农村集体建设预留用地

第一篇：农村集体建设预留用地

郴州市被征地农村集体预留安置用地管理暂行办法

第一章 总则

第一条 为切实做好被征地农民基本生活保障工作，维护被征地农民合法权益，实现经济社会和谐发展，根据《土地管理法》、《湖南省集体建设用地管理暂行办法》、《湖南省人民政府办公厅关于切实做好被征地农民生活保障工作的通知》(湘政办发[2005]53号)、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》等相关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称预留安置用地是指在市城市规划区范围内成片征收农民集体所有土地，按不高于征地总面积8%的标准，预留给被征地集体经济组织用于安置被征地农民生产生活的建设用地。

预留安置用地由享有预留地权益的集体经济组织自行申请，依法依规取得。

第三条 本办法适用于《郴州市城市总体规划(2009-2030年)》确定的市中心城区105平方公里的规划城市建设用地范围或市政府依规成片征收储备的特定区域范围。

第四条 在土地利用总体规划、城乡一体化的发展规划指导下，引导预留安置用地与农村居住小区适度集中，使预留安置用地与推进“空心村”治理和旧村改造以及征地拆迁实施公寓式安置用地统筹规划，以提高建设用地利用率，改善农民生产生活条件。

规划部门在制订区域城市控制性详细规划时，应当将预留安置用

地纳入规划，留足预留安置用地。

第五条 预留安置用地管理遵循政府调控、统一规划、用地集中、有序建设、权益对等、面积分摊的原则。可对村庄内现有各类建设用地和依政策所获预留安置用地，按城市规划，依土地管理法律法规批准调整置换，维护农民的合法权益。

第六条 任何单位和个人都不得侵占被征地农村集体预留安置用地，确因规划调整需要占用预留安置用地的，应当另行规划安排同等面积的土地置换给农村集体经济组织。

第七条 预留安置用地用途根据规划用途确定，主要用于村(组)集体经济组织发展

二、三产业的用地。预留安置用地不得擅自用于房地产开发。

第二章 土地的取得和供地方式

第八条 预留安置用地必须符合城市规划和土地利用总体规划，并纳入土地利用计划，严格土地用途，依法办理建设用地规划许可及农用地转用和建设用地审批手续。建设用地规划许可证、土地使用证书上备注“村(组)集体预留安置用地”字样。

第九条 预留安置用地指标应相对集中使用，原则上需累积至6亩(含6亩)以上时方可申请使用，不足6亩的，可先由市国土资源行政管理部门核发预留安置用地指标确认书。特殊情况需要使用6亩以下的，经市规划、市国土资源局同意后方可申请使用。

第十条 预留安置用地用于村(组)集体经济组织，兴办乡(镇)

企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设以及农村村民符合条件和要求建住房需要使用集体所有土地的，依规定提出申请并依法办理集体建设用地审批手续。商品房开发禁止使用集体所有土地。

预留安置用地使用国有土地使用权的，一般以划拨方式供地，依法办理相应的农用地转用和征地手续。

第十一条 村(组)集体经济组织依法取得预留安置用地土地使用权后，应尽快按规划和土地使用要求实施项目开发建设，超过一年以上未动工开发建设的，按照土地管理法律法规规章的有关规定处理。

第三章 土地有偿使用和流转

第十二条 预留安置用地依法取得为国有土地使用权的，其有偿使用依国有土地使用权管理有关法律法规规章规定运行。

第十三条 预留安置用地依法取得为集体建设用地的，其建设用地有偿使用，是指集体土地所有者在一定年限内将集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付土地有偿使用费的行为，包括出让、出租，作价出资(入股)等方式。

集体建设用地依法实行有偿使用，包括在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，依法办理了用地审批手续的新增集体建设用地，以及原依法取得的存量集体建设用地。

集体建设用地依法实行有偿使用，不包括乡(镇)村公共设施、公益事业用地和农村村民居住用地，法律法规另有规定的从其规定。

第十四条 预留安置用地为集体所有的，其集体建设用地使用权流转，是指将依法有偿取得的集体建设用地使用权，以转让、出租、转租等形式发生转移的行为。原无偿取得的集体建设用地使用权流的，应当先按《湖南省集体建设用地管理暂行办法》(湘政办发„2008‟32号)有关规定审批，签订集体建设用地有偿使用合同，补缴土地有偿使用费，并办理土地登记。

第十五条 预留安置集体建设用地的有偿使用和集体建设用地使用权的流转的具体运行程序和要求，依《湖南省集体建设用地管理暂行办法》(湘政办发„2008‟32号)的有关规定办理。

第十六条 预留安置集体建设用地有偿使用和集体建设用地使用权的流转应当经本集体经济组织村民会议或者村民小组三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

第十七条 村(组)集体经济组织无能力投资开发、长期无项目投资建设的预留安置用地、因偿还债务需处置预留安置用地、在符合城市规划并经集体经济组织按规定程序和要求研究同意基础上，将预留安置用地用于房地产开发的，由本集体经济组织提出申请，依法依规办理相关审批手续，并按招拍挂出让土地的要求，在国土资源有形市场公开交易，原属集体所有建设用地的，应先依法依规办理征转为国有土地使用权手续。

