中央对省级政府转移支付制度的问题研究

中央对省级政府转移支付制度的问题研究（精选6篇）

篇1：中央对省级政府转移支付制度的问题研究

中央对省级政府转移支付制度的问题研究

【摘要】城乡差距、区域差距已经成为社会各阶层普遍关注的热点。因此，为了平衡地区间差距，使得各地区居民权利均等，中央政府就需要制定政策、运用方法来达到目标。而这最有力的制度工具就是转移支付。

【关键词】转移支付制度；基本公共服务；均等化

一、我国中央对省级政府均衡性转移支付情况的现实考察

1.均衡性转移支付的现状分析。（1）均衡性转移支付总额分析。均衡性转移支付是政府转移支付制度中最能体现公平、公正原则的方式，也是对地区间基本公共服务均等化效果最明显的方式。

由下图知，从中央政策走向来看，近年，中央的均衡性转移支付规模在不断扩大，从2000年的86亿元增加到2012年8583亿元，年平均增长率为49.23%。

（2）均衡支付资金来源。按照现行规定：均衡性转移支付来源包括：一是中央财政预算安排的资金，从2002年的153亿起，每年增加10亿元，2003年与2002年保持相等水平，至2008年达到203亿元，占均衡性转移支付的比重从55%下降到6%；二是与所得税收入增量挂钩部分。按照《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》有关规定，中央因所得税分享改革增加的收入，全部用于均衡性转移支付。均衡性转移支付的资金高度依赖所得税收入，会造成来源不稳定，进而影响支付规模，最终影响地方财力的结果。

如图所示，均衡性转移支付的增长率极其不稳定，2002年曾达到102%，而到了2009年，受2008年金融危机的影响，导致所得税收入锐减，均衡性转移支付增长率也随之大幅减少。2009年均衡性转移支付占转移支付总额的比重，还从2008年15%降到14%。同时，该项支付占转移支付的总额比重也一直偏低，多年来都保持在20%以下，即使2011年和2012年也仅是接近19%的水平。所以，对于真正实现转移支付的目标之一：实现地方基本公共服务均等化，转移支付的结构需要改善。

2.区域间差别分析。目前，我国区域经济差距较大。2010年，东部人均GDP是西部的2.06倍，是中部的1.91倍，是东北三省的1.35倍。西部和东北三省的人均转移支付基本持平，是东部人均转移支付的2.15倍。

如若以一般预算收入作为地方财力的衡量指标，转移支付占其的比重表明了地方政府收入的来源结构：西部比重最高，达到154.10%，东部最低，仅为34.31%，可见西部12省的财政收入能力较差，对中央的转移资金依赖性很强。从一般支出角度衡量，转移支付对一般预算支出的支持强度上，中部、西部略高于东北部，三者基本持平，而东部仅为其他三个区域的一半。因此，无论从收入还是支出考虑，西部、中部、还有东北部，尤其是前两者，对转移支付都有很大的需求，从边际收益递减原理分析，对西部、中部、东北部、东部的转移支付效益依次递减。

转移支付占财力缺口的比重却与经济实力呈反向关系：东部最高，西部最低。一个原因经济发达省份的税收收入高，税收返还规模大；同时，中央的均衡性转移支付规模小，比重低，整体提升了东部的转移支付总体规模。另一个原因则是经济发展快速的省份财力缺口也相对小。综合以上两个原因，则出现了目前的结果。但是，这也从侧面说明了我国中央转移支付的缺陷：原则上，西部不发达省份为了补足财力缺口，所需的转移支付应该更多，比重应该更大，但是现实情况却相反。为了平衡区域间经济发展，能够提供均等的基本公共服务，中央政府还需在转移支付上做出区域间的调整。

二、基于现实考察提出的改进建议

1.渐进式重塑转移支付体系，调整转移支付结构。基于国情，我国适于渐进式改革，因此对于转移支付的重塑也要逐步进行。首先，应该剔除税收返还，分别单独列示转移支付和税收返还，突出转移支付的作用。其次，扩大一般性转移支付的比例，尤其是均衡性转移支付的比例。

