集体建设用地指标流转

集体建设用地指标流转（精选6篇）

篇1：集体建设用地指标流转

农村集体建设用地流转研究

一、土地资源基本情况

农村土地中包括居民点用地等的集体建设用地使用效率极低，在很大程度上存在着土地的闲置浪费。这就为推进农村土地流转、调整农村土地利用的结构和布局、优化土地资源配置、统筹城乡土地利用提出了新的要求，提供了广阔的空间。

二、农村集体建设用地流转概述

（一）农村集体建设用地流转的内涵

农村集体建设用地流转，是指农村集体土地中已依法办理农用地转用和非农建设用地使用手续的，其使用权经过批准，采用转让、租赁、抵押和作价入股等多种方式，实现土地使用权属转移或实际使用人发生变更的行为，即集体建设用地的所有者将土地使用权转移给其他主体以及土地使用权拥有人再转移土地权利的行为。

在城乡二元土地所有制度和管理制度下，我国城市市区的建设用地、农村和城市郊区经依法征收后新增的建设用地等，属于国家所有；城市市区以外以及法律规定由国家所有土地以外的农民宅基地和其他建设用地，属于农民集体所有。集体经济组织的公共设施和公益事业用地、乡镇企业用地、农民住宅用地等，一般使用的是集体所有土地；而城市企业、城市居民等进行建设必须使用国有土地，需要占用集体土地的，必须先由国家通过土地征收将集体土地转为国有土地后再以出让或划拨的方式供应土地使用者使用。这样，我国形成了以二元的土地所有制度为基础，与城乡企业、居民身份、用地者性质相挂钩，长期依赖城乡分割管理的典型的城乡建设用地双轨制。

农村集体建设用地流转的方式，根据项目性质、用途及效益情况，在充分尊重集体经济组织、农民和投资者意愿的基础上，可以协商的方式选择确定以下流转供地方式：一是年租制，租期一般为3—5年，租金按支付，续租优先；二是参照国有土地使用权出让的方式，实行一次性流转转让，最高使用年限不得超过国有土地使用权出让年限，三是作价入股，集体建设用地使用权经评估显化土地资产后入股直接参与投资企业的利润分红。四是使用权抵押。通过对农村集体建设用地使用权进行评估，按照评估价值在信贷机构进行抵押融资。

（二）集体建设用地流转有关法律规定

从国家层面看,我国《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。第十四条规定：“土地承包经营期为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”；“在土地经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第六十三条规定：“除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）文件规定：“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设”；“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》规定：“凡在土地家庭联产承包中未打破村民小组原生产队界线，不论是以村还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组集体所有”等等。这些法律条款，明确了集体土地的本质属性，宏观上加强了对集体土地的管理，也为集体建设用地流转提供了法律依据。

2004年，国土资源部根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）文件精神，制订下发了《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号），我局按照上述文件精神对加强农村宅基地管理、严格控制村镇建设用地增加等方面提出了具体措施，并以市国土房管局文件转发了国土资发[2004]234号文。据调查，各区县政府按照国家及市政府的有关规定，结合本地实际，均制订了农村宅基地管理的相关文件，明确了管理办法、程序和标准。目前，根据市委、市政府关于统筹城乡综合配套改革的有关要求，我市各地普遍提出了建设农民“新居工程”的相关措施，引导农民在自愿的前提下向县城、重点镇、中心村适度集中居住，将原有宅基地进行整理复垦，提高村镇建设用地的集中度和利用率。

（三）农村集体建设用地流转的意义及必要性

城乡统筹的过程也是农村城镇化、农业产业化、农民市民化的过程。在现行管理制度下，耕地和基本农田的数量和质量以及农民的土地承包经营权都是“高压线”，土地供需矛盾十分突出，农村集体土地利用粗放、效益不高的情况十分普遍。另一方面，城市建设和产业发展必须利用大量的土地资源，而新增建设用地和农地转用规模国家又控制得很严。同时，在推进城镇化和产业化发展的过程中，被征地农民的利益还没有在制度和政策层面上得到根本的保证，其长远生计还没有得到有效的保障，由此引发的矛盾越来越突出，已经成为影响社会和谐稳定的重大隐患。应该说，土地的二元管理体制已经成为制约我市经济社会发展的一大瓶颈。要实现城乡统筹协调发展，就必须在现行法律法规的总体要求和制度框架下，积极创新，探索摆脱土地二元管理体制的束缚，较为公平地对待两种所有权性质的土地的有效方式，妥善处理好城镇化、工业化进程中各种利益主体的关系，让全体社会成员共同分享经济社会发展的成果。依法、积极、规范地推进农村集体建设用地流转，做好农村土地流转工作，有利于逐步破除土地管理二元体制，有利于协调各方利益，有利于调动广泛积极性推动发展，有利于实现城乡统筹。

（一）有利于合理分配社会经济发展和城市化过程中农用地转为建设用地过程中的土地收益，使农民能够共享工业化、城市化的成果，持续稳定地增加农民收入。随着工业化和城市化的不断推进，二三产业的不断高速发展，对土地需求越来越大，土地非农用价值越来越高，农民对土地的价值及其今后的作用已经有高度的认识和觉醒,通过集体建设用地有序地参与工业化和城市化进程,在上缴各项相关税费后，土地收益的大部分由集体和农户享有，而且保留了土地的集体所有制性质，农民可以长期分享地租。

（二）有利于降低城市化、工业化过程中的一次性土地成本，也可以降低中小创业者和发展农村经济起步的难度。同时，还有利于解决农村劳动力的就业，在城市化、工业化过程中吸纳更多的农村剩余劳动力。

（三）有利于提高土地利用效益和效率。将农民利益和土地利益紧密结合后，可以加快存量建设用地流转的频率，大大提高农村土地的利用效率和效益，减轻建设用地占用农用地和耕地的压力。

（四）有利于逐步建立城乡土地统一规划、统一管理和统一利用的体系。通过制度的建立，规范和完善土地管理体系，提高农村土地管理和利用的水平，建立城乡统筹的土地管理和利用体系，为实施城乡土地利用规划和城乡总体规划提供平台，真正实现城乡土地统一管理，改变过去无序的状态。

总之，城市化、工业化进程导致对非农建设用地需求急剧增长，农村集体建设用地自发流转处于法律上的“灰色地带”及伴存的种种问题，对获得相关政策支持提出了迫切的要求。因而，将农村集体非农建设用地流转纳入调整范畴并合理规制已势在必行。

另一方面，我市农村建设用地量大面广，地块小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒芜、闲置或低效利用的情况。而同时，经济社会快速发展，各项建设突飞猛进，用地需求急剧扩张，城市和城市周边地区在城镇化、工业化进程中无地可用或供求关系紧张。在确保国家和市委、市政府提出的“确保耕地总量不减少、基本保护面积不减少、粮食综合生产能力不降低”的基本前提下，如何实现统筹城乡土地规划与利用，优化调整城乡土地布局与结构，提高土地利用效率，就为探索农村建设用地的规范合理流转提出了新的要求和广阔空间，也使得推进农村集体建设用地流转提供了强大的动力和需求。

三、集体建设用地流转的历史、现状及存在问题

（一）从历史看，集体建设用地流转经历了渐进的发展过程。它产生和发展的动因较多，但主要有以下几种：一是第二、三产业发展和城市化进程的步伐加快；二是农村集体建设用地利用方式上比较利益差距加大；三是征地补偿标准过低，手续繁琐；四是乡村行政权利对集体土地产权限制过大。

从全国其他省市情况看，苏州作为集体土地流转的试点地区之一，从1996年就开始了对集体建设用地使用权流转的探索和实践。安徽芜湖作为国土资源部批准确定的农村建设用地使用权流转试点城市，从2000年就开始了试点工作。2003年4月，国土资源部在该市召开了农村集体所有建设用地使用权流转试点总结研讨会，并专门发出了〔2003〕48号会议纪要，充分肯定了芜湖市流转试点的成果。广东省作为我国改革开放的前沿阵地，从上世纪90年代中期就开始了农村集体建设用地流转试点。2005年6月，广东省政府以省政府令第100号颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，并从当年10月1日起施行。据统计，到2006年底，广东省共办理集体建设用地流转近2100宗，涉及面积1552公顷，涉及金额超过20亿元，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地的超过50%，粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过了20%。与此同时，全国其他部分省市也开展了相关试点工作。我市的农村集体建设用地流转试点始于2002年，部分区县在充分调研和全面论证的基础上，小范围地开展了试点工作，少数区县还以县政府或国土部门的名义，出台了相关的管理办法。

（二）从现状看，我国现行土地使用制度下入市流转的只限于城镇国有土地使用权，计划经济条件下形成的农村集体建设用地使用权不能流转的制度已经与当前发展农村经济，特别是小城镇建设与发展形成严重地不适应，严重地阻碍了“三农”问题的解决之路。我国城镇国有土地使用权制度的改革，不可避免地波及农村集体建设用地。在土地高额利润的驱动下，农村“以地生财”的现象开始出现，农村集体建设用地使用权无原则、无条件流转的情况愈来愈普遍，大量农村集体建设用地使用权以各种形式进入市场，大大扰乱了土地市场的秩序，影响了国家《土地管理法》的贯彻实施，造成了集体土地资产的严重流失，带来了新的土地问题，成为了土地市场的一个“灰色地带”。

（三）从问题看，当前，农村集体建设用地的使用权普遍存在无原则、无条件、无规范的流转问题。概括起来，主要有：

1、集体非农建设用地自发无序流转，导致政府调控土地市场的能力被削弱，难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划和城市规划的有效实施，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰。主要表现在：一是“管”与“用”之间的矛盾突出。管理者强调少用或不用、不批或少批集体建设用地，忽略了村社集体经济组织对建设用地的合理需求；办理集体建设用地的程序过于繁杂，门坎太高，而使用者因利益驱使只顾眼前利益，无视土地管理政策，违法违规用地情况较为普遍。二是制度建设有待进一步完善。原有的政策规章跟不上经济社会快速发展的形势；原有的管理制度和方式与基层管理创新的愿望不相适应。三是对违法用地行为国土部门缺乏强有力的手段，按现行司法程序申请执行时间长、程序复杂，违法用地得不到及时纠正和处罚。