根据相关法律、法规规定由市政府收回或组织收购的土地使用权，纳入土地储备后依法处置。

第四章 土地收益和监管

第十八条 预留安置用地属国有土地使用权的，其有偿使用收益分配，依省以上现行有关政策执行。

第十九条 预留安置用地属集体建设用地实行有偿使用的，土地使用者应当按照合同约定，向土地所有者支付土地有偿使用费;集体建设用地使用权流转的，土地使用者应当按照合同约定向土地所有者支付土地使用权流转增值收益。法律法规规章另有规定的，从其规定。

第二十条 农村集体经济组织取得的土地有偿使用费，流转增值收益等土地收入，属农村集体资金应当纳入农村集体财产统一管理，单独建帐，专项用于集体公共设施、公益事业建设、社会保障支出和集体经济组织发展生产，并定期向本集体经济组织成员公开收取和使用情况，接受监督。

第二十一条 市农经行政主管部门要加强对农村建设用地土地收益、分配的协调管理。区政府、乡(镇)政府对农村建设用地土地收益负有依规管理，纠纷调处，维护权益，检查监督的权力和责任。

第五章 附则

第二十二条 有关工作人员在预留安置用地管理工作中玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假的，由有关部门对相关责任人员依法依规进行处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十三条 各县(市)可参照本办法执行。 第二十四条 本办法由市国土资源局负责解释。 第二十五条 本办法自发布之日起30日后施行。

第二篇：农村集体建设用地

政策和法规

陕西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法

第四条 农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的设区的市、县(市)土地行政主管部门或者其派出机构提出土地登记申请，由设区的市、县(市)人民政府登记造册，核发《集体土地所有证》，确认所有权。 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的设区的市、县(市)土地行政主管部门或者其派出机构提出土地登记申请，由设区的市、县(市)人民政府登记造册，核发《集体土地使用证》，确认建设用地使用权。

《中华人民共和国土地管理法》

第十一条 农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

第十二条 依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。

第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

第八十一条 擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》

第六条 依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上

建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。

依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。

陕西省人民政府关于推进节约集约用地的实施意见

陕政发〔2008〕17号 2008年4月18日

四、加强农村集体建设用地管理，推进农村集体建设用地节约集约利用

(十四)强化农村村庄建设管理。按照统筹规划、节约集约用地的原则，结合我省新农村建设要求，因地制宜，加快编制乡(镇)土地利用总体规划和乡(镇)规划、村庄规划。利用农民集体所有土地进行非农建设的，必须符合乡(镇)土地利用总体规划和乡(镇)规划、村庄规划。坚决贯彻“一户一处宅基地”的法律规定，宅基地的面积不得超过我省规定的标准，防止产生超面积占用宅基地。农村新增宅基地要优先使用村内空闲地、废旧老宅基地和未利用土地。凡村庄内有空闲地、废旧老宅基地和未利用土地的，不得批准新增宅基地占用农用地。规划明确撤并的村庄，除危房改造外，停止审批新建、重建和改扩建住宅。对因国家建设拆迁安置需要建设住宅的和因土地整理涉及村民建设住宅和农民新村建设的，应当统一规划建设农村住宅小区。

(十五)全面开展农村集体建设用地专项整治工作。各地要按照国务院办公厅《关于严

格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007]71号)和《陕西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于加强农村集体建设用地管理促进社会主义新农村建设意见的通知》(陕政办发[2007]4号)要求，结合第二次土地调查，集中力量组织开展对农村“空心村”、公路沿线和城乡结合部建设用地的专项清理整治。全面掌握农村宅基地和公路沿线、城乡结合部建设用地的情况，尽快建立和完善农村宅基地和公路沿线、城乡结合部建设用地管理台帐等信息系统。对农村建房布局不合理、建新不拆旧等形成的“空心村”、以兴办“乡镇企业”、“乡(镇)村公共设施和公益事业建设”为名，在公路沿线、城乡结合部非法占用(租用)农民集体所有土地进行非农建设等问题，要结合实际制定切实可行的措施，依法采取经济、行政和法律手段进行综合整治，并进一步完善和创新管理制度，落实责任，加强监管。

各地要按照土地利用总体规划和乡(镇)规划、村庄规划，结合新农村建设要求，有计划地开展农村集体建设用地整理。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，各地可给与奖励或补助。

(十六)依法盘活利用农村集体建设用地。对符合土地利用总体规划和乡(镇)规划、村庄规划，权属合法，界址清楚，已经依法批准为建设用地的农村集体建设用地，在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，经依法批准，允许以转让、租赁、作价出资(入股)等方式进行流转，确定给单位或个人有偿使用。严禁擅自将集体农用地和未利用土地变为建设用地。严禁集体建设用地用于商品住宅开发。不符合土地利用总体规划和乡(镇)规划、村庄规划的农村集体建设用地，不得以流转方式确定给其他单位或个人使用，其地上建筑物、构筑物不得改建、重建、扩建。

五、加强监督检查，努力推进节约集约用地工作的开展

陕西省国土资源厅

陕西省农村工作领导小组办公室 陕 西 省 建 设 厅 陕 西 省 农 业 厅

陕国土资发〔2009〕40号

关于开展《国务院办公厅关于严格执行 有关农村集体建设用地法律和政策的通知》 贯彻落实检查情况的报告

国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、住房和城乡建设部、农业部：

国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、住房和城乡建设部、农业部《关于开展<国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知>(国办发[2007]71号)贯彻落实情况检查工作

