财政转移支付法律制度

财政转移支付法律制度（精选十篇）

财政转移支付法律制度 篇1

一、现行的政府间的财政转移支付制度现状

目前, 我国财政转移支付制度一般是指政府间转移支付制度。政府间转移支付, 它是指各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配。这种转移支付形式一般有三种:一是中央政府将其预算收入的一部分向下转移给地方政府;二是地方政符将其预算收入的一部分向上转移给中央政府;三是同级政府之间一部分预算收入的相互转移。凡是相邻两级政府间的上级政府对下级政府的财力转移是狭义上理解的转移支付。在我国, 从1994年分税制财政体制改革基础上确立的财政转移支付制度, 是一种从狭义上理解的财政转移支付制度。

从形式上看财政转移支付法, 是指财政转移支付法律规范借以表现的外在形式, 它也有广义与狭义之分:广义上的财政转移支付法, 泛指凡规定有关财政转移支付方面内容的法律、法规、自治条例、规章等规范性法律文件的总称。狭义上的财政转移支付法, 专指国家立法机关制定的以《财政转移支付法》冠名的单行法律。在我国尚未制定专门的《财政转移支付法》, 有关财政转移支付方面内容的法律规范散见于相关法规与规章之中。

财政转移支付法律制度的内容一般包括: (1) 转移支付的目标和原则。 (2) 转移支付的形式:目前转移支付的形式包括:社会保障支出和财政补贴支出, 如定额补助, 专项补助, 结算补助, 税收返还及其他补助形式。 (3) 转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序。 (4) 转移支付的管理和分配机构。 (5) 转移支付的监督及法律责任。

我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。我国现行的政府间财政转移支付制度是由四种转移支付的形式构成的:

第一种形式是“过渡期财政转移支付”。“过渡期财政转移支付”是我国在1994年实行分税制财政管理体制后开始设立和实施的。我国过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡模式。我国的收支均衡模式同时考虑了各个地区的财政能力 (财政收入) 和财政需求, 其基本的做法是:通过测算各个地区的标准财政收入和财政支出并对其进行比较, 进而计算出地区的标准财政收支缺口 (该地区标准财政支出大于标准财政收人的差额) 。

第二种形式为“税收返还”。税收返还制度的建立是1994年分税制改革的关键性内容之一。税收返还制度的核心是在建立新的分税制财政体制的同时, 确保各有关地方政府既得利益。另一方面, 这种形式通过“存量不动, 增量调节”的办法, 提高中央财政在增值税与消费税增量上的比重。

第三种形式为专项补助 (或者说是“专项拨款”) 。“专项补助”作为中央政府对地方政府的财政转移支付形式。这些专项拨款, 由中央政府拨付, 不列入地方的财政支出范围。这种专项拨款的主要特点是拨付款项的有条件性, 是由中央根据情况和需要来确定拨款的项目, 拨款的对象, 拨款的金额和拨款的时间。专项拨款主要用于给予地方政府的特大自然灾害救济费, 特大防汛抗旱经费以及不发达地区的发展资金等。

第四种形式是“原体制补助和上解”。这种形式实际是原体制的产物。从1988年开始, 中央政府财政部对部分省、自治区实行定额补助, 与此同时部分省市向中央按照一定的比例分解。

我国现行的政府间财政转移支付制度仍是一种过渡性的制度, 带有较深的旧体制的烙印, 难以适应社会主义市场经济发展和公共财政体制的要求。

二、现行的政府间财政转移支付制度存在的主要问题

由于我国现行的政府间财政转移支付制度是一种过渡性的制度, 目前还存在以下问题:

第一, 中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰, 事权、财权不对应, 资金分配办法不规范。从而造成一部分财政支出的不合理, 各级政府支出责任不明确, 甚至带有较大的主观随意性, 从而使转移支付制度缺乏科学性。

第二, 现行财政转移支付制度缺乏法律权威性。纵观各个国家财政转移支付制度最大的共性就是都制定有较高层次的法律。而我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章, 没有单行法律。因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性。

第三, 现行财政转移支付制度调控力度小, 均等化功能弱。由于在现行转移支付制度中税收返还形式占的比重过大, 一般性转移支付比重太低, 致使中央财政调控权、均等化功能过弱。

第四, 监督制约机制不健全。

第五, 省一级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺乏制度建设。

三、完善现行财政转移支付制度

从总体上看, 我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上开始朝着规范化的政府间财政转移支付框架的目标改革, 但是, 距离以公共服务均等化为主要目标的、规范化的政府间财政转移支付制度还有相当大的距离。为了进一步完善我国现行的政府间财政转移支付制度, 必须深化改革:

1.完善适应市场经济发展的分税制财政体制, 从法律上明确划分中央政府与地方政府之间事权、财权范围, 明确财政转移支付制度的调节目标和定位。

2.加强财政立法, 在《过渡期财政转移支付办法》基础上制定《中华人民共和国财政转移支付法》, 以法律形式明确财政转移支付的各项基本制度, 尤其是财政转移支付的监督制约制度。

3.简化与完善财政转移支付形式, 重新归并现有的四种政府间的财政转移支付形式, 尤其是应当尽快解决原体制补助和原体制上解当中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题。

健全财政转移支付法律制度的思考 篇2

推进财政管理体制改革，必须“进一步完善转移支付制度”。财政转移支付制度对于加强国家的宏观经济调控、合理安排各阶层居民收入的再分配、加大对中西部地区和民族地区的财政支持，保证社会经济的发展和社会的安定具有重要作用。

一、现行的政府间的财政转移支付制度现状

财政转移支付法是指调整在财政转移支付过程中发生的经济关系的法律规范的总称，是财政法制度的重要组成部分。从广义上理解的转移支付法包括政府对居民的转移支付制度和政府间的转移支付制度。

目前，我国财政转移支付制度一般是指政府间转移支付制度。政府间转移支付，它是指各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配。这种转移支付形式一般有三种：一是中央政府将其预算收入的一部分向下转移给地方政府;二是地方政符将其预算收入的一部分向上转移给中央政府;三是同级政府之间一部分预算收入的相互转移。凡是相邻两级政府间的上级政府对下级政府的财力转移是狭义上理解的转移支付。在我国，从1994年分税制财政体制改革基础上确立的财政转移支付制度，是一种从狭义上理解的财政转移支付制度。

从形式上看财政转移支付法，是指财政转移支付法律规范借以表现的外在形式，它也有广义与狭义之分：广义上的财政转移支付法，泛指凡规定有关财政转移支付出方面内容的.法律、法规、自治条例、规章等规范性法律文件的总称。狭义上的财政转移支付法，专指国家立法机关制定的以《财政转移支付法》冠名的单行法律。在我国尚未制定专门的《财政转移支付法》，有关财政转移支付方面内容的法律规范散见于相关法规与规章之中。

财政转移支付法律制度的内容一般包括：(1)转移支付的目标和原则。(2)转移支付的形式：目前转移支付的形式包括：社会保障支出和财政补贴支出，如定额补助，专项补助，结算补助，税收返还及其他补助形式。(3)转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序。(4)转移支付的管理和分配机构。(5)转移支付的监督及法律责任。

我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。我国现行的政府间财政转移支付制度是由四种转移支付的形式构成的：

第一种形式是“过渡期财政转移支付”。“过渡期财政转移支付”是我国在1994年实行分税制财政管理体制后开始设立和实施的。我国过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡模式。我国的收支均衡模式同时考虑了各个地区的财政能力(财政收入)和财政需求，其基本的做法是：通过测算各个地区的标准财政收入和财政支出并对其进行比较，进而计算出地区的标准财政收支缺口(该地区标准财政支出大于标准财政收人的差额)。

第二种形式为“税收返还”。税收返还制度的建立是1994年分税制改革的关键性内容之一。税收返还制度的核心是在建立新的分税制财政体制的同时，确保各有关地方政府既得利益。另一方面，这种形式通过“存量不动，增量调节”的办法，提高中央财政在增值税与消费税增量上的比重。

第三种形式为专项补助(或者说是“专项拨款”)。“专项补助”作为中央政府对地方政府的财政转移支付形式。这些专项拨款，由中央政府拨付，不列入地方的财政支出范围。这种专项拨款的主要特点是拨付款项的有条件性，是由中央根据情况和需要来确定拨款的项目，拨款的对象，拨款的金额和拨款的时间。专项拨款主要用于给予地方政府的特大自然灾害救济费，特大防汛抗旱经费以及不发达地区的发展资金等。

第四种形式是“原体制补助和上解”。这种形式实际是原体制的产物。从1988年开始，中央政府财政部对部分省、自治区实行定额补助，与此同时部分省市向中央按照一定的比例解。

我国现行的政府间财政转移支付制度仍是一种过渡性的制度，带有较深的旧体制的烙印，难以适应社会主义市场经济发展和公共财政体制的要求。

二、现行的政府间财政转移支付制度存在的主要问题

由于我国现行的政府间财政转移支付制度是一种过渡性的制度，目前还存在以下问题：

第一，中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰，事权、财权不对应，资金分配办法不规范。从而造成一部分财政支出的不合理，各级政府支出责任不明确，甚至带有较大的主观随意性，从而使转移支付制度缺乏科学性。

第二，现行财政转移支付制度缺乏法律权威性。纵观各个国家财政转移支付制度最大的共性就是都制定有较高层次的法律。而我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，没有单行法律。因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性。

第三，现行财政转移支付制度调控力度小，均等化功能弱。由于在现行转移支付制度中税收返还形式占的比重过大，一般性转移支付比重太低，致使中央财政调控权、均等化功能过弱。

第四，监督制约机制不健全。

第五，省一级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺乏制度建设。

三、完善现行财政转移支付制度

从总体上看，我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上开始朝着规范化的政府间财政转移支付框架的目标改革，但是，距离以公共服务均等化为主要目标的、规范化的政府间财政转移支付制度还有相当大的距离。为了进一步完善我国现行的政府间财政转移支付制度，必须深化改革：

1.完善适应市场经济发展的分税制财政体制，从法律上明确划分中央政府与地方政府之间事权、财权范围，明确财政转移支付制度的调节目标和定位。

2.加强财政立法，在《过渡期财政转移支付办法》基础上制定《中华人民共和国财政转移支付法》，以法律形式明确财政转移支付的各项基本制度，尤其是财政转移支付的监督制约制度。