2.尽快建立起纵向、横向结合的转移支付制度模式。我国目前还未实行横向转移支付制度，使得中央政府财政压力大且会因资金不充分而影响效果。鉴于我国区域经济发展极度不平衡的局面，我国应该在纵向转移支付为主的基础上，实现横向转移支付，即将经济发展较快地区的财政收入的一部分转移给落后地区。

3.转移支付要突出重点。为了解决支付重点不突出的问题，可以将最落后地区的总体转移支付额度从如今的各单项中分离出来并加总，合并为一大类，甚至可以与一般性转移支付和专项转移支付并列，不仅能够加强中央政策的支持力度，还有利于简化转移支付体系，清理结构内部的细小科目。

4.加强配套设施的建设。薄弱的法律保障，是我国各项制度运行的通病。单就转移支付来说，没有法律监管，随意性较强，人为因素明显，资金使用方向不明确，使用效率不高，这些都制约着转移支付制度作用的发挥。因此，我国应当尽快制定相关的法律法规，以使该制度能真正发挥缩小各地区经济发展差距、财力差距，以及基本公共服务提供的差距的作用。

参考文献：

[1]李萍.《财政体制简明图解》.中国财政经济出版社，2010年第1版

[2]《2011中国区域经济年鉴》

篇2：中央对省级政府转移支付制度的问题研究

新华社北京2月2日电近日，国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（以下简称《意见》），针对中央和地方转移支付制度存在的问题和不足，提出了改革和完善转移支付制度的指导思想、基本原则和主要措施。

《意见》指出，改革和完善转移支付制度，应围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，加强转移支付管理，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展，并遵循加强顶层设计、合理划分事权、清理整合规范、市场调节为主、规范资金管理等五条基本原则。

《意见》提出了改革和完善转移支付制度的九条具体措施。一是优化转移支付结构。逐步形成以一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。二是完善一般性转移支付制度。清理整合一般性转移支付项目，建立以均衡性转移支付为主体的一般性转移支付体系，建立一般性转移支付稳定增长机制，加强一般性转移支付管理。三是从严控制专项转移支付。清理整合专项转移支付，建立健全定期评估和退出机制；逐步改变以收定支专项，统筹安排相关领域的经费；严格控制新设专项，明确专项转移支付项目应当依据法律、行政法规和国务院的规定设立；规范专项资金管理办法，做到每一个专项转移支付都有对应的资金管理办法。四是规范专项转移支付分配和使用。专项转移支付应当分地区、分项目编制；除按照国务院规定应由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求地方政府承担配套资金；严格资金使用，加强对专项资金分配使用的全过程监控。五是逐步取消竞争性领域专项转移支付。坚决取消“小、散、乱”、效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项；研究用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项；探索实行基金管理等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用。六是强化转移支付预算管理。及时下达转移支付预算；主动向社会公开转移支付的具体项目、规模、管理办法和分配结果；做好绩效评价；加强一般公共预算和政府性基金预算的统筹力度。七是调整优化中央基建投资专项。划清中央基建投资专项和其他财政专项转移支付的边界，着力优化中央基建投资专项支出结构。八是完善省以下转移支付制度。省以下各级政府应比照中央做法，改革和完善省以下转移支付制度。九是加快转移支付立法和制度建设。尽快研究制定转移支付条例，条件成熟时推动上升为法律；相关文件中涉及转移支付的相关规定，应当按照《意见》进行修改完善。

《意见》强调，改革和完善中央对地方转移支付制度是财税体制改革的重要组成部分，涉及面广、政策性强，利益调整大。各地区、各部门要高度重视，加强组织领导，确保相关改革工作顺利推进。

国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见

国发〔2014〕71号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，是政府管理的重要手段。根据党的十八届三中全会精神和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）要求，现就改革和完善中央对地方转移支付制度提出如下意见。

一、改革和完善中央对地方转移支付制度的必要性

1994年实行分税制财政管理体制以来，我国逐步建立了符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度。中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，转移支付规模不断扩大，有力促进了地区间基本公共服务的均等化，推动了国家宏观调控政策目标的贯彻落实，保障和改善了民生，支持了经济社会持续健康发展。但与建立现代财政制度的要求相比，现行中央对地方转移支付制度存在的问题和不足也日益凸显，突出表现在：受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理；一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符；地方配套压力较大，财政统筹能力较弱；转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等。对上述问题，有必要通过深化改革和完善制度，尽快加以解决。

