集体建设用地集中整理

2024-05-18

集体建设用地集中整理（共6篇）

篇1：集体建设用地集中整理

浅谈农村集体建设用地整理项目

一、土地整理的概念。

土地整理是通过一些工程措施，增加耕地的数量，提高耕地的质量，在保证一定范围内耕地不减少的同时，可以在其他占用相应数量的农用地作为建设用地。

二、土地整理项目的分类

1、土地整理的占补平衡项目，通过工程措施将一些地区（特别

是丘陵地区）的荒草地开垦成适合耕种的农用地，将一些大的田坎减少等来增加耕地。

2、土地整理的挂钩项目，全称是农村集体建设用地减少与城镇

建设用地增加相挂钩。主要是通过拆除零散的农村居民点将其还耕变成耕地，再在另一个地方对原本那些占据居民点的农民进行集中安置，这样耕地的数量就增加了。我们就能在其他地方占用耕地将其变成国有建设用地。

3、土地整理的拆院并院项目，程序和方式和挂钩项目是相同的，不同的是它最终占用耕地将其变成建设用地的性质是集体建设用地。

三、土地整理项目的具体过程

我主要谈一谈挂钩项目的具体过程。

1、项目的立项，项目所在地区市县的国土资源局做好项目立项

资料向市国土局进行立项申报，市国土局就资料进行审查，如果资料符合立项条件，市国土局就将资料报省国土资源厅

进行立项申报，国土资源厅对资料及现场状况进行审查，如

果资料和现场都符合要求就下发挂钩项目的立项批复。批复

一般要求挂钩项目在两年内完成。

2、项目实施的前期准备，包括农民意愿的调查、安置办法的制

定、资金的筹措、拆迁进度计划的制定、安置点修建的准备

等。

3、项目的实施，包括政策的宣传、拆迁的动员、总拆迁人数的确定、安置房屋户型的统计、安置点占地的报建、安置房屋

修建的施工方的招标、拆迁房屋的拆除、复垦开工设计、原

宅基地的复垦、复垦的逐级验收、安置房屋的修建、各基础

配套设施的修建、安置小区的验收、获得挂钩指标。

4、挂钩指标的使用，选中一块区域条件好的符合土地利用总体

规划的面积和挂钩指标数量相当的农用地，将其进行土地的一级整理，通过报征并采用招拍挂的方式取得土地并将挂钩

指标覆盖最终将土地性质由集体所有的农用地转变为国有

建设用地，可用于地产开发。指标是相当珍贵的，所以在选

择其使用的地方时应充分考虑其在使用地的价值。

以上就是个人对土地整理的理解和认识，其中有不足和疏漏请批评指正！

篇2：集体建设用地集中整理

土地管理法将土地分为三类：农用地、建设用地和未利用地，并严格限制农用地转为建设用地。严格限制农用地转为建设用地的理由，法律上说了，是为了“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地”，坚守18亿亩耕地红线。

本文所说的农用地，是指农民集体所有的农用地，不包括国家所有的农用地。所说的转成建设用地，是指转用后的建设用地仍属集体所有性质，而不是转成国家所有性质，土地所有权仍属农民，不属国家，所以这里不涉及到征收土地的问题。

农村集体的建设用地，按照法律规定，可以作为宅基地、乡镇企业用地（或叫工商业用地）和公益用地，但不得用于商品房地产开发建设，所以，将农用地转成建设用地，实际上就是三种情况：

1、将农用地转成宅基地。

2、将农用地转成乡镇企业用地。

3、将农用地转成公益用地，重点为后两种情形。

根据土地管理法的规定，要将农用地转成建设用地，必须办理农用地转用的审批手续。如果未办妥这种审批手续，而将农用地用于非农业用途，则属非法占地行为，严重者将构成非法占用农用地罪。

一、如何将农用地转成乡镇企业用地

乡镇企业用地包含两种具体情况，第一，农村集体经济组织或村民委员会兴办乡镇企业使用的建设用地。第二，农村集体经济组织或村民委员会与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业使用的建设用地。

根据政府规定，农村集体经济组织或村民委员会申请将农用地转成乡镇企业用地，按以下程序办理：

1．项目立项。项目单位向发展改革部门申请办理建设项目审批(或核准、备案)手续。

2．申请规划条件。项目单位持项目批准(或核准、备案)文件，向规划部门申请规划选址。属于征地留用地的项目，项目单位可按规定持留用地指标核定书直接向规划部门申请规划选址。规划部门出具规划红线并提供规划条件。村民委员会(或村集体经济组织)利用未经规划、国土房管等部门依法审批的本集体所有的建设用地兴办非公共设施和公益事业项目，经批准补办手续，有留用地指标未兑现的，应首先核减留用地指标。3．用地预审。使用新增建设用地的，项目单位持建设项目选址意见书、规划意见等文件向国土房管部门申请建设项目用地预审，由国土房管部门出具建设项目用地预审意见。

4．用地报批。项目单位持建设项目有关批准文件、土地测绘机构出具的土地勘测定界技术报告书等向国土房管部门申请办理用地报批手续。建设项目用地涉及农用地转为建设用地的，项目单位应按报批规定提供地质、矿产、林业部门审查意见等报批材料。资料备齐后，由国土房管部门拟订用地报批方案和用地供应意见，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定报有审批权的人民政府批准。建设项目用地涉及使用本村集体建设用地的，由市(县级市)国土房管部门拟订用地供应意见报当地人民政府批准。

5．环境影响评价。实行审批制、核准制的项目，项目单位在向国土房管部门申请办理用地预审时，可同时向环保部门申报环境影响报告文件；实行备案制的项目，项目单位可在建设项目开工前向环保部门申报环境影响报告文件。

6．申领建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证。项目单位持项目批准(或核准、备案)文件和用地预审意见向规划部门提出建设用地规划许可申请，位于城市、镇规划区内的，由规划部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证；位于村庄规划区内的，核发乡村建设规划许可证。

7．申领建设用地批准书。由项目单位持用地批复意见、规划许可文件、有关税费缴纳凭证，向国土房管部门申领建设用地批准书。

8．办理土地登记。项目单位凭建设用地批准书依法向国土房管部门申请办理集体土地使用证或集体土地房产证。

二、如何将农用地转成公益用地。

此处的公益用地也包含两种情况：乡（镇）村公共设施用地和公益事业建设用地，如乡镇政府、村民委员会办公、学校、医院、农技推广站、敬老院以及乡村级道路、供水、公共厕所用地。将农用地转成公益用地的程序，与转成乡镇企业用地的程序是一致的。

