事业单位改革对策与建议

事业单位改革对策与建议（精选6篇）

篇1：事业单位改革对策与建议

事业单位改革的对策与建议

一、我国行政事业单位国有资产管理存在的问题

(一)资产配置不公

由于缺乏公平合理的、有约束力的国有资产配置和定额标准，以及资产购置资金来源的多样性，目前我国行政事业单位国有资产的随意购置和重复购置现象比较普遍，导致资产配置不公平，各行政事业单位所承担的任务与所占用的资产不合理，各单位之间的资产配备不公平。如房产、公务车等国有资产在各行政事业单位之间配置不公平的现象在各地区、各部门十分普遍，也是目前国有资产管理中比较突出的问题。

(二)资产使用效率低下

行政事业性国有资产是在非生产流通领域占用的、不投或不直接投入到生产经营活动中去的资产，具有配置领域非生产性、使用目的服务性、资产使用无偿性等特点。正是由于行政事业性国有资产占用上的免费性，使许多单位完全不考虑资产的使用效率，资产低效使用的问题一直都很严重，普遍存在“重钱轻物、重购轻管”的思想，加之受传统计划管理体制的影响，资产被人为地分割在各部门封闭式运行，而不能随事业的发展变化作相应流动，致使资产闲置与短缺并存，资金的紧张困难与低效使用同在。

(三)资产流失严重

不少单位不经国有资产监督管理部门批准、不遵守财政部门有关规定，随意变卖、转让、更新、报废、贱价处置国有资产，不按规定履行报批手续，资产购置与处置失控，造成国有资产严重流失和滋生腐败。由于国有资产长期被无偿占有，不评估、不流动、不核算、不提折旧、不考虑损耗或年产值因素，造成每个单位都想有“自留地”，产权分散、流失和浪费严重，削弱了财政分配资金支持各项事业发展的力度及财政的调控能力，加剧了财政资金供求的矛盾。

二、我国行政事业单位国有资产管理存在问题的原因分析

(一)缺乏应有的管理意识

对行政事业性国有资产管理认识上的误区，是目前我国行政事业性国有资产管理存在问题的思想根源。在中国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产较受重视，而包括中央与地方在内的行政事业性国有资产及其管理却长期以来没有得到应有的重视，以致行政事业性国有资产管理改革不仅严重滞后于整体经济改革，也滞后于国有企业改革。

(二)缺乏完善的法制建设

一方面，随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，行政事业单位国有资产的管理出现了许多新情况、新问题。但是，有关的管理制度与法制建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的行政事业性国有资产管理法规，使得地方行政事业性国有资产管理的随意性很大，管理混乱无序。另一方面，各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业性国有资产管理的法律与规章制度，但部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。

(三)缺乏合理的管理体制

长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致我国行政事业性国有资产管理体制不顺。行政事业性国有资产的各级管理部门职责不清，职能交叉。如财政部门和国资部门的管理权不清，各级机关事务管理局与财政部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理主权权限不清，财政部门与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清，行政事业性资产具体占有、使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。

(四)缺乏有效的管理机制

在资产形成与配置方面：(1)存在一定程度的财政预算软约束现象；(2)缺乏公正合理、有约束力的财产配置标准；(3)缺乏必要的透明度与协调性；(4)大部分地区缺乏透明、规范、高效的政府采购制度及相应的监督机制；(5)供给渠道单一，财政负担沉重在资产使用方面：(1)缺乏客观公正的财产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的约束机制与激励机制；(2)使用过程中的产权管理特别是产权变动管理存在较大的问题；(3)缺乏严格、规范、先进的管理手段；(4)资产的实物管理与价值管理相脱节。

在资产处置方面：(1)缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序；(2)缺乏行政事业单位国有资产高效的处置途径，如行政事业性国有资产的交易市场等，导致资产处置过程的浪费与腐败。

三、我国行政事业单位国有资产管理改革的对策建议

(一)加强管理意识

实践证明，行政事业单位对国有资产管理有关法律法规了解得越全面，理解得越透彻，对国有资产管理工作就越重视，资产管理方面的工作就做的越好。因此，应该注重加强行之有效的宣传教育工作，使国有资产管理思想不仅深入各级部门、领导的心中，也要使广大员工自觉学习国有资产管理的有关政策，从思想上重视国有资产基础性工作。

(二)完善法制建设

加快《国有资产法》的制定，以法律的形式明确行政事业单位国有资产的管理原则、管理体制、主管部门和管理办法等。制定《行政事业单位国有资产管理法》，从立法上规定：行政事业单位国有资产管理的目标、原则、范围、程序、内容、组织形式、监督检查以及法律责任等，使行政事业单位国有资产管理有法可依，便于新的规章制度的建立和地方性国有资产管理规章制度的建立。

(三)理顺管理体制

1.明确相关部门间的管理与合作

财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门。各级财政部门按照统一政策、分级管理的原则，对本级政府管辖行政事业单位的国有资产实施综合管理。主管部门负责对本部门所属行政事业单位的国有资产实施监督管理。行政事业单位负责对本单位占有使用的国有资产实施具体管理。

2.建立资产管理经营机构

建立行政事业性资产集中处置与调剂转让市场，将行政事业管理与市场经营两种手段有机结

合，制定与单位经济利益挂钩的资产处置办法，鼓励各单位将闲置资产拿出来进行交流，通过所有权变更或使用权转让等方式，将闲置资产转化为有效资源。

3.坚持财产管理与财务管理相结合建立健全资产核算总账、明细账、序时账、备查账，认真进行固定资产卡片的记录与登记，严密核算；建立健全资产购置、接受捐赠、内部转移以及资产处置的审批制度，做到资产管理与财务管理相结合。实行单位首长负责制，并确立具体资产管理人员，把资产管理纳入政府考核和单位负责人离任审计范围，明确职责，落实责任。

(四)健全管理机制

1.加快推进产权制度改革

对各级政府的行政事业性资产实施产权集中管理，就是在严格遵守行政事业性资产的国家所有权和行政事业单位的占有使用权的原则下，各级行政事业性资产管理机构代表国家履行国有资产所有者职能，打破部门利益格局，对产权实行集中管理。同时，各行政事业单位仅履行占有使用者的职能，在只有使用权的前提下按制度规定去利用这部分资产。

2.强化管理部门的监督职能

应确定行政事业国有资产“政府分级所有并监管，单位占有、使用”的管理原则，明确管理行政事业性国有资产的责任委派给一定政府机构作为专门的主管机构，对各级政府占有使用的行政事业资产实施综合管理。

3.加强资产预算管理

以往资产管理的主要弊病在于与预算管理、财务管理相脱节，这既不利于国有资产规范管理，也不利于加强预算管理和财务管理。预算安排是实现增量控制的关键，因此要处理好存量资产与增量预算之间的关系。按照以存量制约增量、以增量激活存量的要求，建立科学合理的资产配置制度，这是实现资产管理与预算管理有机结合的重要途径。

4.制定资产配置标准

合理的国有资产配备标准是加强资产预算管理的基础。制定配置标准是一件复杂的工作，因为它要考虑到多种不同类型的资产、多个不同地区的情况。制定标准既要坚持原则性又要考虑灵活性，对此采取“先大后小、先点后面”的方法，按照“合理可行、因地制宜”的原则制定。论文转于中国论文下载中心http:// www.studa,net

篇2：事业单位改革对策与建议

关键词:机关事业单位;保险论文

养老保险作为社会保障体系中重要的组成部分，既关系到每位职工的切身利益，又关系到整个社会的稳定发展。迄今为止，我国关于机关事业单位养老保险制度的研究仍处于探索阶段。随着老龄化社会进程的加速，传统的退休金支付模式使得一些退休人数多的机关事业单位财政负担加重，从而造成运营压力过大，使得一些单位不得不压缩职工的福利待遇，直接影响到在职职工的工作热情和工作效率，因此，机关事业单位养老保险改革迫在眉睫、势在必行。2015年初，我国全面实行机关事业单位养老保险改革，目标是使同一社会保险制度覆盖全体国民。本文通过对我国现行的机关事业单位养老保险制度改革的研究，探索出了改革的意义，并且发现了改革的重点与难点，提出了一系列解决的建议与方法。

一、我国机关事业单位养老保险的现状

自20世纪90年代初以来，我国养老保险制度开始实行“双轨制”，即对企业职工的养老保险进行相应的改革，而机关事业单位职工养老保险的发展却相对滞后。2009年，国家人社部下发《事业单位养老保险制度改革方案》，确定了将山西、上海、浙江、广东、重庆5个省市作为试点，试行养老保险，并且逐步向全国推行。2015年初，国务院发布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定改革现行的机关事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。基本养老保险由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%。机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，为职工建立职业年金，单位按职工工资总额的8%进行缴费，个人按本人缴费工资的4%进行缴费。本次养老保险改革的施行是全国性的，直接关系到全国3000多万事业单位职工的切身利益。因此，推行机关事业单位养老保险改革，是我国社会保障体系建设的重要举措。

二、机关事业单位养老保险改革的意义

机关事业单位养老保险制度改革对于单位管理制度、人员合理流动和各类专业技术人员的激励机制具有重要的意义。

(一)通过改革，使退休人员逐步步入社会化管理，可以有效缓解单位的财政负担。由于机关事业单位大多数都是差额拨款单位，财政部门仅仅承担退休人员的部分费用，十分有限，财政状况及运营状况较好的事业单位，职工退休金发放所带来的压力较小，反之，财政状况及运营状况略差的事业单位，普遍存在较大的压力。而通过机关事业单位养老保险改革，由社会保险机构负责发放退休职工的养老金，单位仅需按照相关比例为在职人员缴纳养老保险金和职业年金即可。

(二)通过改革，促进各类专业技术人员的合理流动。机关事业单位实行养老保险改革后，与其他企业的养老保险基本一致，职工参保缴费转移关系可以更加方便的接续，以此来保护参保职工的合法权益，解除了跨地区、跨行业职工由于单位所有制和身份的改变而带来的后顾之忧，促进了各类专业技术人员的合理流动。

(三)通过改革，有效地设立激励机制，提高职工的工作积极性。改革后，设立了职业年金，能够在职工退休后，提高职工相关待遇，而职业年金也是按照单位工资总额和本人缴费工资进行缴费的。通过此类方式，使职工意识到贡献与所得是成正比的，可以提高职工工作的积极性和主动性，达到激励职工、吸引人才的作用。

(四)通过改革，有利于职工养老保险意识的形成，体现了社会的公平公正。实行养老保险改革后，退休人员的养老金由社会保险机构发放的基本养老金和职业年金构成，打破了原有的基本退休金完全取决于在职时最后一个月的工资待遇，而是体现在个人缴费基数和缴费年限等方面，使退休金更加公开透明化，多缴多得、少缴少得，现出了社会的公平公正。

三、机关事业单位养老保险改革的重点

机关事业单位参保职工养老保险改革主要体现在以下几个方面:

(一)通过改革，改变了机关事业单位退休职工保障制度模式。由原来的机关事业单位保障模式转变为社会保障模式，减轻了所在单位的经济负担。

(二)通过改革，改变了机关事业单位退休职工养老待遇计发模式。由原来的按照本人在职最后一个月的一定比例计发，改革为按照本人缴费年限和缴费基数来计算养老金。

(三)通过改革，改变了机关事业单位退休职工单一的养老保障模式。由原来的基本退休费改变为基本养老金与职业年金的总和，养老待遇更加多层次、多保障。

四、机关事业单位养老保险改革的难点及建议

就机关事业单位来讲，建立养老保险制度，将面临以下几个难点:

(一)人员身份复杂多样，如何公平对待成为难点

我国机关事业单位种类繁多，仅事业单位就存在全额事业单位、差额事业单位和自收自支事业单位三种类型。人员身份更是复杂多样，不仅存在上级编制机构批准的正式事业编制人员，也有劳动合同制人员，更有劳动派遣人员。身份的不同，使他们形成了不同的薪酬和福利标准，这势必使他们形成不同的养老待遇，造成其心理不平衡，工作缺乏主动性，给机关事业单位的管理造成困难。建议:一方面明确参保职工身份，界定参保人员范围，即使职工身份不用，依然要实行同工同酬。并且对于编制外的人员，也要一视同仁地设立职业年金，尽量缩小编制内和编制外职工的养老待遇差别，缓解机关事业单位管理体制上的矛盾。

(二)改革成本较大，如何分担成为难点

一些差额事业单位要考自身去负担缴费资金，机关事业单位养老保险改革后，要支付40%的养老保险和职业年金，这部分资金从何而来?完全由单位和个人来承担这些费用，势必会使职工收入减少，影响日常生活质量，挫伤职工工作积极性。建议:由于此次改革养老保险基金账户模式是由统筹和个人缴费共同组成，因此可以采取循序渐进的改革方式，政府尽量分担一些统筹部分，也可按照相关政策，结合现有岗位级别进行薪酬调资，减轻单位和个人负担。

篇3：事业单位改革对策与建议

截至2006年底, 全国事业单位总计126万个, 职工人数约3035万, 其中正式职工2923万。我国事业单位人事制度改革试点工作始于上世纪末, 全面启动于2000年。2000年, 党中央下发《深化干部人事制度改革纲要》, 提出了以推行聘用制度和岗位管理制度为重点深化事业单位人事制度改革的总体要求。同年, 中组部、人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》提出了改革的具体要求, 对改革进行了部署。2002年7月6日, 国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》的通知, 要求事业单位除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外, 都要逐步试行人员聘用制度。

近年来, 人事部先后出台了关于试行聘用制度的政策解释、公开招聘暂行规定、岗位设置管理试行办法、聘用合同范本等政策文件, 进一步规范了改革。全国各地区各部门也都结合各自的实际情况, 制定了改革的政策措施和办法, 稳步推进改革。到2006年底, 28个省区市的事业单位新进人员实行了公开招聘, 占事业单位总数的51%, 实行聘用合同的人员1700多万, 约占总人数的59%。事业单位人事管理条例起草工作正式启动。