2、隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。受流转利益驱动，集体经济组织和农民耕地保护的意识淡薄，不愿意承担耕地保护的义务。未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让、转让和出租农村集体土地，交易行为扭曲，工业用地以联营为名行转让、出租之实，住宅用地则借房屋出租或私自转让进行市场交易。造成部分村内大量出现空闲地、闲置宅基地、空闲住宅和一户多宅、超标准占地的现象。如：我们在对城郊结合部的九龙坡区、经济相对较发达的江津区、以农业为主的垫江县等3个区县的17个村（社）调查中，发现经济较发达地区和以农业为主的地区由于大量农民进城务工，部分先富起来的农民重新建房或进城购房，造成村内空闲地、闲置宅基地、空闲住宅增多，近年来仍有不断加大的趋势。由于城乡结合部经济较为发达，流动人口量大，存在较大的房屋租赁市场，甚至是供不应求，从而滋生了擅自建房或违法超标准用地的事件，一户多宅和超标准占地成为一种趋势。在主城区部分城乡结合部，一户多宅和超标准占用宅基地的情况甚至占到农民总户数的49%。

3、集体建设用地流转的权利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集体土地依法不允许出租，对非农建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，导致土地权属管理混乱。加之流转主体（主要是集体组织）法律地位不明确，流转程序失范，对建设投资者也不利，还会波及到其他利害关系人，交易安全得不到保障；权利设定缺乏合法依据，由此引致流转法律纠纷不断，一旦调处失当，极易酿成社会问题。

4、集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏依法监管与市场机制，土地市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现，农村集体建设用地使用权的价值在很大程度上是依赖国家的基础设施建设，没有国家的交通、通讯、供电、供水等基础设施建设，农村集体建设用地使用权就无流转对象，农村集体建设用地使用权流转中所得的收益的一部分，应是国家基础设施建设的投资带来的。但在无规范的流转中，国家应得的收益并没有得到体现。国家土地税费流失严重，加上农村土地产权关系混乱、集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到法律的切实保障，造成了集体土地资产大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配权，引发经济纠纷，危及农村社会稳定。

5、引发了地价管理失控。目前，农村集体建设用地使用权流转中的地价基本上是流转双方协商确定的，没有明确的参考依据。有的到土地主管部门办理了登记手续，有的没到土地主管部门办理登记手续。即使办理了登记手续，也由双方先签订了流转协议以后，才到土地主管部门登记。在农村集体建设用地使用权流转过程中，集体建设用地所有者往往只考虑各种税费成本，没有规范的价格估算标准，土地使用权流转价格、租金价格往往极低，致使大量农村集体建设用地使用权流转隐形交易，低价入市，进而造成农村集体建设用地市场的地价普遍低于国有土地市场的地价，影响了国有土地市场的正常秩序。

6、冲击了现行征地制度。用地者可以随意直接向农村集体经济组织取得建设用地，或者说集体建设用地可以直接提供给社会，建设用地供应的主渠道将会从以国有土地变为集体土地为主，冲击现行征地制度的实施；同时，由于农村集体建设用地使用权的流转收益比征地补偿收益高，集体建设用地所有者为追求农地转为建设用地的高增值收益，对国家建设征地的抵触程度会增加，国家建设征地将会变得越来越难，而且会加大征地成本。

7、不利于国有土地市场的管理。我国土地所有权性质和土地使用权制度决定了两个不同的土地市场，一是国有土地使用权流转市场，二是集体土地使用权流转市场。国有土地使用权流转市场发展到今天，已走上了统一、规范、有序的轨道。而集体土地使用权流转市场却不完善，不规范，基本上还处于自发、隐形、无序的状态。目前，在农村地区，特别是在规划建设用地区域和城郊结合部，以低价私下签订协议转让、出租等形式流转的农村集体建设用地使用权的情况较多，这在一定程度上冲击了国有土地使用权的交易市场，影响了国有土地市场的管理。

由此可见，目前无原则、无条件、无规范的农村集体建设用地使用权流转，没有根据土地利用总体规划和城市建设规划进行，纯粹是经济利益驱动的结果，它影响了土地利用总体规划和城市建设规划的有效实施，导致土地管理制度和规定在特定范围内没有得到落实。

四、农村集体建设用地流转要把握的原则和要求

通过调查研究，在借鉴其他省市有益经验，总结我市试点经验的基础上，农村建设用地的流转应坚持以下基本原则和总体要求。

（一）集体建设用地使用权流转的基本原则

1、坚持依法有序流转。要在切实保证耕地总量不减少、质量不降低、综合生产能力有提高，有序推进流转工作。

2、坚持土地所用权与使用权相分离。在保持集体所有权性质不变的前提下，集体建设用地使用权实行有偿有限期规范流转。

3、坚持自愿、有偿、公开、公平。稳定所有权、放开经营权、拓宽使用权、维护收益权，充分尊重农民的意愿，发挥农民的主体作用，本着“放权让利”的精神，按照市场的原则处理好土地流转过程中的利益分配关系，确保农村集体经济组织和农民的收益权。

4、坚持依照规划、按照程序流转。要在科学编制土地利用规划、村镇建设规划、产业发展规划等的基础上，强化流转的管理和服务，新增集体建设用地必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划。并依法办理农用地转用手审批续后方可实施流转，有序推进农用地和建设用地流转。

5、坚持两种产权，同一市场、统一管理。无论是利用集体存量建设用地还是利用符合规划增量的集体建设用地，各类企业，包括镇企业、村办企业、私有企业、国有企业等均可按照规定的程序，使用符合规划的集体建设用地。

6、必须坚持十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策和“占补平衡”制度。在流转中切实落实国家土地用途管制、新增建设用地有偿使用等制度。

（二）集体建设用地使用权流转工作注意处理好三个结合

1、和新农村建设中的产业发展、村镇建设、公共服务相结合。土地流转要优先发展农业规模化经营和企业化经营，优先建设农村基础设施和农民新村，优先发展农村社会公共服务。

2、和大力推进土地开发整理复垦相结合。通过实施土地开发整理复垦，优化农用地和建设用地布局，因地制宜调整各类用地结构，提高土地利用和产出效率。同时，充分利用现有置换、折抵政策，为拓宽建设用地提供支撑。

3、和建设用地指标、新增耕地指标的市场化配置相结合。通过集约节余的建设用地指标，通过开发整理增加的耕地指标，可以通过协商和市场的方式，实行跨区县有偿交易，优化配置，满足不同区域的用地或利益需求。

（三）规范流转管理的重点

在制定规范流转管理的相关规定时，要重点考虑把好“六个关”。

1、把好农村集体建设用地使用权流转的条件关。凡纳入流转的农村集体建设用地使用权必须具备五个条件：一是符合土地利用总体规划、城市规划和村镇规划，不符合规划的农村集体建设用地不允许流转；二是权属合法、四至清楚，无权属纠纷，且具有集体土地使用权合法权证和地上建筑的合法证明；三是已经依法批准使用的存量建设用地或已经依法批准农地转用的新增建设用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改变用途；五是符合农村村民宅基地一户只能拥有一处宅基地的相关规定。

2、把好农村集体建设用地使用权流转的规划关。从有利于充分利用各类农村集体建设用地，合理配置土地资源；有利于城市规划的实施出发，农村集体建设用地流转原则上应该为城市规划建设区外的土地。以土地利用规划和建设用地使用计划来统一协调城乡土地的规划及计划利用，对土地供应总量、范围、用途、布局进行控制，使土地供给与城乡规划相一致，使“弹性”过大的城乡规划增加“刚性”。在流转过程要落实土地用途管制的要求，统筹城乡土地利用用途分区管制。

3、把好农村集体建设用地使用权流转的管理模式关。农村集体建设用地使用权流转的管理模式应坚持因地制宜、政策引导，土地所有者和使用权者自愿的原则，对城市、城镇规划区内外既可采取“转权让利”的方式，将集体土地所有权征为国有后，再按国有土地使用权管理的有关规定办理手续；也可以采取“保权留利”的方式，可不改变集体土地所有权性质，由土地所有者将集体建设用地使用权按一定的年限转让、出租、作价入股、联营等方式，提供给土地使用者使用，土地所有权者从其中获得土地收益。

4、把好农村集体建设用地使用权流转的期限关。农村集体建设用地使用权的流转年限一般应与项目的经营期限一致。采取转权让利方式的，最高年限不得超过国务院第55号令规定的同类国有土地使用权出让最高年限；采取租赁方式的，一般不超过8年；采取其他方式的，一般不得超过企业合同章程规定的年限。土地使用权流转年限的起算时间应从批准流转之日起算。

5、把好农村集体建设用地使用权流转的方式关。农村集体建设用地使用权根据不同的交易目的，可采取转让、租赁、作价出资或入股、合作联营、抵押、法院判决等流转方式。同时，为了推进农村村庄整理和农居点向中心村和小城镇集中，还可采取土地置换的方式。对经营性的集体建设用地的流转，必须坚持公开交易，特别要界定哪些项目或用途可以保持集体土地的性质，不造成集体资产流失。

6、把好农村集体建设用地使用权流转收益的分配关。进一步建立、健全农村集体建设用地使用权流转收益分配机制，切实保护好农民的合法利益。流转中的土地收益分配是规范农村集体建设用地使用权流转管理的核心问题。土地收益的分配应按土地所有权隶属关系进行分配，同时还要兼顾国家、集体和个人三者之间的土地利益关系，明确规定再流转时土地增值部分的归属问题，以及土地使用权抵押、处分等问题。这是实现农村集体建设用地使用权高效流转的前提保证。

