以下是小编精心整理的《司法管理论文范文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。[摘要]通过司法体制主体工程之省级统管改革，法院司法资源的外部配置由同级政权上收至省级，这为我国法院司法行政事务集约化改革奠定了重要的主体框架基础，即中央和省级共治的管理体制。但是，目前司法资源在具体配置方面仅实现了“集”，“约”还存在明显不足。
第一篇：司法管理论文范文
论社会管理创新的司法保障
摘 要 在法治的语境下，社会管理的创新客观上要求法治的保障与规范，而司法是法治的最后保障，因此，社会管理创新与司法的关系，是一个需要研究的重要课题。首先，社会管理创新需要司法的协同。其次，司法能够助益社会管理创新。最后，对于社会管理创新与司法的关系，需要防止片面认识，要把握好一个“度”。社会管理创新对司法提出了新的诉求，司法机关要严守司法公正的底线，加强司法民主建设，建立司法能动体制，提升司法队伍素质。在我国加强社会管理创新的时代背景下，司法体制可以通过在司法为民体制、司法能动体制、司法公正体制方面进行相应的变革，回应和助推社会管理体制的改革进程。
关键词：社会管理创新 司法体制 司法公正 司法民主 司法能动
自上世纪90年代以后，我国社会步入快速转型时期，市场化取向的经济体制改革成了一把双刃剑，一方面促进经济持续、迅猛发展，另一方面造成了社会矛盾与冲突激化，加速了社会结构的分化和重组，社会形势的改变客观上要求与经济体制相适应的社会管理体制的创新。在法治的语境下，社会管理的创新客观上要求法治的保障与规范。而司法是法治的最后保障，因此，社会管理创新与司法的关系，是一个需要研究的重要课题。
一、社会管理创新与司法的关联
社会管理创新涉及整个社会治理体制的发展与转变，而司法是维护社会体制、调控社会秩序的根本法律保障，二者具有内在的联系。
首先，社会管理创新需要司法的协同。社会管理创新是一个需要社会成员共同参与的复杂工程，从本质上来讲，必须依法治理社会、管理公共事务，实现公共利益最大化。社会管理的创新始终要求加强法治建设，唯有以法治理念为指导，以法制体系为规范依据，才能有序地推进社会管理创新。社会管理体制的创新，要求各级政府要在现有的法律框架内管理社会公共事务，同时要求司法机关不仅要依法化解诉讼纠纷，还要承担起协调社会矛盾、维护社会正义、保持社会稳定的社会管理职能。司法机关要充分发挥纠纷解决和矛盾化解的主导作用，在现行法律的框架范围内积极履职尽责，努力成为社会矛盾化解和社会管理创新的主要力量。司法在社会管理中的角色越来越重要，用司法决策规制社会生活的实践越来越普遍，司法机关不仅要履行传统的解决纠纷的职能，而且要调控社会秩序、实施权力制约、规制社会政策。①特别是在政治体制、经济体制变革的今天，在社会各领域法制化不断推进的大背景下，社会管理创新制度的形成和完善，离不开司法工作的规范、促进和监督。
其次，司法能够助益社会管理创新。现代的社会管理需要各种国家机关、社会组织和公民个人等多元主体的协同参与，并不仅仅是行政机关的职责。司法权是重要的执政权，是党领导人民管理国家和社会事务的重要方式。司法对于化解社会矛盾、维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化自然协调发展，具有不可推卸的责任。在推进社会管理创新、构建完善的社会管理体系中有所作为，是司法机关的职责所在。司法权作为国家权力体系的一部分，本身具有社会管理的职能。这是因为，确立规则是依法管理社会事务的核心要素，而司法就是通过化解矛盾纠纷确立规则，进而维护社会秩序。司法的保障对于社会管理的法治化具有重要的价值。司法机关运用法律的指引、评价、教育、预测和强制作用来规制社会行为，调整社会关系，引导社会风气，便是直接参与社会管理的表现，其本质上是在倡导一种满足社会司法需求的回应型司法模式。
最后，对于社会管理创新与司法的关系，需要把握好尺度，要“有所为有所不为”。司法保持能动性，以对社会的高度关切，运用各种可能的司法手段，回应或影响社会发展变化，起到正面的规制、引导、教育等功能，这是“创新”的必然要求。但所有这些手段的运用、职能的延伸，其主体只能是作为国家司法机关的法院，因此，决不能脱离“司法”这个核心，不能对“中立裁判者”、“司法权威”、“公平公正”这些司法本质有所撼动。“强调能动司法，仍然必须遵循司法工作自身的规律，必须保持司法权最基本的特征。”②司法机关在推进社会矛盾化解和社会管理创新过程中，必须严格遵守实体法和程序法的规定，不能盲目扩大职能，既要积极有为，又要合理适度，既不缺位、不虚位，也不越位、不错位，决不能包揽、代行立法机关和行政部门的法定职责。理性地立足审判，立足本职，合理适度地主动服务、积极作为才是正确的态度，只有这样才能有效发挥其职能作用，切实维护社会和谐稳定。
二、社会管理创新的司法诉求
司法机关代表着国家和公共利益，担负着惩治犯罪、化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的重要职能。社会管理创新对司法提出了新的诉求，司法机关要继续坚持在长期司法实践中形成的矛盾化解和社会管理的有效经验，同时要结合实际情况，不断探索新时期司法工作的特点和规律，努力提高司法工作的前瞻性、预见性、针对性和有效性，切实解决好司法实践中遇到的矛盾和问题，积极探索新形势下社会矛盾化解和管理创新的基本规律，不断提高社会管理创新能力，通过强化司法职能，化解各种利益纠纷和冲突，平衡各种社会经济利益关系，最大限度地消除不和谐因素，最大限度地调动积极因素，维护社会和谐稳定，为社会经济发展创造良好的社会环境。
(一)严守司法公正的底线。
司法机关必须严守司法公正的底线，将公正严格执法作为司法工作的灵魂和生命线，正确行使司法权，提高办案质量和效率，维护社会公平正义，维护法律的尊严和权威。为此，首先，要大力加强司法队伍自身建设，大力弘扬“公正、廉洁、为民”的司法核心价值观。其次，推行“阳光执法”，增强诉讼、审判等司法过程的透明度，不断提高司法公信力。第三，要加大对司法人员的社会监督力度，广泛接受人大、政协、新闻媒体等的监督。最后，要着力加强反腐倡廉建设，坚决清除司法队伍中的害群之马，营造高效、廉洁司法的良好氛围。
(二)加强司法民主建设。
