公共服务均等化视角下的转移支付

1 相关理论概述

1.1 公共服务均等化概述

公共服务指的是为使公民及其组织的直接需求得到满足, 政府使用公共资源或权力来达到该目的的一种行为和产出, 实质上是为了实现公共需求所提供公共供给的一种活动, 一般指那些公共产品以及市场供应不足的产品和服务。公共服务均等化是为了使得社会整体的福利水平有所提升, 满足公民的基本诉求, 而更加合理和公平的配置公共服务, 让公民普遍都能享受到最基本一致的待遇, 使得不同地区的居民也能享受到机会和结果均等的公共服务, 比如哪怕是偏远地区同等的教育和医疗保障也能被基本享受。在我国, 推进公共服务均等化有利于推动和谐社会的构建和促进经济的健康发展, 这也是完善转移支付制度和加强公共财政体系建设的主要目标。

1.2 转移支付概述

转移支付, 是一种单方面无偿转移政府财政资金的行为, 是提供的无偿支出用来补充公共产品和公共服务, 即各级政府之间通过一定的形式和途径转移财政资金来解决财政失衡问题所进行的活动。政府间财政转移支付制度的主要目标就是实现公共服务均等化, 它是一种使得各级政府间财政能力差异得以很好协调的重要工具, 也是使得公民都能享受基本同等公共服务的重要手段。政府的其中一项职责就是来调控由于在市场经济运行当中可能所产生的市场失灵的现象, 使得收入能公平合理的分配, 缩小各地区之间的社会和经济发展存在的差异, 实现各地区的公共服务均等化。转移支付制度作为政府的一项重要财政政策工具, 为了实现公共服务均等化, 具有弥补地方财政缺口、调节经济和优化资源配置等不可替代的作用。

2 公共服务均等化与转移支付制度的内在联系

2.1 转移支付制度是实现公共服务均等化的重要途径

财政能力均等化被当作是实现公共服务均等化的一个大前提, 因此首先要通过大力地发展经济来实现财政能力的均等化, 由于政府财力的不断增强, 这样公共服务均等化能够顺利实施才有了强有力的物质保障, 而财力不均等往往会被经济发展的不均衡所制约, 这样通过推行完善的财政转移支付制度被视作实现财力均等化的重要途径。要想实行完善的转移支付制度, 就要关注现行的财政体制下, 中央政府被集中了较多的财力, 支出与收入相较而言的支出缺口则被集中在地方政府上的问题, 这样导致推进公共服务均等化的能力有所缺乏, 因此要规范转移支付制度要从横向和纵向两方面来入手, 特别是在纵向上要加大转移支付的力度。

2.2 公共服务均等化是转移支付制度的目标

提高政府提供公共产品的能力以及调节不同地区间财政能力的差异被当作是转移支付的目标, 因为实现公共服务均等化的目标与转移支付的职能有密切的关联, 所以实现公共服务均等化是财政转移支付的主要目标。由于各地区所拥有的自然资源条件、经济发展水平以及人口密度等的不同, 而且财源分布的不均匀, 各地区的支出需求有所差异, 使得各地方政府在公共服务能力上会存在较大差异, 因此中央应该提供较多的转移支付资金给财政能力差的地区, 使得各地方政府在提供最基本的公共服务能力上都能达到均等化。

3 现行转移支付制度在推进公共服务均等化方面的不足

3.1 一般性转移支付规模过小

在我国现行的财政转移支付制度中, 一般性转移支付制度是真正推动公共服务均等化实现的, 但是由于其规模过小导致作用十分有限。其中主要的手段是专项补助和税收返还, 而专项补助的范围太广, 使得所有的预算支出科目几乎都被涉及, 并且没有被严格的规章制度所约束, 导致资金的分散使用且效率低下, 此外由于税收返还基数的问题, 造成欠发达的地区返还额度较少, 这样公共服务均等化并不能被很好地推进, 反而会进一步的加剧了地方财力的不均衡。

3.2 收入分享型的过渡性特征明显

1994年实行分税制改革, 与此同时在我国财政转移支付制度被建立, 而在此之前, 还没有形成相对规范化的转移支付制度, 收入分享被作为传统的财政体制下转移支付最主要的形式和内容。分税制财政管理体制改革得以顺利实施是通过保证地方既得利益为代价, 随之税收返还和专项补助被作为转移支付制度的主要形式, 但事实上原有的收入分享型的财力分配格局仍然保持了原样, 这样地区间财力分配长期不均以及各地公共服务均等化之间存在的差距等问题依然没有从本质上得到解决。