3.简化与完善财政转移支付形式，重新归并现有的四种政府间的财政转移支付形式，尤其是应当尽快解决原体制补助和原体制上解当中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题。

4.规范专项补助，在进一步科学划分各级政府事权的前提下逐步减少中央政府对地方政府的那些纯粹属于地方区域性的支出项目的补助，并且按照公共服务均等化的要求和兼顾其他政策要求的前提下，规范各种专项补助，合理分配用于专项补助方面的财政资。

5.建立规范的省对地市县的转移支付制度和其他配套制度，使财政转移支付制度在我国形成统一的有机体系。

财政转移支付法律制度 篇3

【关键词】财政转移支付；法律支付；健全

财政转移支付是财政支出的两种基本形式之一，它是指资金在各级政府间的无偿转移，具有无偿性、补助性的基本特征。它是以各政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。有效的财政转移支付制度有助于推动国家宏观经济调控，对于合理安排各个阶层居民收入的再分配以及强化中西部地区和民族地区的财政支持也有着良好的促进作用，同时对于促进社会经济的发展和促进社会安定有着良好地作用。

一、我国财政转移支付制度的现状和存在的问题

1.我国财政转移支付制度的现状

我国从1994年正式开始财政转移支付制度起步的，在1995年时正式出台了《过渡期财政转移支付办法》，自此我国开始了对于转移支付制度的探索。从多年来的实施情况来看，如今已经积累了一些经验，获得了一定的成果，已经基本确立其了政府间财政转移制度的目标。当前政府财政转移支付的资金已经具备了一定的规模，并且逐步形成了相应的制度和方法使得政府间的财政支付更加规范。从实践的效果上来看，推动了公共服务均等化理念的形成，对部分地区财力不足的矛盾进行了缓解，缩小了民族间的发展差异以及地区之间的发展差异。

2.我国财政转移支付制度存在的问题

（1）事权、财权划分不清晰。中央和地方政府实行分税制财政体制改革，初步划分了中央和地方的财权，但在事权方面对中央与地方各自的职责范围缺乏具体明晰的划分，存在许多模糊之处。

（2）还没有形成合理的财政转移支付结构，导致公共服务均等化目标难以实现。在已经进行的财政转移支付构成中，很多都是用来作为税收返还以及补助，其中用来缩小地区差距的数额是相当小的。但是税收返还和补助是用来保证地方既得利益的，收入能力强的地区转移支付数额自然就大，收入能力差的地区转移支付数额自然就小，与公共服务均等化的目标毫无联系，甚至是背道而驰的，西部许多地区由于财政均等能力不足，长期无法实现财政平衡。从这个角度来说税收返还反而逐步拉大了地区间公共服务的差距。

（3）监督制约机制不健全。与财政转移支付相关的法律法规体系的建设仍然比较滞后，使得财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。在财政转移资金的使用方面，未建立有效的审计监督系统，对资金能否做到专款专用等信息不能及时、准确、全面的掌握，对违反补助使用规定的地方政府也没有相应的惩罚措施。

（4）财政转移支付立法不完善，缺乏法律权威性。我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，没有单行法律，因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性；没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，经常会出现财政转移支付之间目标不统一、标准不合理、政策功能相互冲突、政策目标难以实现的现象。

二、健全我国财政转移支付法律制度的思考

1.明确划分各级政府的事权、财权，完善财政转移支付制度。通过法律对各级政府间事权财权的明确划分，才可有效避免各级政府在支出责任上相互推诿、扯皮的现象，也才能为规范化转移支付法律制度的实施创造出重要的基础条件。我国应该根据经济管理权限合理划分事权，按照中央与地方各级政府承担的事权、财权和事权相统一原则，合理确定各级政府的支出。

2.依法调整财政转移支付结构，实现全国各地公共服务水平的均等化。财政转移支付的基本目标是保证全国各地居民都享有大致相同的公共服务水平，确保国家最低的就学、就医、就业、公共交通等公共服务标准的实现。为了达到这一目标，应依法简化与完善财政转移支付形式，建立一个以公式化为基础、以均等化转移支付为主、专项拨款为辅的合理的转移支付体系。总的来说应当采取支出均衡模式，在公式中考虑财政供给人口、辖区的面积、少数民族人口等影响公共支出的多重因素，以保障各地区公共服务水平均等化的实现。

3.设置专门机构、建立转移支付管理监督体系，对财政转移支付进行管理和监督。建立从上到下的财政管理信息系统以及严格的支付和审计监督体系，以法律形式明确财政转移支付的监督制约制度，赋予其法定的财政转移支付监督管理职责。该机构可负责财政部转移支付申请的审批、对资金的流向和使用情况进行监督、对财政转移支付中的违规违法行为做出罚款决定、对直接责任人依法提出处理意见等，这样既能体现转移支付的权威性，又能体现其监督约束的完整性，确保转移支付制度的实施效果。

4.健全法律程序，完善转移支付立法。我国在完善财政转移支付立法的过程中，应将转移支付的目标、基本原则、资金来源、支付形式、核算标准等以法律形式加以规定，使我国的转移支付制度在法制轨道内正常有序的运行，还要进一步规范转移支付的审批监督程序，明确财政转移支付的监督制约制度。同时，我们在完善财政转移支付立法时，一定要与财政改革进程相适应，妥善解决立法的稳定性和改革的变动性之间的矛盾，妥善处理中央与地方之间的利益关系。财政转移支付立法的现实可行性与适度超前性相兼顾，并提高立法质量。只有这样财政转移支付立法才适应社会主义市场经济发展和财政支出制度改革的要求，才可规范政府公共资金支付管理，平衡地区财政收支差异。

参考文献：

[1]王鹏. 财政转移支付制度改革研究[D].吉林大学，2012.

财政转移支付法律制度 篇4

一、财政转移付制度立法检讨

从直观上看,此次财政转移支付制度改革肇始于十八届三中全会中关于深化财税体制改革的决定,继之而起的是《预算法》的修改,新增一条关于转移支付的专门规定,然后是国务院相继的两个规范性文件,之后是几省关于省以下转移支付改革的实施意见。综观一系列文件的出台和法律的修改,这些举措由党而国,由中央而地方,由抽象而具体,层层推进,环环紧扣,使转移支付制度有了进一步的发展。然而,财政转移支付制度远未健全。仅从这些文件中直观地分析,可以看出我国的转移支付制度无高位阶的统一立法。现存制度中,关于转移支付制度的立法最高存在于《预算法》中,即该法第16条。该法条虽然较之于之前旧《预算法》有了相对具体的专门规定,然而仅此一条恐怕仍旧会沦于空泛。转移支付涉及大部分财政支出的份额,整个转移支付制度的构建,需要一部专门立法作为整个制度大厦的根基,而这一重任远非新《预算法》的一个条文就可以承担。而《预算法》之下,国务院的两个文件虽然具体却位阶不够,难以统摄转移支付全局,并且在转移支付只有《预算法》16条规制的情况下,恰恰是国务院,尤其是财政部在行使转移支付立法之权,左右着许多转移支付措施的具体执行。这就会导致两方面后果:一是转移支付制度至今仅停留于原则目标层面,《预算法》的规定失之笼统,国务院两个文件的规定虽然具体却只涉及了制度改革的目标及具体应着手的方面,却使权力主体,职责权限,责任承担等内容缺位,以致转移支付缺乏可操作性;二是使转移支付制度停留于政策层面,国务院始终是转移支付的立法者和执行者,转移支付始终“政出于国务院”,政策性太强,而不能稳定为固定的法律制度,政策的易变性、非法治性在转移支付领域表现得淋漓尽致,以致这一涉及国家财政支出的重要事项处于无法的境地而不可持续。故,我国实有必要制定一部专门的转移支付法律,以避免转移支付制度缺乏权威、稳定性差、立法的科学性难以保证的问题,也可使制度的运行更加具有操作性,权力主体、职责权限、责任承担等内容一旦确定,转移支付制度就具有了“主体—权力—责任”的法律规范结构和“假定—处理—制裁”的法律规则模式,这样就可以保证转移支付制度在实践中的有效运行。

二、关于省以下转移支付方面的思考

国务院发布转移支付两文后,几省相继发文完善改革省以下财政转移支付。在这里的担忧是,各省级政府制定的完善转移支付办法亦是根据国务院两份文件制定,前者已经失之笼统、易变、非法治性和可操作性,后者势必步其后尘,出现同样的问题:缺乏对相关主体权义职责的界定,缺乏一套明确的资金申请、使用、监督、问责程序。

三、财政转移支付改革完善中借鉴国外经验应注意的问题

在深化改革进程中,各方面改革都难免要借鉴国外经验,但是不存在“放之四海皆准”的模式、铁律,否则,我们的改革无须谨小慎微地摸着石头过河了。所以,借鉴国外经验一定要注意引入模式的中国化,“中国特色”并不只是一个政治口号,而是需要付诸实践的施政理念。在转移支付制度改革中,这一方面的问题也应该注意。所以,转移支付制度改革完善过程中,我们广袤的国土、多元的民族构成、不均衡的地区发展水平、我国经济的整体发展水平、复杂的政府层级制及单一制中央集权的国家结构等方面的问题就不能不考虑。所以,在借鉴国外经验时,我们不可能借鉴没有财政层级划分的城市国家,也无法向面积较小的其他国家学习,可学者仅余美国、加拿大,但它们又都是联邦制国家,借鉴的时候显然不能照搬。另外,日本面积虽小,但层级复杂,也是中央集权国家,我国借鉴国外经验时,日本也是不能忽视的国家。

四、关于现行财政管理体制的思考

1994年,中国实行“分税制”后,实际上是在财权上实行了“联邦制”。而我国政治体制却是中央集权的单一制。财政上的分权与政治上的集权是否冲突?集权的政治体制下,中央总是谋求对地方的绝对控制,如此政治体制下要求一个配套的统一的财税体制,这样才能使中央统一操盘,钱随事走,能维持地方政府日常工作,又能时刻控制地方。而真正的分税制要求有分权的政治体制,因为政治体制的分权就代表着中地之间事权的明确切割,互不干涉。这样才能在明确的事权分割下,确定各自的财权;在合理的税收体制下,各自拥有独立的税收立法权,以确保各自的财政支出,故而,财政分权的前提是政治权力的分立。由此可知,集权的政治体制与分权的财政体制是不能配合运行的。