五、农村集体建设用地流转的制度方案设计

（一）集体建设用地流转的条件和范围

在推进土地流转工作中，必须对集体建设用地流转的条件、范围和规模加以必要的限制，防止出现农用地大量转为建设用地。因此，纳入流转的集体建设用必须要具备一定的条件。

1、必须符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划。集体土地中只有土地利用总体规划确定的建设用地，才能作为建设用地和流转。不符合规划的集体建设用地不得扩建、改建、也不允许进行流转。

2、权属合法、四至清楚、没有纠纷。即已经依法确权，明确了集体地的所有者和使用者，面积准确，领有相应的集体土地所有权证。

3、已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地。

4、符合用途管制的要求，具体土地用途要符合城市规划或村镇规划，不得擅自改变用途。对商业性房地产的土地供应总量要严格控制，集体建设用地不得擅自改变用途搞商业性房地产。

5、集体建设用地的流转，只适用于试点区、县、城市规划区外的村庄、集镇、建制镇集体建设用地使用权流转管理。

（二）集体建设用地流转形式

1、集体建设用地所有权的转让，采取“转权让利”，指集体建设用地流转时，将集体建设用地的所有权转为国有，并办理国有土地出让手续，收取的土地收益大部份返回集体经济组织。（土地出让金可以考虑按3、3、4比例分配，市、区、集体经济组织）

2、集体建设用地使用权的租赁，即集体土地所有者将一定年限的集体建设用地租赁给土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集体建设用地使用权。

3、集体建设用地使用权作价出资式入股，即集体土地所有者的一定年限的集体建设用地使用权作价，以出资式入股方式投入企业，并按出资额或股份分红，土地使用者取得集体建设用地使用权。

4、集体建设用地使用权合作、联营，即集体土地所有者，以一定年限的集体建设用地使用权作为条件，与其他单位或个人合作、联营、共同兴办企业。

（三）集体建设用地流转申报审批程序

集体建设用地流转参照国有土地使用权出让审批管理办法和程序办理。以村民经济组织为单位，凡符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划的农民集体土地，均可按以下程度将该社全部农用地转为建设用地并予以流转。

1、流转许可申请。集体土地所有权者持原批准使用土地的批复或非农业建设用地使用证、接受流转方的项目批文和有关部门的规划意见，以及集体经济组织三分之二以上成员同意的证明，向当地镇政府提出流转申请，镇政府根据村镇规划进行初审，并在30日内重点审查权属是否清楚、土地用途是否符合规划，流转农民是否自愿后，报送区国土资源分局复审。复审后，向县级以上人民政府土地管理部门提出土地流转书面申请，同时申请地价评估；评估地价经审核确定后，集体土地所有权者与土地使用者根据不同的流转方式草签相应的土地流转合同。

2、流转许可。人民政府负责召集区县规划、农业、民政、劳动部门进行流转会审，并报经市人民政府审批后，由区国土资源分局向集体土地所有者颁发《集体建设用地使用权流转许可证》。

3、签订流转合同。集体土地所有者取得流转许可后，应将待流转宗地的条件和流转要求在土地有形市场挂牌。采用招标拍卖式协议方式，确定使用者、流转方式、土地收益等。土地管理部门根据国家法律、法规，参照国有土地出让合同文本，针对土地流转方式，相应制定集体建设用地转让、作价入股和出租等统一规范的土地流转合同文本，集体建设用地流转双方必须签订流转合同。集体建设用地第一次流转，由集体建设用地所有者与接受流转的使用者签订集体建设用地流转合同；第一次流转后的再次流转，由集体建设用地使用者与接受流转的使用者签订流转合同。

4、办理土地流转登记。双方应在合同签订30日内持合同原本，向土地管理部门申请土地登记。在履行“占补平衡”义务或缴纳耕地开垦费、按合同约定的时间付清土地价款后，土地管理部门办理土地申报登记。土地使用权转让的，由接受流转方领取集体建设用地使用证；土地使用权出租的，由出租方领取土地出租许可证。

5、集体建设用地流转时，其地面建筑物及其附着物随之流转；其地面建筑物及其附着物流转，集体建设用地同时流转。地面建筑物及其附着物作为动产流转的除外。

（四）集体建设用地再流转申报审批程序

集体建设用地再流转是指土地使用者依法取得集体建设用土使用权，在完成开发建设投资后，在使用年期内，将余期土地使用权合法流转。

1、依法取得集体建设用地使用权的土地使用者，持非农业建设用地使用证和流转合同，向县级以上土地管理部门提出书面申请，同时申请地价评估；县级以上土地管理部门将待流转的宗地条件和流转要求在土地有形市场挂牌,采取招标拍卖方式确定用地者。

2、用地者确定后，向市、区土地行政管理部门申请土地变更登记。

3、对因各种原因占用耕地已形成的集体建设用地，只要符合土地利用总体规划、符合村、镇规划，在实施“占补平衡”后都可以流转，同时补交新增建设用地有偿使用费。

4、再次流转的土地使用期限，为前次土地流转合同规定的期限减去土地使用者已使用后的剩余年限。

六、完善集体建设用流转制度的对策和建议

集体建设用地使用权流转制度是我国土地一级市场制度的重要组成部分。因此要把完善集体建设用地使用权流转制度纳入土地一级市场制度改革的总体框架中统筹考虑。要着眼于建立和完善社会主义市场经济体制的要求，改革和完善我国的土地一级市场制度体系。为此，提出以下对策和建议：

（一）深化征地制度改革，合理确定土地征收范围

《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出：“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验”。在《宪法》第十三条第三款和《土地管理法》第一章第二条第四款的有关国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿的原则下，在相关的法律中明确界定公共利益的范围，即国家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，对不属于公共利益的其他用地不得实施征收或者征用。对不属于公共利益的用地需求通过集体土地流转市场解决。

（二）修改完善相关法律法规，为流转提供法律支撑

通过修改相关法律法规，完善土地物权制度，废除对农民集体所有土地相关权益的歧视性规定，明确农民集体土地与国有土地同地、同价、同权，全面推行集体建设用地使用权流转。在维护我国土地社会主义公有制和禁止土地所有权买卖的前提下，允许农民集体土地和国有土地一样在符合土地利用规划和用途管制的前提下通过出让、租赁等方式向用地单位有偿提供建设用地使用权，供其进行开发建设，建立统一、开放、有序的土地交易市场体系。凡不属于法律明确的公共利益范畴的其他建设项目用地，应当通过土地一级市场取得国有土地使用权，没有国有土地可以提供的，可以在符合土地利用总体规划和城镇规划的前提下取得农民集体建设用地使用权。同时在允许农民集体土地进入市场的同时，探索建立对农民集体土地收益的税费调节机制，防止形成新的社会分配不公。

（三）强化土地管理工作，为土地流转提供基础服务

一是要加强土地规划管理，加强土地利用总体规划的修编工作和国土规划的编制工作，尽快建立健全土地规划体系，全面实施土地用途管制，充实发挥土地规划在引导和调控土地市场方面的作用；二是要加强土地尤其是农村集体土地的登记发证步伐，确保农民集体土地在进入市场前产权明晰，没有权属争议。要逐步创造条件将土地所有权明确到村民小组一级，并核发土地证书，为集体土地进入市场提供完善准确的权属保障。同时，适当放宽集体房地产转移登记办理限制政策。建议在农村房地产交易、转让的政策上，本着实事求是的原则，对一些比较特殊的情况，适当放宽限制条件。此外，可逐步探索建立农村房地产进入市场流通的体制以及相关配套政策，实现土地资源作为一种资源要素在城乡之间的自由流动和市场化配置。三是适当放宽农民建房、购房条件。为了更好地推进新农村建设，促进农村土地的集约、节约利用，建议在严格禁止城镇居民在农村新建住宅的基础上，对集体经济组织内部居民的购房、建房，可以突破本社、本村甚至本镇地域范围的限制，同时严格执行一户一宅的规定。四是建议允许农村集体建设用地特别是宅基地的抵押。建议认定农村房地产抵押有效，农村房地产所占用的是集体土地，土地所有权属于农村集体经济组织，其使用权由集体经济组织按法律规定的条件和程序划给村民使用。作为农村房屋使用权人，有权在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的权利，房屋的所有权属于使用权人。村民抵押房屋所有权，也将与房屋不可分割的土地使用权一并抵押。如果不允许地随房抵押，则村民仅能对房屋享有占有、使用、收益的权利，而无从行使最重要的处分权利。农村房屋应比同城镇房屋实行地随房抵押，才有利于农村房屋步入市场，减少纠纷。

（四）建立和完善配套制度，规范有序推进流转

一是建立农民应得土地收益和集体经济组织土地收益的监督机制，加快建立集体土地流转收益管理办法以及农民社会保障措施等配套政策；二是建立相应的地价体系及评估体系，包括转让价格、租赁价格、抵押价格等，健全集体建设用地价格评估体系；三是建立集体建设用地基准地价和最低价保护制度，以及土地价格评估备案制度；四是建立健全农村集体建设用地（宅基地）复基置换机制，切实解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题。当前，一方面是农村新增建设用地需求量逐渐增加，另一方面又存在大量闲置、利用效率低下等问题。因此，在解决农村用地矛盾中，建立农村集体建设用地复垦置换制度，大力推进农村集体建设用地复垦工作，通过按照规划要求对大量零星、闲置、空置地（含闲置宅基地）进行整理复耕，既能解决农村建设发展用地的需求，又能有效保护耕地，提高农村集体建设用地节约集约利用水平。五是调整税收政策，使集体土地的流转和国有土地的流转都需要缴纳相同的税种、税额，为达到集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”、为集体土地市场和国有土地市场搭建同一平台的最终目标奠定基础；六是搞好信息公开查询工作、指导签订各有关文书、产权变更登记政策咨询等相关配套工作。

（五）加强集体建设用地流转中的执法监督网络建设，依法整治违法行为 在农村集体建设用地流转中，农村土地违法行为时有发生，其原因是多方面的，既有农民或基层干部法制观念淡薄问题，也有宣传、执法不到位的问题。从土地管理的角度出发，应切实加大土地执法网络建设，建立健全执法网络体系。特别要加强区县级土地管理三级执法网络体系建设，及时发现、制止和查处农村土地违法行为，村社配备兼职的土地监察信息员，镇街国土管理所配备专职人员，区县国土部门建立一支政治素质好、业务能力强、力量充足的执法监察队伍，切实做到服务第一,依法行政,有效管理,查处有力，确保农村集体建设用地管理工作稳步推进。