篇3：农村建设用地整理探析

关键词：农村建设用地整理,重要性,问题,途径

▶▶一、农村建设用地整理的重要性

农村建设用地整理是以系统的安排、总体的规划和科学的设计为依据, 针对农村建设用地中土地利用效率低下利和安排不合理等现象, 运用经济、行政、法律和技术等途径实施新的、合理的规划、管理和调整, 从而实现农村土地资源的高效利用、人地关系的和谐共处与农村社会经济的科学发展等一系列土地管理行为的总称。加强农村建设用地管理是实现我国经济和社会可持续发展的必然要求。

首先, 加强农村建设用地整理是提高土地利用率, 缓解我国人地关系紧张的必要措施。我国人口众多, 耕地资源严重不足, 人均耕地数量远低于世界平均水平。耕地资源涉及国家和世界的粮食安全、经济社会的稳定发展。对农村建设用地的整理是保护耕地资源的重要举措, 通过对建设用地的合理规划和严格整理, 可以在农村和城市建设中减少或避免侵占耕地现象的发生, 提高耕地的集约程度, 增强耕地的利用率, 从而实现耕地资源的动态平衡和可持续发展。

其次, 加强农村建设用地整理是实现社会主义新农村建设的重要保证。实现“新房舍”和“新设施”, 为农民提供良好的生存和生产环境, 从而培育新农民, 树立农村的新风尚是社会主义新农村建设的重要内容。通过对农村居民点用地的整理, 可以改变过去农村居民点分散、规划不科学和难于管理的情况, 便于居民点的系统管理和基础设施的规模建设, 从而改善农户的居住条件, 提高农户的生活质量, 促进农村新风尚的形成。通过对农村工矿废弃地的整理, 可以改善农村的生活环境, 提高土地利用率, 为农村经济的可持续发展奠定良好的物质和环境基础。

▶▶二、农村建设用地整理过程中存在的困难

农村建设用地整理是适应我国社会和经济发展的重要举措。同时, 它也是项复杂和艰巨的系统工程。这种艰巨性和复杂性主要可以从内外两个角度加以分析。

从外部看, 当前我国农村建设用地管理和规划缺乏科学性和规范性, 农村土地整理的任务巨大。这主要体现在: (1) 农村宅基地占地超标现象严重。根据国家统计局的数据, 随着农村及国家经济的发展, 仅从1985年到1990年, 我国农村新建住宅的面积就增加了约55亿平方米, 是城镇新增建住宅面积的3倍以上。由于我国农村面积广大、农户分布分散、在土地管理和规划上又缺乏有效的执行力, 这使得宅基地建设中常常出现分布不合理、违法违规建设、破坏耕地和占地超标等现象。 (2) 乡镇企业用地和农村道路建设用地有效使用率较低, 土地资源浪费现象严重。在乡镇企业用地方面, 某些乡政府由于片面强调农村经济的发展和短期政绩的树立, 在对乡镇企业建设用地的管理上缺乏严格性和规范性, 因此乡镇企业不合理的粗放使用土地, 甚至违法占用土地的现象常有出现。在乡镇公路建设方面, 由于居民点过于分散和道路规划的不合理, 侵占耕地、破坏农田的情况屡见不鲜。

从内部看, 农村建设用地整理的相关机制还有待发展。这主要体现在: (1) 缺乏具体的、可操作的法律法规指导。农村建设用地整理涉及多方利益的博弈和协调。在这个过程中, 必然涉及到权利和责任的划分与界定。只有具有了严格具体的法律法规保障, 才能减少利益冲突, 维护个人与集体相应的权利, 进而实现土地的有效整理。但目前的法律法规只是对土地整理工作有原则性的规定, 在实际操作过程中, 无规则可参照的现象普遍存在。 (2) 出资渠道单一, 资金严重不足。农村建设用地整理是项庞大的工程, 涉及居民点等相关建设用地的重新布局、整治及建设, 因此需要以充足的资金作为保证。但目前这一资金仅来源于政府, 缺乏多元、有效的融资渠道和融资体系。 (3) 有效的激励机制善待建立。农村建设用地的整理过程必然涉及居民和企业的搬迁和整改, 这又必然会影响相关主体的短期利益。因此, 只有建立系统、有效的激励机制, 才能促进土地整理工作的顺利进行。但目前, 国内对这一激励机制的理论研究还刚起步, 实际操作方面也缺乏相关的本土经验。

▶▶三、加强农村建设用地整理的思路

第一, 结合本国实际, 积极借鉴欧洲的成功经验。农村建设用地整理是土地综合治理的重要内容。对此, 德国和俄罗斯等欧洲国家从16世纪起就开始了相关的实践, 积累了丰富的经验, 建立了完备、系统的制度保障和理论体系。我们应当积极学习这些国家的成功经验, 认知反思其中存在的问题和教训, 结合我国的具体国情, 建设具有我国特色的相关理论体系和法律体制。

第二, 加强相关人才队伍的建设工作。农村建设用地整理是项复杂的工程。其中涉及的学科门类众多, 包括经济学、法学、管理学、生态学等。为此, 国家应当建立相应的人才培养和资格考核制度, 建设一支既具有扎实理论基础, 又具有实际操作能力的人才队伍, 从而保证这项系统工程的有效运行和良好发展。

第三, 推进农村建设用地整理的产业化进程。产业化是保证农村建设用地整理资金充足、监督严密、运行高效的必然选择。只有实行产业化才能广泛吸取市场各方的有益资源, 促进资源的优化配置, 有效地激发全社会的共同努力。为此, 我们应当吸取有益的理论成果, 改革阻碍产业化的相关政策, 推动产业化进程的科学、规范发展。在这个过程中我们还要坚持可持续发展原则, 保证经济发展与生态保护、社会稳定的和谐统一。

参考文献

[1]卢新海、谷晓坤、李睿璞:《土地整理》, 复旦大学出版社, 2011年

[2]谢德体:《国外土地整理实践及启示》, 《国土资源》, 2007年, 第9期

篇4：城镇建设用地整理研究

关键词：建设用地整理土地整理潜力评价存量建设用地整理模式

1绪论

1.1研究背景和意义

我国是一个人多地少的国家，而土地是最宝贵的社会资产和自然资源，是国民经济得以发展的基础，可以说土地资源的数量、质量以及利用状况在很大程度上决定了国家的产业结构及经济发展状况的好坏。然而，我国很多城镇普遍存在布局松散、容积率低、生产生活用地缺少功能分区、人均用地量大等问题。针对城镇这种土地资源浪费、土地利用粗放的现状，开展城镇建设用地整理，实现土地从粗放型向集约型利用转变，缓解日益加剧的人地矛盾，已迫在眉睫。