二、事业单位人事制度改革过程中的问题、难点及其成因

数量上, 全国一半以上的事业单位和人员已经实行聘用制, 使改革向前迈进一步。但从质量来看, 距离真正意义上的“聘用制”还有一段距离, 岗位管理制度也很不健全。总结改革过程中遇到的问题和难点主要有:

1. 事业单位转换用人机制的任务还很艰巨。

进人方面, 缺乏科学的岗位分析, 因人设事的现象屡见不鲜;不少事业单位并没有或难以严格按照合同的规定内容执行, 因而合同对个人并没有太大的约束力, 聘用合同有名无实;未对聘用合同按照规定程序到有关部门进行合同验证, 为日后的人事合同纠纷的裁定留下了隐患。

聘后的岗位管理还没有真正建立起来。不少事业单位实行聘用制后仍然沿用传统的行政管理模式, 简单地认为“一聘就灵”, 以聘代管, 把深化改革和加强管理相脱离;竞争上岗方面, 竞争力度不大;考核办法过于简单, 不能真实、准确地反映职工的工作业绩、业务能力, 考核结果也难以作为续聘、解聘的依据。

人员出口政策不完善, 出口不畅。我国尚未出台统一的事业单位社会保障政策, 尤其是养老保险制度尚未真正全面建立, 导致事业单位虽然能在形式上实行聘用合同制, 但却无法解除或终止聘用合同, 一旦终止或解除合同就意味着将没有充分社会保障的未聘人员推向社会, 会带来不稳定因素。

人事监管方面, 缺乏对事业单位用人的监督管理手段。可能出现凭关系办事, 增减人员失度, 整个工作处于“暗箱操作”的现象;对人事争议问题的处理, 得不到严格监督, 单位和员工的权利得不到有效保护。

2. 配套改革不同步。

事业单位人事制度改革是一个系统工程, 需要机构体制改革、经费体制改革、分配制度改革、社会保险制度改革等多方面工作协调配合, 共同推进。还包括人事管理制度内部各个环节的配套, 如考核、工资等级、奖惩及其他单项制度。否则, 聘用制改革“单兵突进”, 会产生改革中的“木桶现象”, 导致整个改革效率打折。

3. 对人力的培训和开发质量不高。

事业单位人事管理的一个明显特征就是局限于庞杂的事务性工作, 人事干部忙于应付琐碎事务, 对人力资源的培养、开发缺乏系统性;培训投入少, 效果不佳, 没有针对培训人员的奖惩措施, 使培训变成了福利性质的培训;职工发展渠道过于单一, 即晋升到管理岗位, 既打击职工积极性, 也不利于职工的成长。

改革之所以出现上述问题与难点, 与事业单位政事关系复杂、种类繁多等因素不无关系, 但更主要的原因在于:首先, 思想观念不统一;其次, 传统的事业单位管理体制导致改革动力不足;此外, 事业单位人事管理的立法层次不高。

三、我国事业单位人事制度改革的基本思路和原则

总结不同观点笔者认识到, 当前改革的基本思路是“脱钩、分类、放权、搞活”, 通过改革, 精简冗员, 鼓励竞争, 促进流动, 提高素质, 调动各类人员的积极性和创造性, 促进优秀人才成长, 增强事业单位的活力和自我发展能力, 减少国家财政负担, 加快建设高素质社会化专业技术人才队伍。改革的目标任务是:建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制;建立一套适合科、教、文、卫等事业单位特点, 适合专业技术人员能进能出, 职务能上能下, 待遇能升能降, 优秀人才能够脱颖而出, 充满生机活力的用人机制, 实现事业单位人事管理的法制化和科学化。可以说, 我国事业单位人事制度改革已经走过一段路程, 总结经验, 针对出现的问题和难点, 我国事业单位人事制度改革应坚持如下原则, 即应当从以下几方面做好工作:

1. 科学规划, 统筹安排。

事业单位的改革涉及面广, 情况复杂, 要想使改革有条不紊、循序渐进、健康发展、逐步深化, 必须科学规划, 统筹安排, 以避免没有方向和目的的盲目改革。

2. 以人为本, 坚持科学发展观。

事业单位人事制度改革的目的不是简单地减少人员, 减轻财政负担, 更重要的是坚持以人为本, 通过创新管理体制, 转换用人机制, 整合人才资源, 凝聚优秀人才, 调动广大工作人员的积极性, 促进公共服务和社会事业的发展。

3. 实事求是, 遵循事业单位自身规律和特点。

事业单位专业化公共服务的特点, 决定了其组织形式和管理方式应不同于机关;其公益性公共服务的特点, 决定了其组织形式和管理方式应不同于企业。因此, 事业单位人事管理制度既要区别于党政机关, 又要区别于企业, 必须结合事业单位自身特点, 建立有别于机关和企业的人事管理制度。

4. 分类指导, 分步实施。

由于各地区的经济发展水平不同, 各部门事业单位体制改革的进程不同, 各类事业单位的基础条件和客观环境不同, 在推进人事制度改革的过程中, 必须注重分类指导, 分步实施, 不能强求一律, 也不能一哄而起。

5. 积极稳妥, 稳中求进。

事业单位人事制度改革是一场思想观念的深刻变革、体制机制的重要转变, 利益关系的重大调整。我们既要积极推进改革, 又不能急于求成、一蹴而就。要遵循社会主义市场经济规律, 积极稳妥, 逐步深化, 正确处理改革、发展、稳定的关系, 正确把握改革力度、发展速度、群众承受程度的关系, 确保改革平稳有序推进。

四、对我国事业单位人事制度改革的几点建议

1. 做好宣传动员工作。

事业单位人事制度改革是一项崭新的工作, 又事关员工的切身利益, 需要格外慎重的开展。加强对改革工作必要性和重要性的宣传, 帮助员工做好改革的心理准备, 确立对改革的正确认识, 把相关改革草案及时与大家见面, 并多次征求员工的意见。增加改革工作的透明度, 提高员工的参与度, 消除大家对改革工作的恐慌心理, 争取大家对改革工作的支持, 从而为改革工作奠定扎实的思想基础。

2. 进行事业单位机构和管理体制改革。

根据事业单位的社会功能, 将目前事业单位划分为行政管理类、公共服务类和经营服务类, 分别采取回归政府、推向市场、保留和撤销等不同的改革方式。

3. 加快政策法规建设, 完善配套体系。

形成以《事业单位人事管理条例》为主体的政策法规体系, 明确岗位设置、公开招聘、合同管理、工资待遇、解聘辞聘等方面的政策, 研究制定事业单位人员考核、奖惩等管理办法, 规范事业单位人事管理的各个环节。以法律形式巩固改革成果, 提升改革依据的法律效力, 推进今后的改革顺利进行。本着先急后缓的原则, 先制定关系单位职工利益、于聘用制度关系密切的, 在制定其他方面的, 做到统筹规划, 逐步落实。当前, 正在或准备对事业单位的体制、人事、工资、社会保障等制度实行综合配套改革的部门和单位越来越多。需要注意加强同有关部门和单位的沟通和协调, 在做好事业单位人事管理各个环节相配套、相协调的同时, 做好事业单位人事制度、分配制度与事业单位管理体制、机构编制和社会保障制度改革相配套与协调。可行的基本做法是, 在党委、政府的统一领导下, 由有关部门组成事业单位改革工作领导小组, 下设办公室, 负责组织协调工作。

4. 建立健全岗位管理制度。

要科学设岗, 在核定的编制数额和各类人员结构比例范围内因事设岗。在科学设岗的基础上, 建立起“人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低”的有效竞争机制, 激发单位活力, 凝聚人才, 发展事业。首先要建立有效的激励机制, 按照实际所在岗位的职责、任务复杂程度和完成工作的数量质量确定所得报酬, 实行强化岗位、以岗定薪、按劳取酬的分配制度。分步取消由国家统一规定事业单位工资标准的做法, 确保事业单位的内部分配自主权。可设定事业单位各类人员的最低工资、最高工资, 实行工资总额宏观调控制度, 单位根据岗位、实绩和单位效益与员工协商确定工资报酬。

还要积极探索简便易行, 能反映出实际情况的考核办法, 建立领导考核与群众考核、平时考核与定期考核、定性考核与定量考核相结合的岗位考核制度。根据各岗位的职责、性质、工作强度和环境等, 制定考核标准、办法, 对上岗人员职责履行情况及任务完成情况进行考核, 并把考核结果作为竞聘、续聘、解聘、奖惩、收入分配的重要依据。

5. 建立多层次、多形式的未聘人员安置制度。

各事业单位及其主管部门对其改革过程中出现的未聘人员, 要以单位、行业或系统为基础, 坚持单位内部消化为主, 探索多种形式给予妥善安置, 要注意采取先挖渠、后分流的办法, 通过兴办发展新的产业、转岗位培训等方式安置未聘人员。有条件的城市可以在行业内或行业间调剂安置, 或通过人才流动服务中心对未聘人员进行托管。制定切实可行的政策, 引导鼓励未聘人员面向基层、农村和企业, 使他们在新的领域发挥作用。鼓励未聘人员参加全日制普通高校专科、本科或研究生学历教育。经本人申请, 有条件的单位可以安排未满40周岁的未聘人员参加学历教育。学习期间的待遇由单位自行确定, 学习期满取得相应毕业证后, 原单位有空岗时, 可以优先聘用。鼓励和支持未聘人员自谋职业或领办、创办私营企业、到私营企业工作。未聘人员资源与单位解除人事关系自谋职业的, 单位应当批准, 并按高于解聘合同的经济补偿标准给予补偿。对于领办、创办私营企业、到私营企业工作的, 按照相关规定予以优惠并给予适当补偿。

6. 健全符合事业单位特点的人事监管制度。

建立健全事业单位人事工作的宏观管理制度。建立人员总量、结构比例、收入分配的宏观调控政策, 依法保护国家、事业单位和职工的权益。主要是健全事业单位人员总量调控体系和不同类型事业单位人员增长控制办法, 杜绝各种非正常途径向事业单位安排人员;对主要靠财政拨款的事业单位要建立健全工资调控体系;建立健全各类人员及职务结构比例的宏观管理办法。

加强对事业单位人事工作的监督。建立宏观管理、政策监督和个案争议处理相结合的监管机制。加强聘用合同的鉴定和审查工作, 从合同的签订、履行到聘后管理各个环节, 都必须严格按照有关规定进行, 明确单位和个人的权利和义务。保证事业单位在国家法律、法规规定的范围内行使用人自主权, 发挥事业单位职工代表大会的作用, 依法保障事业单位职工参与民主管理和监督。

7. 加大人员培训和开发力度。

抓好岗位培训。结合组织发展长期战略, 对发展潜力大的优秀中青年专业技术人员要有计划地进行中长期脱产培训。做好岗位培训前的需求分析调查, 或根据竞聘上岗时对人员的评价确定培训计划, 或由培训人员直接审定培训需求计划。坚持学用一致、重点培训和全员培训相结合原则, 进一步丰富培训内容, 创新培训形式, 并对培训效果进行评估。提高培训的计划性、针对性和实效性。

创建学习型组织的事业单位。注重有效组织系统学习, 培养系统学习观, 整合个体的持续学习, 并以建立和完善学习型组织作为事业单位人事管理工作的重要内容。

搞好职业生涯规划。事业单位人事改革中应结合自身发展的要求, 根据员工愿望和个人特长, 帮助员工制定出既符合个人发展需要有符合组织发展需要的个人职业发展计划, 并提供培训机会、晋升机会等帮助措施。在某一岗位工作一个阶段后, 可据实际情况进行工作轮换。以有效引导员工的学习、工作热情, 达到员工自我实现与事业单位长远发展的双赢。

摘要：文章分析了我国事业单位人事制度改革的现状, 针对改革中遇到的问题、难点及其成因, 结合改革的基本思路和应坚持的原则, 对今后事业单位人事制度的改革提出了具体建议。

关键词：事业单位,人事制度,改革,建议

参考文献

[1].刘江颍.论事业单位人事管理制度改革[J].华东经济管理, 2006 (9)

[2].王美群.事业单位人事制度改革的实践与思考[J].浙江人事, 2006 (10)

篇4：事业单位改革对策与建议

关键词岗位绩效工资现状建议

事业单位绩效工资改革制度，从提出到正式实施已经9年了，和任何一项改革制度的诞生一样，事业单位绩效工资制度的提出和实施也同样经历了无数波折和反复，有拍手称赞的，有冷眼观望的；有大声疾呼的，更有坚决反对的。无论如何，一项真正意义上的改革的成功，一定会经历质疑与理解、认可。笔者作为一名基层事业单位的人事干部，有幸能身在其中，亲身参与这样一场风起云涌的人事变革，其中有很多所思所感，在文章里加以理性的分析，希望能进一步理解事业单位绩效工资制度改革的真正内涵。

一、事业单位绩效工资改革的含义

根据我国2006年《关于印发事业单位工作人员收入分配改革方案的通知》和《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》文件规定，事业单位及部门要实行新的岗位绩效工资制。这种工资由四部分组成，分别是：岗位工资、薪级工资和绩效工资以及津贴、补贴组成，其中，岗位、薪级这两个工资是基础性工资。

1.岗位工资。这部分工资主要体现了事业单位所聘用人员的岗位职责以及岗位要求，事业单位的岗位可大致分为三个岗位，即：工勤技能岗位、管理岗位、专业技术岗位。岗位工资的分配，要体现岗位价值，以所聘岗位为基础，根据工作岗位的技术含量、承担责任、劳动强度等确定岗位价值，薪随岗变。

2.薪级工资。这部分工资主要体现了事业单位所聘用人员的工作资历以及表现。薪级工资对单位每个不同的岗位都对应规定出了不同的劳动报酬起点。单位的每个工作人员都要根据各自的工作资历、表现和所在岗位的不同等因素来确定薪级起点，并执行对应的工资既定标准。