二、总体要求

（一）指导思想。

全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院的决策部署和新修订的预算法有关规定，围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付，严肃财经纪律，加强转移支付管理，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展。

（二）基本原则。

加强顶层设计，做好分步实施。坚持问题导向，借鉴国际经验，注重顶层设计，使转移支付制度与事权和支出责任划分相衔接，增强改革的整体性和系统性；同时充分考虑实际情况，逐步推进转移支付制度改革，先行解决紧迫问题和有关方面认识比较一致的问题。

合理划分事权，明确支出责任。合理划分中央事权、中央地方共同事权和地方事权，强化中央在国防、外交、国家安全、全国统一市场等领域的职责，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责，建立事权与支出责任相适应的制度。

清理整合规范，增强统筹能力。在完善一般性转移支付制度的同时，着力清理、整合、规范专项转移支付，严格控制专项转移支付项目和资金规模，增强地方财政的统筹能力。

市场调节为主，促进公平竞争。妥善处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，逐步减少竞争性领域投入专项，市场竞争机制能够有效调节的事项原则上不得新设专项转移支付，维护公平竞争的市场环境。

规范资金管理，提高资金效率。既要严格转移支付资金管理，规范分配使用，加强指导和监督，做到公平、公开、公正；又要加快资金拨付，避免大量结转结余，注重提高资金使用效率。

三、优化转移支付结构

合理划分中央和地方事权与支出责任，逐步推进转移支付制度改革，形成以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。属于中央事权的，由中央全额承担支出责任，原则上应通过中央本级支出安排，由中央直接实施；随着中央委托事权和支出责任的上收，应提高中央直接履行事权安排支出的比重，相应减少委托地方实施的专项转移支付。属于中央地方共同事权的，由中央和地方共同分担支出责任，中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施。属于地方事权的，由地方承担支出责任，中央主要通过一般性转移支付给予支持，少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。

四、完善一般性转移支付制度

（一）清理整合一般性转移支付。逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列专项转移支付，属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付，建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。

（二）建立一般性转移支付稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。改变均衡性转移支付与所得税增量挂钩的方式，确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅。大幅度增加对老少边穷地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。

（三）加强一般性转移支付管理。一般性转移支付按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。科学设置均衡性转移支付测算因素、权重，充分考虑老少边穷地区底子薄、发展慢的特殊情况，真实反映各地的支出成本差异，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，促进地区间基本公共服务均等化。规范老少边穷地区转移支付分配，促进区域协调发展。建立激励约束机制，采取适当奖惩等方式，引导地方将一般性转移支付资金投入到民生等中央确定的重点领域。

五、从严控制专项转移支付

（一）清理整合专项转移支付。清理整合要充分考虑公共服务提供的有效性、受益范围的外部性、信息获取的及时性和便利性，以及地方自主性、积极性等因素。取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目。属于中央委托事权的项目，可由中央直接实施的，原则上调整列入中央本级支出。属于地方事权的项目，划入一般性转移支付。确需保留的中央地方共同事权项目，以及少量的中央委托事权项目及引导类、救济类、应急类项目，要建立健全定期评估和退出机制，对其中目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合，严格控制同一方向或领域的专项数量。

（二）逐步改变以收定支专项管理办法。结合税费制度改革，完善相关法律法规，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。

（三）严格控制新设专项。专项转移支付项目应当依据法律、行政法规和国务院的规定设立。新设立的专项应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、主管部门和职责分工。

（四）规范专项资金管理办法。做到每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法。对一个专项有多个资金管理办法的，要进行整合归并，不得变相增设专项。资金管理办法要明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。需要发布项目申报指南的，应在资金管理办法中进行明确。补助对象应按照政策目标设定，并按政府机构、事业单位、个人、企业等进行分类，便于监督检查和绩效评价。

六、规范专项转移支付分配和使用

（一）规范资金分配。专项转移支付应当分地区、分项目编制。严格资金分配主体，明确部门职责，社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。专项转移支付可以采取项目法或因素法进行分配。对用于国家重大工程、跨地区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目，主要采取项目法分配，实施项目库管理，明确项目申报主体、申报范围和申报条件，规范项目申报流程，发挥专业组织和专家的作用，完善监督制衡机制。对具有地域管理信息优势的项目，主要采取因素法分配，选取客观因素，确定合理权重，按照科学规范的分配公式切块下达省级财政，并指导其制定资金管理办法实施细则，按规定层层分解下达到补助对象，做到既要调动地方积极性，又要保证项目顺利实施。对关系群众切身利益的专项，可改变行政性分配方式，逐步推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。