而我国何以就能在集权的政治体制下实行了分税制?前述可知,分税制下财权以事权为基础,而事权的划分须以分权的政治体制为前提。所以,集权政治体制下,地方的政治权力永远受控于中央,中央与地方事权也就不可能明确分割,中央也不允许地方拥有独立的税收立法权,而中国的情况正是如此,虽然貌似已经实行“分税制”,然而,地方只是拥有对既定税种的“收税权”及中地共享税的“分享权”,而无法增立新税,并且,中央对中地共享税的分成比例可以由中央随意变更,地方无税收立法权。故,中国的“分税制”名为“分税”,实为“授权”,并且被授权人无权参与决定授权的内容,授权人可以随意变更授权内容。综上,中国现行财政管理体制并不会与集权式的政治体制相冲突,因为中国的“分税制”并非真正的分税制,而是类似分税制的“税收授权制”。但是,不产生冲突并不代表就是有益的,我们一直在倡导建立完善的分税制,却不知此分税非彼分税,这一根本性错误将导致我们的中央与地方之间事权难以绝对厘定(中央一直管着地方,掣地方之肘,而不能明确分割事权),我们的“分税制”即使“完善”,也是“税收授权制”的完善,并且只能以大量转移支付无效率的资金对向流动来消化财权上移、事权下压带来的弊端。

五、财政转移支付改革背后的危机

我国自古是集权制国家,中央与地方的关系从来未达到一种所谓的“和谐”,向来一统就死,一放就乱,地方对中央总是存在着一种“离心”的倾向,而不能如西方国家,即使是给予地方充分的自由,地方也不会擅自独立割据。我国的状况总是要么中央集权,一统万方,万马齐喑;要么是诸侯混战,分封割据,从来没能在自由与稳定之间找到一个平衡点。中央与地方之间,彼此总处于攻防的博弈之中,而没有充分的信任。基于这种不信任,我们可以充分预料到财政转移支付完善背后的危机:财政转移支付目的在于实现中央与地方之间各自财权与事权的匹配,实现地方财力的自给自足,假如,在事权相对明确了之后,以转移支付满足地方的财力需求,实现各级各地区政府完全的自给自足,这貌似理想,其实背后隐藏着巨大的政治危机,即地方割据。若单纯地考虑财政平衡,可以划分事权,转移支付以配财权,使各方皆大欢喜。然而,现实容不得片面,国家治理更需综合考虑多方因素。

在单一制国家,财政是中央维系权威的重要途径,假如通过转移支付使地方实现了财力的自给自足,不需要中央支援,这就会导致中央权威崩塌,这与直接划给地方充足的财权是一样的效果,中央以转移支付实现对地方牵制的目的将成徒劳,将会产生政令难行,慑乱无威的风险,国家有随时分裂的危机。贫穷是最大的不正义,而动乱则是更大的不正义。所以,在设计财政转移支付制度时,即使事权已经相对明确,也不应给地方完全充足的财权,而应将地方所需之部分财权由中央掌握,使地方有所匮乏。综上,所谓地方财权与事权的匹配应该是相对的匹配,而不是绝对的自给自足,地方财权配置自始不能充分,务使其财权相对于事权有所匮乏。

参考文献

[1]徐阳光.财政转移支付制度的法学解析[M].北京:北京大学出版社,2009.

[2]杜放.政府间财政转移支付制度理论与实践[M].北京:经济科学出版社,2001.

[3]刘剑文.地方财源制度建设的财税法审思[J].法学评论,2014,(2):25-32.

[4]倪志龙.财政转移支付法律制度研究[D].重庆:西南政法大学硕士学位论文,2009.

[5]熊伟.财政法基本问题[M].北京:北京大学出版社,2012.

[6]蔡茂寅.财税法学前沿问题研究——地方财税法制的改革与发展[M].北京:法律出版社,2014.

财政转移支付制度创新思考建议 篇5

**市目前的财政转移支付制度是于1994年分税制改革时建立并在近几年逐步得到完善的。财政体制改革时，湖北省在重新划分中央和地方财政收入的基础上，相应调整了原有的财政包干体制下的转移支付形式，建立了省政府对**市地方政府的税收返还制度，初步形成了以税收返还、专项补助等为主要内容的财政转

移支付体系。近几年，为配合中央其他政策的实施，又相继建立了诸如调整工资转移支付、社会保障转移支付等多种形式的转移支付。

(一)**市财政转移支付制度运行情况

转移支付归纳起来主要有两类，即财力性转移支付和专项转移支付。财力性转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、农业税免征和取消农业特产税转移支付、缓解县乡财政困难转移支付。

财政转移支付项目表

性 质

项 目 财力性转移支付(f)/专项转移支付(s)

“两税”返还 f

所得税基数返还 f

一般性转移支付 f

农村税费改革转移支付 f

农业税免征和取消农业特产税转移支付 f

缓解县乡财政困难转移支付 f

调整工资转移支付 f

专项转移支付 s

1、税收返还

1994年实施分税制财政管理体制改革后，实施税收返还，将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，保证地方既得利益。目前中央、省对**市的税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。

“两税”返还是为了保持地方既得利益，将原属于地方税源的上划给中央的增值税和消费税按照一定计算方法确定后，按来源地原则返还给地方政府。“两税”返还额以1993年中央增值税与消费税为基数，从1994年起对比上年增加部分按1：0.3的系数返还地方。

所得税基数返还为固定数额，省对**市所得税返还基数为16.7亿。对企业所得税基数的核算办法，市级以2000年实际完成数乘以2001年1-9月增幅或者1999年、2000年两年平均增幅为基数。

2、一般性转移支付

根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同，省对**市的一般性转移支付分为激励性(一般)转移支付和政策性(一般)转移支付两种形式。激励性(一般)转移支付主要是在保持已形成的市财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上，将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性(一般)转移支付，鼓励地方进一步发展经济，壮大财政收入规模，提高财政收入质量，做小财政供养系数；政策性(一般)转移支付主要是保证党和国家的各项重大政策在**市得到全面贯彻落实。对两类转移支付补助的具体分配和测算，按照规范化与透明化的要求，采用因素法，实行公式化计算，纳入省及县(市)两级预算管理。

(1)激励性转移支付

激励性转移支付用于支持地方经济发展，保障干部职工工资发放、机构正常运转、社会保障等公共支出、偿还政府债务以及支持经济发展。激励性转移支付由地方一般预算收入增长激励性转移支付、工商四税激励性转移支付、市州本级支持县域经济发展激励性转移支付、财政改革与管理量化考核激励性转移支付和烟草销售激励性转移支付组成。

①地方一般预算收入增长激励性转移支付

地方一般预算收入增长激励性转移支付以地方一般预算收入增长为计算依据，主要考核市一般预算收入的完成情况。某地地方一般预算收入增长幅度达到一定的水平，省给予激励性转移支付，具体计算办法用公式表示为：

mi=[(fi-f)/∑(fi-f)]*m

其中：

mi为某地享受的地方一般预算收入增长激励性转移支付；

fi为某地一般预算收入可比增长率

f为全省同类地区地方一般预算收入平均增长率；

∑(fi-f)为全省县(市)(fi-f)为正数之和，当某地(fi-f)<0时，该地不享受地方一般预算收入激励性转移支付；当某地fi<0时，该地下一年度fi按两年平均数计算。

m为全省地方一般预算收入激励性转移支付总额。

②工商四税激励性转移支付

工商四税激励性转移支付以工商四税(增值税、营业税、企业所得税、个人所得税)增长为计算依据，主要考核地方工商四税的完成情况。其主要计算指标为按财政供养人员计算的人均工商四税增长幅度和工商四税增长绝对额。

对**市，工商四税增幅超过16个市(州)的平均增长水平，根据其省级工商四税增收绝对额，省财政按省分成当年增量的5%给予奖励。

③市州本级支持县域经济社会协调发展激励性转移支付

实行省管县(市)财政体制后，省政府为了进一步调动市(州)政府帮助和支持所辖县市大力发展县城经济的积极性，对**按照其所辖县市财政收入增长享受的省财政

激励性转移支付补助额(含工商四税激励性转移支付、地方一般预算收入增长激励性转移支付)和市对所辖县市财政补助增加额，给予激励性转移支付补助。具体计算公式为：

某市本级支持县域经济发展激励性转移支付=[该市所辖县市享受省收入激励性转移支付之和+该市本级对所辖县市财政补助增加额]×省转移支付补助系数

④财政改革与管理激励性转

移支付

部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购四大改革，是建立在公共财政的基础，进一步加强财政监督管理，是市场经济机制对财政运行的客观要求。为了促进各市积极推进财政改革与管理，省财政专设财政改革与管理激励性转移支付，转移支付资金分配按**市财政改革与管理工作的考核结果确定。财政改革与管理激励性转移支付，50%作为市财力，50%用于财政系统推进四项改革工作的人员培训、宣传发动、必要的设备购置等支出，并接受审计监督使用。

⑤烟草销售激励性转移支付

为了支持我省烟草工业的发展，省委、省政府对各市支持烟草行业发展、完成烟草年度销售目标任务情况进行考核，并通过转移支付实施奖惩。

烟草销售激励性转移支付的考核以省烟草公司下达各市(州)支持烟草公司销量计划和卷烟年销售收入计划为责任目标，并适当考虑卷烟销量比上年实际销量增减的因素，用公式表示为：

某市州卷烟销售激励性转移支付=[(某市州年销售卷烟实际完成数-某市州年销售计划指标数)/全省各市州销售卷烟超计划之和×50%+(某市州省产烟年销售收入实际完成数-某市州省产烟年销售计划完成数)/全省各市州省产烟销售收入实际完成超计划之和×35%+(某市州年销售卷烟实际完成数-某市州上年卷烟销售实际完成数)/全省各市州卷烟销量超上年之和×15%]×省对市州烟草销售激励性转移支付之和