3.绩效工资。这部分工资主要体现了工作人员的贡献及实绩。绩效工资是事业单位收入分配中的重要组成部分，我国对绩效工资进行总体把握、宏观调控。在有关部门核定的绩效工资总量中，每个事业单位均享有绝对的分配自主权，单位如何分配自己说了算。绩效工资的发放数额应与本单位工作人员的日常表现、工作业绩等因素相联系，要合理拉大差距，以此来调动广大职工的工作热情和工作积极主动性。

4.特殊岗位津贴。这部分工作主要是用来补偿个别职工在特殊工作环境下的劳动力损耗，或者是在特定条件下职工工作、生活的额外费用支出部分。

二、事业单位岗位绩效工资制度实施现状

1.岗位绩效评价标准不好把握。在工作中，各岗位之间大都是根据技术含量、担负责任、劳动强度的高低以及工作环境的优劣来确定岗位级别的。以单位的经济效益和劳动力市场的价格来确定工资总量，但是事业单位的岗位是由管理岗位、专业技术岗位和工勤岗位组成的，并没有明显的经济效益，也不存在劳动力市场，例如农业、建设系统事业单位存在职能交叉，单位职能相近，但供给渠道不同（有全额、差额、自收自支），在同一系统不同事业岗位的绩效评价标准难以平衡，推行绩效工资制度不仅工作量大，而且很容易由于内部沟通不畅和各岗位间平衡难度大而无法做到公平、公开、公正，导致岗位绩效工资制度难以执行。

2.未建立起科学有效的绩效评估制度。目前，我国大部分事业单位还都没有建立起科学合理的绩效评估新机制，考核方式也只是传统的年度考核等形式，绩效考核通常只是流于形式。与此同时，考核中还缺乏科学合理的衡量机制，操作起来很困难，往往受人情因素、轮流坐庄思想、主观臆断等干扰，使考核的结果失去意义，绩效考核不可避免地就流于形式了。谁也不能单纯地因为是否全勤而证明对单位的贡献更大，然而大多的事业单位绩效工资实施方案中，考勤占的比重相当大，甚至于决定了员工绩效工资收入的一半以上。每个人都是社会的产物，都有社会生活的因素而导致各种原因缺勤，单纯用考勤决定绩效工资，很难激发员工的工作热情。笔者综合分析了企业历年来的绩效工资发放表，发现科研奖励总是集中在少部分人员之中。看来科研奖励并没有很好地激发起大部分人员投身于科研的积极性，这说明，单一的评估制度很难达到绩效工资改革的目的。

3.绩效工资制度是贯彻按劳分配原则的需要。实施绩效工资制度，有利于防止人才流失，解决工资分配的保障职能与激励职能失衡等问题。绩效工资的分配，要充分调动员工的工作积极性，激发员工的创造力，是贯彻按劳分配原则的需要。然而，在事业单位，劳动竞争力的差异并不明显，各岗位之间的劳动能力、创造力和社会贡献之间没有严格的划分，提高经济效益，是企业发展的必由之路。笔者曾经深入地了解了企业的绩效工资改革方案，感觉到单位领导层面并没有真正了解绩效工资改革的真正目的所在，制订的方案很难激发一线员工的工作积极性，反而因为绩效工资方案制定的不合理，大大降低了员工的工作热情。例如，在一个单位中，实施岗位工资要先进行岗位评价，再以岗定薪，但由于有些事业单位岗位管理基础较为薄弱，实行岗位评价难度比较大，同时要符合国家总体控制的各岗位之间的结合比例，加之事业单位编制控制，科学定位的工作量和难度较大，因此出现了绩效工资方案制定不合理的现象。岗位工资先于岗位设置“政策入轨”，造成目前很多事业单位岗位工资实施的基础不尽科学合理，这种现象的产生与绩效工资改革的初衷是相违背的。

三、进一步推进岗位绩效工资制度改革的建议

笔者根据事业单位绩效工资制度改革的经历，提出以下建议：

1.结合实际完善分配程序，制定合理的分配方案。工资制度改革、分配方案涉及每位职工的切身利益，应广泛征求工作人员意见建议，尽量做到公平、公开、公正。在制订方案时，要将工作目标、考核方法及岗位职责等内容进行细化和量化，并经过反复推敲、修订，确保方案的科学性和可操作性；要突出“责、权、利”相结合的原则，制定完善可行的考核细则；要层层签订责任书，将责任落实到人。应在制订方案时充分考虑到每一位职工的参与性，通过工会收集职工的想法和建议，使绩效工资制度真正成为与每一位职工息息相关的制度。

2.建立科学合理的绩效评价新机制。工资制度改革的核心是实施绩效工资，改革的关键在于是否能建立起一个科学合理的评估机制。这一评估机制是用来正确评价事业单位全体员工的工作业绩，应根据各个事业单位、不同岗位的具体工作性质和内容、权利和义务等制定出可操作的考核标准，当然，在制度的制定中一定要结合本单位实际情况，并听取广大职工的心声，同时，也要考虑对优秀拔尖人才和关键特殊岗位的激励。

3.建立科学合理的绩效指标评价体系。一是做好岗位评价分析。因为每个岗位的职责分工、任务性质都不尽相同，所以每个岗位的考核指标也有所区别。二是一线工作人员的考核指标确定上，应坚持定量为主、定性为辅的原则。特别是关键指标，更应具体明确。三是管理工作岗位（如工会、办公室等）的指标应坚持定性为主、定量为辅的原则。制定指标主要考察员工的工作完成结果和质量以及组织协调能力的高低上。最后还要在定性、定量这两个指标的设置上一定要简洁明了、方便操作，并且一定要尽可能地少。否则，考核将变成非常繁琐，成本将会大大增加。

绩效工资是一把双刃剑，希望管理者能合理应用，充分考虑，认真实施，希望每个事业单位在经历了这样一场有着深远意义的改革之后，都能找到自己的前行之路，充分激发职工的创造性和工作热情，让每一位职工都能在单位找到自己的位置，都能为单位最大地奉献自己的光和热！

参考文献：

[1]郭祥林，李双双.事业单位岗位绩效工资制度改革探析[J].中国人力资源开发，2007.

[2]胡正友.事业单位工资改革与岗位绩效工资制的实施[J].安徽工业大学学报，2008.

篇5：事业单位改革对策与建议

作者简介：丁锡锋，宁波市市政管理处。

摘 要:我们必须清晰的看到当前事业单位人事制度改革的进程与我国市场经济体制和各项事业发展存在不适应、甚至矛盾冲突，这严重违背了人事单位人事改革的初衷，对于社会的全面和谐造成了重要的影响，更为严重的是影响了社会全面发展。那么如何来解决社会发展过程中的突出问题，是本文研究的重点。

关键词：和谐发展；理念；事业单位；人事改革

1我国人事单位的特点

事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织。我国人事单位的特点主要是表现在人事制度的不够完善，人事制度是随着社会发展全面体现劳动关系和劳动价值的关系，当劳动关系不能达到体现劳动价值的时候，劳动关系就变成了政治的附属体，这在我们过去的人事制度中，说白了其实就是口头关系或者叫领导指示，主要领导一句话就可以成为人事单位解决劳动关系的依据，这种单一的口头协议必然损害和破坏了人事制度向管理和服务型发展的可能。另外人事制度的内部不和谐性更为严重，由于劳动关系的建立是一种无规范和考核的宽进制，那么在劳动价值上就无从到达均衡，形成了多种破坏人才形成和团队变量的可能。人才做不能上能下、能进能出的灵活用人机制，这种人浮于事，效率低下，严重制约了事业单位的长效发展。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门。由于历史遗留及客观存在的多种原因，尽管近几年来按照关于深化干部人事制度改革的要求，事业单位在实行多种形式的选人用人制度等方面进行了积极探索，但从总体上看，在人事管理方面依然存在着诸多不适应社会发展要求的问题，亟需用和谐与发展的理念对其人事制度进行一番探索。

2事业单位人事改革方面存在的主要问题

2.1未建立符合各类事业单位特点的人事管理制度

目前，行政机关有《国家公务员暂行条例》，企业有《劳动法》，惟独事业单位没有一套整体的人事管理法律法规，人事管理的单项政策规定也不健全，事业单位人事法制建设亟待加强。比如在进人方面，公务员“凡进必考”的公开、公平、公正的进人机制已基本建立，而事业单位则还没有完全普及与建立，在事业单位工资福利待遇参照公务员的“银饭碗”的诱惑下，在进人方面，势必存在着进人不公开不透明、向事业单位乱塞人的问题。正因为没有一个真正符合事业单位特点的人事管理制度，不能从制度上对人员进行管理，而只能用计划经济下的人事管理机制去对于事业单位进行管理与考核，远远不适应当前事业单位发展的现状。二是有效的竞争激励机制和自我约束机制还很不健全。很多事业单位人员说白了就是做什么，能做什么，都是领导来给你安排，但是能干什么，你能够做好什么，并没有展示的舞台和机制。在管理上，聘用合同还没有真正成为确定人事关系的依据，岗位管理也缺乏具体政策。事企不分，人员混岗，同岗不同酬等不合理现象还不同程度的存在，使人员竞争意识薄弱，完全被计划经济下人事管理的体制所束缚，人浮于事现象比较普遍，工作应有的积极性变成了熬年头、排资历，许多有冲劲有激情的人才就这么被这种机制特有的慢节奏所同化。三是能上能下、能进能出的用人机制还没有形成。人员干好干坏一个样，干多干少一个样，“银饭碗”已经深深扎根于事业单位职工思想之中，缺乏必要的忧患意识，缺乏高度 1 的工作责任感、事业心，不能够人尽其才，才尽其用。同时在出口上，由于事业单位社会保障制度不健全，相关政策不完善，致使出口不畅。在人事监管上，又缺乏对事业单位用人的监督管理手段。所以一些单位也就出现了所谓的“一张报纸一杯茶的”清闲日子，工作变成了混日子，熬年限，缺乏必要激励用人机制。事业单位人事制度改革涉及人数多，覆盖面广，是一项牵一发而动全身的大事，非常复杂，难度极大。但复杂和难度大不是迟滞改革的理由。经济社会的不断发展已经对提供各种社会公共服务的事业单位提出了更多、更高和更市场化的要求。事业单位原有人事管理制度已经严重阻碍了单位活力的激发和释放，无法适应经济社会发展的新需求，迎难而上，进一步深化事业单位人事制度改革，是我们的迫切选择。

2.2深化事业单位改革的对策探索一是要以和谐促发展的指导思想来推进改革

深化事业单位人事制度改革要特别注意维护职工的合法权益，在改革中保障好用人单位和工作人员双方的合法权益，这一点相当重要。为此，需制定有关政策，并建立健全各级人事争议仲裁机构，及时受理和仲裁人事争议案件，切实维护用人单位和职工双方的合法权益，以保障事业单位人事改革的稳步推进。二是应尽早出台《事业单位人事管理暂行条例》。毋庸置疑，事业单位的活力和效率必须建立在适应市场需求的灵活的干部人事管理制度之上。“能者上，庸者下，不合格者可辞退”，福利待遇和养老待遇一视同仁，是激发推动事业单位不断改进工作、提高工作效率、提供更多优质公共服务的强大制度动力。人力资源和社会保障部应加快事业单位人事管理立法步伐，力争尽早出台《事业单位人事管理暂行条例》，抓紧制定完善事业单位工作人员处分、奖励、考核、申诉和竞聘上岗、特设岗位等配套法规和政策。全面推行聘用制度，加快事业单位岗位设置管理实施工作，积极稳妥地做好专业技术一级岗位首次实施工作。在分类改革上，这一点国外早就开始实行分类管理的人事制度，其实人事制度不能与政治捆绑，它应该是单纯的人才档案，是选拔和发展人才，同事为人才提供就业平台的关系枢带，但是事实上我们应该认识到这种关系枢带却还承担行政职能，那么就有研究者认为是不是应该纳入行政序列，应实行公务员制度；这一点上其实有很多地方开始实行参照制度，也就是说参照公务员的一种人事变量，实际上是享有公务员的待遇，这其实是人事制度的一次变量，我个人认为带有很重的政治色彩，公务员制度的本身不是一种福利制度，它应该是一种代表着服务和程序的代名词。另一方面许多从事生产经营活动的事业单位，如转为企业，应实行企业的人事管理制度；从事公益活动的事业单位，应实行以聘用制度为基础的事业单位人事管理制度。在人员进口上，实行公开招聘，要规范程序，明确权限，保证公开透明。在人员管理上，推行岗位管理，规范岗位设置，实施竞聘上岗，完善考核奖惩，实施合同管理。在人员出口上，完善制度畅通出口，建立与聘用制度相配套的、保证人员正常流动的解聘辞聘制度，在解决社会保障基础上形成人员退出机制。

2.3要坚持试点先行逐步推进的方针

在深化事业单位人事制度改革过程中，要继续推行试点先行，在对改革的具体制度、程序、方法、措施等进行实践检验并不断完善的基础上，再进行逐步地推进。改革应提防造成事业单位人员的“不安全感”，在政策上作合理倾斜，并有一定过渡期，以免引起不必要的震荡。同时在具体操作中还要特别注意有步骤、分阶段进行，要从实际出发，实事求是，绝不能有丝毫的马虎，特别是要做到根据不同的地方制定不同的政策，逐步展开分步实施，逐步到位要强调稳定的关系，把握好改革的力度和群众承受能力之间的关系。各地区、各部门如果能根据实际情况，特别是结合自己本地区本机构改革、体制改革和经济社会发展状况，通过摸清事业单位的基本情况、改革现状、人员结构等有关情况的基础上，制定改革的具体实施办法。改革的方案要广泛听取广大职工的意见，可发挥党的政治优势，做好思想政治工作，引导干部群众积极支持和参与改革，积极稳妥地把事业单位人事制度改革推向深入，并通过改革，达到淡化身份，强化岗位，转换机制，增强活力，调动积极性，推动经济建设和各项社会事业的健康协调发展，使整个改革平稳推进。

