相对于普通县，由于具有行政优势，导致市辖区与普通县在人均一般预算收入的绝对量和同比增长速度方面产生了逐年扩大的差异。为了在促进各地区财力增长的同时，更好地保证各地区财力增长的均衡性，各省份应当尽早推广行政的省直管县改革，以在更公平的环境下，激励普通县更好地发展本地区经济，促进本地区财力的快速增长，避免导致各地区之间财力差距过大。

3.完善转移支付制度，加强对贫困县的扶助力度。省直管县财政体制下，贫困县地区的财力增长速度明显高于普通县，省直管县财政体制改革为贫困县脱贫提供了良好的制度基础，但贫困县地区的财力增长仍然主要依靠国家的扶助，为了更好地促进贫困县早日脱贫，省级政府应进一步加强对贫困县的扶助力度。同时，由于省直管县财政体制下，市辖区财力增长优势明显，此时，应适当加大市辖区对贫困县的转移支付力度，或者直接建立地级市范围内市辖区对贫困县的一对一或一对多的扶助机制，以促进局部各地区间财力的均衡增长。

参考文献：

[1] 毛捷，赵静.“省直管县”财政改革促进县域经济发展的实证分析[J].财政研究，2012，（1）：38—41.

[2] 傅光明.论省直管县财政体制[J].经济研究参考，2006，（33）：29—33.

[3] 杨志勇.省直管县财政体制改革研究从财政的省直管县到重建政府间财政关系[J].财贸经济2009，（11）：36—41.

[4] 王磊.推行省直管县（市）财政体制改革的问题与对策[J].财政研究，2009，（10）：21—14.

[5] 周波.“省直管县”改革应重点解决政府间财力与事权匹配问题[J].财政研究，2010，（3）：49—52.[责任编辑 吴高君]

作者：李元

市辖区体制改革行政管理论文 篇3：

现状与展望:城市化视域中我国城镇行政区划调整

摘 要：当代中国的行政区划调整是与城市化相伴而生的，二者之间呈现出互助发展的规律。城市化进程中的行政区划调整模式表现为：撤县设区、设立新的市辖区、合并市辖区、扩大市区地域范围以及综合调整等。不同的调整模式有着不同的特点，总体上呈现出缺乏科学的整体规划，具有一定的盲目性；缺乏具体标准，具有一定的随意性；缺乏科学的认识，具有一定的片面性等特征。本文认为，随着城市化的进一步推进，城镇行政区划调整应与推进城镇化发展相结合、与区域内资源合理配置相结合、与地方行政管理体制创新相结合。

关 键 词：城市化；行政区划；行政区划调整

收稿日期：２０１２－０１－０５

作者简介：曲世敏（１９６８—），女，山东烟台人，东北财经大学经济学院产业经济学专业博士研究生，高级工程师，研究方向为产业经济学、规制经济学。

基金项目：本文系国家社科基金资助项目“政府规制改革与社会主义市场经济体制完善”的阶段性成果，项目编号：０８ＢＪＬ００１。

城市化，又称城镇化，是指农村人口、经济、生产和生活方式向城市转化及城市社会、经济、技术延伸至乡村的过程。［１］本文研究的行政区划调整是指直辖市、地级市、县级市、市辖区和建制镇的区划建制单元。行政区划是伴随国家的产生而产生的。自古至今，行政区划都因经济社会发展的需要而调整和变革，同时，行政区划的调整和变革又进一步促进了经济和社会的向前发展。因此，希望通过对国内现有行政区划调整模式的总结、比较，把握我国城市化进程中未来城镇行政区划调整的方向。

一、城市化与行政区划调整

工业化是我国当代城市化和城镇行政区划调整的直接驱动力。随着我国工业化水平的不断提高，一批重工业城市、资源型城市迅速崛起，当地的城市化水平也迅速提高，城市经济的单元划分和种类也随之发生变化。一方面，行政区划划分原则的主次关系发生了变化；另一方面，行政区内部及外部管理的模式和运行方式也发生了改变，城市化进程正是因为这些调整与变革而得以推动。与政治因素不同，经济因素对于城市化与行政区划的影响是一个渐变的过程，城市化的发展与行政区划的调整基于两者之一或是两者的综合。城市化水平的计算口径是城镇人口占总人口的比重，因此，随着城镇行政区的增多，城镇人口就会相应地增多，城市化率就会表现出与城镇行政区的高度相关性。由表１可看出，自１９７８年至２０１０年，城市化率的提高与城镇行政区总数的增加呈同步变化态势。