(2)政策性转移支付

政策性转移支付包括：省集中税收增量返还政策性转移支付、农村义务教育政策性转移支付、公检法司政策性转移支付。义务教育、公检法司政策性转移支付专项用于保证教师、公检法司干部工资的正常发放和机构的正常运转；省集中税收增量返还政策性转移支付，用于推进乡镇综合配套改革和支持市域经济发展。

①省集中税收增量返还政策性转移支付

省集中税收增量返还政策性转移支付着力于提高地方财政基本保障能力，支持其经济的发展。具体为：省财政对**市2004—2008年调整和完善分税制财政体制省集中增量财力，给予全额返还。用公式表示为：

某税种省集中增量财力=(该年该税种完成数-2003年该税种完成数)×(现行财政体制省分享比重-2002年体制调整前省分享比重)

当省集中某税种财力为负值时视为零值，不与省集中其他税种增量财力相抵。

②农村义务教育政策性转移支付

近几年来，由于我省部分县(市)行政区划变更，新洲区、黄陂区、江夏区、蔡甸区这些原属县(市)管理的农村中小学划入**市城市区管理，为体现均衡性，将这些城区管理的农村义务教育纳入全省农村义务教育政策性转移支付范围，总的原则是按学生数进行分配，同时按总人口计算的人均财力进行补助系数调整。

农村义务教育政策性转移支付包括义务教育经费财务困难补助、缺编人员经费补助、超编人员经费补助、奖励补助。用公式表示如下：

某地义务教育政策性专项转移支付 = 该县(市、区)义务教育经费财力困难补助 + 该市义务教育缺编(或超编)人员经费补助+ 该市义务教育奖励补助

③公检法司政策性转移支付

公检法司政策性转移支付资金用于弥补公检法司部门基本运转经费不足，通过转移支付，切实提高政法部门基本经费保障能力。主要根据政法标准人员经费需求、标准公用经费需求、政法标准政法人员、财政困难程度等因素测算的。计算公式如下：

某县(市、区)政法需求缺口转移支付 = 该县(市、区)政法经费需求缺口×政法需求缺口转移支付系数

其中：

某县(市、区)政法需求缺口 = 该县(市、区)公检法司标准需求省对该市“两奖一补”之和]×省转移支付补助系数 + 人均补助水平偏低调增补助

地方补缴乡镇事业人员基本养老保险资金需求额

=该市乡镇事业人员数的标准×补缴基本养老保险的人平标准

5、调整工资转移支付

调整工资转移支付的目标是通过中央对地方的适当补助，缓解财政困难的中西部地区和老工业基地由于增加工资和离退休费而形成的财政支出压力，促进调整收入分配政策在全国范围内的贯彻落实。

1999年—2003年，中央四次增加机关事业单位职工工资和离退休人员离退休费，出台发放一次性年终奖金和实施艰苦边远地区津贴政策。中央对地方四次调资转移支付，每次补助地方的数额确定后，以后年度均作为基数定额补助。

6、专项转移支付

与财力性转移支付不同，财政专项转移支付资金在拨付时即指定了使用方向，其使用必须依照相应的要求，除专款专用外，还包括事先确定好具体的项目和所需资金，以及拨款的对象和拨款的时间，有时还必需配套相应资金等。我市专项转移支付资金用于公共支出、地区均衡发展等方面的支付比重较大，大多用于国家要求重点保证的支出项目，如社会保障、教育、卫生医疗、支农、粮食风险基金、天然林保护工程等生态环境建设等公共领域。

(二)2004年至2006年**市财政转移支付制度的总量情况

1、财力情况

2004至2006年期间，**市财力呈稳步上升趋势，按同比例计算，全市财政收入以年均28.13%的比率增长，同时全市财政支出以年均28%的比率递增。我市全市财政收入由三部分构成：上划中央“两税”收入与所得税收入、上划省收入和地方财政收入。2004年**全市财政收入288.59亿，其中，地方财政收入完成129.21亿，而全市财政支出163.85亿。2005年，**市全市财政收入达到389.35亿，地方财政收入达170.43亿，全市财政支出204.9亿。2006年，全市财政收入达502.3亿，地方财政收入完成231.8亿元，全市财政支出为298.2亿。2004，2005，2006三年地方财政收入占全市财政支出的比例分别为：78.85%，83.17%和77.73%。

2、转移支付总量情况及分析

为支持**市经济的持续快速发展，中央、省①对**市的转移支付力度在不断加大。按宽口径计算(将税收返还和原体制补助计入全部转移支付)②，中央、省对**市转移支付总量2004年为74.04亿，到2005年增加到84.82亿，2006年则达到105.09亿。

具体上，从财力性转移支付来看，省对**市的税收返还(包括“两税”返还与所得税基数返还，其中所得税基数返还为16.7亿)在数量上始终占据我市转移支付总额的绝对多数，从2004年的55.76亿上升到2006年59.93亿，占省对**市转移支付总额的比例有所下降，从2004年的75.3%降至57%，这主要是由于省对**的一般转移支付与专项转移支付力度加大；省对**市的一般性转移支付2004年数额为1.2亿，2006年增加至10.67亿，翻了近九番，占总额比从1.62%上升到10.15%；农村税费改革转移支付补助略有降低，从2004年的6870万元减至6106万元，占比从0.93%降至0.58%；缓解县乡财政困难转移支付从2005年的6683万元增至2006年的10311万元，占比从0.788%增至0.98%。调整工资转移支付补助小幅上涨，从2004年的5.1亿增加至2006年的9.77亿，占比从6.89%上升到9.3%；其他转移支付略有增加，从2004年的5.1亿到2006年的8.2亿，占比从6.89%到7.8%。

专项转移支付金额也逐年上升，2004年为3.66亿，2005年为7.8亿，2006年则达到12.89亿，占比从2004年的4.95%上升到2006年的12.26%。

二、**财政转移支付制度的作用及效果

(一)对地方财力的弥补

数据显示，中央、省对我市的转移支付已构成**市地方可用财力的一项重要来源。按宽口径计算，从转移支付总额占全市财政支出的比例来看，2006年为35.24%，2005年为41.39%，2004年为45.18%。

从市本级情况来看，2004至2006三年市本级转移支付总额占地方财政收入的比例分别为：67.25%，58.69%，67.86%；转移支付与市本级总支出之比分别为36.44%，34.1%，36%。可见，转移支付资金为我市地方财政提供了额外的收入来源，弥补收支差额，增强了地方财政满足社会公共需要的能力。

(二)对政策目标的贯彻

转移支付资金的拨付与使用确保了政策目标的落实与贯彻。

以社保障专项转移支付资金为例，社保资金的常规项目有50多个，广泛分布于公共卫生，劳动就业，社会保险，社会优抚，社会福利，社会救济与其他专项多个方面。

充分利用社保资金，**市近年来不断加大了对社会保障的投入。2006年，**市筹措就业再就业、养老、抚恤救济、城乡低保等资金35.13亿，开展国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨和“4555”人员社保援助，支持与全面落实新一轮促进就业再就业政策；安排资金21.3亿元，确保养老金按时足额发放，落实企业离退休人员基本养老金提标政策；拨付资金6.15亿元，支持开展城乡低保、大病医疗统筹、残疾人救助、“5个5”救助、鳏寡孤独及乞讨流浪人员救助等工作，完善社会救助体系；筹措资金5.14亿元，做好国有困难企业关闭破产、企业军转干部、被征地农民基本生活保障、困难企业退休人员参加基本医疗保险等涉及民生事项的政策落实。

此外，2006年，**市还拨付农村税费改革转移支付资金2.8亿元，确保农村义务教育经费需要和乡镇机构正常运转；对“三农”投入20.85亿元，重点支持农田水利等农村基础设施建设，综合开发高标准农田，推进农产品精深加工，农村公路、小城镇建设，发展农村教育及文体事业，农村社会保障，农村合作医疗制度建设，落实各项惠农政策。

三、**财政转移支付制度存在主要问题分析

近年来，上级部门非常重视**市的经济发展，每年安排大量的转移支付资金，**市社会事业和经济建设都发生了显著变化。但是，随着财政体制改革的不断深化，特别是分税制已实施十多年，当前财政转移支付也暴露出一些不容忽视的问题与弊端。

(一)转移支付确定方法不科学

“基数法”即“存量不变，增量调整”。从一般性转移支付来看，“基数法”限制了一般性转移支付的作用。此外，省级政府对地方的税收返还和原体制补助仍贯用按“基数法”确定，专项拨款有不少也采用“基数法”分配，只能增不能减。“基数”未能具体考虑我市体制、经济结构、自然环境和人口状况的发展等因素影响，忽视了不同地方的收入能力和支出需要的客观差异，缺乏合理的客观标准，导致了不规范的分配模式。不但不能解决长期以来形成的各地区财力不均问题，而且使现行的地方转移支会制度依旧保持原体制的分配格局，起不到平衡地区间财力的作用。

(二)转移支付形式不规范

现行的省以下财政转移支付方式有税收返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付、各项结算补助和其他补助等，种类过多，错综复杂，政策指向不明确，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到良好的解决。转移支付形式种类繁多，补助对象涉及各行业，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种多形式转移支付制度，不可避免地使各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。

从专项补助来说，由于专项转移支付涉及基础建设、教育科技、农村农民、文化卫生、社会保障、劳动就业等较多方面，有的专项过多，如卫生专项转移支付几近巧立名目，杂乱无章；有的专项太少，如基础教育、科研、环保等方面，资金零星分散，难以重点突出。同时，上级专项补助地方支出的项目几乎涵盖所有预算科目，有的项目设置依据不足，失去政策导向作用；有的分类不科学，交叉重复，改变了原意；有的用途不明，事权界限模糊等等。并且，专项资金的分配使用缺乏事权依据，分配方法缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，容易发生“寻租行为”。

(三)影响地方预算的完整性

目前由于上级政府在安排补助下级专项补助资金时的预算不细化、用途较模糊，而且预算管理不透明、资金分配随意性较大，致使下级政府无法全面掌握上级补助地方支出的规模和种类，在年初的预算安排中也无法准确编入上级补助的收入和支出预算。对于地方来说，每年的转移支付是不可预测的，年初不能知道转移支付的数量，无法和地方自主财力一起统筹考虑使用。同时，不稳定的专项转移支付分配，使下级财政对上级财政的转移支付难以准确预测，在编制年度预算时无法纳入当年的财力安排，影响了预算的全面性和完整性。