参考文献：

［1］ 朱禾勤.强化人事改革促进队伍建设[J].人事管理,2003,(199

事业单位改革的重点和难点剖析及对策探索

宝应县机构编制委员会办公室 刘宇峰

目前，事业单位在发展过程中暴露出不少的问题：发展缺乏规划，机构不断臃肿；政府与市场的职责不清；放权过度、约束不力等问题普遍存在。这就导致社会管理秩序不规范、财政负担不断加重，严重阻碍社会的发展与进步，事业单位改革已到了刻不容缓的地步。

事业单位改革是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强，关系到事业单位广大职工的切身利益；关系到改革、发展、稳定的大局。我们要充分认识这项改革的重要性、复杂性和艰巨性；统一思想认识、切实加强领导；采取多种形式，清除思想障碍，使广大职工认识到事业单位改革是大势所趋，从而自觉关心改革，理解、支持和积极投身改革，增强改革的心理承受能力，为改革奠定良好的思想基础。

事业单位改革是建立社会主义市场经济体制的客观要求，对于巩固党政机构改革和企业改革的成果，建立起适应市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律，充满生机与活力的管理体制，推进事业单位的社会化进程，促进经济和社会事业的协调发展，都具有十分重要的意义。要切实搞好事业单位的改革，认为着重抓住改革的重点和难点来进行研究是问题的关键。

事业单位改革的重点

通过对宝应县600多个事业单位（含教育卫生）的总体分析，认为对事业单位的改革必须抓住改革的重点，只有这样才能有助于事业单位改革的顺利完成。结合宝应经济欠发达地区的现状，事业单位改革的重点主要包括以下四个方面：

一、理顺关系

以前事业单位一直是机关部门的附属物，很多单位自成立之日起就没有单独的办公用房和独立的财务，更谈不上拥有自主的人事权，一切均依附于其主管部门。进行事业单位法人登记后，有的表面上脱钩于其 主管部门，实际上是“明脱暗不脱”；县直机关和乡镇机关对乡镇事业单位的管理也往往脱节；存在“看到的管不到，管到的看不到”的现象。要在事业单位改革中彻底解决这些矛盾，必须做到理顺关系，创造条件，使事业单位成为真正意义上的独立法人。

二、明确职责

以往每成立一个事业单位，往往注重单位的人员编制、单位性质、经济渠道等，而对单位的工作职责不是十分重视，久而久之，就导致了事业单位的工作职责不清。在事业单位改革中，要结合事业单位法人登记工作，进一步明确、细化各事业单位的工作职责和范围，根据新确定的工作职责和范围，对其改革进行分类指导，对职责已弱化或消失的事业单位，要坚决予以合并或撤销；对职责强化和工作范围增大的要及时调整，相应增加编制、充实人员，确保各项工作任务的顺利完成。

三、科学分类

事业单位的情况错综复杂，根据不同的性质和任务，可以进行多种方法的分类，到目前为止，认为比较科学的分类是将事业单位划分为：行政管理型、社会公益型、技术与中介型和生产经营型等四大类。只有对每一个事业单位进行科学分类，特别是兼顾两类及以上或介于两类之间及以上的，要以侧重的一类一方为主进行分类，只有在科学分类的基础上，才能对不同的事业单位进行科学的改革。

四、提供服务

事业单位与党政机关以及企业的本质区别就在于：事业单位为社会发展提供公共产品和公共服务，在事业单位改革中，要着重抓住其为社会提供了哪些公共服务，从而确定其改革方向，采取相应的改革措施。

事业单位改革的难点

宝应属经济欠发达地区，因经济落后，使事业单位改革的难度加大，认为主要难在以下四个方面：

一、人员分流

由于经济发展相对滞后，前几年，大量人员涌入事业单位，使本来不堪重负的事业单位更加步履维艰。这些人通过各种渠道好不容易进入自认为是“铁饭碗”的事业单位，虽然目前很多事业单位又难以维持生计，但要进行改革，将已在事业单位工作多年和这些费了九牛二虎之力才挤进事业单位的人员分流出去，真是谈何容易？加上我县财政状况不佳，本身就业岗位不足、就业形势十分严峻，使人员分流难上加难。

二、科学设岗

科学设岗是人事制度改革的前提和基础，是一项科学性、专业性很强的工作。过去“因人设岗”的传统做法弊端很多，现在要因事设岗，按岗聘人。要在对各行各业不同性质事业单位的工作岗位进行全面研究和分析的基础上，对具体岗位得出设与不设、设多少、怎么设等作出准确的结论，是有难度的，但必须迎难而上。

三、保障机制

只有建立起统一完善的社会保障机制，解决人员流动的“后顾之忧”，才能真正把“单位人”变成“社会人”，保证出口畅通，让进口与出口良性循环起来，事业单位才能保持长久的活力，才能逐步实现人才资源的社会化配置。目前我县的事业单位保险主要实行到自收自支和差额拨款事业单位，面这些单位中，很多连工资都不能按时足额发放，根本没有能力为职工缴纳养老保险，更谈不上医疗保险和失业保险以及住房公积金的缴纳；全额拨款的事业单位养老保险工作基本上尚未开展，只是对新进实行人事代理人员才刚刚开始实行。事业单位不健全的保障机制，给下一步的改革增加了相当的难度。

四、分配制度

在事业单位的收入分配上一直沿袭着“大锅饭”制度。现在要积极探索新型工资分配制度，把事业单位的工资分为固定工资和“活工资”两部分。固定工资主要反映工作人员的水平高低、能力强弱、责任大小，而“活工资”主要反映工作质量和难易程度，体现不同性质、不同岗位的差异和工作实绩，贯彻“按劳分配、多劳多得”的分配制度。但对固定工资和“活工资”的定量标准难以确定，要想真正做到新的分配制度能够充分体现“奖勤罚懒，奖优罚劣”着实要下一番功夫。

事业单位改革的对策

根据以上对事业单位改革的重点和难点的分析，认为下一步事业单位改革应主要从以下四个方面入手：

一、按照分类指导的要求，合理界定事业单位类别

搞好事业单位改革，既要统筹考虑，又要分类指导，针对事业单位不同的性质、职能和任务，重新界定事业类别。将现有事业单位确定为四类，即：行政管理型、社会公益型、技术与中介型、生产经营型。对不同类型的事业单位实施不同的改革方法和措施。

行政管理型事业单位是指依据法律、法规授权或受行政机关委托承担有关行业管理、执法监督等职责的事业机构。行政管理型事业单位的职能配置要严格按照有关法律、法规授权或县政府及其机构编制部门批 5 准委托的内容科学界定。未经批准，任何部门不得擅自将行政管理职能转移给事业单位承担。管理职能已经萎缩的要适时撤销或扩展其技术服务、事务辅助职能，使其向其它类型过渡；职能相似、相近或交叉的单位，要进行合并重组，尽量压缩精简行政管理型事业单位。

社会公益型事业单位是指一般由政府举办和投资，为社会提供公共产品和公共服务的事业机构。对社会公益型事业单位，要根据财力情况适度发展；对职能萎缩、服务对象、服务内容减少的社会公益型事业单位要采取撤并等办法调整布局结构，优化资源配置。鼓励有条件的单位利用自身的场所、技术、设备等开展有偿服务，积极组织创收；鼓励探索产权制度改革，实行产业化运作，增强竞争能力和发展后劲。

技术与中介型事业单位是指主要依靠自身的技术、知识优势，为社会提供技术、信息服务和中介事务的事业机构。技术与中介型事业单位要充分利用自身的技术、知识优势，调整专业结构，走向市场，在竞争中寻求发展，在发展中改善服务，走自我积累、自我完善和自我发展的路子。

生产经营型事业单位是指主要从事生产、经营、服务等业务的事业机构。生产经营型事业单位要全部按照企业机制运作，要积极借鉴企业产权制度改革的方法，通过资产出让、兼并重组、歇业破产等形式改制转企。

特别对于兼顾两种及以上类型的事业单位，要抓住主流，向主要类型一方靠拢，同时顾及次要类型一方，合理确定改革方法和措施。以促进四种类型事业单位中的边缘型单位的健康发展。如：某一事业单位同时含有公益性职能和经营性职能，就要看谁占主导地位。若公益性为主，则在这类单位改革时，要先将经营性职能从单位分离出来，然后用公益性单位的改革方法对其进行指导；若经营性为主，则要先将公益性职能移交其他相关单位，再用对生产经营性单位的改革方法来进行相应处置。

二、理顺事业单位经费渠道，深化分配制度改革

随着财政管理体制的改革，我县财政预算内资金和预算外资金都作为财政性资金统一管理。为此，将原有的全额拨款、差额拨款、自收自支三种经费管理类型的事业单位可以相应调整为全额预算、定额预算、自收自支三种类型。全额预算单位是指经费来源全部或主要为预算内资金和行政事业性收费（含行政规费、罚没收入等）的单位；定额预算单位是指经费来源部分为预算内资金和行政性收费，部分为经营、服务收 6 入的单位；自收自支单位是指经费来源全部为经营、服务收入的单位。全额预算、定额预算单位人员工资构成中的事业津贴比例依照上级有关文件规定分别按30%、40%核定。今后事业单位经费渠道发生变化的，按改变后的类型核定津贴比例。部分具备条件的实行定额预算的社会公益型事业单位，今后要逐年核减其事业经费，使其逐步向自收自支过渡。要深化事业单位内部分配制度改革，继续实行和深化工资总额包干和工效挂钩，搞活单位内部分配，推行档案工资与实际分配收入相分离的办法。实行岗位靠竞争，收入靠贡献的以岗定酬、岗动薪变的分配制度，合理拉开技术岗位与非技术岗位、管理岗位与非管理岗位、高尖技术岗位与普通技术岗位、重要管理岗位与一般管理岗位之间的分配档次，使收入分配向科技人员和有突出贡献的人才倾斜。提倡科技成果、技术、管理、信息等诸生产要素参与分配，鼓励自带成果参股、无形资产配股等股权奖励机制，进一步建立和完善事业单位收入分配的自我约束机制。使事业单位的收入分配更趋合理、更趋规范。

三、全面推行和完善全员聘用制、人事代理制和人事租赁制

对事业单位负责人和中层干部的任用，要改变过去单一的委任制，在坚持党管干部原则、严格干部管理权限的前提下，结合各部门特点和事业单位实际，采取竞争择优、招标聘任和选举聘任等多种形式，予以聘任，实行任期制。对一般管理、技术岗位，实行竞争、双向选择上岗。其中对专业技术职务岗位的聘任，要改变评聘、考聘合一的做法，实行评聘、考聘分离。对特殊岗位的专业技术和管理人才，结合如今的网络优势，也可采取网上招聘的办法。总之，各事业单位要按照县人事部门核定的专业技术职务结构比例和岗位，根据应聘者的德才表现，择优聘任。对工勤人员的聘用，要竞争择优，实行人事租赁制。对取得岗位技术等级证书的技术工人实行考聘分离制度，由单位按岗按需聘用。对全体工作人员签订聘用合同的同时，还要切实建立解聘辞聘制度。今后事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可按照合同辞聘。从而在全员聘用制中进一步深化双向选择。

对今后新进事业单位的人员，一律实行人事代理制或人事租赁制，真正做到变单位人为社会人，新进人员与单位之间，仅是一种聘用关系。聘用期间，由用人单位统一委托县人才交流中心进行人事代理或人事租赁，由县人才交流中心统一发放工资、调整档案工资、办理养老保险和医疗保险等相关手续，有条件的单位还可以委托代缴住房公积金。落聘人员则直接进入人才市场重新择业。

四、进一步完善社会保障机制

随着事业单位改革的深入，建立起完善的事业单位养老保险机制已迫在眉睫。应根据事业单位的发展方向，按照国家法律、法规有关规定，加快建立事业单位社会保险体系。主要包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等。构筑一个社会的“安全网”，以确保事业单位改革的顺利进行。我们认为尽快建立和完善国家统一的、省级统筹的包括机关事业单位在内的社会保险体系是十分必要的，退休人员的养老金要尽快做到社会化发放。

在经济欠发达地区，事业单位的养老保险远远高于同类企业人员，这样一来，容易造成将来有的事业单位改制为企业时，原事业单位人员的保险基数将大幅度下降。为了稳步推进事业单位的改革，我们建议缩小企事业单位在保险上的基数差距，是否可以尝试使用机关、企业和事业同类人员工资的平均数作为保险的缴纳基数。使得将来退休时，机关、事业和企业同类人员能拿同等的一份养老金；同时，机关和全额事业单位的养老保险也要尽快全面实施。这样才会更有助于社会的稳定和发展。

总之，推进事业单位改革任重而道远，我们要合理运用各种宏观调控手段，通过改革使事业单位真正迈上健康发展的轨道，为经济发展和社会进步作出更大贡献。“事业单位”，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的杜会服务组织。事业单位不以盈利为目的，事业单位与企业单位的划分管理是我国特有的模式。是又一“中国特色”

在中国，事业单位是一个庞大的体系，目前数量超过130万，从业者在中国，事业单位是一个庞大的体系，目前数量超过130万，从业者3000多万，拥有数万亿国有资产（占国有资产的1/3），70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位，其经费支出占政府财政支出的30%以上。然而相对于事业单位所拥有的资源，它对社会的贡献很不成比例。据统计，事业单位对中国GDP的贡献大概在5-10%之间。2001年科教文卫四大行业才占5.1%。所以，中国现在最大的不平衡之一，是国有企业和事业单位控制了太多的资源，但远远没有产出与之相称的效率。这是违背平衡律的。

《肖申克的救赎》中有这样一句话：体制化是这样一种东西，一开始你排斥它，后来你习惯它，直到最后你离不开它。这个过程是一个自身的生存能力被不断弱化的过程。可见，所谓的“体制”和毒品有什么两样？推进事业单位人事制度改革的意见出台