（六）加大各部门协调配合力度，共同营造促进流转的环境

集体建设用地使用权流转工作是土地管理工作的新生事物，是一项改革和创新，涉及到国土资源、建设、规划、劳动和社会保障、物价、金融、农业、财政、审计、民政、司法等多个部门，因此，应加强政府的领导，各部门应加强沟通、配合、协调，确保此项工作健康有序开展。国土资源部门要加快农村集体建设用地基准地价和出让最低价的制定工作；财政部门要加快制定出台集体土地流转收益管理办法；社会保障部门要尽快完善农民社会保障体系建设；农业部门要加强对集体土地流转收益使用的监管；其他相关部门要主动配合做好相关工作，积极推进集体建设用地流转工作健康发展。

出处华夏土地网：http://bbs.hxland.com/forum.php?mod=viewthread&tid=7370576

篇2：集体建设用地指标流转

（1）集体建设用地出让（转让）流转申请；

（2）申请人委托他人办理的，应提交授权委托书及委托代理人的有效身份证明文件；

（3）2/3村民同意或村民代表大会同意证明；

（4）集体建设用地所有权证书、集体建设用地他项权证；（5）其他相关证明材料(包括图件)（6）联系方式。

2、流转转入方(业主)需具备要件（1）集体建用地用地申请；（2）集体建设用地立项批复；（3）集体建设用地规划许可证；（4）集体建设用地呈报说明书；

（5）单位（企业）资料证明或户籍证明原件及复印件。（6）申请人委托他人办理的，应提交授权委托书及委托代理人的有效身份证明文件；（7）联系方式。必备三个条件：

1、权属变更，将该组农户的集体建设用地使用权证在国土局地籍管理处变更为组为单位的权证； 2、2/3以上农户同意流转证明材料；

篇3：集体建设用地流转价格研究

中国与国外的土地制度模式有根本的区别, 外国学者对其的研究较少, 且大部分都认为我国农村土地市场尚不健全、缺乏有效的资源配置机制等。国内学者的研究主要集中于集体建设用地资源配置机制、法律及制度保障、流转模式、收益分配、价格构成和价格形成机理和流转试点的经验等。如:王晓霞、蒋一军认为现行法律对于“农民集体”的构成要素、运行原则以及产权代表和执行主体的权限地位缺乏明确的规定;王忠林, 韩立民指出:“农村土地流转是市场机制作用与政策推动的结果”。倪锋等 (2009) 提出:“农村集体建设用地需要从政策和法律上寻找突破, 实现农民集体土地与城市国有土地的同地、同价、同权”。陈会广等 (2009) 从政府与市场关系的视角总结出了南海、古田、苏州、湖州、安阳、芜湖、顺德及成都等模式。集体建设用地流转有利于保障农民权益, 进而促进社会经济的发展 (叶艳姝, 2002;蒋省三等, 2003) 。由此可见, 农村集体建设用地流转问题已成为完善土地市场面临的主要问题, 研究集体建设用地流转及其价格问题具有重要的现实意义。

二、相关概念界定

吕萍指出:集体建设用地主要是集体土地中用于企业生产和村民住宅建设的用地;刘守英考虑了用地的合法性, 指出“集体建设用地”是依照法律程序申请、经国土资源管理部门批准、使用集体所有的农村非农建设用地, 主要包括农民住宅用地、乡镇企业建设用地、乡镇或村级公共设施及公益事业用地。本文将“集体建设用地”定义为农民宅基地、乡镇企业建设用地和乡 (镇) 村的公共设施、公益事业用地。

集体建设用地流转是指在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等 (同权同价) 入市流转。本文中主要指使用权流转, 为初次流转和再次流转。

集体建设用地价格包括合法流转价格 (即征地价格) 、“灰色交易”价格和流转试点地区的价格。从征地价格来看, 长期以来征地价格的确定都为社会各界所关注, 但其仍处于探索阶段;从灰色交易价格来看, “灰色交易”得不到法律保障, 价格形成随意性很强;从流转试点看, 集体建设用地价格确定还处于探索阶段, 还未制定出一套可以普遍推广、与改革目标相适应的科学、合理的方法。

三、集体建设用地流转历程

(一) 第一阶段 (1949—1962)

“农民的土地所有制”到“三级所有制”:1947年的土地改革运动, 没收了地主、富农、庙宇、官僚资本等在农村的土地, 我国在建国初期实行的农村土地所有制是农民的土地所有制;1953年12月, 《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》指出, “实行土地统一经营, 能够因地种植, 而且比互助组更能够在集体劳动的基础上, 进行较合理的、有计划的分工分业的劳动, 合理地统一使用劳动力, 因而可以大大地提高劳动的效率”;1956年6月, 《高级农业生产合作社示范章程》标志着私有土地向集体所有制的转变;至1958年底的人民公社化运动, 将土地私有制改造成为农村集体所有制, 土地不准出租、买卖, 土地所有权和使用权高度集中, 农民的土地所有制即将被集体所有制所替代。

(二) 第二阶段 (1962—1978)

全面禁止集体建设用地自由流转:1962年9月, 《农村人民公社工作条例修正草案》实行“三级所有, 队为基础”的所有制度, 并进一步肯定农村土地的集体所有制;1978年底, “三级所有, 队为基础”的集体土地所有制形式在全国范围内逐步确立。在这一体制下, 从根本上排斥了土地的商品属性, 不利于社员生产的积极性, 使农业生产率停滞不前, 还妨碍了生产要素的合理流动及土地资源的优化配置。所以, 突破这一制度是大势所趋。

(三) 第三阶段 (1978—1995)

农村集体建设用地无序流转:1978年底, 家庭联产承包责任制标志着农村土地使用制度改革的开始, 但土地制度改革初仍延续了集体所有制, 1980年公布的《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》、1982年2月《村镇建房用地管理条例》中严格禁止集体建设用地的买卖、出租和违法转让等有明确规定。国家对集体建设用地所有权流转采取的是全面禁止的政策, 且对其使用权流转的办法亦未曾做出明确规定, 因此各地的集体建设用地主要是土地使用权的流转, 并呈现出自发性、无序性和隐蔽性等特点。

(四) 第四阶段 (1996年至今)

集体土地流转改革的探索不断深化:1996年, 苏州颁布的《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》开始对无序的集体非农建设用地使用权流转进行规范管理。1999年11月, 安徽芜湖市被确定为集体建设用地流转试点;2004年10月, 《关于深化改革严格土地管理的决定》提出“在符合规划的前提下, 村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”, 为集体建设用地流转的规范管理提供了有力的政策依据;2013年11月, 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立城乡统一的建设用地市场, 在符合规划和用途管制的前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”;2015年2月25日, 33个试点县的入市, 说明我国集体土地流转改革的探索在不断深化。

四、集体建设用地流转现状及存在问题

(一) 集体建设用地流转价格的类型

集体建设用地流转价格主要分三种类型: (1) 按定价方式:目前我国集体建设用地流转价格的形成主要有合法流转下的征地补偿价格、集体建设用地流转试点地区的政府定价和“隐形交易”下形成的流转价格。 (2) 按用途区分:居住用地价格、公共事业和公益事业用地价格、商业用地价格和工业用地价格。 (3) 根据价格管理需要:城市土地价格划分为基准地价、标定地价和出让底价。

(二) 集体建设用地的流转模式

1.试点地区的流转模式。自集体建设用地允许流转以来, 为了规范我国的集体建设用地的流转, 经国务院批准, 已在全国各地开展试点, 均取得一定的成绩, 形成了较为经典的模式, 如南海模式、古田模式、芜湖模式、温州模式、金华模式、嘉兴模式、成都模式、宣城模式、苏州模式、宁阳模式、威海模式、天津模式等。实践证明, 不同的地理位置, 不同的区域特点适用的流转模式不同。

2.京郊集体建设用地流转模式。根据各利益相关方的参与程度大致可将京郊集体建设用地流转的模式分为三种:政府主导的自上而下的流转模式、政府委托企业主导的流转模式和居民主导的自下而上的流转模式。政府主导的集体建设用地流转模式主要是指由政府主导负责集体建设用地交易的各种事宜, 政府处于主导地位。企业主导的集体建设用地流转模式是指由政府委托企业主导集体建设用地流转的相关事宜, 即政府委托企业作为主导方。居民主导的自下而上的集体建设用地流转模式主要是指不依靠政府, 由居民主导实施集体建设用地流转的各种事宜。

(三) 集体建设用地流转价格水平

本文对2008年至2015年华东、华中、华南、华北、西南、东北等地区310宗集体建设用地流转价格进行了样点调查, 分析得出集体建设用地平均价格水平及其趋势。总体来看, 经济发达地区的集体建设用地流转价格较高, 经济次发达的华东和中部地区集体建设用地价格水平次之, 经济最不发达的西部地区集体建设用地流转价格水平最低, 如图1、2所示, 华东地区 (山东、江苏、浙江、安徽) 的价格处于中等水平。江浙两地集体建设用地价格偏低, 新疆、西藏两自治区的集体土地价格则偏高, 本文认为江浙、新疆和西藏集体建设用地流转价格与其经济发展水平不相适应的主要原因可能是调研中样本过于集中。 (见图1-图2)

(四) 集体建设用地流转价格中存在的主要问题

尽管各级政府不断出台各种规章制度以规范集体建设用地流转行为, 但仍存在诸多问题。其中, 价格机制缺乏、定价标准混乱、主观随意性大等问题较为突出。

1.缺乏健全的集体建设用地价格机制。集体建设用地流转价格理应由市场规律决定, 但我国农村集体建设用地市场没有健全的建设用地价格调节机制, 导致许多地方土地流转仍处于自发状态, 价格的确定完全取决于双方当事人的协商, 缺乏评估和价格监管, 使集体建设用地流转价格相差太大, 不能客观地反应土地的价值。