司法民主建设要求司法工作必须合乎民意，确保可以有效的解决社会矛盾。为此，首先，要坚持以人为本，把人民满意作为根本标准，密切联系群众，主动服务群众，把司法工作深深植根于人民群众之中，认真解决人民群众反映强烈的突出问题，是司法服务于经济发展和社会和谐稳定，尤其重视对涉及民生案件的审判。其次，要坚决纠正损害群众利益和伤害群众感情的不正之风，努力建设一支严格、公正、文明、廉洁的司法队伍。最后，要借助现代科技助力司法工作，加强司法工作的科学化建设，将互联网技术引入司法工作，建立一个可以最大程度方便当事人的网络司法模式，最大程度降低诉讼成本。
(三)建立司法能动体制。
“法律的基本价值取向在于在动态中实现民主与效率、 个人权益与社会利益的最佳结合。 因此，诉讼中的司法能动性，首先要求法院在一切可能的条件下，勇敢地承担艰巨的社会责任，综合和协调不同的社会利益，推动法律不断地向前发展，成为公平与正义的化身，法律的代言人。 ”③司法机关作为社会治理系统的一部分，必须用发展的眼光看待新时代出现的心需求，及时更新司法理念，进而在实践中创造新方法。为此，必须强化司法能动理念，积极探索司法能动体制和机制，使司法机关在社会矛盾的化解中取得良好的法律效果与社会效果。
(四)提升司法队伍素质。
面对当前复杂的形势和众多疑难复杂的新型案件，如果不提高司法人员的司法能力是难以有效应对的。因此必须强化对司法机关工作人员的思想政治教育，使其充分认识到能动司法的深刻含义，主动、积极、有效的旅行司法职责;同时不断加强对司法机关工作人员的培训，提高其专业知识和实践技能，坚实司法工作的硬实力，进而提升司法队伍的整体实力。
三、社会管理创新的司法回应
当代社会，司法机关与社会治理有着密切的关联，除了传统意义上的解决诉讼纷争外，还要回应社会管理需要，履行影响社会政策、调控社会秩序的职能。司法已不再是仅以裁判方式作用于社会，而是以解释法律、案件裁判、司法审查等多种方式作用于社会。④在我国加强社会管理创新的时代背景下，司法体制需要进行相应的变革，回应和助推社会管理体制的改革进程。
(一)司法为民体制。
司法为民体制要求司法机关充分了解人民群众的司法需求，给人民群众提供便捷高效的司法服务，争取更多的群众主动参与到相关工作中来，有效的化解社会矛盾，提高司法的公信力。
1、加强法制宣传和送法服务，深入开展“送法进机关、送法进企业、送法进农村、送法进社区、送法进学校”活动，为群众送去法律知识，引导群众依法维权，不断提高广大人民群众的法制意识和依法维权、自我约束的能力。
2、根据工作需要，在流动人口较多或者和谐共建地区设立巡回审判法庭或者审判点，对当地案件就地高效解决，“便利群众参与诉讼，便利人民法院审理案件”，强化司法效果。
3、创新实施社矫安帮工程，全面启动社区矫正平台建设，逐步建立融刑罚执行、监督管理、教育矫正、帮困扶助、心理矫正、公益劳动、技能培训等多项功能为一体的县级社区矫正服务指导中心。
4、大力加强司法所规范化建设，将司法行政工作触角向基层延伸，在村(社区)试点建立融法制宣传、人民调解、社矫安置等司法行政职能于一体的法治驿站(司法行政工作站)。
5、以诉讼服务中心为载体创新社会管理新机制。诉讼服务中心是由天津高院2008年起创设的，是天津市三级法院践行司法为民，创新社会管理的重要举措，经几年的实践取得了较好的社会效果。“它以方便人民群众诉讼，保障诉讼权利的实现，促进公正与效率为目的，是一个集诉讼指导、诉前调解、诉讼救助、法律咨询、法官联络、案件查询、判后答疑、信访接待等多种职能为一体，贯穿诉讼及其前后延伸过程的诉讼服务机制和工作平台。”⑤可以最大限度的匹配司法理念与人民群众的司法需求，进而化解社会矛盾。
(二)司法能动体制。
化解社会矛盾，单靠司法机关“孤军奋战”解决不了根本问题，必须整合社会资源，建立司法能动体制，创新社会管理的新渠道、新方法，走多元化途径。这一过程中，法院必须发挥能动作用，紧紧依靠政府的支持和配合, 并借助整个社会的力量建立司法联动机制。
1、诉讼与非诉讼相衔接，合力推进社会矛盾化解。非诉讼方式是诉讼的补充形式，更有利于化解社会矛盾。调解工作是诉讼程序之外的纠纷解决渠道，要以案结事了为目标，落实全程调解。要自觉把“调解优先、调判结合”工作原则贯彻落实到社会矛盾化解中，进一步强化民商事案件调解工作，做好诉前调解、立案调解、庭前调解、委托调解和协助调解工作，加大再审调解工作力度，积极探索刑事自诉案件调解、轻微刑事案件当事人和解、刑事附带民事诉讼案件调解的新方式，着力做好行政案件协调工作，努力做好执行案件和解工作，制定和落实司法为民措施，继续在完善调解工作机制、规范工作程序、提高调解质量、提高自动履行率上下功夫。要遵循“面向农村、面向基层、面向群众”和“方便人民群众诉讼，方便人民法院依法、独立、公正、高效行使审判权”的原则，建立与人民调解组织、村民自治组织、基层司法所的联系网络，努力实现诉讼与非诉讼纠纷解决方式的更好衔接。
2、将矛盾预警处置机制落到实处。对有造成社会公共安全事件的苗头性、倾向性问题进行风险评估，提前制定处置预案，掌握危机公关能力，及时采取应对措施，妥善处理案件审判程序中发现的可能带来消极影响的问题，可以充分发挥刑事打击和保护功能，妥善审理与未成年人权益保护有关的案件，配合社区、妇联、学校等部门，开展预防未成年人犯罪教育，有效防止和减少未成年人犯罪。
3、着眼管理创新，规范司法建议工作。法院是解决社会纠纷的机构，通过案件审理，往往能够深刻的体察人民群众需求与社会管理理念的矛盾，因此可以很好地提供社会管理改进的建议，有利于政府及时把握人民需求、改进社会管理方法，提高社会管理水平。然而，司法建议对于建议单位没有刚性的要求和监督，使得多数司法建议流于形式，进而影响法官在工作中思考、建议的积极性。应当重视司法建议的反馈和落实，建立司法建议跟踪回访制度，追踪建议措施的落实情况，要求建议上级主管单位加以督促。主动争取党委和人大对司法建议工作的领导和支持，把司法建议开展情况作为向党委、人大汇报工作的重要方面;与政府法制部门建立司法建议监督落实制度，提高行政机关对司法建议的重视程度。⑥
4、司法机关与社区联手，建立起一种职能相互补充、工作相互配合、信息相互沟通、目标相互统一的互助联动机制，有效地把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，实现审判工作的法律效果与社会效果的统一，切实体现司法为民、司法便民、司法利民的原则。司法机关要认真履行职责，积极参与社区矫正的推广工作，建立社区矫正工作体系，探索社区法官工作模式，在社区设立 “社区法官工作点”，以社区法官为核心，把街道办、司法所、派出所、社区居委会及人民调解委员会、社区群众等各种社区资源、综治力量整合到社区各种矛盾纠纷的联动化解中，变人民法院单打独斗的最后一道防线为联合所有社区资源、综治资源力量的各方共同化解矛盾的集体防线，实现社区管理共建共享共创的互动格局。其核心是将司法的优势嵌入社区，有效整合行政机关、社会团体、行业协会和人民调解组织等各种社会资源，加强法律指导，扩大司法张力。