3.3 逆均等化影响显著

客观的来讲, 在现行的税收返还制度下, 逆向调节在地区间所形成的财力差距, 是由于税收返还额度较高存在于发达地区, 而额度相对较低存在于贫困地区所造成的。除此之外, 专项补助的资金比例上都被要求是配套的, 发达地区之所以专项补助金能够被大量的获得, 正是由于其配套的资金有雄厚的财力来支撑, 但是欠发达的地区没有能力提供配套资金而导致难以取得专项补助资金, 这也不断加剧了地方财力之间的不平衡。

4 构建公共服务均等化视角下转移支付制度的完善

4.1 进一步完善政府的公共服务职能

政府转移支付的规模受财政的收支范围所影响, 而收支范围被政府的职能所直接决定, 因此要实现公共服务均等化则必须要有正确定位的政府职能。要想完善政府的公共服务职能, 那公共服务供给决策被决定必须经由公民通过有效的公共服务供给需求偏好表达机制, 这样才能使政府的公共服务供给更好地来满足社会利益与公共需求。

4.2 设计规范化转移支付制度方案

中央财政对地方转移支付资金的分配应以公正、客观以及科学的方法来确定, 达到全国公共服务均等化被当作规范化的转移支付方案的目标。规范化的转移支付方案一方面要考虑到支出需求大的特点存在于发达地区, 另一方面也要考虑到公共服务的水平偏低的情况存在于贫困地区, 方案的设计也要同时满足调动了中央和地方政府的积极性。想要建立规范化的转移支付制度, 西方发达国家的先进实践经验应当被借鉴, 但又要根据中国的实际情况和发展阶段进行具体问题具体分析, 达到普遍性和特殊性的统一, 制定出符合中国国情的转移支付制度。

4.3 完善转移支付制度的监管机制

首先, 建立考核评价机制被作为转移支付制度监督的基石, 转移支付制度达到公共服务均等化的目的被作为考核标准的重要原则, 从而才能设计出考核指标以及效益评价是合理科学的。其次, 转移支付制度的监督体系被建立, 其中各级人大应当加强规范性和权威性在转移支付资金的分配方面, 其资金的公共服务均等化投向要通过立法程序来确定, 政府和财政部门则要做到防止资金被挪用或滥用而进行严格的管理监督, 审计部门要让效率有所提高在转移资金的使用上, 应当进行绩效审核以达到绩效考核的目标。最后, 建立一个专门管理转移支付资金的部门以方便监督, 这个部门可以设立决策机构和执行机构, 这些机构也能由监督体系进行集中的监管。

4.4 加强转移支付制度的法制化建设

西方发达国家为保证转移支付制度规范化和合法化的执行, 转移支付制度都被以明确的法律条文所规定。我国必要的法律地位在转移支付制度上应被赋予以此来实现它的规范化和科学化, 这样一定的基础才能被提供在转移支付制度的运行和监督方面, 并且能保证有法可依在转移支付制度实施中的各个程序和环节。

要想使得透明化和程序化得以保证在转移支付资金的使用环节上, 则需要被建立起转移支付目标的约束和责任追究机制通过制度的法制化, 使得高效的使用和进行有效的监督在转移支付资金方面, 最终得以实现公共服务均等化的目标。

摘要：公共财政的基本目标之一就是公共服务均等化, 它要求所有公民都能享受到由政府所提供大致均等且最基本的公共产品和服务, 公共服务水平的不平衡将会危及社会的公平与稳定, 而往往要通过转移支付制度来使得公共服务均等化得以更好地实现。可见, 要想达到各地财力平衡以及公共服务均等化, 一个完善的政府间转移支付制度是必不可少的。本文就我国在实现公共服务均等化时所实施的政府间财政转移支付制度存在的不足进行了分析, 并提出了符合我国国情的实现此目标的建议对策, 旨在促进我国公共服务均等化, 加快我国的社会主义市场经济的建设。

关键词：公共服务均等化,转移支付

参考文献

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