的通知》(国土资发[2008]188号)及检查工作方案下发后，我省高度重视，迅速安排部署，认真组织开展了全省贯彻落实情况的检查工作。现将有关工作情况报告如下：

一、加强领导，认真安排部署

按照国家四部门检查通知和检查工作方案的要求，我们成立了由省国土资源厅主管领导任组长，省国土资源厅、省农村工作领导小组办公室、省建设厅、省农业厅相关人员参加的检查工作领导小组，加强检查工作的组织领导。同时，结合我省实际，及时制定下发了国办发[2007]71号文贯彻落实情况检查工作实施方案(陕国土资发[2008]134号)，就检查的内容范围、方法步骤作了具体的安排，提出了明确要求，对检查工作进行了全面的安排部署。据了解，各市对这次检查工作非常重视，成立了相应的领导小组，迅速安排部署。有的市还组织召开了国土、建设、农业和农村工作领导小组办公室等部门联席会议，明确任务，研究抓好检查工作的具体措施，要求相关部门密切配合，搞好工作衔接，认真履行职责，确保不折不扣地完成好这次检查工作任务。

二、突出重点，严格自查自纠

这次检查工作重点以市、县两级的自查自纠为主，我省相关部门组成联合检查组对各市、县(区)贯彻落实国办发[2007]71号文件情况的自查自纠、总结整改工作进行全面的检查、督促，抓好落实。

从我们检查和各市上报的自查情况看，各市、县能严格按照国土资发[2008]15号、陕国土资发[2008]7号等文件的要求，认真抓好国办发[2007]71号文件的贯彻落实，注意加强文件的学习宣传，提高思想认识;切实加强集体土地的用途管制;严格依法办理集体土地的使用手续;坚决制止和查处乱占农用地进行非农业建设的违规违法行为。结合这次国办发[2007]71号文贯彻落实情况检查活动，按照检查工作方案确定的检查范围、主要内容和要求，对辖区内农村集体建设用地使用情况进行了全面检查，同时加强对重点地区的监督检查，加强对违法违规用地情节严重、群众反映强烈的案件的查处及督办工作。经检查发现，个别市、县在农村集体建设用地管理中，存在农村宅基地管理混乱、“以租代征”非法使用农村集体土地进行非农业建设，以及借农业园区建设，违反土地利用总体规划，擅自改变农用地用途进行非农建设等问题。对检查中发现的问题逐宗进行调查核实，统一登记填表;对查出的问题，按照土地管理法规和有关文件规定及时进行处理和纠正。据检查统计，我省农村建设圈占土地2658.75亩，其中耕地面积343.755亩,经批准的2289.01亩,未批准的369.74亩;实际使用面积2088.51亩,其中耕地面积343.755亩;用于农业开发用地475.03亩,其中耕地409.44亩,经批准的77.93亩,未批准的397.1亩;“以租代征”面积846.68亩,实际占地面积764.4亩,其中耕地面积500.67亩,不符合规划面积267.33亩。截止目前，在本次检查中查出的违规用地问题已全部得到纠正和处理。

三、认真总结整改，完善制度措施

针对贯彻落实国办发[2007]71号文件检查活动中查找出的问题，我们要求各市、县认真总结农村集体建设用地使用与管理的经验教训，分析查找存在问题的原因，认真进行整改，在摸清情况、查清问题、依法处理的基础上，制定整改措施，完善相关制度。省国土资源厅等相关部门加强督促检查，努力抓好市、县整改工作的落实，对违法违规用地行为纠正不力、整改不彻底的地区，责令限期整改，限期整改期间省国土资源厅暂停该地区农用地转用和土地征收审批。同时明确了下一步的工作思路：

一是加大集体建设用地政策宣传力度。进一步加强国办发[2007]71号、国土资发[2008]15号两个文件精神的学习宣传，切实提高广大群众特别是各级领导的依法用地、节约集约用地的责任意识。

二是加大集体建设用地政策的执行力度。加强调研，准确掌握情况，提前介入，加强批后监管。研究制定对各级政府执行农村集体建设用地法律和政策的考评办法，把农村集体建设用地管理情况列入政府领导政绩考核内容。对违法违规用地行为大量发生、造成严重后果的地区，实行问责制和通报批评。

三是加大集体建设用地执法监察力度。协调各市政府进一步建立和落实土地联合执法机制，促使监察、公安、法院等部门积极配合国土资源管理部门及时查处土地违法案件，切实规范农村集体建设用地管理，坚决制止乱占农用地进行非农建设的违法违规行为。

《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》

国办发〔2007〕71号

二、严格规范使用农民集体所有土地进行建设

当前一些地方在使用农民集体所有土地进行建设的过程中，擅自扩大农民集体所有土地的使用范围，违法提供建设用地的问题比较严重。《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡(镇)村建设可以使用农民集体所有土地。对这三类用地的范围，法律和政策都有准确界定，必须严格执行。按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇(包括所辖村)举办的承担支援农业义务的企业。要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡(镇)村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用(租用)农民集体所有土地进行非农业建设。

按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，任何建设需要将农用地和未利用地转为建设用地的，都必须依法经过批准。兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡(镇)土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划(以下简称乡(镇)、村规划)，纳入土地利用计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，必须符合土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，并纳入建设用地计划管理;涉及占用农用地的，必须先依法办理农用地转用审批手续，用地规模必须符合有关企业用地标准。

农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。不符合土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，没有土地利用计划指标的，不得批准用地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任。

三、严格控制农村集体建设用地规模

一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。严禁以各种名义，擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。