(三)司法公正体制。
司法的基本任务是充分运用其职能，明是非、断责任、解纠纷，这也正是法院参与社会管理的核心。“司法公正是法的自身要求，也是依法治国的要求，其基本内涵是要在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神。司法公正的主体是以法官为主的司法人员。司法公正的对象包括各类案件的当事人及其他诉讼参与人。司法公正包括实体公正和程序公正,前者是司法公正的根本目标,后者是司法公正的重要保障。”⑦人民法院进行审判活动时，必须坚持公正司法原则，努力打造阳光司法，进而推进社会管理创新。为此，在司法实践中已有很多有益尝试，笔者认为还必须加强以下制度建设：
1、定位好党与司法审判、行政权与司法权的关系，在体制上保证司法独立。司法审判离不开党的领导，但一定要把握度，党的领导主要是保障政治领导，绝不是对具体审判工作的干预。司法机关虽然在职能上已经和行政机关基本划清界限，但是最关键的财政权、人事权仍然受制于行政机关。必须改革现行的制度模式，单列司法系统的经费预算，将司法系统的人事任免权交由各级人大，行政机关不得干预司法机关形式司法审判权。
2、司法系统去行政化，割断法院体系和行政体系的内在联系。取消法院的行政级别，院长应该从优秀的法官队伍中选出，使法院内部从等级鲜明的行政体系中脱离出来，法官在办案时不用过多考虑庭长、院长的上下级关系，完全遵从法律进行审判，保障法官审判的独立性。
作者：刘筱彤
第二篇：司法体制综合配套改革视域下法院司法行政事务集约化管理研究
[摘要]通过司法体制主体工程之省级统管改革，法院司法资源的外部配置由同级政权上收至省级，这为我国法院司法行政事务集约化改革奠定了重要的主体框架基础，即中央和省级共治的管理体制。但是，目前司法资源在具体配置方面仅实现了“集”， “约”还存在明显不足。在司法体制综合配套改革背景下，有必要进一步促进法院司法行政事务的集约化改革，实现现代法院組织去地方化与去行政化改革目标。在具体路径上，现代法院管理理念应该促进法院内设机构的全面革新，推动法院与人大等部门外部新型关系的构建，完善司法行政事务集约化管理制度：法院“职业经理人”制度、法院经费透明管理制度、建立法院行政事务标准化指南、法院信息化建设等。
[关键词]司法改革;司法行政事务;法院管理;集约化
Key words：judicial reform; judicialadministration; court management; intensity
党的十九大报告指出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”在新起点下，我国司法改革将侧重综合配套改革，而法院人财物集约化管理是其中最为关键的环节。本文将在集约化管理理念的指导下，积极吸收域外改革经验的基础上，探索建构符合我国市场经济体制需要的我国法院司法行政事务管理新型组织架构，勾勒符合司法体制配套改革需求的现代法院管理制度蓝图，从而促进我国法院管理现代化，保障审判权的独立运行。
一法院司法行政事务集约化管理的内涵与必要性
“集约”一词与粗放相对应，是经济学、组织学和管理学的常用术语， “集”是指对人财物等资源要素进行集中管理与统一配置，而“约”是指在统一或集中配置中，节约成本，提高效率，提升管理水平，实现组织效益的最大化。自改革开放以来，集约化管理是我国经济发展的重要理念与方法，广泛运用于不同行业组织结构的转型与运行机制当中。[1]作为生产“正义产品”的法院组织离不开科学的管理、合理的资源配置，以实现独立、公正、高效的组织目标。[2]特别是伴随着计划经济体制向市场经济体制的转型，法院案件量不断激增，在管理职能缺乏清晰定位的情况下，法院既不能有效应对案件负担，也无法抵挡法院内外部力量对个案的干预，从而严重影响独立审判的运行。由于法官任命是由同级人大决定，财政支出由同级政府保障，这种管理体制使地方外部势力极易渗透于个案的裁判过程，特别是涉及地方利益的案件，法官很难作出独立、公正的裁判。
党的十八大以来，新一轮司法体制改革针对此管理体制弊端，启动了省级统管改革，即省以下法院人财物管理权的外部配置由同级法院所属的同级政权逐步集中(上收)至省级，这为我国法院司法行政事务集约化改革奠定了重要的主体框架基础，即中央和省级共治的管理体制。[3]但是，此种体制的转型仅在一定程度上实现了“集”，在“约”方面还有很大的提升空间。例如，在人力资源配置方面，通过员额制改革，让法官的主体地位已彰显，司法辅助人员和行政人员正面临边缘化的危险。财物资源配置在省级范围内实现财力和物力的纵向集中，但内外部组织结构体系还很不完善。因此，我们有必要在现代法院管理集约化理念的指导下，重构法院行政事务的内外部组织框架体系，优化司法资源配置，从而提升司法效率，树立司法权威，释放法院的整体效能。
二法院司法行政事务集约化管理的域外经验：模式与范本
(一)主要模式
从传统到现代社会的转型中，无论是大陆法系国家还是英美法系国家都在努力探索理想化的法院组织模式，并在不断地变革与创新当中。尽管国情不同，制度也不同，但各国的法院管理模式呈现出普遍性的规律。
进入20世纪以后，一些西方发达国家的工业化和城市化进程加速，法院的案件量不断攀升。法院管理的创新与改革成为解决诉累、提高司法效率的重要突破口。在此情况下，各国纷纷设立了新的管理机构，如英国和德国的司法部、美国联邦和各州司法行政管理局、日本各级裁判所的行政事务局等。总体来看，英德两国采取的是外部行政型管理模式，即由司法部负责法院的行政事务，而美日则采用的是内部自治型管理模式，即在法院内部设立独立的司法行政管理局，负责法院的司法行政事务。[4]97-98英国和日本是单一制国家，通过一套统一的法院管理体制对人财物进行合理的配置，完全体现了集约化管理的特点。作为联邦制国家，美国和德国则通过联邦和州两套不同的管理组织体系实现人财物的统一管理。上述模式都十分强调审判权与司法行政事务管理权的分离。一是各国的审判职能与法院管理职能完全分离，由不同的人员与机构负责;二是在人员任免和经费保障体制方面，单一制国家都完成了国家化的改造，而联邦制国家也将原来分散的司法行政管理权上收至州级统管。三是上下级法院的审判关系是通过审级制度来实现，即上级法院依管辖权对下级法院审理的案件进行审理，而司法行政事务权则是一种命令与服从关系。[5]105
