我国集体建设用地使用权流转的现状

2022-11-27

一、集体建设用地使用权流转历史

根据2004年版《土地管理法》规定, 集体建设用地使用权是指除国有建设用地以外的农村土地和城郊土地中建设用地的使用权。1对于集体建设用地土地流转, 根据学术界的不同观点, 可以分为首次流转和二次流转, 首次流转是土地所有者与使用者之间的流转, 而二次流转是土地在使用者之间的流转。笔者认为后者较具有可行性, 从本质上说, 集体土地流转就是指土地使用者和使用者之间的流转, 并不涉及发包方和作为承包方的农村家庭承包经营户的流转, 既是他仅仅涉及二次流转。

从建国以来, 中央对农村土地流转问题一直高度重视。1978年以后更是通过农村改革, 建立以家庭联产承包责任制, 确立了农民集体为单位的市场主导地位。到如今, 虽时过境迁, 土地制度发生了翻天覆地的变化, 集体所有土地的主体依然为发生任何改变, 仍然是家庭联产经营。这一制度虽然在社会主义初期, 国家成立之初对维护国家稳定和人民的基本生存有着巨大的作用, 但是时至今日, 这样的制度却无法满足现在农民的需求了。随着巨大利益的驱动, 即使在80年代初国家禁止土地流转的时期, 集体建设用地就开始了隐性流转。随着社会经济的逐渐发展, 配套法律也相应出台。到了80年代后期, 国家的相关法律对土地使用权流转有限制的解禁, 为农村集体土地的流转提供了法律依据, 此时农村集体土地流转现象遍布, 这一现象使得我国耕地面积严重下降, 粮食供应已经无法满足市场的需求。鉴于此, 国家重新修订《土地管理法》, 试图改变此种困境, 但是1998年的这部法律, 并未产生其应有的作用。农村集体土地流转现象愈演愈烈, 并且呈现出发展壮大的态势。由于土地庞大利益的引诱, 导致集体土地流转无法从源头上根治, 只是转入隐形市场。随着我国经济体制的不断完善到, 国家对今天土地流转的限制逐渐放款, 到2014年, 国家更为为了推进农村集体土地的流转, 下达了重要一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》, 该文件指出, 允许农村经营型的建设用地进入市场, 并对其市场规则进行监管, 以符合城市规划和土地用途管制为前提, 允许农村集体经营性建设用地租流转, 并保持与国有土地同等地位。

二、集体建设用地使用权流转的现状

2014年4月国土资源部发布《2013年中国国土资源公报》公布的数据表明: 截止2013年我国集体建设用地和国有建设用地的供应总量73. 05万公顷, 其他建设用地供应量不足21万公顷。由此可见, 我国集体土地流转的特征主要有两方面: 其一是在规模和速度上农村集体建设用地流转日新月异, 其二是集体土地隐性流转现象普遍存在, 尽管近来部分地方对集体土地流转进行了解禁, 但在实践中, 国土部门却仍然很少办理本年度集体建设用地流转手续, 隐形流转现象仍然十分普遍。

《宪法》第6条规定, 是全民所有制和集体所有制是我国的经济基础, 土地的所有也符合上述规定, 具体如下: 城市市区的土地属于国家所有, 农村和城市郊区的土地属于集体所有, 但是法律另有规定的除外。自留山、自留地和宅基地属于农民集体所有。同时法律还对土地使用权的取得和流转进行了规制。一方面《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》等法律都对土地归属和使用做了区分规定, 承认了土地使用权的独立性。但另一方又限制集体建设用地的流转, 规定集体建设用地使用权原则上不得流转, 如果有需求, 应使用国有土地, 要使用集体建设用地的, 应先将其收归国有。

宏观研究我国现行的土地制度, 现行的关于土地的法律、法规主要有两方面的特征: 一是土地所有权制度一分为二, 既是集体所有制和国家所有制, 即我国经济体制决定了土地所有权的主体只能为国家和集体, 这一制度决定了, 除以上两人主体以外, 其他个人和组织都不能拥有土地所有权。但是可以按照国家的相关规定, 履行相应的手续, 取得土地的使用权成为土地使用权的主体。由于我国法律未能明确界定集体土地的所有权主体, 导致集体土地所有权和流转争议较多。其二是土地所有权和土地使用权分离, 按照我国《宪法》和《物权法》的规定土地使用权应为用益物权的一种。此种规定的好处在于他不但与我国的公有制经济不相悖, 而且在提高土地的使用效率以及加强土地监管方面都发挥了巨大的作用。但是法律对于这种独立性物权却在流转上进行限制, 规定只有集体建设用地征收为国有土地时才能使用, 在征收过程中出现的问题, 使得农民利益受到极大损害。其三是集体土地流转未能形成统一市场, 从而导致隐性流转和各种纠纷的出现。

三、集体建设用地流转现状分析

在不违反我国土地所有制度的前提下, 所谓集体土地流转也不过是使用权的流转。但是按照城乡一体化发展和物权平等保护的要求, 开放集体土地流转市场势在必行, 但其中基本农田的保护确实我们不容忽视的问题。根据《土地管理法》第4条规定, 按照建设用地、农用地以及未利用地为标准划分土地用途。而其中广义的建设用地流转仅仅是农村集体宅基地使用权流转和集体建设用地流转, 我国目前不允许未利用土地流转。

近些年来, 集体建设用地流转现象极为常见, 随着经济的迅速发展以及城市化进程的加快, 集体土地不断升值, 集体土地流转现象不断加剧。这些流转交易主要表现在以下几个方面: 第一是用集体土地使用权作价如果有乡镇企业等。或打法律的擦边球将集体土地出租于他人作非农业用途。其二各省市创建了自己的土地流转方式如集体土地公租房建设、地票制度和农村宅基地置换等许多流转方式。但是这些流转方式都无法进行广泛的应用, 对此, 我们还应该进行更多的摸索。

摘要：随着我国经济飞速发展和城镇化进程的不断加快, 大多数城市现有的建设用地都已经无法满足其城市化发展的要求, 亟待集体土地填补空缺, 这给集体土地使用权流转制度在我国最终确立提供了机会。现行法律、法规规定, 城市的建设必须使用国有土地。这一方面使珍贵的土地资源被浪费, 并且阻碍了城市化的推进, 对经济发展产生了不利影响;另一方面, 法律对其作了诸多限制, 但是由于巨大利益和需求的吸引, 集体土地使用权流转交易早已隐性存在, 却因为法律的不完备, 给城市发展带来了很多的隐患。本文着眼于集体建设用地流转存在的现状, 并对其进行分析, 以期对我集体土地流转改革有所裨益。

关键词：集体土地,使用权流转,现状