严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。

依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》，土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模。城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡(镇)、村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。不得以试点为名违背农民意愿大拆大建、强制搬迁，侵害农民权益。

《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》

对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接;对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。

在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，以村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总要求，开展土地整治活动，实行“全域规划、全域设计、全域整治”。部重点抓好1000个国家级示范点，各省(区、市)开展9000个省级整治示范工程建设。

各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权、二次分配政府参与”的原则，出台和试行集体建设用地有偿使用收益分配办法。部将研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益

各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地。

凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续，由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标。

《意见》强调，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。一是明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法。二是完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。各地要充分依托已有的国有土地市场，加快城乡统一的土地市场建设，促进集体建设用地进场交易，规范流转。三是制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，总结集体建设用地流转试点经验，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。国土资源部将积极与相关部门沟通，研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法。

《意见》要求，完善设施农用地和农村建设用地管理，改善农民生产生活条件。一是完善设施农用地管理，支持设施农业发展。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用

耕地的要落实补充任务。

陕西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于加强农村集体建设用地管理促进社会主义新农村建设意见的通知

陕政办发 〔2007〕4号

8.推进农村集体建设用地整理。我省农村建设用地总量较大，利用效率不高，要积极采取多种措施，用好现有的农村建设用地。各地要科学制订旧村庄改造、归并村庄整治的计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和村庄土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。开展农村建设用地的整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，积极稳妥推进，以盘活村庄现有存量建设用地为主，搞好内部挖潜，提高利用率。

11.稳步推进农民集体所有建设用地使用权流转。对于通过农村建设用地整理节省出来的存量建设用地，要按照土地利用总体规划和村庄建设规划，结合我省正在实施的农村集体建设用地流转工作要求，在符合规划和依法取得建设用地的条件下，引入市场化机制，积极消化利用和盘活;农村集体建设用地流转收益，主要用于新农村建设中村内公共基础设施建设和改造;要努力探索农村建设用地流转和管理的新机制，缓解农村建设用地矛盾，增加农民收入，保护农民集体土地合法权益，促进农村集体经济的发展。

第三篇：农村集体建设用地进入市流转

关于集体建设用地入市流转的文献研究

倪念

(华中农业大学 土地管理学院

430070)

摘要：随着我国城市化得推进，国民经济的进一步发展，城乡土地二元制度已经成为我国经济发展的障碍，这一问题也开始得到了学术界的重视，相关方面的研究相当丰富。本文从集体建设用地入市流转的必要性、可能存在的问题以及政策建议三方面总结了学者对集体建设用地入市流转的研究观点。研究发现，当前对于集体土地入市流转的研究多集中在理论方面，关于集体建设用地入市流转的实证分析较少，关于已经实施集体建设用地入市流转区域的实际问题、对农村经济发展影响的定量分析更是几乎没有。因此，笔者认为，学术界应加强对集体建设用地入市流转的实证研究，了解入市流转对农村经济发展的现实影响，为完善我国集体土地入市流转的制度体系提供现实参考价值和理论依据。 关键词：集体建设用地; 宅基地;流转;城乡一体化

中国土地市场城乡分割、政府主导，20世纪90年代以来,这种独特的二元土地制度为高速工业化和快速城市化作出了重大贡献,但也带来土地市场发育不完善、农民土地财产权利被侵犯和土地利益矛盾加剧等问题。随着我国城市化进程的加快，这些矛盾和问题日益凸显，并且逐渐成为社会经济发展的障碍。改革土地制度,改变地方政府垄断土地一级市场的格局，允许集体建设用地入市流转,提高土地的市场化配置程度，已经刻不容缓。

一、背景研究，城乡一体化土地市场建立的必要性

我国现行是城乡土地差别化政策，农村集体建设用地只能通过征收征用进入工业和城市土地市场，农地市场价值难以实现,使得市场无法在土地配置过程中发挥主导作用,从而导致集体建设用地流转中存在诸多问题，如集体建设用地使用效率低下、非法流转问题严重等。当前关于城乡二元土地市场存在的问题方面的研究资料较多，本文主要从以下五个方面总结了学者们关于建设城乡一体化土地市场必要性的观点。

1、农村土地价值难以实现

农村生产要素向城市流动引起的价值实现“剪刀差"损失逐渐成为“三农”利益流失的主渠道。由统筹城乡发展切入来解决“三农”问题，关鍵在于把握城乡生产要素的合理流动、公平使用、等价交换和优化配置[1]。其中作为最基本的生产和生活要素，土地要素是其他要素顺畅流转的前提，自然而然成为城乡一体化的核心内容[2]。长期的城乡土地二元结构而导致农村土地价格受到压制，不能实现其价值[3]。

2、农民土地利益受到严重侵蚀

农民集体所有的土地需经过征收才可进入工业和城市土地市场。为了获得本地区经济的快速发展,地方政府普遍采取了低价征用、高价出让的垄断政策,忽略了价格机制的作用,这种没有市场化的征地制度，忽视了农民的利益，剥夺了农民本应享用的土地增值收益[4]。在城市化进程中土地征收征用数量大、失地农民数量多、征地补偿款少，农民土地利益受到严重侵蚀[5]。这是城市出现“失地农民”和“城中村”问题的制度根源。因此,实现城乡土地市场的协调发展,必须以农村建设用地入市和征地制度改革为前提和基础[6]。