(二) 改革范本：以美国为例
在现代法院管理方面，美国在世界范围内一直处于领先地位。伴随其工业化和城市化的进程，新型案件和疑难案件不断涌现，到20世纪初，美国法院尤其是州法院已不堪重负，面临着严重积案问题。[6]对此，法学家庞德第一个敲响警钟，于1906年向美国律师协会发表主旨演讲，指出美国法院司法效率低下，呼吁改良碎片化法院管理，建造一个改良、统一的法院管理体系。[7][8]6庞德的法院改革倡导在美国法律职业共同体中产生了极大的反响，从而开启了持续一个多世纪的现代法院人财物的改革运动。1914年在美国前总统塔夫脱积极倡导下，美国通过了一系列的改革措施，推动程序、司法行政与案件存量问题的解决。[8]111914年，由查尔斯· W ·艾洛特(Charles W. Eliot)、庞德等人编写的《司法效率初步报告》面世，分析了当下美国法院低效的原因，指出研究城市化和工业化产生新问题的重要性，提出应着重解决法官选任、法律职业培训、程序规则、联邦与州法院平行管辖权、法院统一化、司法行政等方面问题。[8]12，15，32为应对积案问题，1922年美国国会通过法令，成立高级巡回法官大会(Conference of Senior Circuit Judges)，之后更名为美国司法大会(Judicial Conference of United States)。该大会旨在促进独立司法机关的制度化，数年来成为司法行政管理改革的重要论坛，其成员有权制定统一的司法行政政策，合理配置法官和提出立法建议。1925年美国国会又通过《司法法》，授权最高法院可以根据自由裁量权发布调案复审令(writ of certiorari)。自20世纪30年代中期开始，美国开始注重法院组织的实证研究，推动法院组织统一化标准的制定，并在司法行政管理方面取得重大进展。1939年，美国律协通过了司法行政管理第66项决议。同年，国会在最高法院设立司法行政办公室[8]13-14(Administrative office of United States)。1949年庞德公开发表《司法行政的最低标准》一文。1952年纽约大学成立司法行政研究中心(Institute of Judicial Administration)。[8]14-17
在上述改革運动的推动下，无论是联邦法院还是州法院都认识到法院组织体系中管理职能的重要性，并大力推动法院统一化(集约化)建设。在联邦层面，美国设立了多个司法行政机构，管理司法行政事务。1)联邦司法会议。该组织成立于1922年，是为联邦法院制定政策的国家机构。该组织的成员仅限于法官，由联邦最高法院首席大法官主持，其成员由巡回法院的首席大法官、国际贸易法院的首席大法官与一名地区法院法官组成。地区法院法官的任期一般为三年，连选连任不得超过五年，其余法官与其首席法官职位任期相同。联邦司法会议运行通过各种专门委员会来实现，负责信息技术、人员安排、缓刑、预审服务、司法薪酬、预算、法院管理、被告服务等多项工作。委员会根据职责审核各项议题，并向司法会议提出政策建议。根据立法，最高法院首席法官每年召集一次年会。按照传统，司法会议在3月和9月各召开一次会议。[9] 2)联邦司法行政事务管理局。1939年，联邦司法行政事务管理局经国会通过立法而设立，管理局长由联邦最高法院首席大法官任命。该机构的主要职责是：申报预算、组织司法会议、监督法院整体运行;向联邦各级法院、法官以及其他工作人员提供行政服务;审计并分配法院经费;进行法院业务数据的统计，制定行政管理事务战略规划与预算;在司法会议的指导下，进行诉讼程序的改革研究;增进与国会、行政机关、州法院和公众的公共关系。[10]4-5 3)联邦司法中心。联邦司法中心在司法大会的建议下，根据国会法令，于1967年正式成立。其主要功能：一是开展联邦法院的司法程序、司法行政管理和历史研究;二是实施和促进联邦法院法官和工作人员的培训和继续教育项目。司法中心的理事包括最高法院首席法官、联邦法院司法行政事务管理局局长和七名经司法大会选任的联邦法官。理事会任命中心主任和副主任。[11]该中心是司法行政事务管理局的平行机构，自成立以来，通过创新工作方法和程序大大提高了联邦法院行政事务的效率。[12]45-46
在州层面，1949年新泽西州最高法院首席法官根据联邦法院的管理模式首设行政管理官，负责法院的司法行政管理工作。此后很多州相继成立了司法行政管理局，并采取了诸多措施应对积案问题，譬如增加司法人员、举行预审会议、取消某些民事案件的陪审、缩小陪审团的规模、重新划分司法管辖区等。[12]48 1967年约一半的州设立了法院行政管理办公室。1977年，几乎所有州都有这样的办公室。这些法院行政管理办公室的主管通常由州长、州终审法院的首席大法官或司法委员会任命。每个行政主管都配有助手和其他工作人员，工作人员的数量少则几人，多则数百人，其职责主要是负责收集案件信息，统计相关数据，发布法院运行情况的报告，此外，还组织法院工作人员进行业务培训。[13]131在国家层面，美国律师协会(ABA)和全国州法院中心(NCSC)是推动各州的法院管理体制相关改革的主要机构，长期以来促进法院统一化改革的发展，为各州制定了法院管理的一般原则与标准。美国律师协会制定的《法院组织标准(1990)》规定：法院行政管理局是维持司法系统独立性的重要机构，其职能主要是发展和实施首席大法官的决策，并完成其赋予的职责。[14]210-212
三法院司法行政事务集约化管理的新架构： 内设机构与外部关系
(一)内设机构的“去行政化”
法院是高度专业化的组织，其权力系统有两大分支：审判权和管理权。这种权力构造形成了独特的运行机理。在纵向关系上，二者的权力指向有明显的区别。前者以法官个体为核心，强调独立与公正性的审判权，其权力指向是自下而上的;而后者围绕行政权注重效率与权力的集中行使，其权力指向是自上而下的。在横向关系上，为建立符合司法规律的权力运行机制，不仅需要二者各司其职，又相互协调，同时也需要以审判权为中心建立新的权力差序格局，将管理权的位序定义为辅助型、服务型次级单位。然而长期以来，由于泛监督哲学的普遍盛行以及权力位序的错位，二者的权力边界始终处于流动的状态，进而使得权力的指向为单向制约，审判权的边界不断被管理权侵蚀。缺乏制约的管理权的行使方式也变得本末倒置，影响审判权的独立运行。[3]