2.缺乏依据明确的配套估价规程。目前我国城镇国有建设土地的流转已经有了比较完善的价格机制, 但针对农村集体建设用地流转, 还没有出台相应的流转价格评估规程, 这就导致了土地在流转过程之中缺乏法律依据和法律保护, 许多地区企业改制过程中, 集体建设用地流转由于缺乏规范评估规程和相应的定价机制, 流转价格低于市场平均水平, 这使得农民集体所有建设用地失去与国有建设用地同等竞争的条件。

3.市场交易信息不畅通。集体建设用地的流转市场还处于初级阶段, 流转的价格评估机制和体系不完善, 市场咨询业不成熟, 公证、仲裁等中介机构不健全, 市场在监督管理、信息公开、管理服务等方面都有待加强。同时, 市场交易量较少, 大量农村集体建设用地使用权流转在“隐性市场”进行, 造成买卖双方信息不通畅, 土地流转的交易费用高, 极大影响了评估结果。

五、对策建议

(一) 完善收益分配机制

集体建设用地流转收益分配是影响集体建设用地正常合理流转的关键因素, 合理确定集体建设用地流转收益的分配主体和分配比例是集体建设用地流转收益分配的核心内容。经分析, 集体建设用地初次流转收益应归集体经济组织和农民个人, 再次流转收益应归集体建设用地使用者, 国家可以通过税收方式调节集体建设用地流转收益分配, 并弥补国家在农村基础设施和公益设施建设中的投资。关于分配比例, 初次流转收益除缴纳相关税费外应全部归集体经济组织, 集体经济组织对收益所得进行合理规划, 提留部分资金用于本村村民的社会保障费用和村经济发展需要, 其余部分全部分配的农民个人手中, 具体的比例确定可以由集体经济组织成员协商确定, 对资金的运作要实行公开透明制度, 接受本集体成员的监督和监测;对再次流转收益, 国家可以参照国有建设用地流转的做法, 参与集体建设用地再次流转增值收益的分配, 并要求缴纳相应的税费, 合理调节再次流转收益分配。国家从集体建设用地流转中取得的收益, 要应用于农村发展。

(二) 构建多中心集体建设用地价格调控机制

篇4：农村集体建设用地流转研究

关键词：集体建设用地;流转;收益分配 ;保护耕地

农村集体建设用地流转是农村集体存量建设用地使用权流转的简称，是对存量建设用地使用权的重新分配。党的十七届三中全会明确了允许集体建设用地流转，建立城乡统一的土地市场的农村土地政策改革方针，促进了更加合理有效地配置土地资源，推进了农村土地产权制度和征地制度等方面的一系列改革。

1.集体建设用地流转的社会意义

从国土资源部批准成立广东为第一个集体建设用地流转试点至今，全国很多城市都开展集体建设用地流转的试点工作，取得了一定的成绩和经验，集体建设用地流转对缓解土地供需矛盾，统筹城乡发展等多方面具有重大的社会意义。

（1）有利于实施城乡规划，统筹城乡发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。把城乡土地纳入一体，在统一的制度架构下，通过建设用地供应总量控制，统筹城乡土地用途分区

管制。

（2）有利于合理配置土地资源。由于实现了土地与资本的市场流动，二者就能实现最佳结合，产生最佳效益。盘活了农村集体存量建设用地，促进土地资源优化配置和节约集约使用，显化农村集体建设用地价值，增加农民收入，保障农民权益。

（3）有利于保护耕地和节约耕地。按照国务院批准的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》，到2010年，非农建设占用耕地不得突破196.7万公顷，全国耕地面积减少要求控制在644万公顷以内，耕地保有量应控制在1.28亿公顷。在国有建设用地供给稀缺的状态下，通过集体建设用地流转，可以盘活存量建设用地，减少新增建设用地增量，减少闲置土地数量，从而减少占用耕地的经济冲动，从而达到保护耕地的目的。

（4）有利于完善城镇土地市场。城镇土地市场不可能与集体建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。

（5）有利于体现集体土地的财产价值。使用建设用地，只能使用国有土地，农民集体所有的土地只有被征为国有后才能进入市场，其收益只能由国家得到，是忽视农民集体土地财产权的表现。集体土地是农民的最重要的财产，通过建设用地使用权的流转，不仅使农民集体能够利用土地资产参与经济发展和城镇化建设，同时农民也能获得地租收益，保障了农民的财产权益。

2.集体建设用地流转过程中存在的问题

农村集体建设用地总量较大，但由于土地所有权和土地使用上的双轨制，农村集体建设用地粗放低效、闲置浪费现象比较普遍，资产价值没有真正体现。

2.1集体建设用地流转缺乏合法法律依据

由于集体土地依法不允许出租，对非农建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定，且难依法办理土地登记手续，流转程序难于规范，交易安全得不到保障。

2.2集体建设用地流转收益分配关系混乱

由于流转的是土地使用权，农民集体因保有土地使用权而将不断享有流转收益，这是土地流转与征用的重大区别。集体建设用地虽然是乡镇或村等集体经济组织所有，但这些土地的增值源于国家或地方各级政府对配套基础设施和公共公益事业等多方面的投入，以及土地所有者对土地的先期投入。

2.3耕地得不到有效的保护，造成耕地大面积流失

尽管耕地与集体建设用地分属于两大不同的用地类别，但从土地的比较收益来看，集体建设用地的收益明显高于农用地，尤其是耕地，建设用地若用于房地产开发，则收益更高。

3.集体建设用地流转的相关对策

3.1修改完善当前集体建设用地流转的相关法律制度

《土地管理法》第六十三条规定，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《土地管理法》禁止集体建设用地流转的条款已滞后于当前土地利用的现实，而党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》则明确了集体建设用地流转的可行性与必要性。

因此，研究、修改当前与集体建设用地流转制度建立、发展相抵触的相关法律法规势在必行，为集体建设用地流转制度试点工作的开展以及制度的建立营造良好的法制环境。

3.2完善流转收益分配及监管机制

集体建设用地流转中的收益分配问题是集体用地使用制度改革即规范流转管理的关键所在，其涉及到政府、集体和农民个人三者利益关系的平衡，涉及公平与效率原则的贯彻落实。各地有不同做法，如安徽芜湖将收益在土地所有者、镇、县（区）、市之间按2：5：2：1进行分配;而浙江湖州则按 “谁所有谁收益的原则分配，土地管理部门收取5%的手续费”的分配办法。

3.3加强土地用途管制与利用规划，保护耕地和土地资源

集体建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一规范管理，有利于保护耕地和节约耕地。由于建设用地相对于农用地有较高的收益，如果没有严格管理，就会导致农用地大量转为建设用地。因此，集体建设用地流转的一个基本前提是符合土地利用总体规划和城乡规划、依法取得农村集体建设用地使用权。农用地转为建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，任何建设用地的取得必须依法取得。必须加强土地利用规划，发挥规划在管理中的基础性作用。在科学规划的引导下，配合用途管制制度的实施，严格控制农地转用的数量和速度，确保耕地保护工作的落实。

农村集体建设用地流转是一项系统的工程，应该用改革的思路管理农民集体建设用地，充分发挥集体土地资产作用。作为管理部门的地方各级政府及土地管理部门必须认清形势，因势利导，在不违反国家政策法规前提下，加强对集体建设用地的流转管理，促进农村集体建设用地的节约与集约利用，逐步构建集体建设用地流转的新机制，引导集体建设用地流转进入规范化

篇5：集体建设用地指标流转

山 课 件 w w w.5Y k J.c oM

随着我国商品经济的发展和城镇国有土地市场的建立，土地资产价值已逐步为人们所认识并加以利用。土地的交易和流转，是实现土地资产价值和合理配置土地资源的重要途径。农村集体非农建设用地流转是我国商品经济发展的必然要求，是我国城乡土地统一大市场的一个重要组成部分。

一、农村集体非农建设用地流转的主要形式

除个别地区近几年对农村集体非农建设用地流转有所规范外，农村，特别是城乡结合部的农村集体非农建设用地的流转一直是自发地、无序地进行，它主要有以下几种流转形式：

1、转让。集体土地所有者或土地使用者将建设用地使用权或所有权一次性转让给新的土地使用者。转让建设用地使用权占有较大比重，有以下几种：（1）集体土地所有者将一定年期的建设用地使用权转让给受让者开办企业，这类似国有土地使用权出让，村或乡政府作为土地所有者收取转让金。这在沿海一带较普遍，主要是企业用地。（2）集体土地所有者直接转让土地或以地合作开发建设商品住宅，开发商分得部分商品房，所占土地的使用权随之转移，这主要发生在城乡结合部。1999年江苏省查出农村集体转让给开发商用于房地产开发土地478宗，面积1594亩。（3）建设用地原使用者（企业或个人）在土地所有者的允许下将一定年期或无限年期的建设用地使用权转让给企业或个人，所有者收取一定转让金。无限年期的建设用地主要是农民的宅基地转让。建设用地所有权的转让主要有以下情况，一是转让建设用地使用权而引致转让建设用地所有权，如福建省古田县当建设用地转让给本集体以外的企业或个人时，就必须先将建设用地所有权转为（不是征地）国家所有，而后才能实现使用权的转移；二是村委会、乡镇政府以类似征地方式将小组、村股份合作社或村所有的建设用地所有权转为村、村其它经济组织或乡所有，这在各地都有，但以广东省珠江三角洲较为普遍。在珠江三角洲地区，农村股份制较为普遍，集体土地及其它资产一般都已进入村股份合作社，当村或乡企业办要开办新的企业时，则按国家征地方式及补偿标准向村股份合作社“征地”，其土地所有权即转为村委会、村其它经济组织或乡镇政府所有。