4、导致城乡收入差距的进一步扩大

较之于国有土地的自由流动性，农村集体土地所有权的可交易性和市场、商品属性大打折扣，也限制了与土地结合的相关资金、劳动力、技术等生产要素流向农村、农业和农民[1]。禁止农村集体建设用地进入非农土地市场，实际上剥夺了农民分享工业化和城市化发展成果的机会，农村剩余劳动力被困于土地难以流入城市、城市高端人力资源人才也难以引入农村，进而导致了城乡居民之间收入差距进一步的扩大。

5、集体建设用地非法流转问题严重

当前市场上，小产权房交易火热，屡禁不止，很多地区的小产权房已经占到当地房地产市场份额的20%以上，深圳等地更是高达40%~50%[3]。国家垄断土地一级市场，集体建设用地使用权流转受到严格的限制，导致集体建设用地只能非市场流转，没有法律的保障，难以实现土地真正的价值。

综上所述，建立城乡统一的土地市场，打破城乡二元结构,使城镇土地市场与农村集体建设用地市场合并运行，形成一个统一的建设用地市场，实行建设用地市场与农用地市场的分离，逐步推行集体建设用地有偿使用制度，实现土地资源在全社会范围内的合理、有效配置，对于实现土地价值、保障农民的土地权益、缩小城乡收入差距有重要意义。

二、集体建设用地入市流转存在的问题

1、缺乏法律依据

(1)集体土地产权主体不明确、产权关系模糊

虽然现有法律对集体土地所有权主体进行了设定，即农村集体土地所有权归不同的“农民集体”，但对“农民集体”的含义、表现形态未做明确界定，并有将“农民集体”与农村、农业经济组织混用之嫌[2]。“农民集体”在法律上缺乏明确的解释，其权利主体地位无法明确，导致农民处于被动、弱势地位，合法权益无法得以维护[7~8]。

(2)相关法律法规较少，流转无法可依

集体建设用地的流转受到法律的规定与限制，作为集体建设用地重要组成部分的宅基地流转更是受到严格的限制。我国现行法律规定从用途限制、方式限制、对象限制及禁止抵押等4个方面限制了宅基地的流转[9]。

虽然，近几年中央对集体建设用地流转态度有所转变，开始逐步承认并推进集体土地流转，中发[2003]3号《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》中指出：各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本[14]。在中央的推动下，各地方政府积极推进集体建设用地流转制度创新，但是国务院并没有出台关于集体建设用地流转的法律法规，导致集体建设用地流转无法可依，没有法律的保障，集体建设用地流转市场秩序混乱，存在加大的安全隐患及违法空间[7~

9、16]。

2、集体建设用地流转中的利益分配问题

由于农村土地产权混乱，集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到切实保障[16]。在地方政府、村集体和农户的利益博弈中，农户的博弈能力最弱，其利益受损也最严重。允许宅基地自由流转，农民必定是最终的受损者,而各种社会强势群体才会成为真正的受益者，尤其是那些已经在农村买地建房或以承包承租名义圈了地的既得利益者[15]。

3、集体建设用地流转市场混乱，难以管理

由于法律的硬性约束，集体建设用地隐性流转大量存在，土地利用状态混乱，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。另外，集体建设用地使用权流转可观的预期收入还可能刺激集体建设用地的无序扩张，引起土地粗放经营和大量占用耕的问题，危及耕地甚至基本农田的保护，增加流转后的土地利用管理困难[17~18]。地方政府对集体土地流转干预过大，导致中央的土地调控能力弱化，妨碍土地利用总体规划和城市规划的有效实施，并造成土地利用混乱，土地市场秩序受到干扰。另外，村委会行政权力时常纠缠在经济利益之中，导致农村建设用地的流转违背市场交易的自愿平等原则，使农村建设用地资源不能达到最优配置[16]。

三、对建立集体建设用地流转市场的政策建议

1、明确集体建设用地的产权问题

加强监管力度，明确农村集体土地的权利主体，规范集体建设用地的管理，做好农村宅基地使用权登记发证工作，明晰权益归属，保障农民合法的土地权益，严格查处违法违规使用集体建设用地的行为[9~11]。修改和完善相关法律制度，赋予农民完整的建设用地处置权。在严格遵守土地用途和符合城乡规划的前提下，允许进入土地市场，公开交易，自由流转[13]。

2、完善集体建设用地流转的法律保障

农村土地制度改革，首先应从立法入手[20]，要在全国推行农村集体建设用地直接入市，必须要有法律依据[18]。在农村集体建设用地入市形势日渐明朗之时,应建立集体建设用地流转的支撑体系,具体包括制度支撑体系、法制支撑体系、权益保障支撑体系和外部环境支撑体系等,最终将集体建设用地关注的焦点转移到入市后及其相关制度的建设上来[16]。

2、确定集体建设用地入市流转的利益分配

集体建设用地流转收益应在应在以保障农民的权益为主[10] 的前提下，在政府、村集体与农民之间合理分配，既要维护村集体作为土地所有者的利益，又要重视农户作为土地使用者得合法权益[11]。因此，集体建设用地入市流转收益在分配的具体比例上应该向农民倾斜，剩余部分才归集体所有[9]。此外，对于村集体所获的土地收益，应该明确规定其用途，要求账务公开，确定必须农民就业和养老保险部分的比例[6]。