在我国现有的财政体制框架内，地方政府间的绩效竞争使得由城市化发展催生的经济效应引发了区域内及区域间利益格局的变动，使得地域空间上的利益关系不断以行政区为基本单元而涌现出来。为了顺应社会经济的发展，此时行政区划的改革和调整便应运而生。城镇行政区划调整不仅是对城市化进程成就的肯定，而且也为城市化再发展提供了空间和制度等方面的保障。因此，城市化发展是城镇行政区划调整的推动力，而城镇行政区划调整则是城市化推进的扩散器，两者呈现出一种互助发展规律。［２］

资料来源：根据《中国民政统计年鉴（２００９）》、《中华人民共和国行政区划简册（１９９９－２０１０）》、《中华人民共和国行政区划（１９４９－１９９７）》相关数据整理。

二、现有城镇行政区划的调整模式

（一）撤县（市）设立市辖区模式

随着经济的发展和市区人口的增多，城区发展空间明显不足，进一步向外拓展又受制于周边的县（市），甚至使市区与周边县（市）在经济布局和市政建设上出现了产业雷同、重复建设、资源浪费等现象，导致市、县（市）矛盾日益加剧，因而不得不撤县（市）设立市辖区。这类行政区划调整的优点比较突出：它波及面较窄，影响范围小，操作起来简便、易行。但是缺点亦较明显，易产生农村地域过大，当地城市化水平较低及“假城市化”现象。采用这种模式进行行政区划调整在国内有不少成功案例，如成都市、上海市和广州市等。

以成都市为例，２０００－２００２年间，成都市先后将温江和新都两个县改区。通过县改区不仅促进了两个地区经济的发展和城市化进程，而且对整个经济区域的发展起到了很好的作用。具体表现为：整合了经济发展要素，提升了经济发展速度，促进了郊县的工业化进程。成都市温江撤县改区后，从原来的作为卫星城“主动迎接中心城市的辐射”［３］到现在被纳入到中心城市，使过去制约经济发展的许多障碍得以消除，极大地解放和发展了生产力，提升了新设区和中心城市的发展速度。县改区后，两县将工作重点转移到工业发展上，经济发展战略由农村经济转变为工业经济，促进了两县的工业化进程，实现了由“农业县”城市资源向“大都市”城区概念的城市资源的整体提升。温江县在撤县改区的第一年，第二产业增加值就比上一年增加了２５．８％，极大地促进了其工业化进程。而工业化也带动了地区经济的快速发展，温江在撤县设区的第一年ＧＤＰ增长１９％，财政收入增长２８％，温江撤县设区前４年的ＧＤＰ增长率才１２％，而撤县设区后，提高到１８％，成都市的ＧＤＰ增长率也从撤县设区前四年的１０．１％增长到了１３．８％。［４］新都撤县设区后促进了成都经济发展战略和城市规划的实施。目前，成都市三环路、绕城高速公路、成彭路、成青路穿越新都，成都市经济和市政设施正迅速向新都及外围扩展，而原新都县的行政建制设置格局将成都市青白江区与成都市市中区隔离，阻碍了成都市的发展。撤县设区后，体制和政策方面的束缚所形成的阻力得以消除，成都的都市区连成一个整体，其经济发展战略和城市总体规划得到了更好的实施，整体实力大大增强。

资料来源：成都市统计年鉴（２００１－２００３）

（二）设立新的市辖区模式

为增加城市规模效益，发挥城市各项行政管理的效能，理顺辖区管理体制，有的将市中心紧临的地域设立新区，有的将较大规模的市辖区一分为二，有的将市辖区同周边县或县级市的部分行政区域联合成立一个新区。采用这种模式进行改革，较为典型的是无锡市。

无锡是新世纪以来区划调整较为成功的一个城市，同时又有自身的独特性。无锡区划调整的根本动因是要解决“市县同城”问题。原县级锡山市从东、西、北三个方向包围了无锡市，给其空间拓展带来了极大限制。无锡对当时锡山的区划调整方案采取的是“拆分”、“切块设区”的办法。２０００年１２月经国务院批准，撤销锡山市并与无锡有关城区组合，分别设立了锡山区、惠山区和湖滨区。