开展城镇建设用地整理具有重要的现实意义和战略意义：有利于促进经济发展方式和土地利用方式的转变，从而使得土地的可持续利用与经济发展相协调；有利于落实国家节约土地的方针、促进土地集约利用；有利于抑制建设用地对耕地的占用趋势，最大程度地保持耕地总量动态平衡；有利于提高城镇生态环境质量。

1.2我国建设用地整理现状

（1）理论体系不断完善

（2）整理机构逐渐形成

（3）逐步走向制度化、社会化和产业化

（4）整理的广度和深度不断加强

2城镇建设用地整理的相关概念及理论基础

2.1土地整理概念

土地整理是人类在土地利用中不断建设土地和重新配置土地的过程①。土地整理是土地管理的重要内容，也是实施土地利用规划的重要手段，土地整理的内涵和外延都十分丰富，不同的国家、不同的历史时期，都有不同的要求。

2.2建设用地整理的概念

建设用地整理指针对土地利用不合理、不充分、甚至混乱等现象，对土地利用方式、强度及土地权属重新调整、理顺，以充分、合理、有序利用土地的动态过程②。建设用地整理包括城镇用地整理、村镇用地整理、交通和水利实施用地整理、独立工矿用地整理及其他建设用地整理。

2.3建设用地整理的特点

（1）广义性

从广义来看，土地整理的范畴很大，包括一些土地建设，而这些土地建设都有助于提高生态环境质量和土地利用效益。较典型的土地建设有旧城区改造、工程压占废地建设、村镇规划建设等。

（2）目标的多重性

就我国而言，开展建设用地整理对发展小城镇建设有很强的推动力，还可促进区域耕地总量动态平衡、城市化水平提高，为建设用地提供不竭资源。

（3）动态性

土地整理的目的、内容及任务，会随着社会经济的发展不断变化，在不同的社会经济发展阶段，有不同的土地整理。

（4）过程的一体性

土地整理应将开发、利用、保护、整治结合在一起，保持一体性。

（5）效益的统一性

土地整理应追求社会、生态、经济效益的统一，做到社会上可行、生态上平衡、经济上有效。

2.4建设用地整理的理论基础

（1）土地经济供给理论

（2）可持续发展理论

（3）系统理论

（4）人地关系的协调理论

（5）景观生态学理论

（6）地域分异理论

2.5建设用地整理的原则

（1）实现耕地总量动态平衡的原则

（2）科学性原则

（3）有法律法规保障的原则

（4）与土地利用规划相统一的原则

2.6影响建设用地整理的因素

（1）社会因素

（2）经济因素

（3）环境因素

（4）制度、政策因素

3建设用地整理的潜力调查与评价

3.1土地整理潜力概念及内容

土地整理潜力是指对现有集中连片的耕地区域、分散的农村居民点、各项建设用地和未利用土地，进行田、地、水、路、林、村等综合整治，提高土地利用效率，可增加的各项用地面积③。

土地整理潜力的内容包括农用地整理潜力、建设用地整理潜力、废弃地复垦潜力、未利用地开发潜力。

3.2建设用地整理潜力因素调查

建设用地整理潜力因素调查应在深入了解不同地区土地利用存在的问题的背景下，根据城镇经济社会发展目标，遵循城镇土地自然规律和市场经济规律，从可持续、优化、集约化利用的角度选择相应整理潜力的调查因素，追求经济、社会、生态效益的统一。

建设用地整理潜力因素调查涉及建设用地的区位条件、交通便利度、繁华度、人口密度、地上附着的基础设施和公共设施的完善程度、建筑物的容积率和利用率、环境质量的优劣度、各项建设用地内部土地闲置率、整理难易程度、投入规模、限制性等多项指标的调查④。

3.3建设用地整理潜力评价

建设用地整理潜力评价首先应按照土地利用总体规划的要求，从整理区的实际情况出发，综合分析土地集约利用的效益、潜力、限制条件等，然后选择与整理潜力相适应的评价指标并建立指标体系。与此同时，还应确定评价标准，可采用层次分析法确定评价指标的权重，对评价指标进行定量和定性分析与比较；再确定评价指标的理论极值，将极值无量纲化，最后得到整理潜力评价值。

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4城镇建设用地整理模式

4.1老城区改造的建设用地整理模式

城市旧城区的房屋总体呈现低矮、破旧、拥挤的情况，高建筑密度、低容积率，直接导致土地利用效率低。同时，居住环境和生态环境均较差，市政設施和基础设施也已经老化。为此，对城镇建设用地进行整理，能有效调整土地利用和产业结构、优化城镇功能布局、改善人们的居住环境和生态环境、提高城镇土地利用效率。尽管旧城区有较理想的区位，整理后的土地价格升值空间大。但是旧城区居民较多，搬迁补偿和交易成本的费用高直接导致整理的难度加大。因此可采取市场化整理模式，筹集社会资金，通过置换土地的方式鼓励企业参与整理⑤。

4.2旧工矿改造的建设用地整理模式

我国城镇中心的土地利用效率普遍较低，究其原因是受到传统用地制度的影响，很多工矿企业占据了城镇中心地段，相反部分高科技产业、商贸企业等第三产业却分布在城镇边缘，区位条件严格限制了第三产业效益的发挥，为了改变我国城镇土地利用的“凹”形分布现状，提高土地利用率，应进行产业转移和企业搬迁，具体依据土地级差地租效益，使第三产业成为城镇中心用地结构的主导产业，同时城镇还应结合自身的功能定位对土地进行合理规划。

4.3城镇污染土地政理的建设用地整理模式

所谓城镇污染土地的整理，不应仅停留在清楚污染物和切断污染源，还应进行污染源搬迁。例如，城镇河流受到污染，应搬出对河流产生污染的企业，同时搬离河流边的居民。尽管通过整理，可以改善城镇的生态环境和人们的居住及办公环境。但整理需要大量的资金投入，所以整理的难度很大。可以采取行政化整理模式，即依靠政府的财政投入；也可以吸引企业参与整理，如对参与整理的企业实行税收优惠政策和提供一定的商业土地开发权等。

5研究总结

城镇建设用地整理是一项牵涉面广，历经时间长，利国利民的复杂系统工程，需要科学系统的理论作指导，严格的土地整理法律法规做后盾，科学系统的运作程序来规范。需要根据我国的国情、城镇的实际状况，在城镇建设用地整理的实践中不断探索，反复研究，反复论证，反复修正，方能凝练而成。由于水平的有限、实践的不足，本文只是在理论上对城镇建设用地整理作了初步的研究，很多方面尚需在以后的实践中加以充实和完善。

参考文献

①②③胡振琪.土地整理概论[M].中国农业出版社，2007：2.