3、严格集体建设用地入市流转的规划管理

农村集体建设用地入市，必须做好规划管理工作，农村建设用地与城镇土地应统筹安排、统一规划[6]。编制科学的土地利用规划，强调对资源性土地(农田和耕地)的使用与保护进行长期规划，积极推行《城乡规划法》，建构城乡一体的资产性土地(建设用地)利用格局，注重城市、集镇和村庄规划的有机协调。同时，应严格执行土地用途管制制度，加强建设用地入市的法律监督管理工作[13]。

另外，还有一些关于建立城乡统一的地价系、完善土地市场[19]、创新农村土地制度[20]等方面建议。

四、结论

从当前国内形势来看，户籍制度的改革已取得了实质性的进展，土地的资产增值功能已日益彰显，耕作已不再成为农民的唯一谋生手段，土地的社会保障功能趋于弱化，集体建设用地入市流转已经成为一种必然趋势。但如何实现农村土地的生存保障和资产增值功能之间的平衡是立法者在相当长期间内的一个重要使命[20]。

综上所述，随着国家对于农地问题的重视，集体建设用地入市流转的趋势明显，相关方面的研究也都相当丰富，但当前对于集体土地入市流转的研究多集中在理论方面，学者们从各个方向分析了集体建设用地入市流转的必要性、可能存在的问题等内容，并给出了大量的政策建议，但很少有关于集体建设用地入市流转的实证分析，关于已经实施集体建设用地入市流转区域的实际问题、对农村经济发展影响的定量分析更是几乎没有。因此，笔者认为，学术界应加强对集体建设用地入市流转的实证研究，了解入市流转对农村经济发展的现实影响，为完善我国集体土地入市流转的制度体系提供现实参考价值和理论依据。

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第四篇：农村集体建设用地的调研报告

按照局党委《关于开展深入学习实践科学发展观活动的实施方案》的要求，近期，与相关同志一起，就农村集体建设用地情况对部分市、镇、村进行了调查研究。目的是找准农村集体建设用地存在的问题，研究提出解决农村集体建设用地问题的途径和措施，引导农村集体建设用地步入依法、规范、科学发展的轨道。

一、全市农村集体建设用地的基本情况

我市辖区共计62个镇、2653个村庄，农村总户数652401户、总人口1621573人。农村集体建设用地总面积为549297亩，其中：居民点用地308433亩、村内道路用地149293亩、村办企业用地75084亩、公益性事业用地16487亩，人均建设用地面积约为225平方米。

二、农村集体建设用地利用和管理中存在的问题

(一)农村集体建设用地违法行为屡禁不止

据XX年全市农村集体建设违法用地调查处理数据显示，XX年全市农村集体建设违法用地面积为8213亩，违法违规现象未能得到有效遏制。主要表现在：有的村未经批准，擅自占用土地，尤其是耕地或基本农田建设工业厂房，对外出租、出售;有的村以“以租代征”的方式，将土地出租给其他单位或个人，非法建设工业厂房;有的则以农业结构调整为名，擅自占用耕地，甚至基本农田建设永久性建筑，进行畜禽养殖。仅调查的一个镇，XX年被立案查处的未经批准擅自建设及以租代征的土地违法案件达18宗，违法总面积231亩，大量耕地遭到破坏，部分厂房闲置，既严重违背了土地管理法律法规，又造成大量资源的闲置浪费。

(二)农村住宅违法建设现象较为严重

近年来，由于农村集体经济增长乏力，再加上国家取消了三提五统等税费，一些空壳村和自然环境较好的村把农村住宅建设当作集体收入的唯一来源，纷纷违法建设住宅对外出售和寻租，其表现形式主要有：一是部分村集体未经批准，擅自占用土地建设住宅，对外出售;二是部分村以集体土地为条件与他人联合开发，建设住宅对外出售;三是部分村集体将土地出租给他人，用于住宅建设;四是部分村民未经批准，擅自占用土地建设住宅。仅调查的一个镇，XX年被立案查处建设农村住宅的违法案件达436起，用地总面积109亩，严重违反了《土地管理法》及相关政策，干扰了我市农村住宅的建设秩序。

(三)农村居民住宅非法交易时有发生

随着城市化水平的提高，城市和农村住房价格差异的不断提升，在乡镇中心区域，尤其是城乡结合部，部分城镇居民以及农村村民受经济利益的驱动，非法交易农村住宅的现象时有发生，随着旧村改造和新农村建设的推进，一些违法交易现象逐渐表露。据调查的15个村中，8个村非法买卖农民住宅达250宗。经统计，仅我市辖区的一个市，自XX年以来因非法交易农村住宅引发的信访案件占总数的25%，诉讼案件占土地行政诉讼案件的30%。农村住宅的非法交易，不仅严重违反国家政策规定，扰乱了土地市场的正常秩序，而且引发大量的土地信访案件和民事诉讼，使农村村民的合法权益得不到有效保障，造成了农村土地权属混乱和产权纠纷，并给旧村改造及新农村建设带来新的矛盾。