事业单位是我国各类人才的主要集中地，是增强我国综合国力的重要领域，是实施科教兴国战略的重要阵地。搞好事业单位人事制度改革，对建设高素质、社会化的专业技术人员队伍，推动经济发展和社会全面进步，实现我国改革开放和现代化建设的宏伟目标都具有十分重要的意义。现根据《深化干部人事制度改革纲要》(中办发[2000]15号)的精神，对加快推进事业单位人事制度改革提出如下意见。

一、加快推进事业单位人事制度改革是当前的紧迫任务

1、改革开放以来，特别是近几年来，各地区、各部门根据建立社会主义市场经济体制的需要，按照党中央、国务院关于深化干部人事制度改革的要求，积极推进事业单位人事制度改革，在实行多种形式的选人用人制度、深化职称改革、促进人才流动、搞活工资分配等方面进行了积极探索，积累了有益的经验。但从总体上看，事业单位人事制度改革的进程，与社会主义市场经济体制和各项事业发展还不适应，主要表现在：符合各类事业单位特点的人事管理制度还没有完全建立起来，有效的竞争激励机制和自我约束机制还很不健全，能上能下、能进能出的用人机制还没有形成。当前我国改革开放和现代化建设事业已经进入一个新的历史时期，经济体制改革不断深入，科技、教育、文化、卫生体制改革日益深化，党政机关干部制度改革和企业人事制度改革全面展开。所有这些，都要求把加快推进事业单位人事制度改革作为促进国家整体改革和发展的一项重要而紧迫的任务。

2、事业单位人事制度改革的指导思想和目标任务是：坚持以邓小平理论为指导，认真贯彻党管干部原则、干部队伍“四化”方针和德才兼备的用人标准，适应事业单位体制改革的要求，建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制；建立一套适合科、教、文、卫等各类事业单位特点，符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度；形成一个人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机与活力的用人机制，实现事业单位人事管理的法制化、科学化。

3、事业单位人事制度改革的基本思路是：按照“脱钩、分类、放权、搞活”的路子，改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇；根据社会职能、经费来源的不同和岗位工作性质的不同，建立符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度，实行分类管理；在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上，进一步扩大事业单位的人事管理自主权，建立健全事业单位用人上的自我约束机制；贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，引入竞争激励机制，通过建立和推行聘用制度，搞活工资分配制度，建立充满生机活力的用人机制。通过制度创新，配套改革，充分调动各类人员的积极性和创造性，促进优秀人才成长，增强事业单位活力和自我发展能力，减轻国家财政负担，加速高素质、社会化的专业技术人员队伍建设。

二、建立以聘用制为基础的用人制度

4、全面推行聘用制度。破除干部身份终身制，引入竞争机制，在事业单位全面建立和 10 推行聘用制度，把聘用制度作为事业单位一项基本的用人制度。所有事业单位与职工都要按照国家有关法律、法规，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，确定单位和个人的人事关系，明确单位和个人的义务和权利。通过建立和推行聘用制度，实现用人上的公开、公平、公正，促进单位自主用人，保障职工自主择业，维护单位和职工双方的合法权益。通过聘用制度转换事业单位的用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由单纯行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等人事主体转变，由国家用人向单位用人转变。

建立解聘辞聘制度。事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可以按照聘用合同辞聘。通过建立解聘辞聘制度，疏通事业单位人员出口渠道，增加用人制度的灵活性，解决人员能进能出的问题。

加强聘后管理。通过建立和完善聘后管理，保证聘用制度的实际效果，调动各类人员的积极性。重点是完善考核制度，研究修改《事业单位工作人员考核暂行规定》，把考核结果作为续聘、解聘、增资、晋级、奖惩等的依据。

5、改革事业单位领导人员单一的委任制，在选拔任用中引入竞争机制。坚持党管干部原则，改进管理方法，对不同类型事业单位的领导人员，按照干部管理权限和一定程序，可实行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用形式。建立健全领导班子和领导人员任期目标责任制，加强对任期目标完成情况的考核，并将考核结果与任用、奖惩挂钩。

6、建立符合事业单位性质和工作特点的岗位管理制度。事业单位要科学合理设置岗位，明确不同岗位的职责、权利和任职条件，实行岗位管理。

对专业技术岗位，坚持按照岗位要求择优聘用，逐步实现专业技术职务的聘任与岗位聘用的统一。适应我国加入世界贸易组织的需要，按照国际惯例，对责任重大、社会通用性强、事关公共利益、具备一定专业技术才能胜任的岗位，逐步建立执业资格注册管理制度，实行执业准入控制。通过深化职称改革，强化并完善专业技术职务聘任制，建立政府宏观指导下的个人申请、社会化评价的机制，把专业技术职务聘任权交给用人单位。

对管理岗位，要建立体现管理人员的管理水平、业务能力、工作业绩、资格经历、岗位需要的等级序列，推行职员制度。

对工勤岗位，建立岗位等级规范，规范工勤人员“进、管、出”等环节的管理办法。

7、建立选人用人实行公开招聘和考试的制度。要制定具体的招聘考试办法，从制度上规范事业单位选人用人的程序和做法，把优秀人才吸引到事业单位中来，提高事业单位各类人员的素质，把好选人用人关，防止通过各种非正当途径向事业单位安排人员。

8、逐步建立固定与流动相结合的用人制度。改变现有单一的固定用人方式，有条件的单位应积极实行固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人办法。鼓励和支持事业单位的人才流动，促进专业技术人才资源配置的社会化、市场化。

三、建立形式多样、自主灵活的分配激励机制

9、贯彻按劳分配与按生产要素分配，效率优先、兼顾公平的分配原则，扩大事业单位内部分配自主权，逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制。

10、进一步扩大事业单位内部分配自主权。对转制为企业的，实行企业的分配制度；对经费主要靠国家财政拨款的，在国家政策指导下，搞活内部分配；对国家逐步减少经费拨款的，经批准，逐步加大内部分配自主权；对经费完全自理的，允许自主决定内部分配。对有条件的事业单位，要试行工资总额包干制度，搞活内部分配，同时，积极探索试行工资总额同经济效益挂钩的办法。

11、积极探索按生产要素分配的改革。允许各地区、各部门选择有条件的事业单位探索生产要素参与分配的实现形式；允许事业单位在职务科技成果转化取得的收益中，提取一定比例，用于奖励项目完成人员和对产业化有贡献的人员；允许事业单位经批准高薪聘用个别拔尖人才，实行一流人才、一流业绩、一流报酬。对有重大科技发明、贡献突出的人才，根据有关规定，实行重奖。

12、发挥工资政策的导向作用。对到艰苦边远地区事业单位和在特殊岗位工作的人员，继续在工资待遇上给予优惠政策。事业单位在制定内部分配办法时，对在关键或特殊岗位工作的人员，应适当给予倾斜。

四、建立多层次、多形式的未聘人员安置制度

13、坚持以内部消化为主的原则，实行多层次多形式的未聘人员安置制度。深化事业单位人事制度改革，实现精减冗员，鼓励竞争，促进流动，提高素质的要求，就要妥善安置未聘人员，这是事业单位人事制度改革能否顺利进行的关键环节。对改革过程中出现的未聘人员，要以单位、行业或系统为基础，坚持以单位内部消化为主，探索多种形式给予妥善安置，为他们发挥作用创造条件。要注意采取先挖渠、后分流的办法，通过兴办发展新的产业、转岗培训等方式安置未聘人员；有条件的城市可以在行业内或行业间调剂安置，或通过人才流动服务中心对未聘人员进行托管。

14、制定切实可行的政策，引导鼓励未聘人员面向基层、农村和企业，使他们在新的领域发挥作用。对专业技术人员，要为他们提供创办或进入企业的优惠条件，引导他们把专业技术应用到社会生产中去，为社会创造新的财富。

15、要为妥善安置未聘人员创造条件。事业单位的未聘人员为国家做出了很大贡献，他们具有的专业技术知识和经验是国家的宝贵财富。各地区、各部门、各单位要有专门的未聘人员安置指导机构，为妥善安置未聘人员提供信息、帮助指导、创造条件。

五、建立符合事业单位特点的宏观管理和人事监督制度

16、加强对事业单位人事工作的监督。要保障单位和职工的合法权利，保证事业单位在国家法律、法规规定的范围内行使用人自主权。要发挥事业单位职工代表大会的作用，依法保障事业单位职工参与民主管理和监督。

17、建立健全事业单位人事工作的宏观管理制度。对主要靠财政拨款的事业单位要建立健全工资调控体系，建立健全各类人员及职务结构比例的宏观管理办法，健全事业单位人员总量的调控体系，建立不同类型事业单位人员增长的调控办法。

18、做好事业单位人事争议的处理工作。要推进人事争议立法，积极开展人事仲裁工作。要建立健全人事争议仲裁机构，及时受理和仲裁人事争议案件，切实维护用人单位和职工双方的合法权益。

19、健全和完善事业单位人事管理的政策法规体系。根据社会主义市场经济和人事制度改革发展的需要，当前要抓紧研究制定以《事业单位聘用条例》为基础的政策法规，保障事业单位人事制度改革的顺利进行。

六、加强领导，统筹规划，积极稳妥地推进事业单位人事制度改革工作

20、加强领导，统筹规划。各级党委和政府要把事业单位人事制度改革摆到重要议事日程，切实加强对这项改革的领导，统筹规划，缜密实施。各级组织、人事部门要充分发挥宏观管理和业务指导的职能作用，做好牵头和协调工作，与编制、财政、劳动社会保障和科、教、文、卫、新闻出版等有关行业主管部门密切配合，形成合力，共同把这项工作搞好。要注意研究改革中出现的新情况、新问题，及时提出解决的对策和办法，把事业单位人事制度改革不断引向深入。

21、突出重点，分类推进。事业单位人事制度改革涉及面广，情况复杂，要充分认识改革的艰巨性和复杂性，要认真总结试点经验，抓住重点，分类指导，逐步推进。要以建立和推行聘用制度，搞活工资分配为重点，全面推进事业单位人事制度改革。要紧密结合各行业体制改革和机构改革的要求，重点搞好科研、教育、卫生、文化等事业单位的人事制度改革，探索分类改革的办法、途径和经验。

22、积极稳妥，稳步实施。各地区、各部门要根据实际情况，结合本地区的机构改革、体制改革和经济社会发展状况，在摸清事业单位的基本情况、改革现状、人员结构等有关情况的基础上，根据本意见，制定具体的实施办法。在推进改革的过程中，要从实际出发，因地制宜，先易后难，分步实施，逐步到位。要正确处理好改革、发展、稳定的关系。发挥党的政治优势，做好思想政治工作，引导干部群众积极支持和参与改革，积极稳妥地把事业单位人事制度改革推向深入，促进高素质社会化专业技术人员队伍建设和人才结构的调整，推动经济建设和各项社会事业的健康协调发展。内容提要：加快社会事业体制及事业单位体制改革势在必行。应明确政府职能，探索社会事业基本组织方式的创新。在此基础上，对现有事业单位按照职能特点分类改革。此外，还应调整改革组织方式、行政管理体制并同步进行社会事业的布局调整。

关键词：社会事业

事业单位

改革

自上世纪80年代中期以来，基于传统社会事业体制本身的问题和改革所带来的环境条件变化，中国对社会事业体制及相关事业单位体制（所谓社会事业体制，主要是指诸如教育、科技、文化、卫生等社会事业由谁来办、如何办的基本制度模式；事业单位体制则是指承担社会事业发展职能的具体机构（单位）的组织和管理体制。因此，事业单位体制是社会事业体制的一个组成部分。两种之间的关系类似于经济体制和企业制度之间的关系。另需说明，事业单位是中国特有的一种社会组织概念。在其他国家，虽然都有类似于中国的事业单位、承担各种社会公益职能的机构，但普遍没有事业单位概念，也很难找到对应概念。）进行了一系列改革探索。但总体上看，能够与社会主义市场经济体制相适应，又能够确保各项社会事业健康发展的体制还尚未确立。在未来如何进一步改革的问题上也没有形成明确共识。因此，非常有必要对过去的改革进行反思，明确发展方向，进一步推进改革。

一、改革开放以来的社会事业体制改革探索及成效、问题

（一）改革前社会事业体制及事业单位体制的基本特征

中国的社会事业体制是在计划经济条件下逐步发展起来的。与计划经济体制的逻辑相一致，传统体制的最基本特征是政府承担各项社会事业发展的全部责任。发展什么社会事业由政府计划确定，所需资金全部来自于政府投入，有关事业的具体组织实施则由政府直接设立的事业单位甚至部分政府机构承担。

作为特定社会组织形态的事业单位是各项社会事业的承担主体，其组织与管理体制也是典型的行政计划体制：各类事业机构都为公立机构，资产都属国有。政府对事业机构进行直接组织和管理，决定事业单位的成立、注销、合并以及人员规模，决定其基本工作目标、工作计划乃至工作方式，任命或指派单位负责人；各类事业单位活动所需各种经费都来自于政府拨款，支出要接受严格监督；在组织方式上，事业单位也具有典型的行政性特征，单位都有行政级别，内部机构设置普遍为科层制组织方式，雇员大都享有“国家干部”的身份，执行与政府机构雇员相同的工资、福利制度，并接受组织和人事部门的统一管理。少数事业单位还具有执法监督等行政职能，个别事业单位甚至具有制定和发布特定政策的权力。

上述体制的最大优点是可以保证政府意志的实施。通过这一体制，大大促进了中国的教育、科技、文化、卫生等社会事业发展。但这种体制的问题也很突出：一是在不少领域存在效率低下问题。过分的行政计划管理和缺乏竞争与激励的就业体制及分配体制，严重影响事业单位及有关人员的独立性、创造性和积极性，尤其对于那些有着特定运行规律、需要充分发挥机构和个人独立性与创造性的领域。二是社会事业的边界不清。由于当时不仅各项社会事业都由政府直接组织，各种经济活动也由政府直接组织和管理，因此，社会事业边界一直不清。既有把从一般意义上不属于社会事业的活动按照事业体制进行组织的情况，也有将社会事业与一般性生产活动合并组织的情况。三是条块分割问题突出。与计划经济时期各种经济活动主要通过条（行业主管部门）块（地方政府）进行组织的体制相一致，社会事业乃至同一种类型的社会事业也是分为不同条块。过分的条块分割不可避免地带来一些机构重叠、重复等结构不合理问题。四是社会事业的发展受意识形态及政治运动影响突出。符合特定意识形态的则大力发展，否则就不发展或少发展。经常出现的政治运动则往往对某些社会事业构成巨大影响，这在文革期间尤为突出。