2、出租。这是集体非农建设用地流转的主要形式。集体建设用地所有者或使用者将土地使用权出租并按年收取租金。（1）集体所有者为出租主体。主要表现为村集体将非农建设用地使用权或厂房出租给企业或个人，搞“招商引资”，集体收取租金。这在山东、江苏、浙江、福建、广东等省的调查中均普遍存在，并很受集体和农民的欢迎。上海市还出现集体所有者将土地出租用于公路建设的案例。（2）建设用地使用者为出租主体。主要表现为村办企业以全部或部分土地出租，以收取租金为企业盈利，以及农民个人出租住房，引致土地使用权出租。在城乡结合部，农民个人出租住房收入已成为大部分家庭的主要收入来源。

3、抵押。集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连带土地使用权抵押的情形。这主要存在于民营经济较为发达的东南沿海一带，由于开办企业或经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。福建古田县2000年共发生集体非农建设用地抵押1000多宗，评估值达1.8亿元。

4、联营、入股。集体建设用地所有者或使用者以土地使用权作为合办企业的条件，从而引致土地使用权转移。这在八十年代后期和九十代前期较常见，由于其经营的风险使这种形式逐步为出租所取代。

5、法院判决。因经济纠纷或企业破产、兼并等导致法院裁定和判决而致集体非农建设用地流转。这种情形在沿海一带已逐步增多，法院判决流转主要采取拍卖方式。

从目前看，集体非农建设用地存在一些问题，主要表现在：（1）非法转让、出租等。因《土地管理法》规定集体土地不得转让、出租，故此类流转属于非法。（2）交易混乱。因这种土地交易属非法，又无人管理，故交易混乱自可想见。（3）擅自将农用地转为建设用地。由于利益冲动，不少地区在未经规划许可和正常审批的情况下擅自将农用地转为建设用地。一些乡镇也采用“征地”方式从村或小组集体中无补偿或低补偿地“征”得土地，成为乡镇所有的集体建设用地，主要用于建厂房出租或其它经营。（4）冲击城镇国有土地市场。由于这种非法的农村集体非农建设用地在未经统一管理的情况下进入建设用地市场，导致土地市场的总供给增加，城镇国有土地市场价格下跌，招标、拍卖难以进行。（5）城乡结合部耕地保护困难。

二、集体非农建设用地流转的主要原因

我国新修订的《土地管理法》第六十三条规定，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。各地在实际操作中，往往是采取禁止集体非农建设用地进入市场流转的，但为什么禁而不止，且有“公开”之势呢？这主要有以下几方面原因：

1、第二、第三产业发展和城市化进程加快。改革开放后，我国经济获得了飞速发展，特别是第二、第三产业的发展又加快了我国的城市化进程。这些非农产业发展都直接地导致非农建设用地的迅速增长，特别是乡镇企业的发展和小城镇建设，都直接引致城乡结合部和农村地区的集体非农建设用地增加。据调查，浙江湖州、福建晋江、广东顺德地区，城镇建设用地总面积中约有80%左右为集体非农建设用地，这在中小城镇极为普遍。即使是在大城市，其城乡结合部的大部分非农建设用地仍为集体所有，如浙江省杭州市城乡结合部约有70%的土地被农民个人建房占有。如此大的非农建设用地社会需求，在城镇国有土地市场的直接影响及商品经济发展的必然要求下，这些集体非农建设用地不可避免地进入“黑市”流转。

2、土地利用方式上比较利益差距加大。在城镇周围以及乡镇企业发达地区，土地利用的比较利益差距加大。种粮不如种菜，种菜不如种花，种花不如转为建设用地，办工厂、开商店或住宅出租。在企业和个人掌握了生产经营自主权后，追求经济利益的最大化是市场经济的基本原则。这种经济利益的追求，不但经营主体有，市、县、乡镇级地方政府也很强烈。地方政府要在任期内出成绩，发展经济，办形象工程，搞基础设施建设，都需要财力支持，而“以地生财”或默许流转是在国家对集体非农建设用地无明确管理政策下的主要选择。

3、征地补偿水平过低，而用地成本很高。依《土地管理法》规定，要使用建设用地，除乡镇企业和农民建宅使用本集体的土地及农村集体公益事业用地可仍为集体土地外，其余均需使用国有土地。征地是将农村集体土地转为国有土地的唯一途径。由于目前的征地补偿仍按产值补偿，一亩耕地在沿海省市的大部分地区一般也只有3－5万元左右的征地补偿费（包括土地补偿费、青苗补偿费及劳动力安置补助费）到村集体手中（个别地区补偿较高或接近市价除外），而真正到农民个人手中的，一般只有一万元左右，标准已低于该土地的市场价格。若是铁路、公路等基础设施建设，每亩征地补偿费只有5000-8000元。对农民和村集体而言，过低的征地补偿实现不了土地的转用价值，因而采取不征而自行转用流转的方式。同时，中央和地方政府在征地过程所收取的各项费用又较多较重，主要有耕地占用税、菜地开发基金、耕地开垦费、占补平衡费、新增建设用地有偿使用费、土地管理费等，这些费用远远多于对集体和农民的征地补偿费，对土地使用者而言，用地成本较大。出于经济利益考虑，用地者具有直接使用集体土地的巨大利益冲动。

4、乡、村政府行政权利对集体土地产权限制过大。长期的人民公社体制和生产资料平调方式已使农村土地不带有一星半点的“财产”气息，而是地道的公共物品。法律上明确规定集体土地属农民集体所有，全体村民对集体财产的使用和处分拥有最终的权利（见村民自治条例），但实际上，集体土地已属“集体经济组织”所有，村长、乡长拥有土地处分权。这样，出于公正和不公正的目的，村委会往往采取合法或非法手段将农用地转为建设用地，以各种方式“盘活”土地，谋取利益。乡镇政府则在发展乡镇企业、办公益事业及发展小城镇等名义下，动用政府权力，采用补偿办法，将村集体所有土地转为乡镇所有。出于经济利益目的，乡镇政府也“努力”推动这些土地的流转。

三、对集体非农建设用地流转管理的几种模式

集体非农建设用地流转整体上仍处于无序或自我约束状态，因无可操作的法律法规，地方土地管理部门一般不进行直接管理，而只是通过农用地转用、用地审批等手段进行间接管理。但也有个别地区在对集体非农建设用地流转的管理进行有益的探索和尝试，从调查情况看，有以下三种模式。

1、苏州模式。鉴于农村非农建设用地流转已随着苏南地区的经济发展而不可遏止，苏州市国土局正视问题，经过深入的调查研究，依据当前土地利用管理的基本政策方针，于1996年9月正式出台了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，开始将无序的集体非农建设用地流转纳入正常管理轨道。该《办法》规定：“对集体建设用地（不含农民建房宅基地）实行使用权有偿和有限期流转制度”。其核心内容是对依法取得的农村集体非农建设用地使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股，但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。《办法》还对集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益的分配等作了详细规定。自《办法》出台后，苏州市已有一半以上的集体建设用地进入市场流转，涉及土地面积超过10万亩，其下辖的6个县级市均已建立了较为规范的集体土地市场。

2、古田模式。福建省古田县自1994年正式允许集体非农建设用地进行流转，并到土地管理部门办理产权变更登记。其主要做法是允许依法取得的集体非农建设用地进行有偿有限期转让、出租、抵押等。其特点是：在本集体内部流转，则不改变集体土地所有权，只需经所有者同意并到土地局办理变更登记即可；在本集体外部流转，则需将集体土地所有权转为国家所有，原土地使用者向集体所有者缴纳的土地取得费作为征地三费（土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费）。在流转过程中，土地局要求流转各方及土地所有者签订各有关协议书，并按一定标准收取土地转让收益金。土地转让收益金按村集体47％、乡政府30％和县政府23％的比例分配。同时规定，进入流转的建设用地不得用于房地产项目开发。自1994年以来，住宅用地转让每年超过300宗；2000年，集体内部转让80余宗，面积7600多平方米，转为国有220余宗，面积16000多平方米，收取转让收益金15万余元；乡镇企业用地转让4宗；抵押1000多宗，评估值达1.8亿元。

3、准国有化模式。在福建晋江、广东顺德、浙江湖州等新兴中心城镇，其城市建成区内的大部分土地所有权仍为集体所有，但集体已不能自行决定其土地使用权的流转，而必须在土地局的统一安排下进行流转。依土地部门的意见，当地政府已对这部分土地按国家征地方式向集体和农民进行了补偿，出于小城镇发展需要和工业进园要求，集体非农建设用地逐步向中心城镇集中。虽然土地所有权仍归属集体，但土地局将其按国有土地管理，土地流转纳入城镇国有土地流转市场中，其大部分收益也由当地政府所得。

四、集体非农建设用地流转的作用

从当前集体非农建设用流转的实际情况看，其积极作用是十分明显的。

1、有利于合理配置土地资源。由于实现了土地与资本的市场流动，二者就能实现最佳结合，产生最佳效益。许多经营不佳的乡镇企业因土地流转引入资金而起死回生，许多进入城镇的农民因宅地流转而收回建房资金，充实进城实力。

2、在对集体非农建设用地进行规范管理地区，这有利于保护耕地和节约耕地。新的投资可因为集体存量建设用地的流转而减少建设用地增量的增加，减少闲置土地数量，从而减少占用耕地的经济冲动。苏州市自1994年至今，耕地仅减少了2.8万亩，年均减少0.47万亩，而1982-1994的12年间，耕地减少了131.2万亩，年均减少11万亩。古田县自1994年以来，每年少批宅基地近300宗，仅此一项年均节约耕地近200亩。

3、有利于盘活企业，盘活闲置土地。进入流转的企业用地多属于经营不善效益不佳的企业，若不允许流转，企业往往只有申请破产，而其土地也往往成为闲置土地。这些企业往往通过以地入股、联营等办法走出困境，并提高了土地利用效率。

4、有利于发展中小企业，解决劳动就业。投资于集体非农建设用地的企业往往是中小企业，它们资金量小，人际关系弱，要求资金周转快，很难走收费多而审批时间长的征地程序，往往选择方便快捷的集体建设用地流转。这些大量生存于集体非农建设用地的中小企业，也是我国吸收农村剩余劳动力的主要力量。