（二）取消地方资金配套要求。除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求地方政府承担配套资金。由中央和地方共同承担的事项，要依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例。在此基础上，根据各地财政状况，同一专项对不同地区可采取有区别的分担比例，但不同专项对同一地区的分担比例应逐步统一规范。

（三）严格资金使用。除中央委托事项外，专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费，以及楼堂馆所等国务院明令禁止的相关项目建设。加强对专项资金分配使用的全过程监控和检查力度，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制，重点解决资金管理“最后一公里”问题。

七、逐步取消竞争性领域专项转移支付

（一）取消部分竞争性领域专项。凡属“小、散、乱”，效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项应坚决取消；对因价格改革、宏观调控等而配套出台的竞争性领域专项，应明确执行期限，并在后期逐步退出，到期取消。

（二）研究用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项。加强竞争性领域专项与税收优惠政策的协调，可以通过税收优惠政策取得类似或更好政策效果的，应尽量采用税收优惠政策，相应取消竞争性领域专项。税收优惠政策应由专门税收法律法规或国务院规定。

（三）探索实行基金管理等市场化运作模式。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，应控制资金规模，突出保障重点，逐步改变行政性分配方式，主要采取基金管理等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用。基金可以采取中央直接设立的方式，也可以采取中央安排专项转移支付支持地方设立的方式；可以新设基金，也可以扶持已有的对市场有重大影响的基金。基金主要采取创业投资引导基金、产业投资基金等模式。基金设立应报经同级人民政府批准，应有章程、目标、期限及指定投资领域，委托市场化运作的专业团队管理，重在引导、培育和发展市场，鼓励创新创业。基金应设定规模上限，达到上限时，根据政策评估决定是否进一步增资。少数不适合实行基金管理模式的，也应在事前明确补助机制的前提下，事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式，防止出现补助机制模糊、难以落实或套取补助资金等问题。

八、强化转移支付预算管理

（一）及时下达预算。加强与地方预算管理的衔接，中央应当将对地方的转移支付预计数提前下达地方，地方应当将其编入本级预算。除据实结算等特殊项目可以分期下达预算或者先预付后结算外，中央对地方一般性转移支付在全国人大批准预算后30日内下达，专项转移支付在90日内下达。省级政府接到中央转移支付后，应在30日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。中央下达的财政转移支付必须纳入地方政府预算管理，按规定向同级人大或其常委会报告。

（二）推进信息公开。中央对地方转移支付预算安排及执行情况在全国人大批准后20日内由财政部向社会公开，并对重要事项作出说明。主动向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的具体项目、规模、管理办法和分配结果等。

（三）做好绩效评价。完善转移支付绩效评价制度，科学设置绩效评价机制，合理确定绩效目标，有效开展绩效评价，提高绩效评价结果的可信度，并将绩效评价结果同预算安排有机结合。逐步创造条件向社会公开绩效评价结果。

（四）加强政府性基金预算和一般公共预算的统筹力度。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项转移支付，在具体管理中应作为一个专项，制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。

（五）将一般性转移支付纳入重点支出统计范围。大幅度增加一般性转移支付后，中央财政对相关重点领域的直接投入相应减少。由于中央对地方税收返还和转移支付最终形成地方财政支出，为满足统计需要，可将其按地方财政支出情况分解为对相关重点领域的投入。

九、调整优化中央基建投资专项

在保持中央基建投资合理规模的基础上，划清中央基建投资专项和其他财政专项转移支付的边界，合理划定主管部门职责权限，优化中央基建投资专项支出结构。逐步退出竞争性领域投入，对确需保留的投资专项，调整优化安排方向，探索采取基金管理等市场化运作模式，规范投资安排管理；规范安排对地方基本公共服务领域的投资补助，逐步减少对地方的小、散投资补助；逐步加大属于中央事权的项目投资，主要用于国家重大工程、跨地区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目。