为此，建立科学的审判权力运行秩序，实现去行政化的改革目标，需要在三个层次持续发力。宏观层面应设立中央和地方两级司法行政事务管理局，作为法院行政事务集约化的调控机构，统筹配置各种司法资源，厘定行政事务的指导性政策与标准。中观层面应在前述法院治理总体逻辑框架中进行设计，将审判机构居于法院组织体系的核心地位，无论是纵向层次，还是横向层次，其职权独立地位不应受任何干涉。在当前内设机构改革的推动下，各级法院都致力于根据审判业务的分类，进行新型精英审判团队的组建，此种团队模式有利于审判组织走向专业化，但其独立地位的彰显更在于外围行政与司法辅助事务机构的改革。中国法院的现实情况是，法院行政事务部门与审判业务部门总是在某种程度上交叉，并且部门领导与院领导的行政管理身份与审判者身份没有实现完全分离。因此，在集约化理念指导下，应对法院行政事务机构进行精简，着力解决司法资源碎片化问题。[15]对行政管理事务应进行科学分类，因“责”而设不同的职能部门;微观层面应因“职”而立，进行司法人员分类管理，建立法院行政人才管理机制和职业规划。
(二)外部关系的“去地方化”
根据我国《宪法》，各级人民法院由同级人大产生，对其负责，受其监督。此种权力架构一方面体现了人民主权原则，另一方面在现实运行层面，法院人财物的配置受制于地方政权，司法权的地方化问题十分突出。[16]在当前人财物省级统管改革背景下，法院与人大的关系面临重构的契机，其中最为核心的问题是法院人事任免制度的重构。对此，有的学者建议，对《宪法》《法院组织法》等同级任免条款进行修改，由省级提名，省级任免，即省以下法院人财物所有的事权上收至省级。还有的学者认为，在不修改宪法的情况下，将提名权和任免权分离，实行“省级提名、分级任免”，既可确保改革成效，也不会有“违宪”和“违法”之嫌。[17]无论采取哪种任免体制，前提是法院行政事务在内部实现集约化管理后，建立一整套科学、规范、公开、公正的外部人财物供给运行机制。人大与法院各项行政事务的关系不应是控制关系，而是阳光权力运行机制下的义务与分工配合。[18]
同样，我国法院的司法经费是由同级行政机关保障，各级法院受制于同级政府的资源配给，势必影响司法机关的独立运行。省级统管改革，其纵向集约化改革力度前所未有，将省以下法院纳入省级财政部门统一管理与保障，省级高院给予必要的协助。[19]这大大减少了同级政权对司法机关的外部影响，并均衡了省级范围内各地方法院的经费保障水平。然而，横向外部关系还没有真正理顺，司法经费决策与管理过程不透明，如果决策组织与过程等根本性的运行机制没有得到根本解决，这将意味着一个“更为庞大的科层式的管理团队的出现，以及随之而来的官僚政治倾向的增加”，[19]因此，有必要对法院经费保障制度与运行机制进行全方位的体系设计。
四法院司法行政事务集约化管理改革：对策与路径
(一)建立“法院职业经理人”制度
当下的司法改革为建立科学的审判权力运行机制，应围绕司法责任制，确立法官员额制度，实现审判权力的下沉。然而，正是由于权力主体的混同导致了审判权和管理权边界的游移不定状态，而要划定双方的权力边界，真正实现去行政化，除了理论上探究二者的边界可能之外，在技术上通过剥离混同的身份不失为一种方法，即借鉴国外法院的改革经验，尝试建立法院“职业经理人”制度。当前理论上的探究由于陷入了漫长的争论而裹足不前，倒不如利用技术上的操作倒逼理论的进步。
“职业经理人”制度是现代组织人事制度的重要革新，20世纪中叶，美国将此制度引入法院行政事务集约化管理改革，此后日本、澳大利亞、加拿大都进行了不同程度的借鉴与改革，并在司法效率不高的情况下，成为法院组织体系内部去行政化，实现司法资源集约化的良方。[20]在此项制度改革的推动下，法院院长享有的更多是审判业务的管理权。法院“职业经理人”则享有行政事务的领导权与管理权，其职责为制定法院宏观层面的发展规划，协调配置法院的司法资源，管理日常秩序，乃至负责与法院外部的关系处理，提供保障审判权运行的各项辅助性服务等。与传统法院人事制度不同，法院“职业经理人”重在“职业”而不是职务等级，以别于法院行政领导的国家干部身份和用人标准。在新一轮司法体制改革进程中，有些法院或法庭设立专司行政事务的法院副院长或职务，在某种程度上有了法院 “职业经理人”的雏形。但是，要建立成熟的制度，需要在任免、薪酬、监督制度等方面实现一系列的改革与创新。[20]
(二 ) 完善法院经费管理制度
经费是司法组织之命脉，是各级法院的运行与发展的重要保障。[21]3在当前省级统管改革进程中，经费保障是其中的关键环节。如前所述，省以下法院的经费纳入省级财政统筹，此种模式仅在纵向维度上解决了经费划拨来源，并未改变司法机关横向外部关系格局。[19]从当前改革的实际出发，法院经费管理制度的完善步骤有三。第一，预算独立。由法院行政事务管理局下设的预算委员会编制法院预算，无特别理由权力机关和行政机关在批准和执行时不得削减。[22]第二，完善预算组织与决策程序。司法经费实现由省级统管改革后，应重点完善决策组织与决策程序，防止省级范围内的地方化和行政化，在省一级设立专门司法经费预算委员会，由法官代表、法院行政人员、专家与社会代表组成。[19]地方各级法院编制本院下一年度预算方案，统一提交至预算委员会编制汇总。[23]第三，严格预算执行标准。根据预算编制计划，各级法院严格执行，并接受权力机关与社会的监督。
(三)建立法院行政事务标准化指南
标准化是法院集约化改革的重要内容，通过引用标准化手段，完善法院管理制度，有利于提高司法服务水平，提升法院的整体效能。作为单一制国家，我国的三大诉讼法对个案裁判的程序性事项作出了明确规定，但对法院司法行政事务等则没有全国统一的工作指南，有些甚至处于空白状态，进而影响法院的整体运行。自党的十八届三中全会以来，省级统管改革释放了地方法院的改革活力，但各地做法不一，导致司法服务水平参差不齐。因此，法院司法行政事务统一化和标准化建设应成为当前司法体制配套改革进程中亟待解决的问题。具体而言，一是规范案件流程、自由裁量、卷宗制作、案件质量等审判业务管理事项，制定统一的工作指南，实现同案同判，提升审判质效;二是完善人财物内部运行体系，建立标准化服务保障体系，做到人员按标准履职，岗位有标准规范，资源配置有标准流程;三是遵循公开、透明、公正等原则，建立标准化协调机制，畅通法院的外部关系。
(四)法院信息化建设