此外，中央有些属于自身职能范围的支出政策，中央只通过转移支付安排一部分资金，其他的要求地方安排配套资金。由于地方的财力年初预算已经有所安排，如果安排配套资金，对地方预算将造成较大冲击。

(四)增加地方政府利息负担

再者就是转移支付的拨付不及时，地方不得不靠银行贷款使资金按时到位，由此背上沉重的债务和利息负担，更增加了地方的财力紧张程度。如社会保障专项转移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由财力不足，必须依靠上级财政专项转移支付来提供保障，如果上级财政的专项转移支付资金不及时到位，下级为按时兑现落实政策，除财政拿出一部分进行补助外，大部分基金缺口需向银行贷款解决，因此背上了沉重的债务包袱和利息负担，更为为严重的是，地方财政并未将债务收支列入预算，因此债务负担自然也就成为地方财政的无形缺口，当勉强维持政府运转的地方财政在偿还债务的情况下，必然挤占用来保工资、保运转、保稳定的资金，甚至诱发专项资金的违规和错位，严重侵蚀财政的根基。

四、创新现行财政转移支付制度的若干建议

创新现行的财政转移支付制度，首先要实现转移支付制度的功能复位。财政转移支付制度的主要功能就是纵向或横向平衡财政。但是，中国现行的财政转移支付的这种作用并不明显：财政转移支付的的趋势是向财力发达地区集中，转移支付资金中真正用于均等化的不多，没有起到保证最低社会公共服务的作用。产生此现象的一个重要原因在于转移支付的规定和做法杂乱无序，很不规范。因此，要调整并规范财政转移支付，使转移支付制度从形式到内容都符合规范化要求。

(一)短期思路：调整规范，合并相类似的项目，将已固化的专项并入一般性转移支付等

简化转移支付种类，实行规范的转移支付形式，首先应分类处理，将具有一般目的转移支付性质的资金纳入过渡期转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有专项转移支付性质的资金，应纳入专项拨款的范围，根据成本补偿或其他原则，针对特殊政策目标进行分配。同样，决算补助也要根据情况，能进体制基数的进基数，对其中具有财力补助性质的资金要纳入过渡期转移支付中。

其次，应根据我国的情况，确定合理的转移支付形式。转移支付形式的选择主要依据两条原则：一是在近期如何有利于新旧体制的衔接；二是我国现阶段的实际情况。建议，我国的转移支付可分为如下四种类型：

1、税收返还。为了保持制度的延续性和稳定性，不对地方财政情况造成剧烈的冲击，从目前的情况看，还必须在一定时期内保留税收返还这种形式，等它的比重逐渐下降到一定程度时，再予以取消。

2、一般性的转移支付或称均等化拨款。在分配方法上，采用因素法，根据各地的客观差异，确定不同的参数变量，再按照有关法定公式对各地区的补助额进行测算。在扩大“过渡期转移支付办法”规模，逐渐完善计算方法的基础上，以之为主体形成我国的均等化拨款。

3、专项拨款。应该大力规模现有的专项拨款，使之成为国家在环保、产业等各个方面对地方政府加以引导，进行宏观调控的重要手段。

4、分类拨款。建议设立分类拨款来贯彻国家的宏观产业政策和区域经济政策，主要是对地方的农业开发、交通运输、通信、能源、原材料和教育、科技等方面的经济发展和社会事业特定项目进行补助。

再次是应结合外部环境的变化和转变管理机制的要求，清理现行专项转移支付项目，使项目的设置更科学、合理。该项工作的重点为：规范政府行为，取消不合理的专款项目，如用于支持生产性企业的科技三项费用等；将部分具有财力补助性质、宏观调控作用不明显的专项补助改为一般财力补助，作为中央对地方一般转移支付时考虑的调整因素。具体上，可将现有专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四种类别，并分别处理。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目，予以取消；对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合；对每年数额固定，且分配到各省数额固定的项目，调整列入财力性转移支付；对符合新形势需要的项目继续予以保留。目前中央财政加大对教育、社会保障、医疗卫生等关乎民生的社会事业投入力度大多采取增加专项转移支付的方式，这是符合当前政策和管理方式需要的。从长远看，管理制度完善后，一些专项转移支付可以自然形成地方支出基数，相当于财力性转移支付。

(二)长期思路：纳入到整个财政体制的完善中考虑，通过体制完善促使转移支付功能复位、改革现有行政体制

一级政府一级财政的结构是分税制最基本的体制要素，这样可以保持各级政府在财力上的相对独立性，较好发挥激励约束的作用提高各地方政府的积极性和水平。从我国目前财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，需要首先简化财政管理级次。这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。同时，要做好精简政府人员工作，使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应，减轻财政负担。

2、改革财政管理体制

一是合理划分各级政府的事权与财权。在市场经济下，公共财政要求必须按公共物品的层次性来规范各级政府间的事权范围。即全国性的公共物品由中央政府来提供，地方性的公共物品由地方政府来提供，这是划分政府间事权的最基本的原则。对于财权的划分，要兼顾公平与效率原则。即凡是对流动性生产要素所课征的税，使用累进税率的、具有再分配功能和经济稳定功能的税收归入中央税；属于地方税的则是一些对不流动的生产要素所征收的税收和在经济循环中比较稳定的税收；受益税和使用税则可根据受益范围分属于各级政府。在此基础上确立我国地方转移支付的范围。二是合理划分税收收入，建立和扩充地方政府的主体税种。现在地方主体税种只有营业税，应进一步发展城建税、房产税等地方税种。只有深化财政体制改革，省以下转移支付制度才能真正完善起来。

3、统一转移支付标准额度

转移支付的最终目标是消除贫富差距，实现社会公平，这并非一朝一夕所能实现的。因此，在设计目标时，笼统地提出财力均衡或社会公平是远远不够的。转移支付目标的确定，应立足长期发展，针对地区间存在的财力差距，通过科学、规范的转移支付制度和一系列政策措施来满足社会共同需要，实现公共服务均等化为目标，从而消除地区间贫富差距。

用公式核定转移支付标准额度是规范化转移支付的主要标志，是世界各国经过多年探索得出的共同经验，当然也是我国完善财政转移支付制度的首要步骤和改革关键，为了更好地优化转移支付政策的目标与运行，必须逐步由基数法向因素法过渡。采用“因素法”的关键问题是如何科学、准确地找出影响和决定各级政府收支的基本因素，主要有基础因素(包括人口、土地、自然环境、行政机构等)、社会因素(包括市政建设、教育、卫生等)、经济因素(包括人均gdp、价格差异、通货膨胀等)。在此基础上，按照各因素对地方财政收支影响程度的大小确定统计标准，并以此作为测定地方政府潜在税收能力与支出需求的宏观依据；然后根据地方的税源、税种以及税基、税率等测算出各级地方政府的理论收入；最后根据上述二者的差距推算出转移支付的额度。这样不仅可以有效地排除人为因素的影响，使政府转移支付的额度较为公平合理，避免“基数法”模式下的利益冲突与磨擦，增加转移支付制度的科学性与透明度，而且可以有效解决基数法中存在的区域不均、目标模糊、效率低下等问题，从而大大提高有限转移支付资金的使用效率。

4、建立财政转移支付评价、监督和考核机制

财政转移支付法律制度 篇6

关键词：民族地区；财政转移支付；效应

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0124-02

一、民族地区财政转移支付及其特殊性

财政转移支付是一个国家为了消除各级政府之间、不同地区之间的财政收入和财政支出之间的结构性失衡，而实施的一项公共财政资源的分配制度。“对一国而言，财政转移支付制度的主要目标是促进公共服务均等化，使不同区域的居民大致均等地享受公共服务。”[1]转移支付制度最早源于英国，至今已有一百八十多年的历史。我国在新中国成立后开始实行这项制度。作为统一的多民族国家，民族地区财政转移支付即是民族地区财政体制的重要内容，又是中央政府重要的民族政策，其特殊性主要表现在：一是政策对象的特殊性：民族地区财政转移支付政策的对象是少数民族地区以及少数民族居民，其政策对象即具有区域性，又具有民族性。二是政策环境的特殊性：民族地区大多位于偏远、边境地区，地广人稀、自然条件恶劣，经济欠发达，财政能力弱，基本公共服务供给成本高、难度大。三是政策目标的特殊性：财政转移支付作为政府解决市场失灵的一项政策手段，其目标应为兼顾公平与效率。但民族平等、民族团结和各民族共同繁荣是我国政府处理民族问题的基本原则，民族地区财政转移支付政策的对象和政策环境的特殊性，决定了政策目标的特殊性，即公平优先。

二、民族地区财政转移支付政策的演变及效应评价

（一）新中国成立初——改革开放前（1949-1977）

新中国成立后一直到改革开放前，我国的财政制度是“划分收支、分级管理、分类分成”的管理模式。我国民族地区虽然地大物博、地广人稀，但大多数自然条件恶劣、经济基础薄弱，且都位于边境要塞，对于维护民族团结、边疆稳定、祖国统一意义重大，考虑到这些特殊因素，中央政府在这一时期对民族地区实行了优于其他地区的差别化财政转移支付政策，极大缓解了民族地区的财政困难，提升了民族地区的财政能力，稳定、恢复并有效推动了民族地区基本公共服务事业的发展。

1952年《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》规定，“在国家统一的财政制度下，各民族自治区自治机关得依据中央人民政府和上级人民政府对民族自治区财政权限的划分，管理本自治区的财政。”1958年《民族自治地方财政管理暂行办法》规定，上级各级财政要保证民族地区财政“达到收支平衡”，收大于支，定额上缴；支大于收，中央补助。1963年中央政府设置了少数民族补助费，专门用于民族地区政府承担的特殊性事权所必需的财政支出补助，同时规定，民族地区在上年结余的财政资金和当年预算执行过程中超收分成收入资金，留归民族地区使用。1964年《财政部关于计算民族自治地方5%机动资金的具体规定》规定了国家每年按照上年的经济建设、社会文教、行政管理及其他事业费的支出决算数，另加5%的机动资金，用于民族地区经济建设、社会文教、行政管理和其他事业支出。

