海南省农村集体建设用地流转研究

2022-09-10

1 引言

快速城镇化伴随着越来越多的地区在市场机制作用下产生了自发、无序的集体建设用地流转行为。一方面是建设用地的紧缺, 市场的需求越来越大;另外一方面是农村集体建设用地数量巨大, 但受制于政策等原因而不能够与国有建设用地同地同权。并且因为缺少政府的正确引导以及管理, 私自实施集体用地流转当中产生了很多问题以及造成相关的土地纠纷出现。朱木斌学者认为一些农村集体经济组织为了能够获得一定的利润以及能够规避土地被征收, 私自进行土地流转, 李艳等认为在农村建设集体用地流转当中相关因素主要是经济利益的驱动以及政策指引等方面, 高迎春等将农村集体建设用地流转主要分为两种模式, 分别为转权模式和保权模式, 吴丹妮则主要就是将其作为一个系统, 对其历史沿革、创新进程以及特征进行综合分析, 籍此为探讨农村集体建设用地流转改革的对策建议提供依据, 王宏娟等主要从相关利益方式, 将北京地区作为案例, 对农村集体建设用地流转当中的相关利益诉求进行分析, 并且对其产生的冲突以及难点进行分析和研究。

2 集体建设用地概况

海南省农村集体建设用地总面积为104587.8公顷, 占全部集体建设用地的85.4%。具有分布广、绝对数量大、占比高等特点。分县市来看, 农村集体建设用地面积占比超过8%的市县有文昌、海口、琼海、万宁, 其中, 文昌市农村集体建设用地最多, 达到25759.3公顷, 占全省的24.6%, 流转潜力较大;最少的是五指山市为787.6公顷, 占全省的0.7%。城镇集体建设用地总面积7695.3公顷, 其中, 城市集体建设用地面积为2401.2公顷, 建制镇集体建设用地面积为5294.1公顷。分县市来看, 集体城镇建设用地总面积中, 儋州市最多, 到达5533.9公顷, 占全省的71.9%。

3 流转试点情况

目前, 我省集体建设用地流转主要有两种形式, 一种是政府主导下的有序流转, 以三亚、海口、陵水为代表的以全国农村集体土地产权制度改革试点名义下的流转和以文昌市为代表的全国农村集体土地制度改革试点名义下的流转。另外一种是相对无序的自发流转, 以非试点地区的集体建设用地流转, 包括试点地区的违法流转。

3.1 三亚市试点情况

试点在三个方面进行积极探索, 一是强化集体土地产权登记, 对集体土地实施登记以及发证, 对使用权以及所有权实施明确, 对土地使用证进行登记发证直接发到农户手中, 可以在此基础上对集体建设用地的使用流转权利有效限制。二是对农用地的流转类型以及期限以及相关的流程实施规范, 将农用地流转给用细化为两项, 分别为基准地价以及效益地价两个方面。第三, 主要就是对于农村集体建设用地的使用权利以及城镇国有土地的使用权利按照相关法律条件实施“同权同价”, 并且对集体建设用地的使用权在实际的流转当中的类型以及程序和前线等利益占比实施规定。

3.2 海口市试点情况

试点主要探索的是集体土地交易平台建设与宅基地管理, 加强农业人口朝向市民转化的成本分担体系以及城镇化融资以及投资机制和对农村宅基地实施改善和创新。其此基础上进行土地集体所有权的开展以及使用权、林权、土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权等农村“六权”确权登记颁证, 加强对于现代农村产权制度以及城乡一体化市政经济的有效结合, 以此有效的推动城乡间的农村产权有效实现自由流动以及产业市场化奠定良好的基础。