总之，传统社会事业体制及事业单位体制与当时的计划经济体制一脉相承，计划体制的几乎所有弊端在这一领域都存在。

（二）改革开放以来的社会事业发展及有关体制改革探索

从改革开放之初，随着社会发展走向以经济建设为中心，社会事业进入了快速发展时期。一方面，很多在“文革”期间受到破坏的事业和相关机构得以迅速恢复和重建，同时，随着社会环境变化对社会事业发展所产生的更多需求，各种新的事业机构也不断成立，人员规模越来越大，涉及领域越来越宽。

在发展的同时，也同步进行了一系列体制改革探索。归纳起来，大致包括以下方面：

1.改革事业单位的具体管理与运行方式

改革事业单位具体运行与管理方式是这些年来最主要的改革内容，主要涉及两个方面：

一是改革政府管理方式，全面扩大事业单位自主权。从80年代中期开始，绝大部分事业单位都陆续推行了行政首长负责制，将相当一部分内部事务的决定权交给单位。上级主管部门的作用也由过去实施直接和具体管理逐步改为实施间接和宏观管理。所下放的权力大致包括业务活动权力、机构设置权力、人事权力及分配权力几个方面。各个事业单位可以结合政府确定的基本职能和目标，自主确定业务活动内容和方式；可以自主决定内部机构设置并有权力进行调整；可以根据需要自主录用员工而不必再依靠政府分配，一些机构还对新录用员工实施了就业合同制；可以自主决定单位内部中层领导的任免，很多机构还对中层领导任用实施了聘任制，并引入了岗位竞争机制；可以在国家既定的分配制度框架下，自主决定和调整内部员工的分配方式。在扩大机构自主权的同时，部分宏观管理制度也出现了变动。比如在计划体制下，一直对政府部门工作人员和事业单位工作人员采取统一的人事管理体制，从1993年开始，则实施了公务员与非公务员的不同管理方式。

二是改革事业单位的筹资方式与政府财政支持方式。几乎与扩大事业单位自主权改革同步，事业单位的资金筹集方式也由过去单纯依靠政府财政拨款改为多渠道筹集，以解决单纯依靠政府财政拨款不能满足多数事业单位发展甚至基本运行需要的问题。其中，最重要的改革措施是允许并鼓励各个单位结合自身业务活动或利用所占有的资源（比如土地、房产等）进行创收。比如，科研机构可以将成果有偿转让；学校可以搞校办产业等等。另外，也可以接收社会捐助。在实施多渠道筹资的同时，针对不同事业单位的特点，财政投入方式也进行了改革和调整。至80年代后期，逐步形成了全额拨款、差额拨款和自收自支这样三种不同财政支持方式的事业单位。由于许多全额拨款事业单位也有其他筹资能力，从2000年开始，又取消了全额拨款事业单位与差额拨款事业单位的区分，将二者全部改为政府财政支持单位，当然，对不同事业单位的财政支持强度有是有区别的。

在经费支持方式改革的同时，事业单位的财务自主权、资产处置权也大幅度提高。

通过这些改革，事业单位的运行方式发生了非常大的变化。但从另一角度看，计划经济体制下形成的事业单位基本组织体制多数还都被延续着。事业单位仍都是政府所属机构，资产还都属国有，包括基本发展目标的确定、编制审批、单位主要领导任免等重大问题仍由政府决定；单位仍普遍具有行政级别，内部组织方式也普遍具有行政性特点，相当多人员仍然具有干部身份；政府财政拨款仍是主要经费来源。因此，这些年对事业单位的体制改革，属不改变其与政府基本关系模式和自身基本组织方式条件下的微观运行方式改革。有关目标和措施与早期以“放权让利”为核心的国有企业改革非常相似。

2.调整行政管理体制

改革以来，社会事业特别是事业单位的行政管理体制也出现了较大变动。过去过分分散于各个部门的事业单位逐步交由综合性部门管理；许多过去隶属于企业的事业机构也逐步交给所在地政府；部分过去隶属中央政府有关部门的事业机构下放给了地方政府。需要说明的 15 是，有关行政管理体制调整并非只针对事业体制本身的问题，更多的是对其它体制改革的后果来进行的。比如，部分事业机构逐步交给综合性部门管理，主要是机构改革中撤并专业行政部门的结果；隶属企业的事业机构划归所在地政府，则是出于企业改革的需要。部分事业机构下放给下级政府，很大程度上是行政性分权及财政体制改革的伴随产物。

3.把部分过去由政府承担的事务交给市场，对相关事业单位实施企业化改革

由于在计划经济体制下，政府组织所有经济和社会事务，因此，社会事业边界一直不清，一些不属于社会事业的活动也按照事业体制进行组织。主要表现是一部分直接从事生产经营活动，其产品和服务可以通过市场交易行为换取收入、且不具有社会公益性的机构也列为事业单位进行管理。这不仅混淆了政府与市场的职能，也带来了政府经济压力过大等一系列问题。随着经济体制改革的深化，社会各界逐步意识到应将有关事务交给市场组织。早期的改革主要是对此类机构参照企业模式进行组织和管理，但机构的“身份”仍为事业单位。90年代中期以来，有关改革又推进了一步，开始进行企业化改制，将有关机构的身份直接改为企业，使其成为按照市场原则进行组织和运作的营利性市场主体。

企业化改制进展较快的主要是科技领域的技术开发类事业单位。如仅在中央政府各部委直属的技术开发类研究机构中，近年来已有370余家改制为企业。地方此类机构的改制数量更多。除科研领域外，医疗、文化等领域也有一些事业单位进行了企业化改制。

4.在社会事业发展中引入民间和社会力量

在计划体制下，政府是社会事业发展的单一责任主体。改革开放以来，随着社会组织方式的变革、社会需求的多样化以及民间经济力量的成长，中国开始允许民间资本介入社会事业领域。民办学校、民办医院、民办文艺团体、民办科研机构相继出现，个别地方还对部分国有医疗服务机构、科研和技术推广机构等事业单位以整体出售或实施股份制等方式进行了改造。过去完全靠政府组织和发展社会事业的局面开始被打破。需要说明的是，目前民间力量参与社会事业与政府组织社会事业在体制上还处于完全分离的状态。比如，从机构性质上，相关民办机构不属“事业单位”范畴，而是被定为“民办非企业单位”，从注册到管理都采取与事业单位不同的模式。

（三）发展与改革中的成效及问题

社会事业发展及有关改革探索的成效显而易见。社会事业的发展领域逐步拓宽，满足了更多的社会需要；以全面放权为核心的运行方式改革以及筹资方式、经费支持方式改革，大大调动了事业单位以及内部人员的积极性，多数事业单位的财务状况及个人收入状况得以大幅度改善，内部运转效率有了普遍提高；政府的财政压力得以缓解，对重点社会事业的支持力度开始加大。行政管理体制的调整部分解决了过去严重条块分割的弊端；把部分过去由政府承担的事务交给市场，既能够发挥市场的资源配置功能，也使政府职责更加明确和集中。民间力量的介入，使社会事业发展的经济基础、组织方式及服务领域都得以扩展。

虽然成效不能否认，但发展及改革过程中也存在比较突出的问题。

1.发展过程中缺乏规划，存在许多不合理扩张问题

改革以来的社会事业发展非常迅速。其中有合理成分，也有不合理成分。相当一部分机构的设立并非是基于经济和社会发展的需要，而是为了解决政府机构改革过程中的“甩包袱”需要，或是为了特定部门或局部利益需要。人员规模的扩张也在很大程度上基于就业安置需要而非事业本身的需要。

2.政府与市场的责任边界不清

一是仍存在明显的政府职能“越位”问题。突出的表现是，虽然近些年来对部分事业单位实施了企业化转制或企业化管理，但总体上看，仍有大量其服务和产品与政府社会职能无关、本应作为营利性市场主体存在的经营性机构存在于事业单位之中。比较典型的如各种应用开发型科研机构、职业培训机构、社会中介机构、一般性艺术表演团体、新闻出版机构乃 16 至部分宾馆、招待所等等。即，很多该市场化的仍没有市场化。其中既有计划经济时期的遗留问题，更多的是由这些年的不合理扩张所导致。大量非公益性机构充斥在“事业单位”之中，使得社会事业盘子过大、政府财政负担过重，真正具有社会公益性的事业难以获得足够支持。同时，此类机构利用与营利性市场主体完全不同的地位和特殊条件参与经营活动，也造成了经济与社会秩序的混乱。二是某些领域的改革走向另一极端，出现了市场化“过度”问题。突出的表现是，在将部分事业单位实施 “企业化”转制改革，或保留事业单位性质但实施企业化管理的过程中，对“企业化”转制或企业化管理的事业单位选择，很多并非是真正根据相关机构的实际职能是否具有公益性，而是更多地依据机构自身市场生存能力。结果是，一些承担社会公益职能，事实上不应市场化、企业化的机构却被推向市场。这些机构在实施了企业化改制或企业化运行后，自然将营利视为主要目标，本身应当具有的公益目标则大都被放弃，一些机构甚至不惜采取损害社会公益目标的手段获取自身经济利益。最终使政府职能和国家目标受到严重影响。这方面的问题在不少领域已相当突出。

之所以出现“过度市场化”的改革倾向，一方面的原因是对社会事业的性质以及政府和市场各自的功能特点认识不清，尤其是对市场缺陷认识不足，认为市场可以自发解决一切。更现实的原因则来自于对减轻财政负担的追求。在实施了财政包干体制后，这一倾向在一些地方政府尤其是欠发达地区地方政府尤为突出。调整财政支出结构，降低浪费，将财政适当集中于更重要的事业领域是应该的，但仅仅为了减轻财政负担而不承担政府在社会事业发展领域的出资责任则是非常错误的。

3.在管理与运行方式改革方面缺乏合理分类，存在普遍的放权过度，约束不足问题

通过部分放权解决对事业单位管得过死所导致的运行效率低下问题是合理的。但鉴于不同领域的社会事业有不同的自身发展逻辑与运行规律，在国家和社会发展中的地位和作用也有不同，并非对所有机构都可以放权，即使需要放权，也并非各种权力都可以下放。有些是行政手段可控的，且有些是必须实施行政控制的。有些可以放权，但也并非是所有权力都可以下放。另外，对有些机构、有些活动可以放权，但必须同时形成有效的约束。如果放权而不加以约束，很难避免权力滥用问题，并可能导致社会事业偏离其应有的公益目标。

回顾这些年的改革，突出问题是没有根据不同社会事业以及相关机构的特点进行分类，放权过度，约束不足。

最突出的例证表现在事业单位“创收”方面。允许事业单位创收并给予支配权是“放权让利”改革的实质性内容之一。显然，并非所有机构都有创收能力，更重要的是，并非所有的事业机构都可以被允许“创收”。像义务教育、卫生防疫以及其他提供最基本公共产品的社会事业，承担的是政府法定责任，其经费显然应由政府财政予以确保而不应由机构自身“创收”。有些事业单位承担政府的监督执法职能，其经费也不应由机构自身创收解决，否则，难以保证其行为不发生偏离。从发达市场经济国家的做法看，类似机构都是不允许从事经营性活动的。但从中国这些年的实践看，并没有认真区分。全额拨款、差额拨款以及自收自支三种体制的区分标准并非完全根据不同事业单位应有的作用和职能，而是在很大程度上根据各个单位的实际创收能力，以致于诸如义务教育、卫生防疫、监督执法等承担政府最基本职能的机构也被允许创收。同时，在区分了全额拨款、差额拨款和自收自支单位类型后，也没有形成规范的约束制度，能够获得政府拨款的机构同样可以继续创收，可以同时享受政府拨款和创收的双重利益。而且，对于创收活动内容、收入比例以及用途也几乎无任何限制，创收收入大量转化为员工收入和福利。其结果是，大量承担公益职能的机构行为全面趋利化，突出机构和个人利益目标而忽视甚至损害社会公益目标的行为比比皆是。

除创收问题外，其他领域自主权的扩大也存在放权过度以及约束不足问题。比如在科学研究领域，考虑到其特有的运行规律，在研究过程和方式选择方面应给予一定自主权。但科研活动尤其是基础性科研活动毕竟不同于一般消费品生产，必须形成明确的发展规划，有关 17 机构的业务活动必须围绕统一规划实施。即使给予各个具体机构以业务活动自主权，也不应是无限制的。然而从这些年改革的实践看，一些权力明显下放过度，机构的业务活动内容及活动方式过分自由。既没有明确的前期计划审核，也没有有效的事后业绩评估，以致于许多业务活动内容和方式远远偏离了国家和公众需要。

简而言之，由于放权过度而约束不足，社会事业领域已经出现了“乱”的局面。另外，由于政府管理方式改革的滞后、社会监督与公共评价体系的缺失以及内部治理结构的不合理，事业单位运行中的“内部人控制”问题也已相当突出。

4.行政管理体制仍存在较大缺陷

问题之一是仍然存在突出的条块分割问题，尤其是同一领域的、需要统一协调的社会事业。如在科研领域，目前国家级科研机构就分别属于科学院系统、国防科研系统以及各个专业部委系统。在地方科研院所的管理上也大抵如此。其他如高等教育等领域也存在类似问题。严重影响相关事业发展。