（二）改革开放——分税制改革前（1978-1994）

改革开放之后，我国的财政制度实行“划分收支、分级包干”的管理模式，同时，对民族地区仍然采取优于其他地区的差别化的财政转移支付政策，并且随着经济的发展，中央对民族地区转移支付政策力度逐渐加强。但这一时期，国家实施了区域非均衡的经济发展战略，为了让东部地区先富起来，在财政分配上大力向东部地区倾斜，导致对民族地区的财政转移支付实际大大缩水，民族地区与东部地区的基本公共服务事业发展的差距迅速加大。

1980年《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》规定，中央对民族地区的补助数额，实行“包干”的办法，民族地区五年内财政收入增长的部分全部留归地方。1984年《中华人民共和国民族区域自治法》规定，第一，民族地区的财政收入和财政支出项目，由国务院按照优待民族自治地方的原则规定；第二，民族地区财政收入多于财政支出的，余额上缴上级财政，上缴数额可以一定几年不变，其余超收部分归民族地方财政，收入不敷支出的由上级财政机关补助；第三，上级国家机关根据民族地区的特殊情况，合理核定或调整民族自治地方的财政收入及财政支出的基数。但这些差别化的财政转移支付政策在实施了一段时间之后就被取消了，以上几个条款在2001年《中华人民共和国民族区域自治法修正案（草案）中被删除。1985年《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定》规定，中央对民族自治地方的补助数额每年递增10%，但1986年递增10%减为5%，1988年就取消了递增比例。

（三）分税制改革——今（1994——今）

1994年分税制改革，中央政府在原包干体制确定的地方上解和中央补助基本不变，不触动地方既得利益的情况下，对财政收入增量分配即财政转移支付进行了调整。这一制度在设计原则上要求“利益分配要向中西部地区倾斜”，民族地区财力状况在一定程度上得到了改善、财政困难在一定程度上得到了缓解。但这一制度设计，并没有在实际上给予民族地区实行差别化财政体制的足够空间，难以熨平民族地区和东部地区的财力差异，反而在某些方面发生了逆向调节效应，对民族地区与东部地区基本公共服务均等化目标的实现造成根本性障碍。

1995年《过渡期转移支付办法》规定，民族地区可以根据其所承担的特殊事权等获得从4%到12%的转移支付补助系数。但由于比例过小，根本不能抵消民族地区由于基本公共服务成本高、承担特殊事权多等客观原因造成的财政支出，民族地区财政困难不断加剧。2000年，中央特设专门性的民族地区转移支付，规定，2000年，中央财政安排10亿元民族地区转移支付资金，然后在此基础上，与中央分享的增值税收入的增长率同样，逐年进行递增；同时，对民族地区增值税收入的75%部分，每年收入比上年增长部分的80%，转移支付给民族地区（采用环比办法进行计算）。2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》规定，第一，中央政府将充分考虑民族地区与东部地区各项基本公共服务支出的成本差异，通过革命老区、民族和边境地区转移支付、一般财政转移支付和专项财政转移支付等方式，逐步加大对民族地区的政转移支付力度；第二，上级财政应当支持民族地区财政，同时，要保证民族地区的国家机关正常运转，保证民族地区财政供养人员工资足额按时发放，保证民族地区基础教育正常经费的支出；第三，上级政府部门各种专项资金的分配，应当向民族地区倾斜；第四，上级政府出台的税收减免等特殊政策（主要是西部大开发中对西部民族地区的税收减免），造成民族地区财政收入缩水的部分，在计算中央对地方财政转移支付系数时，应当作为重要因素予以考虑和照顾。

三、优化和完善民族地区财政转移支付制度的政策建议

（一）明确民族地区财政转移支付政策的目标，加大对民族地区财政转移支付力度

“财政实际上是一国政治的全部经济内容，而政治不过就是决定公共品提供即公共资源配置的社会机制。”[2]财政转移支付政策制度设计的出发点和最终目标，是推进区域基本公共服务的均等化。“财政转移支付制度虽然不能直接改变地区间经济社会发展的不平衡的现状，但可以为缩小地区间基本公共服务发展差距创造条件。”[3]目前民族地区与东部地区基本公共服务水平和质量仍然存在着巨大的差距，而均衡的财政能力是保证民族地区地方政府基本公共服务职能实现和推进基本公共服务均等化的必要条件。因此，在优化和进一步完善财政转移支付制度的过程中，一定要将实现基本公共服务均等化作为民族地区财政转移支付政策的目标，必须让转移支付进一步向民族地区倾斜，加大力度，从而充实民族地区财政收入，提高发展能力，促进民族地区基本公共服务事业发展、缩小与东部地区存在并日趋扩大的差距，维护民族地区和边疆稳定，实现社会和谐。

（二）进行民族地区财政转移支付制度的创新，提高转移支付的有效性

新制度经济学认为，制度的变革与优化是经济社会发展的决定性因素。新中国成立后，中央财政对民族地区的优惠政策，极大促进了民族地区基本公共服务事业的发展，对于维护民族团结、边境安定、社会和谐等意义重大。但与东部地区相比，民族地区基本公共服务仍然存在水平低下，需求大、成本高、供给能力有限等困境。转移支付具有乘数效应，且对落后地区的边际效应高于对发达地区的边际效应。目前中央政府对各地区的义务教育、基本医疗卫生和社会保障等事业的发展设有专项转移支付，同时对民族地区设有专门的转移支付，但这些项目对民族地区所发挥的基本公共服务均等化效应有限。因此，中央政府应结合民族地区基本公共服务的重要性及困境等方面，尝试对民族地区财政转移支付制度进行创新，将现有专项转移支付项目进行调整，设立“民族地区基本公共服务（基础教育、基本医疗卫生和社会保障）专项转移支付”，从而提高这项制度的有效性，使改革与发展的成果让不同区域的居民共享，使民族地区居民不因出生地和民族、户籍等因素而影响其发展的权利和机会。

（三）体现民族地区财政转移支付政策的特殊性，确保政策的相对独立

“体现公平性、照顾特殊性是财政转移支付制度的重要性质。”[4]民族地区财政转移支付政策即是一项财政政策，又是一项民族政策，为确保优惠政策能真正受惠于民族地区居民，需要赋予民族地区财政转移支付政策相对独立的地位。在整个宏观财政政策中，单独设置、“因民族制宜”，独立设计，保证其制度设计中充分体现民族特殊性，有效、有针对性地推动民族地区基本公共服务事业的发展。

参考文献：

[1]王玉玲.论民族地区财政转移支付制度的优化——基于历史和现实背景的分析[J].民族研究，2008，（1）.

[2]马应超，马海涛.从民族地区财政体制的历史性变迁看我国公共财政体制改革的路径选择[J].财会研究，2008，（11）.

[3]魏向杰.财政转移支付的目标取向——公平和效率[J].经济论坛，2010，（5）.

[4]江恩达，王小平.完善转移支付制度应突出“六性”[J].经济研究参考，2006，（78）.

规范财政转移支付制度浅析 篇7

财政转移支付指一个国家的财政资金在各级政府之间的无偿转移。目前, 我国中央对地方转移支付主要包括三大块:税收返还、财力性转移支付和专项转移支付。本文主要分析中央对地方的财力性转移支付和专项转移支付。现行转移支付在经济社会发展中作用明显, 但结合近年来对转移支付资金的实践, 笔者认为现行制度仍存在一些不完善之处。

第一, 现行财政转移支付制度的问题与缺陷。一是转移支付相关法律制度不健全。目前, 我国尚未出台统一的、权威性的财政转移支付制度对转移支付的原则、程序、分配方法和标准等作出具体要求, 现行转移支付的相关规定大多散见不同时期部门规章中, 这种立法的真空状态客观上降低了转移支付运作的规范性和科学性。二是转移支付资金未全额纳入预算。由于省级各级政府预算编报时间早于全国人大审查批准中央预算的时间, 致使省级政府无法全面掌握中央转移支付的规模和种类, 客观上造成中央转移支付资金无法纳入地方预算管理, 影响地方预算的完整性和全面性。三是一般性转移支付规模偏小, 各项转移支付占比过大。一般性转移支付规模偏小在一定程度上弱化了地方政府的财政自主权和提供本公共服务的能力。四是专项转移支付资金分配随意性大, 且同一资金存在多头申报、多头管理现象。我国有相当部分专项资金没有管理办法没有公开, , 资金分配标准无法掌握, 专项资金分配的透明度不高客观上造成资金管理的混乱。五是转移支付资金的使用缺乏绩效评价标准。我国财力性转移支付和专项转移支付资金均没有相应的资金使用效益考核评价体系, 地方政府缺乏提高转移支付资金使用效益的自觉性和动力, “重争取资金, 轻使用效果”现象普遍存在。

第二, 现行财政转移支付制度规范的建议。审计工作应以完善转移支付体制机制未着力点, 努力提高转移支付资金使用效益, 充分发挥审计维护经济社会健康运行的“免疫系统”功能。一方面, 完善现行转移支付的制度性缺陷。新出台的转移支付法应体现以下原则:财政事权相匹配原则;基本公共服务均等化原则;资金分配公开透明原则。新支付法应对一般转移支付和专项转移支付的政策目标、资金预算标准、分配方法、监督措施等作出具体规定, 并严格执行, 增强资金分配的权威性、规范性、可操作性和透明性。另一方面, 大力推进绩效审计, 提高财政转移支付资金的使用效益。不同的转移支付资金应有不同的绩效审计侧重, 应逐步加大对专项转移支付的绩效审计力度。一般转移支付主要起均衡地区财力、保证地方政府具备提供基础公共服务能力作用, 绩效审计主要关注转移支付资金是否达到维持社会稳定、提高公共服务水平的目的。专项转移支付一般是中央为达到特定的宏观调控目标;其次要重点关注专项资金在具体使用过程中的经济性、效率性、和效果性, 如种粮弄明补贴资金, 审计调查种要从总体上把握四项资金是否达到调动农民种粮积极性、促进粮食增产和农民增收的总体目标, 另外在审计具体资金使用时, 需着重关注地方政府是否进行了深入调研, 周密细致部署, 科学、合理分配资金, 确保财政资金效益最大化。