十、完善省以下转移支付制度

省以下各级政府要比照中央对地方转移支付制度，改革和完善省以下转移支付制度。与省以下各级政府事权和支出责任划分相适应，优化各级政府转移支付结构。对上级政府下达的一般性转移支付，下级政府应采取有效措施，确保统筹用于相关重点支出；对上级政府下达的专项转移支付，下级政府可在不改变资金用途的基础上，发挥贴近基层的优势，结合本级安排的相关专项情况，加大整合力度，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。

十一、加快转移支付立法和制度建设

为增强转移支付制度的规范性和权威性，为改革提供法律保障，需要加快转移支付立法，尽快研究制定转移支付条例，条件成熟时推动上升为法律。相关文件中涉及转移支付的规定，应当按照本意见进行修改完善。

十二、加强组织领导

改革和完善中央对地方转移支付制度是财税体制改革的重要组成部分，涉及面广、政策性强，利益调整大。各地区、各部门要高度重视，加强组织领导，确保相关改革工作顺利推进。要提高认识，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来。要加强沟通，凝聚各方共识，形成改革合力。要周密部署，加强督查，抓好落实，对违反预算法等法律法规规定的，严肃追究责任。

各地区、各部门要根据本意见要求，结合本地区、本部门实际调整完善管理体制，健全相关管理机构，制定完善配套措施，主动作为、勇于担当，积极研究解决工作中遇到的新情况、新问题。财政部要会同有关部门和地区及时总结经验，加强宣传引导，推动本意见确定的各项政策措施贯彻落实，重大事项及时向国务院报告。

国务院

篇3：中央对省级政府转移支付制度的问题研究

一、我国中央对地方政府转移支付的形式

财政转移支付是各级政府间按照财权与事权相匹配的原则合理划分财政收入的一种分配形式,一般指上级政府对下级政府的财力补助。转移支付是中央政府促进地区间基本公共服务能力均等化的重要制度安排,和国际上通行的做法一样,我国运用体制补助、税收返还、专项补助和结算补助等多种形式的财政转移支付手段,引导、督促各级政府认真执行国家制定的方针政策,在贯彻落实科学发展观、构建和谐社会方面发挥了重要作用。中国自1994年分税制财政体制改革之后,逐步形成了三种类型的政府间转移支付形式。

一是维持既得利益的税收返还和体制补助(或上解)转移支付方式。税收返还是指为了保持原地方既得利益格局,在实施分税制财政体制过程中,将原属于地方税源的上划中央的增值税和消费税按照一定计算方法计算确定后,按来源地原则返还给地方财政。目的在于减轻改革的阻力,确保分税制改革方案的顺利出台,逐步实现改革的目标。原体制补助(或上解)是从旧的财政分级包干体制延续下来的中央财政与地方财政之间的一种双向流动的财政转移支付形式。从1988年开始,中央财政对部分省区实行定额补助,部分省市也向中央财政上解收入。1994年实行分税制后,原体制下的分配格局暂时保持不变,中央对地方的定额补助继续按原规定执行,原实行递增上解和定额上解的地区,按原规定继续上解;实行总额分成和原分税制试点的地区,按照1993年的实际上解额,并核定一个递增率,每年递增上解。

二是以地区间财力和公共服务均等化为目标的财力性转移支付。财力性转移支付,是指为弥补财政实力薄弱地区的财政缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间基本公共服务能力的均等化,中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付资金由地方统筹安排,不需地方财政资金。现行财力性转移支付主要包括:一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等。地方可以按照相关规定统筹安排和使用上述资金。

三是按项目标准确定的专项转移支付。专项转移支付,是指上级政府为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标,以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。资金接受者需按规定用途使用资金。专项资金重点用于社会保障、农业、科技、教育、医疗卫生等公共服务领域。

二、我国中央对地方政府转移支付的现状

1. 中央对地方转移支付规模持续增长

1994年我国实行分税制财政体制改革以来,随着中央财力的增强,中央对地方转移支付不断增加。2006年中央对地方财政转移支付9143.55亿元,比1994年增加8682.8亿元,增长18.8倍,年均增长28.3%。1994～2006年中央对地方财政转移支付(含税收返还)占地方财政支出总额的比重从11.4%提高到30%。其中,中部地区由14.7%提高到47.2%,西部地区由12.3%提高到52.5%。①转移支付规模的不断增加,支持了中西部经济欠发达地区行政运转和社会事业发展,促进了地区间基本公共服务均等化。