5、有利于完善城镇土地市场。城镇土地市场不可能与集体非农建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体非农建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。

6、有利于体现集体土地的财产权性质。集体土地所有权作为一种财产权，它要求在经济上得以实现，其所有权人也要求能正常地使用、支配和处分土地，以取得合理的土地收益。使用建设用地，只能使用国有土地，农民集体所有的土地只有被征为国有后才能进入市场，其收益只能由国家得到，是忽视农民集体土地财产权的表现。

五、有关集体非农建设用地流转的政策建议

1、集体非农建设用地流转必须合法化。要在法律上明确集体非农建设用地流转的地位。抓紧制定和修改相应的法律法规，积极引导集体非农建设用地的流转，对哪些领域的土地可以开放集体非农建设用地流转市场，哪些领域则必须先征为国家所有，方可进入市场等进行规定。在中央和国土资源部出台相关政策之前，应鼓励地方政府和土地管理部门制定相应地方法规。

2、集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一管理。由于非农建设用地相对于农用地有较高的收益，如果没有严格管理，就会导致农用地大量转为建设用地。因此，集体非农建设用地流转的一个基本前提是所有集体非农建设用的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转为非农建设用地必须在规划的控制下，按用地计划实行农用地转用，任何非农建设用地的取得必须依法取得。在管理上，要搞“两种权利，一个市场”，不能将城镇国有土地市场与集体非农建设用地流转割裂开来，要将集体非农建设用地流转纳入城乡建设用地流转统一大市场中来，统一市场供应，统一市场管理。

3、集体非农建设用地流转在内容和形式上要有突破。在内容上，除国家非盈利性公益事业用地（基本与国土资源部公布的《划拨用地目录》相符）和房地产开发项目必须先征为国有外，其它类型的土地都应允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转，当然，在土地所有权人和土地使用者双方同意的条件下，也可以在土地交易的同时，将集体土地所有权变更为国有土地所有权，土地使用者再向国家交纳土地出让金，在国土管理部门进行过户登记。在地域上不作划分，无论是大城市，还是小城镇，无论是城市规划区内还是规划区外，都可进行集体非农建设用地流转。在形式上，可以因企业破产、兼并等原因而流转，也可以直接转让、出租、抵押、以地入股和合作经营等。

4、集体非农建设用地流转必须依财产权定价，依产权性质分配利益。集体土地所有权变更为国家土地所有权时，土地价值要体现集体土地的生产资料性质和对农民的社会保障性质，土地增值的一部分应归集体土地所有者；当集体土地所有权不发生改变，只是建设用地使用权在流转时，土地的社会保障功能仍然存在，故在土地价值中不作体现。土地流转利益要按财产权性质进行分配。集体非农建设用地首先是集体所有的土地，不是国有土地，因此，其土地收益应主要为集体所有者所得，而不能以各种名义转为国家各级地方财政或单位所得。同时，要尊重土地使用权这一用益物权的权利，要充分考虑土地使用权人的应得利益。土地流转的利益分配最终应主要落实到农民手中。

5、要认真做好相关配套工作。一是搞好地籍调查和产权发证工作，集体非农建设用地流转应以产权登记和发证为前提；二是搞好信息公开查询工作，内容包括宗地信息、产权信息及交易管理信息等；三是做好相关服务工作，如指导签订各有关文书、产权变更登记、地价评估和政策咨询等。

篇6：集体建设用地指标流转

——重庆市和成都市农村集体建设用地流转的政治经济学

分析

蔡继明

【专题名称】农业经济研究 【专 题 号】F2

【复印期号】2010年12期

【原文出处】《学习论坛》(郑州)2010年7期第59～62页

【英文标题】Main Subject and Profit Distribution of Rural Collective Construction Land Transfer: A Political Economic Analysis of the Rural Collective Construction Land Transfer in Chongqing and Chengdu City

【作者简介】蔡继明(1956-)，男，河北省唐山市人，清华大学政治经济学研究中心主任，清华大学人文社会科学院教授、博士生导师，清华大学经济学研究所常务副所长，全国政协委员，民进中央常委，民进中央经济委员会主任。清华大学 政治经济学研究中心，北京 100084

【内容提要】 在现行政府主导的农村集体建设用地流转模式中，土地流转的主体是政府。政府并不是通过市场交易购得土地，而是仍然以征地方式变农村集体土地为城市国有土地，从而占有了农地转用增值的主要部分，这无疑仍然是在一定程度上对农民土地权益的侵害。今后我国农村集体建设用地流转主要应处理好以下三方面的制度和体制建设问题：在城乡统筹战略思维下实行国有土地和农村集体建设用地同权同价；土地用途管制不能和土地所有制和征地制度画等号；尽快修订与土地相关的法律法规。

【关 键 词】农村/集体建设用地流转/主体和利益分配

近年，随着我国工业化和城市化进程的加速推进，各地在城市扩张、工业开发和新农村建设过程中，土地征用和流转需求的增长加速和全国范围内土地管理日趋严格的矛盾日益突出，甚至阻碍了某些地区工业化和城市化的顺利推进。各地政府为了发展当地经济，已在农村集体建设用地流转的实践中，结合当地的区域经济发展规划和土地资源供求状况，普遍采取了当地群众愿意或能够接受的各种各样的“大胆创新”做法。据统计，2004年，全国建设用地总量为20.34万平方公里。其中，城市建设用地仅占3.63万平方公里，村镇建设用地为16.71万平方公里，村镇建设用地总量为城市建设用地总量的4.6倍。在这种情况下，改革农村集体建设用地流转制度，推动农村集体建设用地的加速流转，合理利用和配置农村集体建设用地资源，对于推动我国工业化和城镇化进程并严格保护耕地将发挥重要作用。

一、重庆市和成都市城乡建设用地增减挂钩的理论依据

众所周知，重庆市和成都市都在试行城乡建设用地增减挂钩。北京大学国家发展研究院的周其仁教授领导的课题组撰写的调研报告特别强调，成都市城乡建设用地增减挂钩实现的基础是土地级差地租。也就是说，由于工业化和城镇化的需要，成都城市周边的土地有巨大的增值空间，但城市没有相应的建设用地指标，因此不能直接把这些农业用地变成建设用地；成都偏远的农村有大量的建设用地，但没有多少增值的空间。所谓城乡建设用地增减挂钩，就是在国家既定的建设用地指标之外，将城市周边的农业用地改变为建设用地，政府将其土地出让金的一部分（每亩为15万元）用于偏远农村的旧村改造，使分散居住的农村居民集中到新建的楼群，而将节省出来的相应建设用地恢复为耕地。重庆的城乡建设用地增减挂钩，则采取了地票交易的形式。首先是将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，然后经由土地管理部门严格验收后腾出建设用地指标，由市土地管理部门发给等量面积建设用地指标凭证。这种凭证就称为“地票”。地票在重庆巾农村土地交易所进行交易。所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买地票。拍到地票的企业可以在重庆各区县寻找自己中意的地块，只要是符合城市规划和土地利用规划，又没被国家征收的土地，企业就可以向政府相关部门提出申请，在完成对农民的补偿安置、征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。在价格确定环节，重庆市政府在综合考虑开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标交易基准价格，供交易双方参考。

可见，上述城乡建设用地增减挂钩，实际上是政府将城市周边较优等土地的部分或大部分级差收益拿走，其中只有少部分转给偏远的农村地区，这种增减挂钩真的是以级差地租理论为依据的吗？

按照马克思的地租理论，地租是土地所有权在经济上的实现，不管是级差地租还是绝对地租，它一定是归土地所有者所有（当然，级差地租Ⅱ在租期内可以归土地使用者所有）。即使是在马克思、恩格斯所预想的未来社会（就是我们今天的社会）土地归国家所有，那也要由国家收取地租。但是在没有把土地收归国有之前，级差地租一定要归原来的土地所有者所有，在我国，应该归农民所有。如果政府认为城市周边地区的农民由于地理位置优越而富有，偏远地区的农民因地理位置较差而贫穷，这有失公允，想把集体土地变为国有土地从而直接获得地租，那就必须按市场价格对农民进行合理的补偿。而现行的增减挂钩，实质上是抽肥补瘦，把本属于拥有区位优势的城市周边土地所有者的土地级差地租部分无偿地转移给偏远地区土地的所有者，另外的大部分则转入政府手中。这显然是违背马克思的级差地租理论的。

二、农村集体建设用地流转的主体应该是农民，土地增值部分应该在农民之间进行分配

如果我国土地资源相对充足，根本不存在保护耕地的问题，当然也没必要实行城乡建设用地增减挂钩，只要符合规划，城市建设需要农村的土地，只要申请并经过批准就可以将其变成建设用地。这样一来，土地的级差收益当然应该完全归优等（具有区位优势）土地的所有者，劣等（不具有区位优势）土地没有级差收益。

而在目前实行严格的耕地保护制度的情况下，城乡建设用地实行增减挂钩，不失为缓解城市扩展占用耕地与保护耕地之矛盾的一种有效途径。但增减挂钩未必一定要以国家征地的方式来实现：偏远地区的农村集体建设用地所有者可以通过市场将建设用地指标转让给城市周边土地的所有者，双方可以通过讨价还价来确定建设用地指标的价格。政府只需在做出城乡统筹的土地规划后，为这种建设用地指标交易提供交易平台、政策引导、信息服务和法律保护。这样，无论是转用后的建设用地还是农业用地，都依然归原土地所有者所有，农地转用后的增值部分仅仅在原土地所有者之间进行分配，从而保证农民在更大程度上分享工业化和城市化带来的土地增值。

在现行政府主导的农村集体建设用地流转模式中，土地流转的主体是政府，政府并不是通过市场交易购得土地，而是仍然以征地方式变农村集体土地为城市国有土地，从而占有了农地转用增值的主要部分，这无疑仍然是在一定程度上对农民土地权益的侵害。

重庆的地票在当前土地制度的框架内，从宏观层面探索了城乡建设用地资源整合的一种可行路径。通过对地票财富价值的分配，城市可以反哺农村。但地权市场化的微观问题依然存在：