④李志超，周世烨.市地重划模式与借鉴[J].中国土地，2000（7）：23-24

⑤夏显力，李世平，赵敏娟.城市土地整理研究[J].地域研究与开发，2003（1）.

篇5：农村集体建设用地流转

一、土地资源基本情况

农村土地中包括居民点用地等的集体建设用地使用效率极低，在很大程度上存在着土地的闲置浪费。这就为推进农村土地流转、调整农村土地利用的结构和布局、优化土地资源配置、统筹城乡土地利用提出了新的要求，提供了广阔的空间。

二、农村集体建设用地流转概述

（一）农村集体建设用地流转的内涵

农村集体建设用地流转，是指农村集体土地中已依法办理农用地转用和非农建设用地使用手续的，其使用权经过批准，采用转让、租赁、抵押和作价入股等多种方式，实现土地使用权属转移或实际使用人发生变更的行为，即集体建设用地的所有者将土地使用权转移给其他主体以及土地使用权拥有人再转移土地权利的行为。

在城乡二元土地所有制度和管理制度下，我国城市市区的建设用地、农村和城市郊区经依法征收后新增的建设用地等，属于国家所有；城市市区以外以及法律规定由国家所有土地以外的农民宅基地和其他建设用地，属于农民集体所有。集体经济组织的公共设施和公益事业用地、乡镇企业用地、农民住宅用地等，一般使用的是集体所有土地；而城市企业、城市居民等进行建设必须使用国有土地，需要占用集体土地的，必须先由国家通过土地征收将集体土地转为国有土地后再以出让或划拨的方式供应土地使用者使用。这样，我国形成了以二元的土地所有制度为基础，与城乡企业、居民身份、用地者性质相挂钩，长期依赖城乡分割管理的典型的城乡建设用地双轨制。

农村集体建设用地流转的方式，根据项目性质、用途及效益情况，在充分尊重集体经济组织、农民和投资者意愿的基础上，可以协商的方式选择确定以下流转供地方式：一是年租制，租期一般为3—5年，租金按支付，续租优先；二是参照国有土地使用权出让的方式，实行一次性流转转让，最高使用年限不得超过国有土地使用权出让年限，三是作价入股，集体建设用地使用权经评估显化土地资产后入股直接参与投资企业的利润分红。四是使用权抵押。通过对农村集体建设用地使用权进行评估，按照评估价值在信贷机构进行抵押融资。

（二）集体建设用地流转有关法律规定

从国家层面看,我国《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。第十四条规定：“土地承包经营期为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”；“在土地经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第六十三条规定：“除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）文件规定：“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设”；“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》规定：“凡在土地家庭联产承包中未打破村民小组原生产队界线，不论是以村还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组集体所有”等等。这些法律条款，明确了集体土地的本质属性，宏观上加强了对集体土地的管理，也为集体建设用地流转提供了法律依据。

2004年，国土资源部根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）文件精神，制订下发了《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号），我局按照上述文件精神对加强农村宅基地管理、严格控制村镇建设用地增加等方面提出了具体措施，并以市国土房管局文件转发了国土资发[2004]234号文。据调查，各区县政府按照国家及市政府的有关规定，结合本地实际，均制订了农村宅基地管理的相关文件，明确了管理办法、程序和标准。目前，根据市委、市政府关于统筹城乡综合配套改革的有关要求，我市各地普遍提出了建设农民“新居工程”的相关措施，引导农民在自愿的前提下向县城、重点镇、中心村适度集中居住，将原有宅基地进行整理复垦，提高村镇建设用地的集中度和利用率。

（三）农村集体建设用地流转的意义及必要性

城乡统筹的过程也是农村城镇化、农业产业化、农民市民化的过程。在现行管理制度下，耕地和基本农田的数量和质量以及农民的土地承包经营权都是“高压线”，土地供需矛盾十分突出，农村集体土地利用粗放、效益不高的情况十分普遍。另一方面，城市建设和产业发展必须利用大量的土地资源，而新增建设用地和农地转用规模国家又控制得很严。同时，在推进城镇化和产业化发展的过程中，被征地农民的利益还没有在制度和政策层面上得到根本的保证，其长远生计还没有得到有效的保障，由此引发的矛盾越来越突出，已经成为影响社会和谐稳定的重大隐患。应该说，土地的二元管理体制已经成为制约我市经济社会发展的一大瓶颈。要实现城乡统筹协调发展，就必须在现行法律法规的总体要求和制度框架下，积极创新，探索摆脱土地二元管理体制的束缚，较为公平地对待两种所有权性质的土地的有效方式，妥善处理好城镇化、工业化进程中各种利益主体的关系，让全体社会成员共同分享经济社会发展的成果。依法、积极、规范地推进农村集体建设用地流转，做好农村土地流转工作，有利于逐步破除土地管理二元体制，有利于协调各方利益，有利于调动广泛积极性推动发展，有利于实现城乡统筹。

（一）有利于合理分配社会经济发展和城市化过程中农用地转为建设用地过程中的土地收益，使农民能够共享工业化、城市化的成果，持续稳定地增加农民收入。随着工业化和城市化的不断推进，二三产业的不断高速发展，对土地需求越来越大，土地非农用价值越来越高，农民对土地的价值及其今后的作用已经有高度的认识和觉醒,通过集体建设用地有序地参与工业化和城市化进程,在上缴各项相关税费后，土地收益的大部分由集体和农户享有，而且保留了土地的集体所有制性质，农民可以长期分享地租。

（二）有利于降低城市化、工业化过程中的一次性土地成本，也可以降低中小创业者和发展农村经济起步的难度。同时，还有利于解决农村劳动力的就业，在城市化、工业化过程中吸纳更多的农村剩余劳动力。

（三）有利于提高土地利用效益和效率。将农民利益和土地利益紧密结合后，可以加快存量建设用地流转的频率，大大提高农村土地的利用效率和效益，减轻建设用地占用农用地和耕地的压力。

（四）有利于逐步建立城乡土地统一规划、统一管理和统一利用的体系。通过制度的建立，规范和完善土地管理体系，提高农村土地管理和利用的水平，建立城乡统筹的土地管理和利用体系，为实施城乡土地利用规划和城乡总体规划提供平台，真正实现城乡土地统一管理，改变过去无序的状态。

总之，城市化、工业化进程导致对非农建设用地需求急剧增长，农村集体建设用地自发流转处于法律上的“灰色地带”及伴存的种种问题，对获得相关政策支持提出了迫切的要求。因而，将农村集体非农建设用地流转纳入调整范畴并合理规制已势在必行。