2. 一般性转移支付规模持续增长,但在财力性转移支付中比例仍然偏小

从财力性转移支付情况来看,2006年中央对地方财力性转移支付由1994年的99.8亿元提高到4731.97亿元,年均增长38%,占转移支付总额的比重由21.6%提高到51.8%。其中,一般性转移支付规模持续快速增长,2006年达到1527亿元,是1995年的74倍多,年均增长47.8%;其占财力性转移支付中的比例也由1995年的11%提高到2005年的25%,但在财力性转移支付中比例仍然偏小。与此同时,一般性转移支付资金分配办法也在不断完善。其中94%用于财政较为困难的中西部地区,使中西部地区与东部地区的财力差距明显缩小。财力性转移支付,尤其是一般性转移支付的稳定增长,大大提升了中西部地区的财力水平。2006年,如果将东部地区按总人口计算的人均地方一般预算收入作为100,中西部地区仅为32。在中央通过转移支付实施地区间的收入再分配后,中、西部地区人均一般预算支出分别上升到55、63,与东部地区的差距明显缩小。②

3. 专项转移支付规模持续增长,重点投入了民生领域

从专项转移支付情况来看,2006年,中央对地方的专项转移支付由1994年的361.37亿元增加到4411.58亿元,年均增长23.2%。新增的专项转移支付资金主要用于支农、教科文卫、社会保障等事关民生领域的支出,体现了民生的要求。③从专项转移支付结构来看,2005年中央对地方专项转移支付3517亿元,其中:社会保障占36%;农业占14%;科技占1%;教育占4%;医疗卫生占2%;其他占43%。④

三、我国中央对地方政府转移支付的问题

1. 财力性转移支付结构不合理,一般性转移支付规模过小

财力性转移支付的结构不利于实现财政均等化。现行的财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调资转移支付、农村税费改革转移支付等,但是目前只有一般性转移支付才是真正意义上的均等化转移支付。

我国转移支付体系庞杂,但目前具备均等化效果的只有一般性转移支付。一般性转移支付是最具有均衡地方财力作用的转移支付形式。国际上通行的做法是,将一般性转移支付作为中央对地方转移支付的主要形式,其占全部转移支付的比例在50%左右。2005年,我国一般性转移支付占全部转移支付比重按宽口径计算(将税收返还和原体制补助计入全部转移支付)只有9.8%,按窄口径计算(不将税收返还和原体制补助计入全部转移支付)占15.3%。一般性转移支付比重限制了其均等化作用的发挥。③

2. 专项转移支付规模过大,资金管理较为混乱

专项转移支付种类有上百种之多,具体用途可分为:对地方经济发展和事业发展的项目补助、特殊情况的补助,如自然灾害补助、保留性专项拨款。1999年起专项转移支付急剧增加,2004年时已占整个中央补助地方支出的32.9%。2005年,专项转移支付比重按宽口径计算占30.73%,按上述窄口径计算占48.07%。专项转移支付量大面广、结构复杂、规范性差,且有一些不合理的补助项目。特殊转移支付的快速增长,可能形成对一般性转移支付的挤占,不利于均等化目标的实现。⑥

由于专项转移支付项目繁杂而分散,在管理上面临许多矛盾和问题,如预算审批权过于分散,专项转移支付项目不切实际等。地方政府“驻京办”、“跑部钱进”的现象都与此直接相关。目前专项转移支付资金存在的主要问题包括:(1)项目设置交叉重复,资金投向较为分散。据不完全统计,2005年中央财政补助辽宁、陕西、内蒙古、湖南、贵州5省(区)的190项专项转移支付中,有53项存在交叉重复的问题,涉及资金56.66亿元;按项目分配的有92项,涉及资金299.22亿元,具体分配到30818个项目单位。其中10万元以下的项目9415个,平均每个项目仅3.4万元。(2)部分项目计划与实际需要脱节。2005年,中央对5省(区)的专项转移支付中,36.3%直接分配到具体项目。尽管这些项目是经过逐级申报和层层审核确定的,但部分项目仍存在计划与实际脱节的问题。(3)部分资金未在当年拨付使用。截至2005年底,5省(区)本级尚有95.28亿元专项转移支付资金未能下拨,占中央拨付资金总额的11.6%;抽查的25个地(盟、市)和37个县(市、旗)滞留资金比例分别达11.2%和30.2%。这种状况直接影响资金的有效使用。⑦