(四)集体建设用地利用率低，闲置浪费现象较为严重

一是人均集体建设用地面积较大，利用率低。国家规定农村人均集体建设用地面积为150平方米，我市上一轮土地利用总体规划确定农村人均建设用地规模由规划基期的180平方米降为规划末期的150平方米，而我市在实施土地利用总体规划13年以来，人均建设用地面积不仅没有得到有效降低，反而增加到225平方米，远高于国家规定标准;二是农村住宅空置率高，一户多宅较多。部分农村村民取得宅基地建房后，因考学、参军、工作、在外购房居住等原因，将户口迁出本村，造成大量住宅闲置;部分村民因结婚分户等原因已在村内单独申请建房居住，后又继承其父母或亲戚生前所居住的房屋，导致一户多宅和房屋闲置。此次调查的15个村共有3533户、8923人，宅基地总数4866宗，其中一户多宅313户、闲置住宅757宗，分别占宅基地总数的6.4%和15.5%。农村住宅闲置及一户多宅等问题，造成了农村土地的粗放利用和浪费。

(三)多措并举，提高农村集体建设用地集约利用水平

一是合理规划。目前，我市农村人口约为162.1万人，人均建设用地面积比国家标准超出了75平方米，以此推算，我市农村集体建设用地整理潜力可达12157.5公顷。要充分利用这一有利条件，认真组织开展新一轮土地利用总体规划修编工作，合理编制农村集体建设用地挖潜利用规划，在确保全市建设用地总量不增加、耕地总量不减少、耕地质量不降低的前提下，充分挖掘农村集体建设用地的整理(复垦)潜力，将农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加有机结合，合理规划调整农村集体建设用地布局，优化用地结构，降低人均建设用地面积，进一步促进农村集体建设用地节约集约、高效和可持续利用，促进农村经济全面发展和社会全面进步。

二是积极推进农村居住工程建设。要严格按照《山东省人民政府关于推进农村住房建设与危房改造的意见》的有关规定，结合我市实际，实施村庄合并、集中兴建多层民居，将党的城乡统筹政策惠及到大多数农民，落到实处。首先，全面摸底，科学规划。在全面调查摸底的基础上，科学编制农村住房建设规划。要充分发挥规划的控制和引导作用，坚持从实际出发，因地制宜，统筹合理安排城乡建设用地和其他土地资源，整合优化农村住宅的布局。第二，结合实际，分类实施。按照我省关于推进农村住房建设与危房改造的意见，逐步采取撤村并居型、小城镇集聚型、农村新型社区建设型、村庄整治改造型、逐步撤并型及整村迁建型等方式，引导经济条件较好、建房积极性较高的地区先行启动农村住房建设。对中心村、经济强村和大企业驻地及周边村庄，按照农村新型社区的标准，统一组织建设集中居住区，并可通过宅基地换住房、换社保的方式，将拟撤并村庄的农户吸引进来。鼓励经济强村兼并周边弱村，鼓励大企业整建制兼并改造村庄，通过集中建房改善农民居住条件，拓展发展空间，最大限度地减少农村土地闲置、浪费及低效利用等问题，进一步提高挖潜改造、调整盘活存量建设用地的力度，提高土地的利用效率。第三，严格标准，保证质量。对在批准的集体建设用地上建设的多层农村住宅，应严格控制户型和面积，可参照经济适用房的户型和面积，坚决制止建设大户型和豪华型公寓;同时，还应严格控制供应条件和范围，仅限于符合申请条件的本集体经济组织成员和拆迁农民，严禁对外出售，谋取不合法利益。对新农村建设节约的土地，通过整理复垦，置换用于城镇建设。第四，资金扶持，扎实推进。各级政府应从城镇土地出让收益中拿出专项资金，用于补助拆迁村和搬迁居民，保证农村居住工程建设顺利推进。

三是积极开展农村集体建设用地置换和挂钩。集体建设用地置换和挂钩，就是通过置换和挂钩的方式，将农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加相结合，通过整理复垦，将农村废弃、闲置、低效利用的建设用地整理成耕地，并将整理复垦后取得的建设用地周转指标由市(区)统一调剂用于城镇及工业园区项目建设。通过农村建设用地置换和挂钩，一方面能够有效地整合农村集体建设用地布局，优化用地结构，提高农村土地集约利用水平;另一方面，整理出的建设用地周转指标置换到城镇、工业集聚区，能够有效拓展用地空间。

四是逐步建立农村住宅退出机制，实行有偿使用。20世纪90年代初期，我市曾对农村住宅实行有偿使用制度，不仅有效解决了农村住宅乱搭滥建、少批多占的问题，还较好地改善了村容村貌，受到广大农民的好评。最近下发的《山东省人民政府关于推进农村住房建设与危房改造的意见》明确提出：“对农民拆除旧住房、交还宅基地的可给予一定经济补偿，对超占宅基地的农户实行有偿使用，具体标准由县(市、区)政府制定”。目前，一户多宅和超标准占地问题，在我市农村具有一定的普遍性，要有效解决此类问题，应建立农村住宅退出机制，实行有偿使用，利用经济手段逐步促使农户自愿交还多余住宅。具体方法可采取对符合规定标准的住宅少收或不收有偿使用费、对一户多宅和超标准占地的多收有偿使用费。具体标准可由县级人民政府制定，也可由村按村民公约的方式确定。

第五篇：农村集体建设用地 “入市”坚冰难破

在今年的全国两会上，全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心教授蔡继明向大会提案称，城乡集体建设用地应同地同权同价，深入推进土地产权变革，给予农村土地真正完整的产权。

而有关农村集体建设用地“入市”问题，多年来一直为社会各界人士所关注。特别是在2009年地价房价高速增长的背景下，在中央提出“大力推进城镇化”建设的大背景下，“农地入市”已不仅仅是一个停留在纸面争论的话题，而成为实实在在需要面对的问题。 日前多位业内人士表示，虽然此前多个城市都展开了农村集体建设用地流转的试点工作，但实际上流转并非“实转”，多年来一直停留在简单的入股或合作经营的层面，只是简单的经济行为，而并非是实质的产权交易，“农地入市”依然任重道远。