3.3 陵水县试点情况

试点探索建立集体土地所有权、使用权和收益权分离的农村土地产权制度。对农户以及农民自身的主体土地权利进行加强, 可以允许相关的集体组织依法获得集中使用权的乡镇事业单位以及农民和其他土地使用人员在对土地利用总体规划之外的土地, 在和相关的规划计划和土地登记发证的基础上自行实施对除小产权房和商品住宅以外的经营性、保障性建设项目或流转集体建设用地使用权的开发。开展集体土地使用权流转配套制度建设, 建立规范的集体土地流转有形市场, 建立劳保约束机制和综合评价机制, 完善集体土地流转附加、交易和登记制度。

3.4 文昌市试点情况

试点探索建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度, 建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制, 保障各方的合法权益。对农村集体经营性建设用地使用权入市流转法律关系以及入市主体、入市途径、入市条件、监管部门、收益分配等方面作了较为详细的规定。重点规定了土地增值收益的计算与管理以及土地增值收益调节金的缴纳与管理使用, 土地增值收益调节金按比例从土地增值收益中提取。

3.5 其他类型流转情况

受到相关利益的驱动, 一些外来人口和当地村民合作或者购买的方式, 采用宅基地以及农用土地修建一些小产权房屋。现阶段, 在三亚市, 小产权房屋的建设已经从市区延伸到很多乡镇当中, 发展速度以及规模都很快, 逐渐引起社会的高度重视。

4 流转存在的问题

三亚市、海口市、陵水县和文昌市已经进行了集体建设用地流转的探索, 也在一定程度上对集体建设用地流转进行规范化管理, 但其他市县集体建设用地流转实践探索仍然紧张缓慢、成效甚微。

4.1 缺乏法律依据

由于缺少和土地流转相配套的相关法律体系, 对于农村土地流转, 还处于自发的状态, 没有总结提炼上升形成可操作和可依照的法律条文和规定, 实际的流转时间以及租金在规定当中都很随意, 同时土地流转当中大部分都是私下实施, 对农户以及承包人员都没有相应的法律保护。收益分配制度不健全, 广大农民参与的积极性不高。

4.2 产权不清晰

农村土地归农民集体所有, 然而相关法律当中并没有将农村土地产权的的代表以及主体实施明确, 导致当前农村的集体用地所有权处于一种闲置的状态, 并且其对于自身的权利也不是很清除, 在实际的交易当中也会使其产生一定的影响。相对于相关的农民自身拥有一定的使用权, 其往往很难独立的完成建设用地。并且在此基础上一些村委会代理决议和农民自身所做出的相关决策不统一, 这样就导致相关的经济纠纷出现。因此, 在对集体用地流转产生影响的主要因素就是土地所有权的属于不清晰。

4.3 体制机制不完善

一是流转地区基础薄弱, 地块分散。虽然存量农村集体建设用地总量大, 但大部分落在村庄里面, 基础设施发展较差, 公共服务覆盖不全, 客观上限制了入市宗地的选取。二是农村发展工业产业意愿不强, 工矿仓储用地需求较少, 集体经营性建设用地入市宗地的选取范围较小。三是城乡规划、村镇规划和产业规划还没有实现全覆盖, 与土地利用总体规划、林业规划之间也存在衔接不紧密的问题。

5 流转对策建议

5.1 完善法律法规

从流转试点运行来看, 法律制度的修改和制定成为有效推进农村集体建设用地流转的重要环节, 一是修改相关法律法规, 允许农村集体建设用地在符合规划的条件下合理流转, 并制定规范农村集体建设用地流转的条文。二是为保护集体利益, 应在《物权法》中增加国家保护农民集体土地所有权的条款, 结束农民集体土地财产权上存在的“所有制歧视”状态。

5.2 改革产权制度, 完善流转配套制度

5.2.1 明晰产权, 保障集体土地所有者权益

理顺集体成员和集体经济组织的相互关系, 按照集体成员按照份数进行共有以及集体实施决策的原则, 建立集体组织以及成员共同所有的土地机制, 对其之间的权属关系实施明确, 特别是需要对集体建设用地在实际的流转中集体经济组织自身的市场主体地位, 根据相关的市场机制对集体建设用地流转工作实施运行, 并且还需要能够允许以及支持集体经济组织能够和流转方直接进行合同的签订, 并且将集体经济组织进行引导以及鼓励, 使其能够将自身的集体经济发展和壮大。