四、改进我国中央对地方政府转移支付的政策措施

1. 调整财力性转移支付,扩大一般性转移支付规模

目前财力性转移支付中除一般性转移支付外,⑤其他各种转移支付都是政府政策调整带来的,属于普遍的、正常的、固定的和不断增长的支出,就其性质来说,应当并入一般性转移支付中。同时,将清理出的专项转移支付资金和逐步减少的税收返还与原体制补助资金都用于一般转移支付支出。今后除了重大地区性公共品的供给和民生问题的专项转移支付外,所有中央政府对地方政府的财政转移支付都应列入一般性转移支付,按因素法计算确定,通过财政转移支付预算进行。同时针对目前均等化转移支付仍然相对过小的状况,应当继续加大一般性转移支付规模,可以将财政收入增量专门用于均等化转移支付,提高一般性转移支付比例,使其成为转移支付的主要形式。扩大地方政府对转移支付资金的支配空间,使地方政府拥有充足、灵活的财力实现其事权。最终,达到各级政府间财力的纵向平衡。

2. 控制专项转移支付规模,规范专项转移支付管理

专项转移支付,只能是次要的、辅助的形式,因此应当严格控制专项转移支付规模;同时规范专项转移支付管理。首先,要科学界定专项转移的标准,即要明确具备什么样的条件才能列入专项转移支付。列入专项转移支付的项目应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目,如跨地区的大江大河治理,突发性的自然灾害和疫情的救治,中央委托地方项目等。义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫支出都不应列入专项转移支付的范畴。其次,列入专项转移的项目要经过科学论证和一定的审批程序。第三,加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估,防止被截留、挪用,提高其使用效果。

3. 逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助

1994年在启动分税制改革时,为调动积极性和减少阻力,中央以1993年地方政府财政收入规模为基数,以税收返还和原体制补助的形式把中央财政收入返还一定数额给地方政府。如果把税收返还和原体制补助计入全部转移支付,2005年,税收返还和原体制补助的比重为36.08%,超过专项转移支付的30.73%和财力性转移支付的33.19%。税收返还和原体制补助的过高比例直接扩大了地方政府间财力上的差距,加剧了区域间经济发展差距和公共服务差距。为此,应当尽快制订时间表,统筹协调和安排,逐步降低税收返还和原体制补助的比例,直至最后取消。一方面,税收返还作为一种过渡性措施,应当采用温和、渐进方式改革。可从某一年度起,从税收返还额中按一定比例逐步纳入一般转移支付中,直至最后取消税收返还,从而改变转移支付量与财政能力正相关的现状,而且也避免了税收在中央和地方间先上交后返还的流动,减少无谓的成本和效率损失。另一方面,可将用于原体制补助资金补充到一般性转移支付中。原体制上解可以考虑部分取消。通过这样的结构调整,可以大大增加一般性转移支付的比例,使整个转移支付制度适合基本公共服务均等化的要求。