另一方面，我市农村建设用地量大面广，地块小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒芜、闲置或低效利用的情况。而同时，经济社会快速发展，各项建设突飞猛进，用地需求急剧扩张，城市和城市周边地区在城镇化、工业化进程中无地可用或供求关系紧张。在确保国家和市委、市政府提出的“确保耕地总量不减少、基本保护面积不减少、粮食综合生产能力不降低”的基本前提下，如何实现统筹城乡土地规划与利用，优化调整城乡土地布局与结构，提高土地利用效率，就为探索农村建设用地的规范合理流转提出了新的要求和广阔空间，也使得推进农村集体建设用地流转提供了强大的动力和需求。

三、集体建设用地流转的历史、现状及存在问题

（一）从历史看，集体建设用地流转经历了渐进的发展过程。它产生和发展的动因较多，但主要有以下几种：一是第二、三产业发展和城市化进程的步伐加快；二是农村集体建设用地利用方式上比较利益差距加大；三是征地补偿标准过低，手续繁琐；四是乡村行政权利对集体土地产权限制过大。

从全国其他省市情况看，苏州作为集体土地流转的试点地区之一，从1996年就开始了对集体建设用地使用权流转的探索和实践。安徽芜湖作为国土资源部批准确定的农村建设用地使用权流转试点城市，从2000年就开始了试点工作。2003年4月，国土资源部在该市召开了农村集体所有建设用地使用权流转试点总结研讨会，并专门发出了〔2003〕48号会议纪要，充分肯定了芜湖市流转试点的成果。广东省作为我国改革开放的前沿阵地，从上世纪90年代中期就开始了农村集体建设用地流转试点。2005年6月，广东省政府以省政府令第100号颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，并从当年10月1日起施行。据统计，到2006年底，广东省共办理集体建设用地流转近2100宗，涉及面积1552公顷，涉及金额超过20亿元，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地的超过50%，粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过了20%。与此同时，全国其他部分省市也开展了相关试点工作。我市的农村集体建设用地流转试点始于2002年，部分区县在充分调研和全面论证的基础上，小范围地开展了试点工作，少数区县还以县政府或国土部门的名义，出台了相关的管理办法。

（二）从现状看，我国现行土地使用制度下入市流转的只限于城镇国有土地使用权，计划经济条件下形成的农村集体建设用地使用权不能流转的制度已经与当前发展农村经济，特别是小城镇建设与发展形成严重地不适应，严重地阻碍了“三农”问题的解决之路。我国城镇国有土地使用权制度的改革，不可避免地波及农村集体建设用地。在土地高额利润的驱动下，农村“以地生财”的现象开始出现，农村集体建设用地使用权无原则、无条件流转的情况愈来愈普遍，大量农村集体建设用地使用权以各种形式进入市场，大大扰乱了土地市场的秩序，影响了国家《土地管理法》的贯彻实施，造成了集体土地资产的严重流失，带来了新的土地问题，成为了土地市场的一个“灰色地带”。

（三）从问题看，当前，农村集体建设用地的使用权普遍存在无原则、无条件、无规范的流转问题。概括起来，主要有：

1、集体非农建设用地自发无序流转，导致政府调控土地市场的能力被削弱，难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划和城市规划的有效实施，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰。主要表现在：一是“管”与“用”之间的矛盾突出。管理者强调少用或不用、不批或少批集体建设用地，忽略了村社集体经济组织对建设用地的合理需求；办理集体建设用地的程序过于繁杂，门坎太高，而使用者因利益驱使只顾眼前利益，无视土地管理政策，违法违规用地情况较为普遍。二是制度建设有待进一步完善。原有的政策规章跟不上经济社会快速发展的形势；原有的管理制度和方式与基层管理创新的愿望不相适应。三是对违法用地行为国土部门缺乏强有力的手段，按现行司法程序申请执行时间长、程序复杂，违法用地得不到及时纠正和处罚。

2、隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。受流转利益驱动，集体经济组织和农民耕地保护的意识淡薄，不愿意承担耕地保护的义务。未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让、转让和出租农村集体土地，交易行为扭曲，工业用地以联营为名行转让、出租之实，住宅用地则借房屋出租或私自转让进行市场交易。造成部分村内大量出现空闲地、闲置宅基地、空闲住宅和一户多宅、超标准占地的现象。如：我们在对城郊结合部的九龙坡区、经济相对较发达的江津区、以农业为主的垫江县等3个区县的17个村（社）调查中，发现经济较发达地区和以农业为主的地区由于大量农民进城务工，部分先富起来的农民重新建房或进城购房，造成村内空闲地、闲置宅基地、空闲住宅增多，近年来仍有不断加大的趋势。由于城乡结合部经济较为发达，流动人口量大，存在较大的房屋租赁市场，甚至是供不应求，从而滋生了擅自建房或违法超标准用地的事件，一户多宅和超标准占地成为一种趋势。在主城区部分城乡结合部，一户多宅和超标准占用宅基地的情况甚至占到农民总户数的49%。

3、集体建设用地流转的权利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集体土地依法不允许出租，对非农建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，导致土地权属管理混乱。加之流转主体（主要是集体组织）法律地位不明确，流转程序失范，对建设投资者也不利，还会波及到其他利害关系人，交易安全得不到保障；权利设定缺乏合法依据，由此引致流转法律纠纷不断，一旦调处失当，极易酿成社会问题。

4、集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏依法监管与市场机制，土地市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现，农村集体建设用地使用权的价值在很大程度上是依赖国家的基础设施建设，没有国家的交通、通讯、供电、供水等基础设施建设，农村集体建设用地使用权就无流转对象，农村集体建设用地使用权流转中所得的收益的一部分，应是国家基础设施建设的投资带来的。但在无规范的流转中，国家应得的收益并没有得到体现。国家土地税费流失严重，加上农村土地产权关系混乱、集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到法律的切实保障，造成了集体土地资产大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配权，引发经济纠纷，危及农村社会稳定。

5、引发了地价管理失控。目前，农村集体建设用地使用权流转中的地价基本上是流转双方协商确定的，没有明确的参考依据。有的到土地主管部门办理了登记手续，有的没到土地主管部门办理登记手续。即使办理了登记手续，也由双方先签订了流转协议以后，才到土地主管部门登记。在农村集体建设用地使用权流转过程中，集体建设用地所有者往往只考虑各种税费成本，没有规范的价格估算标准，土地使用权流转价格、租金价格往往极低，致使大量农村集体建设用地使用权流转隐形交易，低价入市，进而造成农村集体建设用地市场的地价普遍低于国有土地市场的地价，影响了国有土地市场的正常秩序。