财政转移支付制度改革研究 篇8

财政转移支付制度关系到中央与地方政府的关系,关系到地方政府与政府内部的关系,是处理政府之间的利益和冲突的重要方式。随着我国步入新时代,面临的是新的政治和经济的情况,财政转移支付制度也应该得到相应的改革。在当前情势下进行财政支付转移制度应始终遵守以坚持分税改革、填补政府财力缺口、重视公共服务均等、坚持宏观调控及提升财政资金的利用率等四个方面。

1 我国现有的财政转移支付制度的情况

1.1 我国现有财政转移支付制度的现状

目前我国财政转移支付主要分为一般性转移支付和转向转移支付。一般性转移支付在2002年出台了专门的管理办法,明确指出其中的内容、目标和原则,并建立的地方(以中西部地区为主)一般性转移性支付的具体公式。为地方政府的一般性转移支付建立了有效的规范和标准。

在2000年中央就颁布了《中央对地方专项拨款管理办法》,加强了对专项拨款目的性和实施过程的控制。在专项拨的分配使用中,能够合理的使用“基数法”、“因素法”,并根据实际情况进行相应的结合,以逐步实现对专项转移支付的规范化管理。

1.2 我国现有财政转移支付制度的问题

总的来说,我国财政转移支付制度的已经具备一定的规范性和科学性。但仍然存在以下几个问题:

(1)中央与地方政府的事权界线划分不清。虽然在第十一届人大会议中将财政转移支付列入人大的立法项目,但并没有就中央和地方政府的事权进行明确的划分,进而导致该制度无法得到进一步的研究探讨。

(2)财政转移支付结构不科学。有研究发现,我国财政转移支付制度对于合理支付的范围界定不清,一般性的转移支付规模过小,只占整个转移支付的11%,而专项转移支付占到60%左右,造成整个支付结构的不合理。

(3)转移支付系统规划不足。由于财政转移支付制度涉及到我国中央政府和地方政府,所以对于财政转移支付是采取多方共同管理的方式,没有建立专门的机构进行有效的管理。例如农村税费改革转移支付,转移工资支付等项目没有及时划分系统的内容,以实现对其有效、规范的管理,在很大程度上影响了转移支付的均等化和宏观调控作用的发挥。同时,我国财政转移支付的目的不明确,多种转移支付方式共同存在,进一步加大了转移支付的不确定因素,影响了整个支付的作用发挥。

(4)部分专项补助仍存在问题。前文说到,专项拨款的转移支付的份额较大,占据了整个转移支付的总体。而且由于资金的投入比较分散,分配制度的不完善,降低了资金的利用率。

(5)转移支付分配方式存在不足。在当前的转移支付分配制度中,人为因素的占比较多,缺乏必要的客观性和科学性。按照目前我国平均有效税率计算的标准,很难从中分析出税源的结构差异。为了保证支出在合理的范围内,因此许多在实际发生的支出款项并没有如实的纳入,如此也就没有办法体现区别对待的原则。

(6)缺乏应有的监督体制。我国宪法目前并没有对转移支付制定相关的规定,关于我国的财政支付转移制度也并没有专门的法律进行管理,自然也就无法设计专门的监督体系。如此自然会导致支付分配不均、随意性较大的问题。

2 财政转移支付制度的利益冲突

财政转移支付制度中的利益主要集中在中央与地方,地方与地方之间。这也可以看成是整体与局部的利益冲突,中央代表着整体,地方代表着的局部。从宏观的角度来看,这二者之间的利益是统一的,都是为了更好的提升人民的生活水平,促进社会经济的发展。但从具体角度来看,二者的利益又是冲突的。地方政府代表的是该区域的利益,是有能力在争取独立的财政管理权、事权,已经具备了一个独立的利益体应有的特征。不同地方政府为了为本区域争取到最大利益,必然会产生利益冲突。如此必然会影响到中央政府的宏观调控,加剧地方保护主义。

在财政转移支付制度中,中央政府始终是处于统筹管理的位置,需要通过合理的转移支付提升落后地区的经济发展。由于转移支付的款项是有限的,不可能持续地投入到比较落后地区的发展建设中。有时中央政府制定的一些政策可能会危及到落后地区的利益,就很容易形成与中央的利益冲突。中央对于落后地区的长期支助会引起富裕地区的不满,一旦没有进行合理的分配,很容易出现对抗的情绪。如此,就会造成中央与富裕地方,落后地方与富裕地方之间的利益冲突。

3 关于财政转移支付制度改革的设计内容

3.1 财政转移支付制度改革的目标

财政转移支付制度改革的目标主要有两个,一是实现均等化,二是保证宏观调控。实现均等化是逐步消除我国贫富差距的重要措施。但需要注意的是,均等化是相对的,不是绝对的。绝对的均等化是不存在的。在以实现均等化这一大目标的基础上,可以制定三个小目标:一是实现基本公共服务均等化,即无论哪个地区的中国公民都能够享受到当地的最低标准的公共。二是实现中等水平的均等化,即我国公民能够在任何城市或地区享受到中等城市或中等水平的公共服务。三是结果均等化。通过公民得到的公共服务结果来衡量,力求保证每位公民所获得的公共服务结果均等化。这三个目标是一个循序渐进的过程,是伴随着我国经济水平不断提升逐步实现的过程。

宏观调控是我国中央政府管理地方的一个重要手段,是保证国家整体发展方向的重要措施。我国是一个单一制国家,中央政府对地方政府的掌控及管理是非常必要的。有效的宏观调控能有效实现我国关于财政方面的计划目标,进一步促进国家的进步、发展和安定,促进财政转移支付制度更加合理化、规范化,进而加强地方与中央的利益统一。

3.2 财政转移支付制度的设计构想

关于我国财政转移支付制度的设计构想可以从以下几个方面进行:(1)加强以分税制为基础进行的改革。分税制是我国财政转移支付制度的重要内容,对划分中央和地方的财权,保证各级政府具备足够的财政能力具有不可替代的作用。因此,必须加强分税制度的基础性,并以此进行深化改革,科学并明确地划分中央和地方政府的事权责任;调整中央和地方收入的比例分配,以实现整个财政体制的优化、完善。(2)构建完善的财政转移支付法律。以法律的形式规定中央、地方政府对于财政转移支付的行为,做到转移支付资金的使用过程公开化,保证转移支付资金的使用效果。并同时建立专门的监督部门,其监督执行情况由人民代表大会管理。(3)建立合理的财政转移支付结构,取消税收返还,重视提升一般性转移支付的占比和科学性。

4 结论

我国财政转移支付制度的改革必须依循当前我国国情的发展,针对历来制度中所存在的问题。中央政府应始终重视发挥并保证宏观调控的效用,通过建立系统的法律体系,合理分配对转移支付资金的使用,实现均等化。尽可能缓解地方与中央、地方与地方之间的矛盾。

摘要：我国是单一制的中央集权国家,地方政府的政治管理及经济管理都受到中央管理的影响。财政转移支付制度既是一种政治管理手段,也是一种经济管理制度,能有效缓解地方与中央政府之间的矛盾,推进我国财政体制的进一步完善。良好的财政转移支付制度能建立中央与地方的和谐关系,调节各方面的利益冲突,实现中央的财政目标,推动社会经济的发展。为此,以我国当前的财政转移支付制度为例,就其中的问题及相关的利益冲突进行讨论。

关键词：财政转移,支付制度,改革

参考文献

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[2]何庆江,刘分龙,付剑茹.高等教育财政转移支付制度改革配套措施研究[J].高等农业教育,2014,(08):12-15.

[3]王鹏,杜婕.我国政府间财政转移支付制度存在的问题及对策[J].经济纵横,2011,(02):118-121.

[4]李江涛.中国转移支付制度改革面临的困境及改革措施研究[J].经济研究参考,2011,(11):6-9,15.

我国县乡财政转移支付制度研究 篇9

一、取消农业税后我国县乡财政现状

(一) 县乡财政收入结构发生变化, 财政收入规模减小。

取消农业税后, 县乡财政减收, 尤其是一些以农业税为主要收入来源的县乡, 财政减收幅度较大。这一政策使一些粮食主产区和中西部主要以农业税费收入为主的县乡财政收入结构趋于单一化, 收入主要来源于国家转移支付、支农资金和农业“三补”。这种单一化的县乡财政收入结构降低了县乡财政的稳定性, 不利于县乡政府的有效运转。

(二) 县乡债务负担难以化解, 并有加重的趋势。

巨额的债务使县乡政府每年财政收入的相当一部分用于偿还债务的本息, 甚至借新债还旧债。取消农业税使原本就负债的县乡财政更加困难, 庞大的财政赤字严重影响了县乡政权机构的正常运转和农村社会事业的发展, 危及基层政权的稳定。

(三) 我国县乡政府的财政困境导致农村社会公共产品和公益事业资金短缺, 严重影响了县乡政府的公共服务水平。

取消农业税带来的地方公共收入的减少导致了有关农民福利的公共产品供给不足, 这表现在农村义务教育经费严重不足, 农村基础设施建设支出缺口较大, 农村社会保障体系的建立受到较大冲击, 农村科技文化、卫生医疗等其他农村公益事业的支出无保障, 不利于农民生活水平的提高和农村公共事业的发展。

针对县乡政府的财政困境, 迫切需要采取一系列改革县乡财政收支体制和提高财政收入的有效措施, 其中完善的县乡财政转移支付制度对解决县乡的收支矛盾尤为重要。

二、取消农业税后完善县乡财政转移支付制度的重要意义

(一) 解决县乡政府的财政收支缺口问题, 从而保证对“三农”的财政投入。

在取消农业税后, 通过加大对地方政府的财政转移支付, 可以补足县乡政府的财政缺口, 并在一定程度上增加对农村、农业、农民的投入, 尤其是如果能确保这部分资金投入到农民需求最为迫切的领域, 用该资金解决“三农”中最突出的问题, 则能更好地促进社会公平和社会福利最大化的实现。

(二) 提高经济欠发达地区的县乡财政收入, 并逐步解决县乡债务负担问题。

各县乡政府可以通过横向转移支付, 即由富裕县乡将其部分富余财力直接转移给贫困县乡, 实行地区间互助, 来平衡各县乡之间的财政收支缺口, 调节财政收支的横向不均衡, 再加上中央对贫困县乡转移支付力度的加大, 这样就保证了各地财政能力的大体均等。由此, 一些贫困县乡财政收入增加, 政府的偿债能力提高, 县乡财政可以走出债务困境。