在“互联网+”的时代浪潮推动下，近年来，我国法院信息化建设日新月异，“智能司法”“智慧法院”已成为新时代法院的重要标志。[24]可以说，没有信息化就没有法院管理的现代化。自20世纪90年代以来，我国开启了法院信息化建设的进程，经过二十多年的发展，技术层面已大大缩小了与发达国家的差距。然而，过去我国法院信息化建设缺乏整体的规划，重投入、轻管理，数据共享与分析不足，各类信息系统没有形成集约化的管理机制，使信息技术未能发挥其应有的作用。[25]35-39当前，在全面深化司法体制配套改革背景下，中央和各省级层次应建立信息平台集控指挥中心，打通四级法院之间的信息壁垒，[26]使各级法院信息资源从分散走向统一、从封闭转向透明，提升我国法院整体效能，为我国法院管理现代化提供强有力的技术支撑。
五结论
省级统管改革、员额制改革、司法责任制等改革措施，奠定了中国特色社会主义司法体制新框架。然而，很多改革措施，特别是法院行政事务领域，还没有完全实现集约化管理，在新旧体制全面转轨之际，需要进一步理顺法院行政事务的内外部关系，提高法院自身的管理水平，促进国家治理能力的现代化。一是在现代法院管理理念的指导下，打造全新的法院决策系统、执行系统和评价系统，从而全面革新法院管理体制;二是在省级设立法院行政管理事务总局，分设审判业务、人事管理、财务、ADR(替代性纠纷解决机制)、新闻媒体、外事等不同事务的项目管理机构;三是设立法院“职业经理人”制度，全面管理各级法院事务，树立全新的现代法院服务意识，进而服务于审判权的高效运行;四是完善经费预算与管理制度;五是进一步深化法院信息化建设，释放法院的整体效能。
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作者：彭何利
第三篇：高校自主管理与司法介入之范围
[摘 要]在高校实施自主管理权的过程中，因高校自主管理行为侵犯教师、学生合法权益所引起的纠纷一般适用行政诉讼处理。司法介入高校自主管理行为应该适度，应遵循三个原则：高校管理行为是否剥夺了学生、教师的基本权利;高校管理行为对学生、教师的权益是否有重大影响;法院在审查高校管理行为时，对于学术性较强的行为应只进行形式审查。
[关键词]高校管理行为;行政诉讼;自主管理
近年来，高校(本文特指公立高校，下同。)在实施管理中因管理行为侵犯了学生、教师权益而频频被告上法庭已经不是新闻，但是，对高校与学生、教师的管理法律关系中的学生、教师的权益是否适用司法救济?对高校的这种管理行为而提起的诉讼究竟适用何种诉讼呢? 大学自主管理和司法介入之界限是什么呢?
一、行政诉讼：针对高校管理行为之诉的必然选择
对于第一个问题，我们必须考察高校与学生、教师之间的关系。通论认为，高校与学生、教师之间的关系如同国家机关和公务员之间一样，属于一种特别权力关系。(注：如马怀德：《学校、公务法人与行政诉讼》，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷，法律出版社2000年版，第422-436页。王成栋、刘雪梅：《特别权力关系理论与中国行政法》，载罗豪才主编：《行政法论丛》第6卷法律出版社2003年版，第106-145页。秦惠明：《当前我国法治进程中高校管理面临的挑战》，《清华大学教育研究》2001年第2期，第49-59页。)所谓特别权力关系，相对于一般权力关系，是指在特定行政领域内，为达到行政目的，在人民与国家之间所建立的加强人民对国家从属性的关系。特别权力关系理论起源于19世纪的德国，是在自由法治国时期，为了维护君主对官员及军队的统治权而发展起来的理论。德国行政法学鼻祖奥托梅耶(Otto Mayer )进一步发展了特别权力关系理论，他提出了“志愿不构成侵害之说”，“基于维护行政之功能和目的以及国家或营造物的特别依存关系，个体在进入国家或营造物时，就必须放弃其个人的自由权利，而特别权力关系由此产生。”他据此将特别权力关系分为三大类：(1)公法之勤务关系，例如公务员及军人与国家的关系;(2)公营造物之利用关系，例如公立学校的学生与学校关系、监狱犯人与监狱关系;(3)公法之特别监督关系，例如自治团体、特许事业、专门职业执业人员或公权力委托人，皆受国家之特别监督，其于国家之间的关系。〔1〕在这些关系中，权力主体对个人行使的特别的公权力不受法治原则的支配，即对个人的权利排除法律保留原则，剥夺权力救济手段。而在一般权力关系中，国家对普通公民行使公权力要受到法治原则的支配。
高校与学生、教师之间的特别权力关系表现在现今教育法律制度中。如根据《教育法》二十八条规定，高校对学生、教师拥有广泛的自主管理权利，这种自主管理权不仅涉及学生、教师权利范围广，而且自由裁量度大。而对学生和教师权利的法律救济，《教育法》四十二条第(四)项规定：受教育者享有“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”权利，该规定剥夺了学生因为受处分而提起诉讼的权利;《教师法》三十九条“教师对学校或者其它教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其它教育机构做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，做出处理”，该规定同样没有赋予教师提起诉讼的权利。而现有的《行政诉讼法》规定的受案范围一般仅限于公民的人身权、财产权，除非法律、法规有明确的规定，对其它的权利行政诉讼不予保护。
随着时代的进步，公民权利意识的增长，第二次世界大战后，世界各国纷纷实践法治国原则，批评和修正特别权力关系已是潮流所趋，从而使得特别权力关系范围不断缩小，基本人权保障原则、法律保留原则和司法最终救济原则逐渐适用于特别权力关系。在我国，这样的变化也不断出现在司法实践中，如一些法院通过适用“法律法规授权组织”，受理了一些涉及对学生、教师管理关系的案件，开始通过行政诉讼对学校行使的公权力进行的司法审查，典型案例如田永诉北京科技大学案。
对于第二个问题，一类观点认为，学校是事业单位，其与学生之间所发生的争议依据，依目前的法律法规，难以决定其性质。学校与学生之间的争议不同于国家行政机关与公务员的争议，学校与学生之间属于平等主体之间的争议，学校根据国家法律的规定，制定招生条件、招收学生，对学生进行管理，应视为一种合同关系。学校录取符合条件、同时愿意接受校纪校规约束的学生入学。而学生一旦被学校录取，便构成了学校依据校纪校规对其进行管理的关系，这是一种平等的主体之间的法律关系。〔2〕据此，对高校与学生之间在管理中的争议应适用民事诉讼。司法实务中也曾有个别法院对这种争议适用民事诉讼。
我们认为，对高校管理行为而提起的诉讼应作为行政诉讼。为了论证此观点，我们从逻辑上必须证明两个问题：第一，将高校作为行政诉讼被告是否违背教育法律法规?第二，将高校作为行政诉讼被告是否违背行政诉讼法律制度?