“切块设区”与整体撤县（市）设区相比，最大的优点便是可“分而治之”、化解矛盾，从而将协调整合的阻力减至最小。无锡对这三个区又进行了不同的功能定位：湖滨区结合太湖景区，以旅游服务功能为主；锡山区加快主城区融为一体，同时也是锡东工业发展的空间载体；惠山区政府选址在无锡城北、无锡与江阴之间，有利于锡—澄都市区的一体化对接。无锡市从区划调整的一开始就实现了公安和规划两大系统的垂直管理，以保证平稳过渡和决策实施的顺利进行。在区划调整后的各区设置人、财、物垂直的市规划分局，各区政府是规划的实施主体，但是规划的编制、审批均在市规划局强有力的控制中。通过近几年实施效果的检验，这样的体制无论是在基础设施对接方面，还是在重大项目建设以及建设用地控制等方面，均能够做到协调统一、有序发展。至于土地管理体制方面，锡山的土地指标历来是由地级市统一分配的。无锡当时也对区划调整地区保留了三年过渡期，但主要是财政上的维持不变，区政府自收自支，同时无锡又在重大基础设施方面进行了倒贴，使得这些区感受到了合并的真正实惠。三年过渡期结束后，无锡实行了各区“同城同待遇”，无论管理体制、政策制定还是水价、电价、教育、人事调动等方面，都按一个标准执行，使得城市的发展速度明显加快。

（三）合并市辖区模式

为了发挥市辖区内的某些整体功能，一些地方政府优化结构，落实城市总体规划要求，推动了城市的可持续发展。将城市辖区内较小的相邻市辖区合并，组成一个新的辖区，如上海市将中心城区黄浦区和南市区合并，将两个外滩合二为一。这种调整模式对实现城市发展的总体要求，优化城市布局会有很大帮助。但不足之处是要减少机构编制，当地干部不认同，容易产生不稳定因素，致使合并工作因受阻而失败。武汉市就曾因采取这种模式调整区划导致无果而终。采用这种模式进行行政区划调整的典型城市当属南京市。

在江苏省大力推进城市化和“做大、做强、做优、作美”中心城市的进程中，南京先后进行了两次力度颇大的行政区划调整，其中２００２年进行的第二次调整采用了合并辖区的模式。２００２年４月撤消南京市大厂区和六合县，设立南京市六合区；同期，撤消南京市浦口区和江浦县，设立新的浦口区。通过行政区划调整，在短短几年内南京的大都市框架迅速拉开。首先，南京产业发展（除现代服务业外）的主体空间已在主城之外；其次，区划调整有效解决了长期以来南京二元结构突出的矛盾，快速缩小了城乡差距和长江南北差距；第三，将江北的两区、两县合并为新的两区后，对于江北的带动极为明显，优势资源重新得到整合，产业空间亦得以合理划分，特别是较好地理顺了开发区与所在市辖区之间的管理机制与空间协调问题（如南京高新技术开发区与浦口区之间的融合）。

（四）单纯扩大市区的地域范围模式

这类市辖区的调整相对比较简单，只是将临近的县或县级市的部分行政区域划入市辖区的范围，市辖区数量不变。如安徽芜湖市的调整就属于这种模式。２００５年，芜湖以构建区域经济文化中心城市为目标，打破行政区划束缚，将三县纳入全市范畴统筹规划，对市域３３１７平方公里的《城市总体规划》进行了修编，科学调整城乡空间布局，科学整合各种生产要素和资源。完善中心城市、副中心城市、中心镇和中心村（社区、居民点）四级结构城乡一体的规划体系，构建“１＋３＋１４”（１个中心城市、３个副中心城市、１４个中心镇）的组团式城市发展格局。主城区围绕建设市域中心城市，东进南扩，面积由原来的２３１平方公里扩大到７２０平方公里，建成区面积扩大到１５０平方公里，居住人口１３０万人。芜湖、繁昌、南陵三县城关镇按照市域副中心城市要求，建成区面积分别扩大到１５平方公里，居住人口１２万人。孙村、许镇、六郎等城镇按照市域重点中心镇要求，建成区面积分别扩大到５平方公里以上，居住人口３万人左右。［５］这种区划调整模式等于割去市区临县（市）身上的“肥肉”，可能受到县级行政区域的阻挠，因此，要做好疏导工作。