6、冲击了现行征地制度。用地者可以随意直接向农村集体经济组织取得建设用地，或者说集体建设用地可以直接提供给社会，建设用地供应的主渠道将会从以国有土地变为集体土地为主，冲击现行征地制度的实施；同时，由于农村集体建设用地使用权的流转收益比征地补偿收益高，集体建设用地所有者为追求农地转为建设用地的高增值收益，对国家建设征地的抵触程度会增加，国家建设征地将会变得越来越难，而且会加大征地成本。

7、不利于国有土地市场的管理。我国土地所有权性质和土地使用权制度决定了两个不同的土地市场，一是国有土地使用权流转市场，二是集体土地使用权流转市场。国有土地使用权流转市场发展到今天，已走上了统一、规范、有序的轨道。而集体土地使用权流转市场却不完善，不规范，基本上还处于自发、隐形、无序的状态。目前，在农村地区，特别是在规划建设用地区域和城郊结合部，以低价私下签订协议转让、出租等形式流转的农村集体建设用地使用权的情况较多，这在一定程度上冲击了国有土地使用权的交易市场，影响了国有土地市场的管理。

由此可见，目前无原则、无条件、无规范的农村集体建设用地使用权流转，没有根据土地利用总体规划和城市建设规划进行，纯粹是经济利益驱动的结果，它影响了土地利用总体规划和城市建设规划的有效实施，导致土地管理制度和规定在特定范围内没有得到落实。

四、农村集体建设用地流转要把握的原则和要求

通过调查研究，在借鉴其他省市有益经验，总结我市试点经验的基础上，农村建设用地的流转应坚持以下基本原则和总体要求。

（一）集体建设用地使用权流转的基本原则

1、坚持依法有序流转。要在切实保证耕地总量不减少、质量不降低、综合生产能力有提高，有序推进流转工作。

2、坚持土地所用权与使用权相分离。在保持集体所有权性质不变的前提下，集体建设用地使用权实行有偿有限期规范流转。

3、坚持自愿、有偿、公开、公平。稳定所有权、放开经营权、拓宽使用权、维护收益权，充分尊重农民的意愿，发挥农民的主体作用，本着“放权让利”的精神，按照市场的原则处理好土地流转过程中的利益分配关系，确保农村集体经济组织和农民的收益权。

4、坚持依照规划、按照程序流转。要在科学编制土地利用规划、村镇建设规划、产业发展规划等的基础上，强化流转的管理和服务，新增集体建设用地必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划。并依法办理农用地转用手审批续后方可实施流转，有序推进农用地和建设用地流转。

5、坚持两种产权，同一市场、统一管理。无论是利用集体存量建设用地还是利用符合规划增量的集体建设用地，各类企业，包括镇企业、村办企业、私有企业、国有企业等均可按照规定的程序，使用符合规划的集体建设用地。

6、必须坚持十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策和“占补平衡”制度。在流转中切实落实国家土地用途管制、新增建设用地有偿使用等制度。

（二）集体建设用地使用权流转工作注意处理好三个结合

1、和新农村建设中的产业发展、村镇建设、公共服务相结合。土地流转要优先发展农业规模化经营和企业化经营，优先建设农村基础设施和农民新村，优先发展农村社会公共服务。

2、和大力推进土地开发整理复垦相结合。通过实施土地开发整理复垦，优化农用地和建设用地布局，因地制宜调整各类用地结构，提高土地利用和产出效率。同时，充分利用现有置换、折抵政策，为拓宽建设用地提供支撑。

3、和建设用地指标、新增耕地指标的市场化配置相结合。通过集约节余的建设用地指标，通过开发整理增加的耕地指标，可以通过协商和市场的方式，实行跨区县有偿交易，优化配置，满足不同区域的用地或利益需求。

（三）规范流转管理的重点

在制定规范流转管理的相关规定时，要重点考虑把好“六个关”。

1、把好农村集体建设用地使用权流转的条件关。凡纳入流转的农村集体建设用地使用权必须具备五个条件：一是符合土地利用总体规划、城市规划和村镇规划，不符合规划的农村集体建设用地不允许流转；二是权属合法、四至清楚，无权属纠纷，且具有集体土地使用权合法权证和地上建筑的合法证明；三是已经依法批准使用的存量建设用地或已经依法批准农地转用的新增建设用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改变用途；五是符合农村村民宅基地一户只能拥有一处宅基地的相关规定。

2、把好农村集体建设用地使用权流转的规划关。从有利于充分利用各类农村集体建设用地，合理配置土地资源；有利于城市规划的实施出发，农村集体建设用地流转原则上应该为城市规划建设区外的土地。以土地利用规划和建设用地使用计划来统一协调城乡土地的规划及计划利用，对土地供应总量、范围、用途、布局进行控制，使土地供给与城乡规划相一致，使“弹性”过大的城乡规划增加“刚性”。在流转过程要落实土地用途管制的要求，统筹城乡土地利用用途分区管制。

3、把好农村集体建设用地使用权流转的管理模式关。农村集体建设用地使用权流转的管理模式应坚持因地制宜、政策引导，土地所有者和使用权者自愿的原则，对城市、城镇规划区内外既可采取“转权让利”的方式，将集体土地所有权征为国有后，再按国有土地使用权管理的有关规定办理手续；也可以采取“保权留利”的方式，可不改变集体土地所有权性质，由土地所有者将集体建设用地使用权按一定的年限转让、出租、作价入股、联营等方式，提供给土地使用者使用，土地所有权者从其中获得土地收益。

4、把好农村集体建设用地使用权流转的期限关。农村集体建设用地使用权的流转年限一般应与项目的经营期限一致。采取转权让利方式的，最高年限不得超过国务院第55号令规定的同类国有土地使用权出让最高年限；采取租赁方式的，一般不超过8年；采取其他方式的，一般不得超过企业合同章程规定的年限。土地使用权流转年限的起算时间应从批准流转之日起算。

5、把好农村集体建设用地使用权流转的方式关。农村集体建设用地使用权根据不同的交易目的，可采取转让、租赁、作价出资或入股、合作联营、抵押、法院判决等流转方式。同时，为了推进农村村庄整理和农居点向中心村和小城镇集中，还可采取土地置换的方式。对经营性的集体建设用地的流转，必须坚持公开交易，特别要界定哪些项目或用途可以保持集体土地的性质，不造成集体资产流失。

6、把好农村集体建设用地使用权流转收益的分配关。进一步建立、健全农村集体建设用地使用权流转收益分配机制，切实保护好农民的合法利益。流转中的土地收益分配是规范农村集体建设用地使用权流转管理的核心问题。土地收益的分配应按土地所有权隶属关系进行分配，同时还要兼顾国家、集体和个人三者之间的土地利益关系，明确规定再流转时土地增值部分的归属问题，以及土地使用权抵押、处分等问题。这是实现农村集体建设用地使用权高效流转的前提保证。