(三) 保证基层政权的正常运转和县乡政府提供公共服务的经费需要。

取消农业税后, 县乡财政收入渠道变窄, 兴修乡村公路、农田水利设施、村级卫生防疫保健等公益事业和基础设施因没有足够的经费投入而陷入停滞状态, 而且目前在农村义务教育免去学杂费后需要县乡政府对义务教育投入更多经费, 这使得县乡财政, 特别是中西部地区那些主要以农业为主的县乡财政收支矛盾加剧。而国家只有加大对县乡财政转移支付的力度和完善县乡财政转移支付制度本身, 县乡政府才能有足够的资金行使其职能, 才能保障县乡政府机关的正常运转和公共福利措施的落实, 促进农村各项事业的发展。

由以上分析不难看出, 建立完善的县乡财政转移支付制度是弥补县乡财政缺口的一个重要办法, 但我国现在的县乡财政转移支付制度存在很多缺陷, 无法适应取消农业税后县乡财政的发展。

三、目前我国县乡财政转移支付制度存在的不合理处

(一) 县乡财政转移支付制度的基本目标不明确, 影响资金的有效利用。

我国县乡财政转移支付的基本目标应是保证广大农民收入和生活水平提高, 保证他们都享有与城市居民大致相同的公共服务水平。现行的县乡财政转移支付主要是弥补财政缺口, 并没有把注意力放在提高农民的公共福利上来。转移资金大部分用于维持县乡政府机构的运转, 而不是投入到能促进农业和农村经济发展的领域, 如农村教育、农田水利等。

(二) 各级政府间财权、事权划分不清, 二者不统一, 也使得县乡财政转移支付没有有效地发挥其作用。

目前, 我国中央和地方各级政府所承担的公共事务划分不稳定, 省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。这种财权、事权划分的模糊会导致政府间在提供某些公共服务时相互推卸责任, 而大多数县乡政府, 尤其是中、西部地区和以农业为主的县乡财力很难满足其承担的提供公共服务的需要, 造成对农业生产和农村教育、医疗、基础设施等方面的财政支出资金的缺乏和使用的不合理, 也难保证转移的资金能流入到农村经济发展最需要的领域, 从而使得县乡财政转移支付制度缺乏科学性、合理性。

(三) 由于我国整个财政转移支付制度缺乏法律权威性, 转移支付体系不健全, 所以县乡财政转移支付在资金使用和管理上缺乏规范性。

我国目前还没有《财政转移支付法》, 现行政府间财政转移支付制度依据的主要是仅有的一些政府规章, 尤其是县乡财政转移支付缺少规范的法律依据。因此, 一些县乡转移支付政策在具体执行时很随意、不规范, 没有受到法律的约束, 造成转移的资金被挤占和挪用、农业生产项目被搁置、农村公共服务的发展停滞等诸多问题, 不利于农业生产和农村经济社会事业的发展。

(四) 规范的县乡财政转移支付制度没有建立, 使得转移资金的使用管理低效, 且缺乏严格的监督。

目前, 我国没有一套完整的县乡财政转移支付制度, 缺乏促进县乡政府提供公共服务的激励机制, 不利于农民公共福利水平的提高, 不利于发挥县乡政府调控农业生产和农村经济的职能。随着农业税的取消, 中央逐年加大了对县乡的转移支付力度, 但由于县乡财政转移支付制度的改革跟不上, 转移支付的资金在下放到农村的过程中会被各上级政府截留挪于他用, 而且县乡之间横向转移支付形式、程序繁琐, 随意性大, 透明度低, 不利于节省支出。

四、完善我国县乡财政转移支付制度的建议

为了解决县乡财政转移支付中的问题, 国家应在鼓励县乡政府增收节支的情况下, 加大对县乡财政转移支付的力度, 同时要建立一套规范的县乡财政转移支付制度。

(一) 明确县乡财政转移支付的目标、方向、范围。

科学确定县乡财政转移支付的政策目标是规范县乡财政转移支付制度的根本依据。我国县乡财政转移支付的目标, 应该是保证不同经济发展水平的县乡以及不同收入阶层都能享受到基本的公共服务, 提高农村公共服务水平, 弥补县乡财政收支缺口, 增加农民收入。县乡财政转移支付的方向、范围应符合国家的政策导向, 资金应主要用于农村能源、交通、水利、通讯、环境保护等基础产业和农村义务教育、科技、医疗保健、就业培训等方面, 以促进农业生产增长和农村经济稳定、协调发展。

(二) 规范政府间事权、财权的划分, 确保县乡财政转移支付的资金切实到位。

国家要用法律形式合理界定各级政府的事权范围, 并兼顾公平与效率原则划分财权, 为建立规范的县乡财政转移支付制度创造条件。明确县乡的事权和财权, 减少目前部分事权交叉和错位的现象, 对不宜由上级政府包揽的事权逐步下放, 对适宜于上级财政的事权果断上收。县乡政府应将主要职能放在提供农村的公共服务上来, 根据本级政府所承担的公共事务范围, 明确自己的收支责任和收支权益, 将资金用到农村经济发展最需要的领域。

(三) 确立县乡财政转移支付制度和政策的法律权威性, 保证各项制度和政策的落实。

我国应加强财政立法工作, 尽快建立和健全有关财政转移支付的法律, 并辅之以相关的法规、规章和制度, 把县乡财政转移支付纳入法制化、规范化、程序化和透明化的轨道, 使县乡财政转移支付的各个环节都有法可依。

(四) 建立规范的县乡财政转移支付制度, 合理制定县乡财政转移支付的形式, 加强资金的有效使用和管理。

财政转移支付制度的法制框架研究 篇10

关键词：财政,转移支付,制度,法制

政府间财政转移支付是构成政府间财政关系制度架构的三大支柱之一。随着经济历史的发展, 财政转移支付法律已经成为当代西方发达市场经济国家中财政法制度体系中不可或缺的组成部分, 成为上级政府用以调节和制衡下级政府财政活动、实施特定政策目标的重要手段。

一、中国转移支付制度的立法和运行情况

当前国际社会的立法实践中, 转移支付立法主要有以下几种模式:一以加拿大为代表的典型的均等化财政转移支付模式;二是以美国联邦为代表的补助金 (拨款) 形式;三是以德联邦为代表的“均衡补助”模式;四是以日本为代表的地方交付税为主体的财政转移支付模式。而我国目前实行的转移支付制度是我国在稳定“分税制”财政管理体制基本框架基础上, 根据我国政治、经济等因素实施的制度安排, 包括政府间税收分享和政府间资金转移两种制度实施。

二、中国转移支付法制的主要问题

当前中国的财政转移支付法制体制对现有转移支付制度的运作发挥了比较积极的作用, 但就整体而言, 其法制结构还存在一定的问题。

(一) 立法位阶较低

世界先进国家的财政转移支付体制的法制结构中, 立法均具有较高位阶, 具有较高效力的法律。而在中国转移支付法制体制中, 中国最高立法机构———全国人大及其常委会通过的财税体制方面的法律仅仅为《预算法》、《监督法》, 其中对于转移支付与预算的关系、转移支付的监督问题做了原则性的规定, 内容不够全面, 也缺乏对实践操作的具体指导。

(二) 政策内容零散不成体系

目前, 我国关于转移支付的法律规则分散在不同政策层级以及不同主体制定的规范性文件中, 内容零散且不成法律体系。一是法律规定的财政转移支付内容较为零散, 各地均颁布了数量繁杂的地方性政策文件;二是转移支付法律规则本身不完整, 表现为中国现行的转移支付政策内容基本上是涉及转移支付的目标、原则、转移支付额度的计算, 而没有从法制化角度出发, 缺乏对法律主体、客体、责权利的规范, 不具备立法上“主体———权义———责任”的法律规范结构, 也不符合法理学中强调的“假定———处理———制裁”的法律规则模式。

(三) 地方政府转移支付立法缺位

当前, 我国地方政府关于转移支付制度在省以下政府的实施制定了形式多样、内容庞杂的政策规定, 但是具体操作中, 各个地方政府缺乏一个统一的较为规范的规则体系框架。在《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》中, 对省以下转移支付制度简单提及, 缺乏实践的指导意义。

三、完善转移支付法治框架的建议

(一) 完善法律体系建设

西方发达国家实践证明:只有健全的法律制度体系才能保障该国财政转移支付制度的良好运作, 实现政策目标。在新预算法有关财政转移支付法定框架指导下, 如何完善中国转移支付法律支付体系建设, 建议走加强立法建设的道路, 通过强化立法, 推行《财政转移支付法》、《转移支付监督法》以及《转移支付管理法》, 明确中央及地方财政转移支付执行的形式, 明确转移支付制度各个主客体之间的关系、转移支付政策的目标、资金分配方法, 以及违反时进行处罚的标准等;特别是对一般性与专项转移支付资金进行全过程监督, 构建全方位监督体系。

(二) 细化转移支付的执行标准

当前我国转移支付政策内容零散, 缺乏对实践的具体指导, 重点是有针对性的解决各地财政转移支付执行标准不同的问题。具体来看:一般转移支付涉及资金分配的基本标准、特殊标准以及计算方法等, 专项转移支付涉及项目性质、测算依据等。在政策的制定时, 建议结合发达国家的经验, 同时与我国具体国情结合, 制定出关于一般转移支付科学规范的标准。

(三) 规范地方政策体系的建立

地方政府财政转移支付制度由于立法不统一、地方实际情况各具特色, 所以在规范地方财政转移支付法制体制上建议以明确省级政府弥补省以下纵向和横向财政失衡的职责为切入点。建议从地方政府事权财权匹配的角度着手, 完善地方下转移支付制度, 特别是建立职责明确、目标清晰地方转移支付制度。对于地方政府在省以下转移支付制度执行中出现政策目标的偏离, 建议地方政府参照《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》中中央对省一般性转移支付办法, 同时结合地方政府的不同情况进行细节设计。同时地方政府转移支付制度药配套行之有效的全方位监督体系。

参考文献

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