一是扼杀了市场经济多样性的地权交易形式。地票通过对建设用地指标这一稀缺性资源的交易，一次性地买断了集体建设用地的指标和变性了的集体建设用地的所有权，地权交易形式由多元化退化到一元化。而在土地稀缺的今天，集体建设用地的财富价值的实现往往是通过农村集体建设用地使用权出租、入股、联营等多种交易形式实现的。虽然地票交易采取市场化的竞价方式，但其指标价值是否能代表集体建设用地的资产价值，还有待进一步探讨。另外，地票持有者是否可以和土地所有者直接进行交易，地方政府是否可以充当买家，购买集体土地的所有权后再出售使用权给土地需求者，这些问题也值得进一步探讨。二是农村集体建设用地入市这一核心问题仍无法突破。重庆市的地票限定在国家公益性征地的制度限度内，对于非公益性城市用地，能否可以不通过国家征地，而直接通过农村集体建设用地流转获得，这方面仍然存在着制度空白。农村集体建设用地流转所要解决的核心问题依然是打破城市地权的所有权垄断，建立同地、同价、同权的定价机制和利益分享机制。

三是地票造成了地方政府对土地的超额储备。地票产生以前，地方政府的土地储备要受到建设用地指标的限制。而随着地票交易的活跃，地方政府就有了更充裕的建设用地指标，从而可以更大规模地占有和储备土地。其结果是土地的发展权和增值收益权被地方政府垄断的步伐加快了。

三、农村集体建设用地流转的政策建议

中国共产党十七届三中全会在我国改革开放30年之际，再次以决定的形式强调了解决农村问题的重要性。其中指出最根本的问题是大力推进改革创新，加强农村制度建设。而农村土地制度是农村制度建设的核心。同时农村土地制度也是关系到城乡统筹和经济发展模式转变的根本因素之一。根据调研，笔者认为今后我国农村集体建设用地流转主要应处理好以下三方面的制度和体制建设问题： 1.在城乡统筹战略思维下实行国有土地和农村集体建设用地同权同价

实践证明，城乡土地的二元管制并没有达到合理有效地利用农村土地的政策目标；相反，正是由于土地的二元管制导致农村土地资源在经济利益的诱导下被滥用。国有土地和集体土地作为公有制的两种表现形式，共同参与中国的城市化建设，有利于转变经济发展方式，形成集约型的经济发展模式。同时，实施城乡建设用地的市场统一，更有助于土地的监管。推进城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡建设用地相同的权益，即城乡土地权利的平等是根本。从理论上进行分析，同为建设用地，已经不存在土地工农业转用的“用途管制”问题，既然是两种平等的所有权，市场配置的结果必然是同权同价。根据市场经济的规则，应在城乡建设用地同权同价的原则下，搞好农村集体建设用地作为“不动产”的确权、登记。

中国共产党十七届三中全会在农村集体建设用地流转方面已经取得了巨大的制度突破。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”在同权同价的市场交易规则下，用于工业开发的农村集体建设用地土地使用成本今后将显著提高，这有利于我国的工业企业摆脱低价竞争模式，转变经营模式，走创新性道路。要通过农村集体建设用地流转，使农村集体建设用地（宅基地）在建设规划许可的范围内，拥有和城市建设用地相同的、参与房地产开发的权利。对于农民在自己的宅基地上建造并出售小产权房，应在法律上予以承认，并可以用市场经济的方式进行引导。而对于在农村集体建设用地上经过规划、以村集体为主导的小产权房开发行为，可以通过适当的政策因势利导，使之纳入法制化规范化体系。

城市国有土地和农村集体建设用地同权同价，并形成今后我国城市土地市场基本的所有权形态，有助于农村集体建设用地土地功能的拓展。通过建立以农村土地流转中土地使用权交易功能和资产抵押功能为核心的土地资本制度，形成农民集体土地和国有土地相同的土地市场环境，最终形成城乡统一的要素流动机制。

2.土地用途管制不能和土地所有制和征地制度画等号

当然，土地除了具有生产要素的基本属性外，还是人们赖以生存的空间；它所提供的食品是人类生存的第一需要，关系到国家的经济安全；土地的使用包括江河、湖泊、森林、草地、沼泽等自然状态的保护和利用，以及农田和建设用地的配置，关系到我们的生态环境。所以，国家必须对土地进行用途管制，特别是要进行农地保护。但是土地用途管制和土地所有制及征地制度安排是两回事：我们不能用后者代替前者。现行法律规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，农村集体建设用地不能用于房地产开发。而农业用地要变成城市建设用地，又必须通过国家的征地行为使之由农村集体所有转变为国家所有才能实现，这实质上是在用土地所有权管制代替土地用途管制，用征地行为垄断城乡之间土地产权的变更。这种制度安排，不仅弱化了国家土地用途管制的功能，而且抑制了土地产权的交易和土地资源的有效配置。3.尽快修订与土地相关的法律法规

目前人们普遍关心的仅仅是农村土地制度改革，似乎城市国有土地制度不需要任何改进，征地制度改革似乎也与城乡土地所有制无关。这种认识是片面的。一国的土地制度是一个完整的体系，城乡土地制度彼此有着内在的联系，征地制度的改革也必然会涉及土地所有制的改革，必须从城乡统筹的角度来全面思考我国的土地制度改革。比如，如果我们根据公益性用地和非公益性用地的划分安排土地所有制结构，城乡土地就都应该实行多元所有；即使在保持城市存量土地国有的前提下，如果我们允许农村集体建设用地进入市场，城市新增建设用地也会出现农民集体所有的成分；我们的国有企业已经划分为央企和地方政府所属企业，我们的国有土地是否也应该实行中央政府和地方政府分级所有和分级管理，值得探讨。

进一步说，既然我国2004年的宪法规定“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，为什么土地制度只能实行公有制呢？土地的基本属性是一种生产要素或经济资源，其产权为什么不能按照和资本、劳动、企业家才能等其他生产要素相同的原则加以配置呢？

为了适应新形势下我国改革开放和经济发展的需要，建议尽快修订与土地相关的一系列法律法规。

首先，按照中国共产党十七届三中全会决定的精神，建议将我国宪法中有关城市土地所有制的规定，修改为：“城市的土地以国有制为主，多种所有制并存。”这样，公益性政府征地行为与经营性建设用地的市场交易行为，以及在工业化和城市化进程中，农村集体建设用地的流转，就都有了法律依据，农民分享工业化、城市化的成果也就有了法律保障。

其次，根据中国共产党十七届三中全会关于现有土地承包关系保持稳定并长久不变的精神，建议修改《中华人民共和国物权法》，赋予农民土地承包权和宅基地使用权以抵押和继承的权能，从而提高农民的融资能力，拓宽其财产收入的渠道，进一步强化农民承包土地的长期行为。

再次，建议修改《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》，取消其中对农村集体建设用地和土地承包经营权流转的诸多限制，促进农村集体建设用地和农民土地承包经营权依法有序地进入市场。

最后，建议取消禁止农民住宅向城镇居民出售的行政法规，依法保护农民宅基地的物权，以便在保证农民通过出售或出租住房获得合法的财产收入的同时，使城镇低收入居民的住房条件得以改善。4.国家要尽快出台农村集体建设用地流转办法

随着城镇化步伐加快和农村劳动力的转移，部分务工经商农民在城市有了较稳定的非农收入和住所，农村出现了较多宅基地和农房空置现象，出现了城市建设用地不够用，农村集体建设用地大量闲置的矛盾。因此，从国家层面出台农村集体建设用地流转办法势在必行。

一是对城市建没用地指标与农村集体建设用地指标实行跨地区有偿流转的办法，使耕地达到异地占补平衡。

二是在镇、村辖区内允许农村集体建设用地用于发展农村二、三产业和新农村建设中的居民点建设。

三是对农村宅基地和农房使用权实行有偿流转。允许各类从事土地规模经营和农产品加工的业主，在尊重农民意愿的前提下有偿使用和改造农房。

四、需要进一步研究的几个问题 1.关于农村土地的经济功能

现行的《中华人民共和国农村土地承包法》将农村承包地的功能定位在“促进农业、农村经济发展和农村社会稳定”上，而且整部法律偏重于维护土地的社会保障功能。随着我国经济社会的快速发展、财政实力的增强和民生工程的实施，特别是城乡社会保障水平的提高，农村土地的社会保障功能将逐步弱化，其经济功能特别是作为一种生产要素的属性，包括转让、出租、入股、抵押等，是否应该在相关的土地政策和法律法规中有所体现，值得研究。2.关于农村居民土地退出机制

在强制征地补偿上我们已经有了一套比较完善的制度，但在农村居民自愿退地上，我们还没有一套成熟的办法，甚至可以说连具体手续怎么办都还不太清楚。随着城市化进程的加快，现在有大批农业人口进入城市，其中的一部分在城市稳定就业后，就有了自愿退出农村的承包地、宅基地转入城镇定居的愿望，而且从发达国家的经验来看，这个过程还将持续相当长的时期。这样一个重大的制度缺失，必然会影响到农业、农村的现代化进程。目前，我们的土地法律制度只对非自愿失去土地的补偿有系统性规定，对自愿放弃、转让土地却没相关规定，这显然不利于土地的流转，使土地这一最基本的生产要素不能有效配置到最需要它的地方。因此，我们必须在原有的土地法律制度下“打补丁”，完善关于自愿放弃、转让土地的相关规定，使土地这种生产要素能够活起来，促进农业和农村的现代化。

3.关于土地抵押问题

根据现行《中华人民共和国担保法》等相关法律，农村宅基地不允许用于抵押。因此，虽然农民长期占有并实际支配宅基地，但是并没有利用宅基地融资的权利。国内一些地方进行了探索，通过建立土地银行等方式使“存地证”可以用于抵押贷款，实际上突破了《中华人民共和国担保法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定。成都市金融办、农委等单位已启动了农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权抵押融资等相关研究工作。与之配套，还应适时出台相应的规范文件，尽最大努力防范金融风险。