五、农村集体建设用地流转的制度方案设计

（一）集体建设用地流转的条件和范围

在推进土地流转工作中，必须对集体建设用地流转的条件、范围和规模加以必要的限制，防止出现农用地大量转为建设用地。因此，纳入流转的集体建设用必须要具备一定的条件。

1、必须符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划。集体土地中只有土地利用总体规划确定的建设用地，才能作为建设用地和流转。不符合规划的集体建设用地不得扩建、改建、也不允许进行流转。

2、权属合法、四至清楚、没有纠纷。即已经依法确权，明确了集体地的所有者和使用者，面积准确，领有相应的集体土地所有权证。

3、已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地。

4、符合用途管制的要求，具体土地用途要符合城市规划或村镇规划，不得擅自改变用途。对商业性房地产的土地供应总量要严格控制，集体建设用地不得擅自改变用途搞商业性房地产。

5、集体建设用地的流转，只适用于试点区、县、城市规划区外的村庄、集镇、建制镇集体建设用地使用权流转管理。

（二）集体建设用地流转形式

1、集体建设用地所有权的转让，采取“转权让利”，指集体建设用地流转时，将集体建设用地的所有权转为国有，并办理国有土地出让手续，收取的土地收益大部份返回集体经济组织。（土地出让金可以考虑按3、3、4比例分配，市、区、集体经济组织）

2、集体建设用地使用权的租赁，即集体土地所有者将一定年限的集体建设用地租赁给土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集体建设用地使用权。

3、集体建设用地使用权作价出资式入股，即集体土地所有者的一定年限的集体建设用地使用权作价，以出资式入股方式投入企业，并按出资额或股份分红，土地使用者取得集体建设用地使用权。

4、集体建设用地使用权合作、联营，即集体土地所有者，以一定年限的集体建设用地使用权作为条件，与其他单位或个人合作、联营、共同兴办企业。

（三）集体建设用地流转申报审批程序

集体建设用地流转参照国有土地使用权出让审批管理办法和程序办理。以村民经济组织为单位，凡符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划的农民集体土地，均可按以下程度将该社全部农用地转为建设用地并予以流转。

1、流转许可申请。集体土地所有权者持原批准使用土地的批复或非农业建设用地使用证、接受流转方的项目批文和有关部门的规划意见，以及集体经济组织三分之二以上成员同意的证明，向当地镇政府提出流转申请，镇政府根据村镇规划进行初审，并在30日内重点审查权属是否清楚、土地用途是否符合规划，流转农民是否自愿后，报送区国土资源分局复审。复审后，向县级以上人民政府土地管理部门提出土地流转书面申请，同时申请地价评估；评估地价经审核确定后，集体土地所有权者与土地使用者根据不同的流转方式草签相应的土地流转合同。

2、流转许可。人民政府负责召集区县规划、农业、民政、劳动部门进行流转会审，并报经市人民政府审批后，由区国土资源分局向集体土地所有者颁发《集体建设用地使用权流转许可证》。

3、签订流转合同。集体土地所有者取得流转许可后，应将待流转宗地的条件和流转要求在土地有形市场挂牌。采用招标拍卖式协议方式，确定使用者、流转方式、土地收益等。土地管理部门根据国家法律、法规，参照国有土地出让合同文本，针对土地流转方式，相应制定集体建设用地转让、作价入股和出租等统一规范的土地流转合同文本，集体建设用地流转双方必须签订流转合同。集体建设用地第一次流转，由集体建设用地所有者与接受流转的使用者签订集体建设用地流转合同；第一次流转后的再次流转，由集体建设用地使用者与接受流转的使用者签订流转合同。

4、办理土地流转登记。双方应在合同签订30日内持合同原本，向土地管理部门申请土地登记。在履行“占补平衡”义务或缴纳耕地开垦费、按合同约定的时间付清土地价款后，土地管理部门办理土地申报登记。土地使用权转让的，由接受流转方领取集体建设用地使用证；土地使用权出租的，由出租方领取土地出租许可证。

5、集体建设用地流转时，其地面建筑物及其附着物随之流转；其地面建筑物及其附着物流转，集体建设用地同时流转。地面建筑物及其附着物作为动产流转的除外。

（四）集体建设用地再流转申报审批程序

集体建设用地再流转是指土地使用者依法取得集体建设用土使用权，在完成开发建设投资后，在使用年期内，将余期土地使用权合法流转。

1、依法取得集体建设用地使用权的土地使用者，持非农业建设用地使用证和流转合同，向县级以上土地管理部门提出书面申请，同时申请地价评估；县级以上土地管理部门将待流转的宗地条件和流转要求在土地有形市场挂牌,采取招标拍卖方式确定用地者。

2、用地者确定后，向市、区土地行政管理部门申请土地变更登记。

3、对因各种原因占用耕地已形成的集体建设用地，只要符合土地利用总体规划、符合村、镇规划，在实施“占补平衡”后都可以流转，同时补交新增建设用地有偿使用费。

4、再次流转的土地使用期限，为前次土地流转合同规定的期限减去土地使用者已使用后的剩余年限。

六、完善集体建设用流转制度的对策和建议

集体建设用地使用权流转制度是我国土地一级市场制度的重要组成部分。因此要把完善集体建设用地使用权流转制度纳入土地一级市场制度改革的总体框架中统筹考虑。要着眼于建立和完善社会主义市场经济体制的要求，改革和完善我国的土地一级市场制度体系。为此，提出以下对策和建议：

（一）深化征地制度改革，合理确定土地征收范围

《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出：“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验”。在《宪法》第十三条第三款和《土地管理法》第一章第二条第四款的有关国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿的原则下，在相关的法律中明确界定公共利益的范围，即国家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，对不属于公共利益的其他用地不得实施征收或者征用。对不属于公共利益的用地需求通过集体土地流转市场解决。

（二）修改完善相关法律法规，为流转提供法律支撑

通过修改相关法律法规，完善土地物权制度，废除对农民集体所有土地相关权益的歧视性规定，明确农民集体土地与国有土地同地、同价、同权，全面推行集体建设用地使用权流转。在维护我国土地社会主义公有制和禁止土地所有权买卖的前提下，允许农民集体土地和国有土地一样在符合土地利用规划和用途管制的前提下通过出让、租赁等方式向用地单位有偿提供建设用地使用权，供其进行开发建设，建立统一、开放、有序的土地交易市场体系。凡不属于法律明确的公共利益范畴的其他建设项目用地，应当通过土地一级市场取得国有土地使用权，没有国有土地可以提供的，可以在符合土地利用总体规划和城镇规划的前提下取得农民集体建设用地使用权。同时在允许农民集体土地进入市场的同时，探索建立对农民集体土地收益的税费调节机制，防止形成新的社会分配不公。