另一问题是不同层级政府间责任划分不合理。不同社会事业在经济与社会发展中的重要程度以及自身运行逻辑都是有差别的。有些主要体现局部区域或特定群体利益，可以交给地方政府进行组织管理，有些直接涉及国家目标，或需要全国的统一规划和协调，依靠地方政府则很难保证其健康发展。从中国的情况看，目前比较突出的问题是中央政府对一些基础性社会事业，比如义务教育、卫生防疫以及科学研究等方面的统一组织协调职能不足，过分依靠地方政府。所带来的问题是，因地方财政能力差距过大，致使地区间基础性社会事业发展非常不均衡，严重影响了政府职能及公众基本权益，一些事业也难以保持必要的整合与可持续。

5.改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后 

在改革实施方式上，这些年改革探索并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，主要依靠部门和地方政府实施。因此，不同领域的改革进展很不平衡。有些行业、地区改革力度较大，进展也较快，有些则较慢；改革方式、内容、目标等也不尽相同，甚至有很大差异。这种改革方式的优点是可以调动部门和地方的积极性、创造性，但问题也很突出。

一是无法确保部门和地方的改革都能够按照合理轨道进行。依靠部门和地方推进的改革，很难避免部门和局部利益抑或某些限制因素对整体目标的影响，换句话说，部门和地方很容易突出局部利益而忽视整体利益。另一方面，出现问题也难以得到及时纠正。目前，有关问题相当突出。

二是难以进行资源整合和布局调整。社会事业领域小而全、大而全等布局不合理问题一直是比较突出的问题，这些年来，随着从中央集权走向分权，社会事业资源配置不合理问题更为严重，并对社会事业发展构成了突出影响。但在这些年的改革探索中，却基本没有涉及必要的资源整合与布局调整。除行政管理体制的缺陷外，缺乏统一规划和部署的改革方式是很关键的原因。

三是制度建设滞后。从中国目前的情况看，社会事业领域的法律法规体系建设相当滞后。很重要的原因也在于从一开始就没有对社会事业体制和事业单位体制改革进行统一规划和部署，而是一直采取“摸着石头过河”的改革方式。另外，由部门、地方分别组织改革，导致了改革内容、方式及进展的不统一，并逐步使某些利益关系开始固化，这对于统一规范的法律法规体系建设也构成了很大障碍。

二、理清思路，进一步推进社会事业体制及事业单位体制改革

对社会事业体制及事业单位体制进行进一步改革势在必行。需要注意的是，目前不少人更关注事业单位体制而相对忽视社会事业体制，这是有问题的。如果不能首先明确社会事业的发展责任由谁承担以及如何承担等基本问题，只对事业单位进行体制改革很难成功。从逻 18 辑顺序上讲，需先考虑社会事业体制改革问题，再考虑事业单位改革问题。

（一）首要问题是要明确政府职责

在经济活动领域，通过市场竞争可以实现效率的提高及资源配置的优化。但市场不是万能的，有很多事情是市场以及营利性市场主体干不了、干不好和不愿干的。其中，相当多的社会事业就是市场难以有效提供的。有些社会事业具有明显“外部性”，比如环境保护、卫生防疫、灾害控制、基础科学研究等等，是营利性市场主体不愿干的；有些社会事业虽没有明显的外部性，但直接涉及公众基本利益和国家长期发展，如基础教育等等，是营利性市场主体干不了或干不好的。对于营利性市场主体干不了、干不好及不愿干的社会事业，其发展只能依靠政府力量，这是政府的基本责任。实现政府职能与市场职能的合理分工，也是市场经济体制的基本要求。

除政府外，民间和社会力量在发展社会事业方面也能够发挥积极作用。在一些发达市场经济国家，民间力量的作用甚至相当突出。也正是基于这种现实，目前有不少人对民间力量的作用寄予厚望。需要明确，民间和社会力量可以在社会事业发展中发挥积极作用，但只能是政府作用的补充。民间力量有很多自身不足，比如，可以用来发展社会事业的民间经济能力、组织能力通常都无法与政府相比，在社会事业的发展方向、内容选择等方面往往也带有较大随意性或特定偏好。从世界各国的情况看，即使在民间力量作用最突出的国家，也都没有成为发展社会事业的主要力量，政府的作用是无法替代的。另外，民间力量发挥作用，也离不开政府的统筹规划、方向引导和包括税收优惠、财政援助等在内的各种支持。从中国的现实情况看，无论是民间社会的组织化程度，还是可以调动的经济能力都还相当低，更不可能成为发展社会事业的主要力量。

涉及到政府职责问题，还有两点需要明确：

一是要明确合理的职责范围。虽然任何社会事业对国家和社会发展都是有益的，但不同社会事业在社会发展中的重要性是不同的。有些事业，诸如基础教育、公共卫生以及基础和公益性科学研究等，在任何情况下都必须确保；有些则可在保证了基本需要之后再量力而行或逐步发展。过分追求减轻财政负担是不合理的，忽视国情和基本经济能力，追求社会事业的大而全也是不合理的。所以，在社会事业发展的领域选择问题上，必须结合经济和社会发展要求，结合经济能力，突出重点，有所为，有所不为。

二是要形成不同层级政府间的合理职责分工。从国际经验看，对于那些涉及国家目标，且在发展中需要不同机构间充分配合与协调的社会事业，比如基础科学研究、具有较强社会公益性的重要技术研究、卫生防疫等等，通常由中央政府统一规划、直接管理并由中央财政直接投资。对于具有突出公益性，涉及政府基本职能，但可以由彼此独立的机构分别承担的社会事业，比如基础教育等，通常由中央政府统一规划，地方政府组织实施，所需经费或由地方政府承担、中央政府实施补助和转移支付，或主要由高层级政府财政支出。对于体现局部区域公众利益的社会事业，则主要由地方政府承担，中央政府给予宏观指导，并根据不同地区的实际情况给予必要援助。如前所述，目前中国社会事业发展中政府间责任分工不合理问题相当突出，在未来改革中必须予以解决。在具体做法上，上述国际经验值得中国借鉴。

（二）改革社会事业的基本组织方式，更好地实现政府职能

政府承担社会事业发展的基本责任是必须坚持的原则，但组织方式也必须改革和创新。

从国际经验看，基本的做法都是针对不同社会事业的特点，实施分类组织和管理。对具有很强公益性、有关产品和服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，在发达市场经济国家通常都采取政府直接组织方式。机构的设立以及业务活动内容由政府确定，人员为政府雇员甚至公务员，政府财政保证经费投入，机构行为也要接受政府的直接管理。19 之所以对相当一部分社会事业实施政府直接组织方式，出发点就是要保证政府意志的实施。

对那些公益程度相对较弱或因其自身特点不宜由政府直接组织的社会事业，发达市场经济国家一般都采取政府间接组织方式。通常是将这些社会事业交给独立于政府的非营利机构承担，政府通过直接或间接资助方式以及相关规制手段鼓励、引导其发展。此外，还有些社会事业采取政府出资购买营利性市场主体服务的方式。公益性事业不能由营利性市场主体自发提供，并不意味着不能利用市场机制和营利性市场主体的力量。对某些社会事业实施政府间接组织的好处在于，既可以避免政府直接组织可能带来的效率低下，还能够发挥民间和社会力量的作用。

鉴于中国传统社会事业体制的弊端，同时考虑到国际上的经验，在未来社会事业体制改革中，对不同社会事业依据其职能和特点差异实施分类组织和管理应是基本方向。应采取政府直接组织、间接组织乃至向营利性市场主体购买服务并举的方式，充分调动一切可以调动的资源。

在这一过程中，也有几个基本问题需要明确。

一是要合理划分政府直接组织与间接组织的事业边界。从国际经验看，政府间接组织社会事业的最主要方式就是鼓励非营利机构发展并将一部分社会事业交给非营利机构承担。基于这种国际经验，国内理论界对发展非营利机构的兴趣也越来越高。一些研究甚至提出社会事业发展应主要依靠非营利机构、现在的多数事业单位也应改为非营利机构的建议（参见《中国事业单位改革 ——模式选择》，成思危主编，民主与建设出版社，2000年版。）。一些部门出台的改革意见也明确要把部分甚至大部分事业单位改为非营利机构（一些领域的事业单位改革方案也已经明确提出非营利机构的建设问题。如2000年，科技部出台了《关于非营利性科研机构管理的若干意见（试行）》，以推动部分公益性科研机构向非营利机构模式的转变。同年，国务院体改办、卫生部等8部门联合发布的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》也明确提出要将医疗机构分为营利性和非营利性两类进行管理。）。积极发展非营利机构，避免全部社会事业都由政府主办所产生的弊端，同时动员社会力量参与社会事业发展是合理的改革方向。但能否以非营利机构做为发展社会事业的最基本组织形式，抑或什么样的社会事业可以由非营利机构承担、什么样的事业必须继续由政府直接组织，都值得认真研究。

非营利机构是许多发达市场经济国家发展社会事业的重要支柱之一。需要明确的是，非营利机构作为非政府、非企业组织，有着政府机构和营利性市场主体所不具有的优点，如机制灵活等等，但也有其非常突出的弱点。较之与营利性市场主体，由于缺乏足够的经济激励，其运行效率相对要低一些；较之与政府机构，其筹资能力明显不足，也没有强大的法定责任约束。此外，民间经济力量的强弱、公众对社会事业的参与意识以及法律和文化传统等因素，对非营利组织的发展也都有重要影响。总体上看，即使在非营利组织十分发达的国家，非营利组织在社会事业发展方面的作用也只是对政府作用的补充，所提供服务的领域也大都集中在文化、非义务教育、医疗、慈善、宗教以及部分边缘性科学研究等领域。而那些公益性很强、产品或服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，如基础教育、基础科学研究以及具有较强社会公益性的技术研究和推广、卫生防疫以及公众基本医疗服务等，仍多采取政府直接组织方式。当然，由于经济发展水平、经济与社会体制以及文化传统的差异，非营利组织的发展水平及作用在不同国家也有明显差异。

从中国的情况看，由于缺乏非营利机构的组织与管理经验，非营利机构发展所必须的法律与制度框架还基本处于空白状态，民间经济力量亦显不足，非营利机构更不可能成为社会事业的承担主体。总之，发展非营利机构并把目前的部分事业单位改革为非营利机构是可以的，但必须把握好尺度，必须由政府直接组织的社会事业就一定要继续由政府直接组织，对非营利机构的发展及其作用不可期望过高，更不能本末倒置。

二是对政府直接组织的社会事业必须探索体制创新。未来相当一部分社会事业仍需要由政府直接组织，但具体管理体制及运行模式一定要创新，且也必须根据不同机构的特点实施不同组织和管理方式。对于那些依据政府规定，直接向公众提供有形服务的机构，如各种执法、监督机构、社会福利机构、卫生防疫机构等等，政府可以通过行政和计划手段控制，而且必须予以控制。但对于教育、科研等事业，由于其自身的特殊性，严格计划控制的结果必然是效率低下，必须探索新的组织方式。对此类社会事业及相关机构，发达国家的基本做法是明确其国立（或公立）地位，政府确保投入并实施宏观管理和指导，但在具体业务活动方面给予其较大自主权，保持机构相当的独立性。这些都值得我们认真学习和借鉴。基本目标就是通过组织方式的创新，既能够实现政府职能，又能够避免传统体制的弊端，实现高效运转。

三是要尽快建立规范非营利机构发展和运行的制度体系。积极发展非营利机构，以多种方式实现政府职能还是必须的。而要想发展非营利组织，一个必须解决的问题就是要建立促进、规范非营利机构发展的制度平台。从国际经验看，非营利机构不仅是法律明确规定的社会组织形式，对非营利机构的注册、登记、活动范围、机构和个人权力、资产与财务管理方式、政府支持与规制方式乃至治理结构等等都有非常具体而明确的规定。从中国目前的情况看，相关制度建设还基本为空白。比如，虽然目前要发展非营利组织，甚至已经确定要将部分公益性事业单位改革为非营利机构，但至今非营利机构在中国尚没有明确的法律地位，其他诸如产权与财务制度规定、治理结构规定、业务活动内容和方式规定等等也都是空白。如果这种情况不能得以迅速改变，指望非营利机构健康发展并在社会事业发展中发挥积极作用是不可能的。因此，必须认真借鉴国际经验，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系。

（三）按照职能特点，对现有事业单位进行分类改革

如能够明确哪些事业该由政府办以及哪些事业该由政府直接组织、哪些该间接组织，并且能够形成不同事业的组织与管理框架及相关制度体系，现有事业单位的体制改革并不复杂。从程序上讲，就是先对社会事业进行分类并形成不同的组织规范，然后根据现有事业单位的职能特点，决定其归属。

1.产品和服务可以市场化的应尽快市场化

对目前定位为事业单位，但其活动与政府职能基本无关，产品和服务不具“外部性”，可以直接为社会提供产品或劳务服务并能够创造利润的机构，基本的改革方向就是要交由市场进行组织，通过直接转制为企业或与企业合并重组，进入市场成为市场主体。近年来已经有一部分事业单位改制为企业，今后是要在严格甄别的基础上更快地推进这一过程。

2.对具有公益性的事业单位，按照其职能特点和社会事业发展目标，分别确定为政府直接组织的公立机构或非营利机构

根据前文分析，诸如基础教育、公共卫生以及基础和公益性科学研究以及其他与政府职能直接相关的社会事业仍需要政府直接组织，与此相对应，现有的承担相关责任的事业单位也应继续按照公立机构模式进行组织。在与政府的基本关系模式上，仍需由政府决定其成立或撤销，业务活动执行政府计划并接受主管部门监督管理；政府财政确保经费投入，并将其纳入公共财政预算；机构不得从事有收入的活动，如在特定情况下获得收入，也必须上缴财政，实施严格收支分离。

鉴于仍需按照公立机构模式进行组织的事业单位在性质和特点上仍存在差异，所以，在具体组织方式上也应有所区别。比如，现有的承担监督、执法职能或直接为政府决策与行政过程服务的机构，可以采取与一般政府部门类似的管理方式，有关人员也可参照公务员管理。其他一些单位，比如教育、科研等，则可在维持与政府基本关系模式的前提下，在具体业务活动组织、人员管理等方面采取更加灵活的方式，给机构以更大自主权，以多种方式提高其运行效率。当然，同时也要建立约束机制。比如，强调绩效评估等等。