三、现有城镇行政区划调整模式的缺陷

（一）行政区划调整缺乏科学的整体规划，具有一定的盲目性

有的地方行政区划调整的整体规划工作做得不够好，有的调整事项基本是“头痛医头，脚痛医脚”，没有从长远、从全局上去考虑某项行政区划调整。如有的市在调整规模过大的城郊市辖区时没有统筹考虑中心城区市辖区面积过小的问题，区划调整后有的中心城区的市辖区仍然只有几平方公里或十几平方公里的面积，这些市辖区的发展空间过小的问题仍然没有得到解决。再如有的市三年搞两次行政区划调整，一会儿撤郊区，一会儿撤县，一会儿进行市辖区更名，这样或多或少地影响了当地社会的稳定。因此，行政区划调整一定要着眼全局，整体规划，通盘考虑全省大中小城市及各大中城市市辖区的科学设置，调整方案要有前瞻性和全局性，使区划调整既能解决当前的突出矛盾，又能适应较长时期经济社会发展的需要。从各地调整事项比较看，上海、江苏、浙江、广东、广西等省（区）较好地做到了这一点。南京、无锡、温州、汕头、梅州、江门、南宁、柳州等大中城市的行政区划调整，不是简单地撤县（市）设区或撤并郊区，而是在撤县（市）设区或撤并郊区的同时对中心城区划分不合理的地方进行了调整，统筹整个市区地域，重新划分各市辖区的范围，从而为各个市辖区提供了可供较长时期发展的空间，可以适应相当长时期经济社会发展的要求。从各地成功的经验看，有利于市区长远发展的比较好的市辖区结构模式是扇形放射式。过去很多城市市区设置多采用同心圆模式，即中心区、次中心区和郊区包围城区模式。实践证明这种模式不利于城市的长远规划和发展，也不利于各区之间的竞争。相对于同心圆模式而言，扇形放射模式更好，各市辖区既有中心城区，也有外围郊区，都有可以进一步向外发展的空间。

（二）行政区划调整缺乏具体标准，具有一定的随意性

市辖区调整没有具体标准，不利于精简市辖区数量，也不利于科学合理地设置市辖区。一般而言，各地上报申请调整市辖区的事项，绝大多数都是经过反复慎重研究的，都有其合理性。但横向比较起来，有的地方市辖区规模偏小。特别是由于改革开放前市辖区设置由各省（自治区）自行审批，导致有些中等城市的市辖区数量太多，一个几十万人口的城市设了几个市辖区，最多的设了十几个市辖区，平均一个市辖区只有几万人。由于没有市辖区设置标准，对历史上规模过小的市辖区进行撤并就没有过硬的法定依据，因而在审批各地上报的行政区划调整事项时，对原有规模过小的市辖区只得仍然按照该市的意见继续保留。因此，为了进一步规范市辖区的调整，科学合理地设置市辖区，有必要制定市辖区设置标准。

（三）对行政区划调整缺乏科学的认识，具有一定的片面性

少数大中城市把调整行政区划作为解决市县矛盾或大市与小市矛盾的主要措施甚至唯一措施，过于依赖通过行政区划调整来解决跨行政区的经济建设和市政建设中出现的问题，而没有从转变政府职能、改进管理方式以及调节工作关系等方面去努力，从而出现了频繁调整行政区划的问题。如前文所述，调整行政区划是在现行行政体制下解决跨行政区经济社会建设矛盾的一种不得已而为之的办法，但不是唯一办法，更不是全部办法。从行政体制改革创新的根本要求出发，解决跨行政区城市建设和管理中出现的矛盾和问题，重要的是要转变政府管理职能，改进行政管理和公共服务的机制和方式，更多地运用经济手段和协商机制来调节市县矛盾，统筹城乡发展。