（三）强化土地管理工作，为土地流转提供基础服务

一是要加强土地规划管理，加强土地利用总体规划的修编工作和国土规划的编制工作，尽快建立健全土地规划体系，全面实施土地用途管制，充实发挥土地规划在引导和调控土地市场方面的作用；二是要加强土地尤其是农村集体土地的登记发证步伐，确保农民集体土地在进入市场前产权明晰，没有权属争议。要逐步创造条件将土地所有权明确到村民小组一级，并核发土地证书，为集体土地进入市场提供完善准确的权属保障。同时，适当放宽集体房地产转移登记办理限制政策。建议在农村房地产交易、转让的政策上，本着实事求是的原则，对一些比较特殊的情况，适当放宽限制条件。此外，可逐步探索建立农村房地产进入市场流通的体制以及相关配套政策，实现土地资源作为一种资源要素在城乡之间的自由流动和市场化配置。三是适当放宽农民建房、购房条件。为了更好地推进新农村建设，促进农村土地的集约、节约利用，建议在严格禁止城镇居民在农村新建住宅的基础上，对集体经济组织内部居民的购房、建房，可以突破本社、本村甚至本镇地域范围的限制，同时严格执行一户一宅的规定。四是建议允许农村集体建设用地特别是宅基地的抵押。建议认定农村房地产抵押有效，农村房地产所占用的是集体土地，土地所有权属于农村集体经济组织，其使用权由集体经济组织按法律规定的条件和程序划给村民使用。作为农村房屋使用权人，有权在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的权利，房屋的所有权属于使用权人。村民抵押房屋所有权，也将与房屋不可分割的土地使用权一并抵押。如果不允许地随房抵押，则村民仅能对房屋享有占有、使用、收益的权利，而无从行使最重要的处分权利。农村房屋应比同城镇房屋实行地随房抵押，才有利于农村房屋步入市场，减少纠纷。

（四）建立和完善配套制度，规范有序推进流转

一是建立农民应得土地收益和集体经济组织土地收益的监督机制，加快建立集体土地流转收益管理办法以及农民社会保障措施等配套政策；二是建立相应的地价体系及评估体系，包括转让价格、租赁价格、抵押价格等，健全集体建设用地价格评估体系；三是建立集体建设用地基准地价和最低价保护制度，以及土地价格评估备案制度；四是建立健全农村集体建设用地（宅基地）复基置换机制，切实解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题。当前，一方面是农村新增建设用地需求量逐渐增加，另一方面又存在大量闲置、利用效率低下等问题。因此，在解决农村用地矛盾中，建立农村集体建设用地复垦置换制度，大力推进农村集体建设用地复垦工作，通过按照规划要求对大量零星、闲置、空置地（含闲置宅基地）进行整理复耕，既能解决农村建设发展用地的需求，又能有效保护耕地，提高农村集体建设用地节约集约利用水平。五是调整税收政策，使集体土地的流转和国有土地的流转都需要缴纳相同的税种、税额，为达到集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”、为集体土地市场和国有土地市场搭建同一平台的最终目标奠定基础；六是搞好信息公开查询工作、指导签订各有关文书、产权变更登记政策咨询等相关配套工作。

（五）加强集体建设用地流转中的执法监督网络建设，依法整治违法行为在农村集体建设用地流转中，农村土地违法行为时有发生，其原因是多方面的，既有农民或基层干部法制观念淡薄问题，也有宣传、执法不到位的问题。从土地管理的角度出发，应切实加大土地执法网络建设，建立健全执法网络体系。特别要加强区县级土地管理三级执法网络体系建设，及时发现、制止和查处农村土地违法行为，村社配备兼职的土地监察信息员，镇街国土管理所配备专职人员，区县国土部门建立一支政治素质好、业务能力强、力量充足的执法监察队伍，切实做到服务第一,依法行政,有效管理,查处有力，确保农村集体建设用地管理工作稳步推进。

（六）加大各部门协调配合力度，共同营造促进流转的环境

集体建设用地使用权流转工作是土地管理工作的新生事物，是一项改革和创新，涉及到国土资源、建设、规划、劳动和社会保障、物价、金融、农业、财政、审计、民政、司法等多个部门，因此，应加强政府的领导，各部门应加强沟通、配合、协调，确保此项工作健康有序开展。国土资源部门要加快农村集体建设用地基准地价和出让最低价的制定工作；财政部门要加快制定出台集体土地流转收益管理办法；社会保障部门要尽快完善农民社会保障体系建设；农业部门要加强对集体土地流转收益使用的监管；其他相关部门要主动配合做好相关工作，积极推进集体建设用地流转工作健康发展。

篇6：确权集体建设用地使用合同

甲方：

乙方：

为促进和发展基层公安派出所建设，根据我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《河北省土地管理条例》等相关法律、法规的规定，甲乙双方经协商，双方本着平等、自愿、诚实、守信的原则，订立本合同。

第一条甲方在深州市乡村有集体建设用地一块，甲方同意将该土地交由乙方无偿使用。

第二条本合同项下的土地所有权属甲方，地下资源、埋藏物和地上公用设施均不在土地使用权使用范围，未经相关部门许可，乙方不得对地下资源进行开采。

第三条本合同项下的地块位四至为：东至，西至，南至，北至，土地总面积为平方米。

第四条本合同项下的土地使用年限为 20 年，自 2016 年 1 月 1 日起至 2036 年 1 月 1 日止。

第五条本合同项下的土地利用现状为，在使用期限内，乙方应当按照甲方村庄规划，对所使用土地合理开发和布局，并应当符合当地土地利用总体规划。

第六条乙方应依法为本合同项下的土地办理土地使用权登记手续。

第七条在使用本合同项下的土地期限内，乙方增加建筑面积，应当取得甲方和土地、规划部门同意，并经原批准用地的市、县人民政府批准。

第八条在使用本合同项下的土地期限内，乙方应遵守国家相关法律、法规及河北省的有关规定，不得损害社会公共利益。

第九条乙方对本合同项下的土地只能用于基层公安派出所建设，不得转让、出租、抵押或交由他人使用。

第十条本合同规定的使用年限届满，乙方如需继续使用该地块，应当提交续期申请书，由甲乙双方签订续期合同，并重新办理土地使用权登记手续。

第十一条本合同未尽事宜，甲乙双方可另行协商签订补充合同，补充合同与本合同具有同等法律效力。

第十二条本合同经甲乙双方签字、盖章后生效，合同一式份，甲乙双方各执份，另份由留存。

甲方：

乙方：

法定代表人：

年月日