对于那些不必再由政府直接组织和管理的事业单位，可以考虑逐步改为非营利机构。当然，前提是必须先建立规范非营利机构运行的各种法律法规体系。需要再次强调的是，对于非营利机构的发展特别是部分事业单位向非营利机构的改革，短期内不可期望过高。另外，即使一部分事业单位改为非营利机构，政府仍需在经济方面通过补贴、专项资金、合同购买等方式给予较大支持。事实上，即使在发达国家，政府财政支持仍是多数非营利机构的主要资金来源。

3.应同步进行结构调整和资源整合

鉴于长期存在的布局和资源配置不合理问题，在事业单位的分类改革过程中，必须同步进行结构调整和资源整合。该合并的要合并，该拆分的要拆分。还有一些机构，虽然无法按照市场原则进行组织，但其本身基本不具公益性或公益性很弱，该撤销的则要撤销。

不仅要考虑单位间的资源整合问题，也要注意某些事业单位的内部结构调整问题。比如，一些事业单位可能同时兼有从事公益活动与非公益活动的不同部门。对此，也应进行分类改革并进行相关结构调整和资源整合。原则上，改革后的事业机构应围绕特定目标、采取特定组织方式运转。一个机构、两种甚至多种体制并存的局面必须彻底杜绝。

4.应同步进行管理体制调整

除前文提出的要合理划分中央与地方以及地方不同层级政府间的责任外，还有很重要的一点就是要对目前一些领域社会事业的部门分割体制进行改革。原则上，同一领域的社会事业应归属同一政府部门实施统一规划和管理，尤其对那些需要在发展中统一规划和协调的社会事业。

（四）搞好配套改革

社会事业体制及事业单位体制改革是全面的体制改革，其间涉及诸多相关的配套政策问题。从现实的情况看，以下三个方面的配套改革尤为重要。

一是法律法规建设问题。无论是未来由政府直接组织的社会事业还是间接组织的社会事业，不管是政府职能还是对各种承担机构运行的规范，都必须纳入有效的法律体系。所以，加强法律法规建设非常重要。

二是财政体制改革问题。未来对事业机构要根据其职能采取分类组织和管理方式，部分社会事业机构需要政府直接组织并确保投入，有些事业可以由非营利机构承担甚至委托营利性市场主体完成，但仍需要政府财力的支持。此外，要全面调整社会事业行政管理体制，就要合理划分不同层级政府之间的责任分工。显然，这些都需要财政体制改革的配合。因此，必须加快公共财政体制的建设，进一步调整财政支出结构，确保政府财政对社会事业的投入和支持；同时，充分借鉴国际经验，对不同类型社会事业机构形成规范的支持方式，并发挥财政的监督、约束以及调整职能。此外，还必须全面调整中央政府与地方政府之间以及不同层级地方政府之间的财政关系，使发展社会事业的责任与相关财政责任相一致，该由中央政府承担责任的社会事业就一定要由中央财政保证投入；该由地方政府承担责任的社会事业则要依靠地方财政。鉴于地区间经济发展的不平衡，还应进一步强化财政转移支付制度建设，避免地区间社会事业发展水平差距过大。

三是劳动就业与社会保障制度的配套改革问题。社会事业体制及事业单位体制改革必然涉及众多社会事业机构和个人利益。从很大程度上讲，这也是政府、事业单位与个人之间关系模式的全面调整过程。至2000年底，全国各类事业单位的总数为110多万家，人员总数为2800多万人，是一个非常庞大的、知识分子非常集中的群体，也是事实上存在着大量富余人员的群体。由于事业单位的特殊性，迄今为止，对事业单位职工的就业仍基本维持终身就业体制，社会保障制度也不同于企业。显然，在未来的改革中所有这些都必须进行调整。但在这一过程中，必须审慎协调彼此间的利益关系，比如相关富余人员的就业与安置问题、人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接问题等等都必须认真研究解决。从很 22 大程度上讲，这也是改革成败的关键所在。在这一问题上，国有企业的改革实践有深刻的经验教训。

此外，在分类改革尤其是要对部分事业单位实施企业化转制、将部分事业单位改革为非营利机构的情况下，相关资产处置、产权制度安排等等也都必须妥善解决。

（五）民办机构应纳入统一社会事业体制

如前所述，目前民间和社会力量虽然已经开始介入社会事业，但从体制上一直采取与传统事业单位完全不同的管理模式。在未来改革中，应走向统一。鉴于现有的民办非企业单位有些是不以营利为目标，有些则并非如此，所以首先应对现有民办机构进行甄别或允许其选择，要么按照营利机构（企业）重新注册，并按照企业制度运转；要么登记为非营利机构，按照非营利机构的规范和组织方式运转。应当明确，无论是现有民办机构重新登记为非营利机构，还是现有事业单位改为非营利机构，均应实施统一的管理体制。

（六）加强改革过程中的统一组织与协调

近年来的有关改革基本上都是以部门和地方政府为主实施的，如前所述，这种改革方式带来了一系列问题。未来改革中，必须由中央政府统一组织，统筹规划。

篇6：事业单位改革对策与建议

1.1 铁路货运改革以来取得的成就

年6 月以来，铁路货运改革可分3 个阶段推进，取得12 个方面的突破。

1.1.1 第一阶段。从2013 年6 月至 年8 月，铁路总公司提出了“简化受理、随到随办、规范收费、热情服务”的改革要求，货运组织改革取得4 个方面的突破：一是改革货运受理方式，简化手续、拓宽渠道、敞开受理、随到随办。二是改革运输组织方式，取消了长期以来的计划审批等复杂手续。根据客户的运输需求，编制运输计划，及时安排装车，同时对大宗稳定的客户实行协议运输。三是清理规范货运收费，实行“一口价”，执行国家运价政策，坚持依法合规，公开透明收费。四是构建“门到门”全程物流服务体系，搭建由铁路总公司、铁路局、货运中心(站段) 组成的三级调度指挥网。

1.1.2 第二阶段。从2014 年9 月至 年一季度，铁路总公司以发展零散货物快运为重点，进一步深化货运改革，打出了又一轮“组合拳”。这些举措概括起来，一是“两散两新一打包”战略，所谓“两散”，是指零散货物快运和批量零散货物快运;二是客车化快运班列。“两散”的核心在3 方面突破。一是价格，采用紧盯公路价格的方式，按照低于公路价格5%～10%且覆盖铁路变动成本的原则定价;二是计费方式，改变铁路传统的以整车、标重计费方式，改为按实际重量计费;三是办理方式，取消了整车的受理限制，按照货物实际重量及体积受理。所谓“两新”，是指“一口价新管内”和“一口价新直通”。所谓“一打包”，是指铁路企业作为第三方物流，通过参加生产企业物流外包项目的公开招标、邀请投标、竞争性谈判等形式，以签订合同的方式，承接企业客户部分或全部物流外包业务。

1.1.3 第三阶段。从2015 年4 月18 日铁路总公司在沈阳召开铁路现代化物流建设现场会至今。在沈阳现场会上，盛光祖总经理提出“要用三年时间，将铁路打造成现代化物流企业”，并提出“全过程、全流程、全方位、全服务”的“四全”发展战略。主要在5 个方面取得突破：一是打造快捷准时的个性化产品——特需班列，突破编组轴数和装车吨数限制，开通全程通途、准时送达快运列车;二是落实“一带一路”战略，构建了国际大通道，开通中欧班列;三是规划构建了全国性、区域性、地区性3 级铁路物流基地服务网络，制定商品车、冷链等专项物流规划;四是实施“互联网+”战略，开通95306 网，打造大宗物资交易市场，推动线上服务和线下实体经济的融合发展;五是实施“总对总”战略合作，由铁路总公司牵头实施大客户合作方案，推进与海尔、美的、格力等家电企业合作。3 年来，各铁路局在铁路总公司的领导下，积极采取相关措施，不断推进货运组织改革，加快向现代物流企业转型，取得了明显的效果。

1.2 铁路货运改革面临的新形势

在铁路总公司不断深化货运改革的同时，随着经济结构的调整以及社会物流市场日新月异的发展，公路、海运、航空等物流企业不断调整战略，借助资本力量快速发展，铁路面临着新的形势。

1.2.1 经济结构调整。一方面，随着国家淘汰落后产能以及节能减排力度持续加大，能源生产和消费革命深入推进，高能耗高污染行业受到严格控制，以煤炭、矿石为主的大宗货物市场将持续低迷;另一方面，随着制造业产业升级，新兴产业和新业态正在快速成长。受内需扩大的带动，快速消费品、食品、医药、家电、电子等与居民消费相关的个小体轻、产品附加值高、批量小、时效性强的货源比重不断上升。

1.2.2 其他运输方式的崛起。一是以“四通一达”为代表的快递企业通过资本运作迅速扩张，2015 年快递货运量以年35.4%的增长速度突飞猛进;二是以德邦、中铁、天地华宇等为代表的零担物流企业不断通过联盟，整合社会零担物流企业，迅速抢占白货市场;三是以安得、卡行天下为代表的第四方物流业兴起，通过打造“互联网+ 物流”，为客户提供供应链解决方案，逐步打造“无车承运人”模式;四是中远洋、中海运合并，布局海运物流市场。社会其他车货匹配平台企业如雨后春笋般迅速发展，围绕价值链革新和重构，降本增效，提升物流服务效率效益，实施“互联网+ 物流”战略，借助资本快速腾飞。

1.2.3 物流地产的兴起。中国当下的现代物流设施建设速度落后于市场需求，根据戴德梁行统计数据与预测，，中国现代物流设施行业的需求/ 供给比为44.9%，供给缺口达到2 390 m2。从中国的物流地产行业份额上看，外资迄今依旧占据行业前三，其中普洛斯以超过55%的市场占有率遥遥领先。其他外资以嘉明、盖世里、安博等物流地产行业为代表的企业也在快速布局。内资民营企业近两年有上升势头，根据戴德梁行数据，截止2015 年底宇培与易商分列行业4 与6 位，平安和万科紧随其后也在布局物流不动产。

综上所述，铁路总公司在货运改革取得成绩的同时，也面临着不利的经济形势和激烈的市场竞争环境。铁路总公司应在国家经济结构转型的历史大潮中，担当起义不容辞的责任，加快推进货运改革，应对风云变幻的市场竞争，争取3 年内打造成现代化的物流企业。

2 铁路货运体制改革中存在的问题

通过3 年的货运组织改革，各铁路局从思想认识上已基本具备现代物流理念，从传统运输业思维中逐渐走出来，现代物流概念已深入思想。随着铁路物流服务从粗放性逐步向精益化、个性化转变，当前的货运体制问题成为制约发展的瓶颈。主要存在如下问题。

2.1 货运组织机构需进一步优化

2013 年，铁路总公司在推进货运组织改革中，围绕货运营销与行车组织的关系，将货运营销、受理、接取送达、装卸以及在两端进行物流服务的货运中心(站段)部门作为“前店”;将行车、运转业务、调度等部门作为“后厂”。按此思路全路推行两种试点模式，一种是从原站段剥离货运业务成立货运中心，与站段平级，简称方案一;另一种是在原车务站段下成立货运营销队伍，简称方案二。经过3年的探索，虽然方案一在站段单元存在结合部问题以及部分职能划分不明确，但组织结构较方案二更趋扁平化，使其逐步将精力集中于货运营销和业务管理。

方案二的组织模式虽然实现了资源的整合，有利于减少内耗，但是将物流服务全部划归运输站段进行统一管理，主要存在两方面的弊端。一是客观造成了“前店”必须服从于“后厂”的体制结构，使物流服务失去了主动迎合市场的能力，不利于铁路运输组织由内部生产型向市场导向型转变;二是传统“行车安全”思想根深蒂固，无法将主要精力集中于经营。

2.2 营运机制不适应物流市场

随着现代物流“四全”战略的深入，从仓、储、配一体化运营，到逐步挖掘物流增值服务，提高物流效率效益，铁路既有的营运机制已经不适应现代物流市场的需要。

2.2.1 财务收支机制存在问题。货运中心(站段) 不是经济法和民商法意义上的承运人，而是运输服务的代理人或中介人。按照工商登记内容，货运中心的.工商执照不是法人企业营业执照，而是法人代表营业执照，按法人的分支机构对待。虽有主管部门批准和工商登记，但其不能作为承运人，并未设立运输收入专户，现行运输进款交接、保管、存银行、上缴的渠道不变。受货运中心财务收支机制制约，当前投产物流基地主要由多经企业负责运营，导致运输、仓储等物流环节分开运营，不符合现代物流一体化运营的趋势。

2.2.2 合作共赢机制存在问题。随着行业价值链革新和重构，要想降增效，必须推进商业模式变革。铁路总公司在推进货运改革中，必须知退知进，与社会企业建立符合国有企业体制的共赢合作机制。当前建成投产的物流基地受机制约束，部分增值物流服务不能开展，仍以传统运输、仓储业务为主，造成高投入、低产出。

2.3 当前管理机制落后于改革

2.3.1 承运管理滞后货运改革。除了承运手续有待进一步优化外，还有两方面的问题比较突出。一是承运品类跟不上社会化产品变化，对一些新型的化工产品，由于一线管理人员化工知识匮乏，对规章不包含品类按危险品对待，__失去部分运输市场;二是货物运输装载加固方案固化，对一些生产大型机械的企业，运输这些特殊货物需要制定严格的装载加固方案和付出较高的加固材料费、设计费，导致运输成本加大，最终使货主放弃铁路运输。

2.3.2 考核激励机制亟待优化。一是进一步优化“前店”营销考核机制以及“后厂”组织效率考核机制，提高一线人员工作主动性和积极性;二是优化排空考核，通过局每天要排出大量的空车，线路、车辆被占用，造成资源浪费。