5.2.2 合理规划, 明确集体土地开发权

通过规划全面明确集体土地开发权, 划定集体建设用地范围。树立全域规划理念, 按照多规合一的要求, 对城乡建设进行严格的规划管理, 充分发挥规划在引导和调控土地市场方面的作用。建立规划许可和分区管制机制, 控制建设用地规模和布局, 鼓励城乡建设用地增减挂钩、宅基地退出补偿, 促进集体建设用地开发权流转, 优化城乡建设用地配置、提高土地利用效率。

5.2.3 推进确权登记和发证

在对不动产统一登记发证工作当中, 需要对集体建设用地产权进行完善, 从而促进集体用地建设使用权利的明确以及登记和发证。从而将宅基地的使用权利在确权和登记以及发证等工作有效完善。在既有工作的基础上, 对于每一户的宅基地位置以及界线和面积等情况进行明确, 从而将人们在对宅基地的获得以及占有和使用方面等行为有效规范, 从而将农村住宅所有权的确权、登记和发证工作实现完善和促进。

5.2.4 完善资产保值增值机制

探索建立现代集体企业管理体制和集体资产保值增值机制。将现代化的企业经营管理方式引入集体企业, 努力发展壮大集体经济。完善集体资产管理办法, 规范分配和使用集体建设用地收益, 保障农民的合法土地权益。

5.3 完善流转体制机制

5.3.1 开展土地综合整治, 盘活集体存量建设用地

以农村土地综合整治为切入点, 大力开展村庄综合整治, 治理空心村, 归并零星村庄, 开发和利用闲置宅基地。试点推进城乡建设用地增减挂钩, 通过空间置换, 在促进新农村建设和新型城镇化的过程中, 盘活集体存量建设用地。在符合规划和管制的前提下, 集体存量建设用地可再开发用于公益事业建设、公共性住房建设、工业或商业经营等。

5.3.2 构建城乡统一建设用地交易市场

加强对于城乡统一的建设用地开发权市场的探索, 在此基础上实施城乡建设用地增减挂钩节余指标交易, 探索推进宅基地退出。构建城乡统一的建设用地使用权市场, 按照“两种产权、一个市场”的原则, 把集体建设用地使用权、国有建设用地使用权放在统一市场, 实现建设用地使用权交易统一交易平台、统一信息发布、统一交易规则。

5.3.3 推进集体建设用地入市流转

在有关原则以及规范的基础上, 需要确保集体用地在出让以及出租和转让等当中能够顺利实施, 从而实施国有经营性的相关建设用地能够同等入市以及同权同价。强化农村的基础设施建设, 对农村的发展环境实现优化以及改善。采用对于环境的优化来将集体用地的价值实现提升, 从而使得其能够为集体用地建设在流转中创造有利的基础条件。

5.3.4 合理分配流转收益机制

建立和完善集体建设用地流转收益分配机制, 确定初次流转和再次流转在私人、集体、政府之间的收益分配方式。明确各级政府之间在集体建设用地流转中的收益分配比例。保障市县政府、乡镇政府均可从集体建设用地流转获取收益用于统筹乡域发展、改善乡域环境。

摘要：随着海南省经济社会发展的不断提速, 各行业对建设用地的需求逐年增多, 出现供不应求的情况。与此同时, 有相当数量的农村集体建设用地利用效率不高, 大量闲置得不到开发。为此, 在海南省多个地区实施集体用地流转试点, 以此来确保在体制机制当中对于农村集体用地实现盘活, 对用地紧张问题进行缓解, 以此来土地的利用率进行提升。因此本文主要就对海南省农村集体建设用地流转当中所存在的问题进行分析, 并且在此基础上提出相关对策建议。

关键词：国际旅游岛建设,农村集体建设用地,流转