四、未来城市化进程中行政区划调整的方向

通过对以上行政区划调整模式的总结和典型城市案例的分析，可以展望未来我国城镇行政区划调整的方向。

（一）行政区划调整应与推进城镇化发展相结合

城市化的一般特征是农村人口向城镇转移，其根本的决定因素是二、三产业的发展。城市化进程对行政区划工作而言，就是要创新和完善城镇型区划体制，奠定区域统筹发展基础，实行城乡空间协调发展。城乡空间协调可以分为三个层级：［６］第一层级是都市圈内的城乡统筹。其重点是做好区域经济的总体布局，完善区域城镇体系，建设区域性基础设施，特别要考虑沿交通线或产业带的城乡发展规划；加强区域内重点开发区、优化开发区、限制开发区、禁止开发区等主体功能区建设在城乡之间的协调；充分考虑区域产业发展的需要，突破行政区边界，允许要素资源在更大区域范围内优化配置。第二层级是城市中心与周边镇、乡村的统筹。它的重点在于有效地建立城市反哺农村的机制，规划若干个既有良好发展条件的中心镇，实现城镇之间的合理分工，鼓励工业向城镇产业园区集中，提高产业集聚效率。第三层次是中心镇、县城与周边乡村的统筹。它更强调城镇的聚集作用，鼓励农村富裕人口向中心镇集中，农地向农业大户集中。

（二）行政区划调整应与区域内资源合理配置相结合

资源要素、基础设施等在区域统筹发展中起着决定性的作用，通过适当的行政区划调整，有效地整合现有资源要素，充分利用基础设施，将会推动区域统筹的加速发展。受地方利益驱使，原有层级的区、县（市）政府人为设置行政区隔限制了经济要素的自由流动，导致了区域分工不明确、产业结构雷同严重的局面。通过行政区划调整，实施撤县设区等措施直接减少了行政上的管理层级，这在一定程度上降低了经济资源要素流动中的制度性门槛，其结果有助于区域大市场的形成，有助于经济资源根据市场配置进行合理流动。一方面，能够强化市政府的集聚能力与规模效益，使之在市场规律的作用下实现集聚发展和规模效益的最大化，更好地发挥中心城市对腹地的辐射和带动作用；另一方面，理顺了市政府和下级政府之间的利益关系，从而确定中心城市和郊区城市之间的城市功能定位，保证了城市建设不再是围绕着老城区摊大饼似的向外扩张，而是确立真正意义上的中心城市与郊区城市互动的、以组团式为主的跨越式城市发展战略。

（三）行政区划调整应与地方行政管理体制创新相结合

区域的统筹发展必然要求不断改进和创新地方政府的管理方式和运行机制，行政区划的调整恰恰是行政管理体制改革的动因和着眼点，是地方行政体制改革的催化剂。我国是单一制国家，不同级别、不同类别的行政建制享有不同的管理职权，有的问题只能通过行政手段解决，有的问题则是通过行政手段解决比通过经济手段解决更有效益。这一点与地方自治体制不同。比如市县同城和县包围市的矛盾，在地方自治体制下通过协商机制就可以得到比较好的解决，但在单一制体制下通过行政区划手段来解决则更容易一些，也更有利于城乡统筹发展。而且目前我国市场经济体制还不完善，通过协商机制解决市县矛盾的难度更大，因此，通过调整行政区划来解决市县矛盾或大市与小市的矛盾，既是一个不得已而为之的办法，也是一个较为可行的办法。

【参考文献】

［１］张京祥，范朝礼，沈建法．试论行政区划调整与推进城市化［Ｊ］．城市规划汇刊，２００２，（０５）：２５－２８．

［２］刘高．城市化进程中城镇行政区格局的嬗变［Ｊ］．经济体制改革，２０１１，（０５）．

［３］白小虎．城市化进程中行政区划调整与城市产业空间变迁［Ｊ］．中国软科学，２００８，（０９）．

［４］魏衡等．城市化进程中行政区划调整的类型、问题与发展［Ｊ］．人文地理，２００９，（０６）．

［５］魏立华，阎小培．快速城市化中城市规划和行政区划的关系研究——以珠江三角洲为例［Ｊ］．规划研究，２００４，（０２）．

［６］杜林． 省解体：到达你的市场部仅仅是一个距离问题［Ｊ］．远东经济评论，２００１，（１１）：２２．

（责任编辑：高 静）

作者：曲世敏