一线城市试水“农地入市”

日前，上海市政府发布了《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》(沪府办发〔2010〕3号，以下简称《意见》)，这似乎为农村建设用地的“入市”点燃了星星之火。

《意见》明确，经集体经济组织成员大会或者三分之二以上的成员代表同意，符合规划的农村集体建设用地使用权，可以通过租赁、出让等方式进行流转，政府将参照农村集体建设用地基准地价建立最低限价制度。

《意见》同时明确，土地使用者依法有偿取得的农村集体建设用地使用权可以通过转让、转租等形式进行流转。依法取得的农村集体建设用地使用权，可以抵押。同时，在国有土地交易市场的基础上，增加农村集体建设用地入市交易的服务、管理功能，建立城乡统一的上海市土地交易中心，探索国有建设用地和农村集体建设用地“两种产权、同一市场、统一管理”的新途径。

作为上海市农村集体建设用地流转试点村的亭林镇亭北村的首份集体建设用地流转价格评估结果已经出台，商用地流转价格为109万元/亩，目前正在征求意见当中。

上海市副市长胡延照日前指出，按照进度，农村集体建设用地流转工作，要确保上半年取得实质成效，并于今年年底在面上铺开。

在业内看来，农村存量用地如能得到规范和有效的盘活和释放，有利于平衡上海城市建设用地的供求局面。

目前,上海市约有1100 平方公里左右的集体建设用地,约占全市建设用地总量的40%。此部分巨大的存量土地如果陆续“开掘”出来,将大大缓解上海目前建设用地不足的问题。

分析师薛建雄分析，上海流转的农村集体建设用地将分流一部分经营性用地计划，从而让城镇国有用地腾出更多空间用于保障性住房和商品住宅的建设。

据了解，除了上海外，同为一线城市的北京市，今年在加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权的同时，也将研究制定农村集体建设用地流转办法。在1月下旬的北京市政协十一届三次会议“城乡建设”专场发布会会后，北京市国土局局长魏成林也透露，国土部和住建部已经制定农村集体建设用地直接入市的程序，目前尚在完善中，等到正在修订的土地管理法修订完毕后就可颁布实施。

此外，在广东省2月初召开的国土资源管理工作会议上相关人士也提到，广东今年将重点稳步推进集体建设用地的流转，加快建立城乡统一规范的建设用地市场。

多重难题待破

虽然上海近期开展的农村集体建设用地流转试点工作让业界看到了“农地入市”的希望，但业内人士普遍认为，农村集体建设用地直接入市还存在多重难题，要做到和国有建设用地“同权、同价”，短期内尚难实现。

《意见》明确了农村集体建设用地用途，对于依法取得的农村集体建设用地，可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目。但同时明确，禁止使用农村集体建设用地进行商品住宅开发建设。国家和本市基础设施、公共管理和服务设施等公益性项目建设需要使用农村集体建设用地的，依然需要依法征收为国有后才能使用。

在国土资源部下属事业机构中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云看来，这也正是农村集体建设用地直接入市需要突破的难题之一。

邹晓云表示，《土地管理法》当前的相关规定，从法律层面限制了农村集体建设用地的自由流转，不可能使农村集体建设用地做到和国有建设用地“同权、同价”。

据了解，现行的以《土地管理法》为核心的土地管理法律体系对农村集体建设用地有着明确的限制导向。

《土地管理法》第2条指出“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

《土地管理法》第43条，明确提出“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”;同时为农村集体建设留了一个豁口，“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。

《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

可以看出，前述的《土地管理法》文件对农村集体建设用地在未经征收或征用条件下的流转进行了明确的限制，征收和征用是农村集体建设用地转变为国有土地进行入市流转的唯一合法途径。

邹晓云也指出，即使《土地管理法》修改后，当前的“利益格局”没有打破，也是农村集体建设用地流转进展缓慢、甚至是没有实质性进展的原因所在。

“在城市化进程当中，实际上还是城市占据主导地位。”邹晓云认为，所以在制定相关政策和设计相关改革措施的时候，就会不自觉地偏向城市的层面。

且农村集体建设用地真正平等地流转之后，城市会失去很多利益。“比如征地，只限于公共利益的话，城市在扩张的时候征地会变得很困难，成本非常高。城市的工业化进程推进就会变慢，城市人的福利也会受到影响。”邹晓云指出。

同时，也有业内人士表示，因为“农地入市”意味着地方政府征地权力的萎缩以及由此而来的土地收入的减少,在目前普遍以地生财的情况下，地方政府是否愿意把这部分利益让渡给农民还不确定，所以，这里不可避免地会有一场利益博弈。

此外，“农地入市”上牵土地管理体制，下连养老、医疗等社会保障制度，还面临着如何处理农地入市与耕地保护的关系，以及如何从制度上确保“农地入市”经绝大多数相关农民同意等等。

蔡继明强调，进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。

全国政协委员、山东经济学院房地产经济研究所名誉所长郭松海也表示，当前在农村集体建设用地上兴建“小产权房”等问题以及受相关法律限制产权不能自由交易等问题都横亘在前，农村集体建设用地真正“入市”短期内仍难实现。