对第一个问题我们从三个方面论证。首先，对《教育法》第42条第4款规定的“合法权益”是否应包括学校与学生管理关系中不服校纪处分等决定的争议，以及是否可以纳入人民法院的受案范围，存在不同看法。笔者认为，给予个体退学、勒令退学、开除学籍、不予毕业、不授予学位等处分或决定，不禁剥夺了个体的受教育权，而且使个体失去了平等就业和人生发展的机会，可能影响个体一生的命运，为此，对“合法权益”的解释必须赋予弱者以救济的机会。另外，教育法并没有规定校纪处分等决定是终局裁决。由于终局裁决是对公民诉权的剥夺和限制，因此其适用法律保留原则，必须由法律做出明确的规定和严格的限制。因此，校纪处分等决定的争议不符合排除司法审查的具体情况，应予司法审查。〔3〕
其次，《高等教育法》第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”该条规定表明了在现行高校法律制度中存在一个根本性的张力：自主办学和依法办学。但在制度上一直没有解决一个谁来监督和如何监督大学依法自主办学的问题。虽然高校的上级教育行政部门对于大学自治有很强的干预能力，但这种干预往往是“法外”干预，不具有监督的功能。笔者认为，只有由法院来实施监督才能将《高等教育法》第11条的精神落到实处。
论及法院进行司法审查的合法性和优越性，现代西方司法审查制度的建立已做出了充分证明：(1)运用司法审查手段制约政府权力成为一种主流思想，有着坚实的社会经济基础和强烈的社会需求;(2)国家统治者与社会成员普遍认识到司法审查对于成功地规范和控制行政行为具有不可替代的作用;(3)法院的职责是解决纠纷，而其深层次的作用却表现在防止专断上。〔4〕当高校管理过程中的纠纷被提交到法院时，除非法律明确排除法院的管辖，法院不能拒绝受理;法院还具有严格的司法程序，保证了法院能排除非法律因素公平公正地解决纠纷;法院个案监督的特点也保证了高校管理的自主性。因此，通过行政诉讼程序实施司法审查既可以实现法律监督，又可以实现高校自主管理。另外，笔者还认为，在当前我国的高效管理中推行适当的司法审查，能够促进我国高校管理制度逐步完善。
第三、我们考察国外的制度，高校自主管理并不排除司法干预。在法国，公立学校是行政机关，教师是国家公务员，校纪处分等行为的司法救济渠道十分顺畅;美国法院经常受理各种教育纠纷案件，在平等保护受教育机会、克服种族歧视等方面形成了一批经典判例。学生对学校开除的行为可以寻求司法救济。
那么，将高校作为行政诉讼被告是否违背行政诉讼法律制度?我国1989年行政诉讼法规定了两类适格的被告：行政机关和法律法规授权的组织。显然高校不是行政机关，那么高校是否是法律法规授权组织?根据本文第一章的论述，高校的管理权力或是来源于法律法规授权，或是来源于行政机关委托职权，高校在行使法律法规授受职权时，其法律地位为法律法规授权组织。在田永北京科技大学案中，针对学校能否具有行政诉讼被告的主体资格问题，法院在判决中明确指出：“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。它们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。”因此，将高校作为行政诉讼被告不违反行政诉讼法，在司法实践中也得到了验证。
当然，并不是在任何因高校的管理行为而提起的诉讼中，高校都是适格的行政诉讼的被告。根据行政法诉讼法原理，高校在行使行政机关委托的职权时，其法律地位为被委托组织，因其行使受委托职权而引起的法律纠纷，委托的行政机关为被告。
另外，我们还要区别宽泛意义上的“高校管理行为”引起的争议，该种“管理行为”由于不是以行政权为基础，因而不是一种行政行为。对于这种管理行为引起的争议，应适用民事诉讼法解决。这些管理行为包括：(1)高校对利用物的管理。宿舍、教学设施、图书馆等既是学校的财产，也是学生在校学习所必须拥有的物质条件。学生对它们有使用权，学校也有维护管理的权力。对这些利用物的管理，高校一般采取私法性质的管理，如学校对损坏宿舍内家具、设备的学生要求照价赔偿，这与房主要求借用或者租用房屋的房客类似行为而承担赔偿责任是类似的。但是，若学校对损坏家具、设备的学生教师采取罚款、纪律处分等行为的，由于此时的管理行为显然是单方面性质的行政管理行为，若学生、教师不服罚款或纪律处分，当然可以提起行政诉讼。(2)高校在管理中采用民事合同等民事方式进行管理的行为。如在实行国家助学贷款之前，高校内部对学生实行的助学贷款。学生填写贷款申请表，并由家长签字承诺在该生毕业后1—3年内还清。该种贷款行为由于具备了意思自治，因而是一种民事行为。对于该民事行为引起的争议，适用民事诉讼。(3)因学校对校园秩序及安全管理不善涉及学生、教师财产或人身安全的行为。学校有权对校园秩序和安全进行管理。因学校管理不善导致学生人身、财产受到侵害，如房屋倒塌、因防火安全制度不健全而造成火灾、教学事故等，可通过民事诉讼寻求救济。甚至涉及刑事犯罪案件时，若刑事犯罪行为是可预见或者正在进行的，而学校没有尽到合理注意的保护义务，学生可请求学校承担民事赔偿责任。美国法院在此问题上，把学校与学生的关系看作承运人与乘客、旅馆与旅客、房东与房客的关系，使学校承担相应的责任。〔5〕
对于高校管理行为引起的争议适用行政诉讼，实务界也在逐渐接受这种观点，以下这个司法案例给我们展示了高校对教师管理中管理行为的性质以及对因这种管理行为而引发的纠纷适用何种诉讼。
2000年，西北大学教师林某，通过了学校教师职务评审委员会教授资格的评审，但在2001年，学校又作出《关于取消林××教授任职资格的决定》。林某不服，将学校起诉到法院。法院审理查明，林某在2000年度西北大学教师职务评审中，申报了教授任职资格，经学校审核同意申报。2000年11月，林某通过了学校教师职务评审委员会教授资格评审。2001年3月，西北大学就有关反映林某申报教授职称“弄虚作假”的问题做了调查。11月，西大教师职务评审委员会表决取消林某教授任职资格。该校作出《关于取消林××教授任职资格的决定》，认为林某在填报评审表时存在论文级别等填报不实的情况。对此林某不服，于2001年12月将学校起诉至西安市碑林区人民法院，请求撤销学校《决定》，并要求学校限期确认他的教授任职资格，并按照“评聘结合”原则聘任他。2002年12月，碑林区法院一审判决，撤销西北大学的《决定》，驳回原告其他请求。学校认为：此案不属于行政诉讼之列，学校《决定》是专家行为，不是行政行为;原审法院受理案件程序错误，认定事实不清，因而对碑林区法院的判决不服。而林某也觉得自己的诉讼请求没有完全实现。一审宣判后，双方均提出上诉。西安市中院终审判决认为，西北大学作出的《决定》属于具体行政行为，涉及林某个人的权利和义务，符合法律规定的行政诉讼受案范围。林某在申报教授任职资格时，虽有部分填写内容不符合学校规定，但已根据学校要求做了更改，并经学校审核，认定林某具备申报教授的资格。因此，林某通过了西北大学教师职务评审委员会教授资格的评审。而西北大学就林某所进行的无记名投票表决，不能证明取消了林某教授任职资格经过教师职务评审委员会的复议。同时，因为林某的教授任职资格还没有最终确认，所以最终维持原判。〔6〕
二、行政诉讼与大学自主管理的界限
在刘燕文诉北京大学学位委员会案中，由于该案涉及学位授予这一学术性较强的行为，许多学者就认为不属于人民法院的受案范围。如中国人民大学法学院王利明教授认为：学术的评价属于高校的自主权，海淀区法院受理此案妨碍了高校的自主权，国外也没有法院受理的先例。法院不能做力所不能及的事情，如果做了也是无法执行的，因为学术问题太复杂，法院的受理代替了一种学术评价。而北京大学法学院博士生何海波则认为：虽然赞成“更多的大学自治，更少的行政管理”的主张，但同时认为，司法对学位评定的审查仍是必不可少的。在现代法治国家里，法院是公民权利的救济者和公共权力监督者，不能因为学位评定贴有“学术”标签就排除法院审查。当然，由于学位评定的高度专业性，法院应当仅仅做形式审查，为专家的行为划定一个最外部界线。〔7〕
笔者赞同何海波博士的观点。为了保护作为弱势群体的教师、学生的权益，同时尊重大学的自主管理，根据我国有限行政诉讼资源这一现状，司法应当介入大学自主管理，但应干预有“度”，应为大学自主管理和司法干预划定一条界线。为了比较合理的划分这条界线，我们不妨考察一下基础关系与经营关系理论以及重要性理论。
为了解决德国基本法第十九条“任何个人的权利遭受公共权力侵害时，皆有权诉请法院救济”这一对行政诉讼概括式规定是否适用以及多大程度上适用于特别权力关系，德国著名学者乌勒(Ule)提出了著名的“基础关系与经营关系理论”。他认为，传统的特别权力关系可以区分基础关系(外部关系)与经营关系(内部关系)，前者是指有关特别权力关系的产生、变更消灭，如公务员的任免与退休，公立学校学生的入学与退学;后者则是指公行政主体为达成特定权力关系的目的而采取的“管理规则”，如长官对下属的勤务指示和考绩，公立学校对学生的服装、仪表和作息时间等所做的规定等。基础关系对相对人利益影响较大，应适用法律保留原则与司法救济以保障相对人的基本权利;与经营关系有关的事项，应视为行政内部的指示，对相对人利益影响较小，无需法律规定也不存在法律救济，以此来维持行政秩序和达成行政目的。〔8〕
由于基础关系和经营关系界限不易厘清，根据这一理论，1972年德国联邦宪法法院通过司法判例提出了“重要性理论”。该判例就是著名的1972年“监狱服刑案”：某监狱发现一名犯人在信中有侮辱监狱的言辞，依照内部规章没受了此信。该犯人不服而寻求救济，宪法法院在判决中认为，通讯自由权系宪法保障的基本人权，仅得由法律或法律的授权才可对之限制，不可仅由监狱的内部规范来决定;如果没有有关法律的授权，监狱管理规则不可以限制犯人的通讯自由权及其它宪法基本权利。〔9〕据此案例，重要性理论中的“重要性”是指特别权利关系中权力主体的行为对行为对象的基本人权保障具有重要意义，只要特别权利关系中的行为涉及基本权利的重要事项，即应受法治国原则的支配。重要性理论大大修正了基础关系与经营关系理论。
以上理论给我们考察司法多大程度介入高校管理行为提供了一个参照标准，而刘燕文案又给我们提供了法院在审查高校管理行为中审查本身的界限。据此，笔者认为，对司法介入高校管理行为要进行类型分析，对以下几种管理行为，司法应当介入：(1)高校管理行为是否剥夺了学生、教师的基本权利。基本权利是宪法规定的权利，如学生的受教育权，学生、教师的结社权等。侵犯学生的受教育权是指学生在校接受高等教育的资格、身份被剥夺。根据《普通高等学校学生管理规定》，在学校对学生的学籍管理中，因各种原因取消学生入学资格、取消学籍、按自动退学处理、取消复学资格、给予勒令退学和开除学籍处分的等管理行为，均是剥夺学生受教育权的行为。学生、教师的结社权主要指学生、教师有权举办社团、参加社团、退出社团。根据《高等教育法》五十七条规定，学生团体要服从高校的领导和管理，如果高校对学生、教师的以上权利进行限制，就是侵犯了他们的结社权。(2)高校管理行为对学生、教师的权益是否有重大影响。对学生权益有重大影响的管理行为，主要有给予学生警告、严重警告、记过、留校察看的，给予或剥夺学生奖金、荣誉称号等奖励的，禁止学生勤工俭学或剥夺学生勤工俭学资格的，给予学生罚款处罚，不予学生毕业或做结业处理，不发放派遣证，学生的休学、停学与复学，学生转系(专业)、转学，学生的升级、留降级，学生的成绩考核、重修，对学生的思想品德的考核、鉴定，不予颁发学位证书的决定等。对教师的权益有重大影响的行为主要有教师的职务评审、评聘、解聘等足以影响教师的身份和收入的行为。(3)法院在审查高校管理行为中，对于学术性较强的行为，如学业证书、学位证书授予、学生成绩的考核、教师职务评审等，要尊重学校的学术自主权，仅对其进行形式审查，即程序审查而不进行实质审查。(注：据《北京青年报》2001年6月26日载：何建宇在填报高考志愿时选择了其它专业不服从，但淮海工学院在招生时将其安排在志愿以外的专业并给何建宇颁发了录取通知书，何建宇遂认为该校非法录取而提出民事诉讼。)
需要说明的是，由于高校管理行为涉及的范围广泛，笔者不可能一一穷尽;此外，对于高校哪些行为属于司法审查的范围，以上的类型划分只是一种参考，由于法院在受理案件时的情境不同，哪些行为属于影响学生、教师权益的行为，哪些行为属于侵犯学生、教师基本权利的行为，尚需要法官具体问题具体分析。笔者的结论是，法治的时代背景和对于学生、教师权利的保护，不允许高校管理行为成为司法审查的真空;但高校学术自治的传统和内在本质要求在对高校进行司法审查时，要尊重学术自治的领域，即司法干预要适度。
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〔责任编辑：金风平〕
The Self-man ag ement of University and the Scope of Judicatory Interposition
ZHANG Jian，PAN Yun-jun
(Nanjing University of Technology，Nanjing 210009，China)
① 程雁雷认为根据以下标准确定司法是否审查高校学生管理行为：1、被诉学生管理行为是否足以改变学生的身份;2、被诉高校学生管理行为是否具有外部性;3、被诉高校学生管理行为是否对学生的公民基本权益有重大影响。参见程雁雷：《高校学生管理纠纷与司法介入之范围》，《法学》2004年第12期，第38页。
作者：张 健 潘运军