参考文献

[1]国务院关于规范财政转移支付情况的报告, 2007年6月27日

[2]中华人民共和国财政部网站,http://www. mof.gov.cn/news/20070301_3194_24627.htm。

[3]国务院关于规范财政转移支付情况的报告, 2007年6月27日

[4]中华人民共和国国家发展与改革委员会, www.ndrc.gov.cn/zjgx/P020070806

[5]迟福林,公共服务均等化与人的全面发展:国研网,2007,1.25

[6]陈宪,分税制改革后中国财政均等化状况研究,《民生之路——怠及13亿人的基本公共服务》,中国经济出版社2008年5月

[7]李金华,关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告,2007年6月27日

篇4：政府转移支付制度的法律问题研究

关键词：转移支付；财政平衡；对策

一、政府转移支付制度的现状分析及存在的问题

第一、转移支付的规模偏小。目前，我国实行的是小财政大金融的策略，国家致力于促进市场的自由化发展，支持鼓励小微企业的发展，又要考虑产品的国际市场竞争力，所以整体政策上受其影响我国的财政收入能力也就非常小。我国的财政收入占GNP的比重不到11%，不足发达国家平均的1/3。财政收入的减少，必然使财政能力收到一定的限制，中央政府也就无法拿出足够的资金用于转移支付。而与之同时，我国的地区间经济发展极不平衡，东西区经济发展的差距较大，为了平衡地区经济发展，加大中央宏观调控力度，就需要有一定的较大的转移支付规模。但我国目前的转移支付制度却无法达到这一规模，转移支付能力的不足，地区经济的平衡很难凭借地区自身的发展来弥补和缩小差距，这严重制约了我国经济的平稳快速发展而成为当前应急需解决的重要问题。第二、 我国缺乏专门的转移支付制度规范法。没有专门统一的法律规范使得在实践中，临时性决定或者是存在“熟人”带动地区发展的现象时有发生。其次，转移支付形式不合理。一般性财政转移支付所占比重很小，而税收返还、专项补助等非均等化财政转移支付所占比重较大，从而难以达到通过转移支付缩小区域差距、实现各地提供公共产品和服务能力均等化的目标。最后，没有专门机构对财政转移支付进行统一的安排和管理，使得财政资金的使用缺乏有效的监管。第三，接受财政转移支付地区的法律配套措施不健全。我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，没有单行法律。因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性。地方政府缺乏统一的管理和使用该资金的法律规范和统一明确的财政支付的程序运行机制。往往在上级政府的财政转移支付到达地方后，只是政府部门出面接受，对于资金的流向和具体使用都带有很强的随意性。而地方财政，尤其是省级一下的政府财政，多依赖于上级政府的财政转移支付来谋求发展，资金使用的浪费和盲目，就会增加国家的财政支出，很大程度上给国家财政带来负担，并且减少真正贫困地区的政府财政需求取得的机会，不利于平衡发展地区经济。

二、完善我国财政转移支付的对策

（一）加强对充分利用转移支付资金的监督。如上文提到的那样，我国的转移支付规模较小，根本原因是国家经济的发展，那么促进国家的快速发展是首要的。但是，国家财政收入的不足，一时是难以改变的，在没有办法改变部分地区对国家财政支付的依赖的情况下，就要充分利用转移支付的资金，现实中存在的“随意性”的支付和“盲目性”的转移支付，需要建立严谨的转移支付问责机制和监管制度，保障有需求的地区，财政紧张的地区及时有效的利用中央财政补助来促进自身的经济发展。转移支付资金的充分利用等同于最大化最优化的促进资源配置，一定程度的扩大了转移支付的规模。

（二）建立系统的实体性法律规范体系。一方面需要规范分配依据，引入人口数量、辖区范围、人口密度、自然环境等不易被人为控制的客观因素，设置权重和比例，用科学的公式取代认为分配。另一方面需要设置专门的转移支付管理机构，负责转移支付方案的设计、修订、相关因素数据的收集和计算，统筹管理中央各部委对下的各项转移支付，避免资金安排的随意、分散、交叉和浪费。调整优化转移支付模式，政府间转移支付有两种形式，上下级的纵向转移支付和同级之间的横向转移支付。长期以来，我国主要采用的事纵向转移支付模式，稳定性不够，也是中央财政负担较大，所以我们可以学习部分西方国家的经验，逐步加大横向转移支付的力度，让地区之间相互帮扶发展，用横向转移支付解决经济落后地区财力不足的问题。这样有助于减轻中央财政的压力，同时也有助于简化转移支付结构，提高转移支付的透明度。

（三）完善地方转移支付配套措施。配合国家财政转移的立法规范，地方政府也要完善相应的配套措施，以便更好的接受和使用转移支付的资金。地方政府应当建立专门的转移支付管理机构，专门处理财政转移事宜。负责申报中央财政款项的全过程，材料的整理收集、财政资金的接收使用等等一些列的管理安排工作，同时确立制衡机制，设立专门的监督部门，使部门之间相互牵制，达到转移支付资金最大化最有效的利用，以此来减少地方对财政资金的滥用和随意性，也能够有效的抑制腐败现象。

参考文献：

[1] 刘剑文主编.财税法学[M]. 法律出版社， 2014

篇5：第九章政府间的转移支付制度教案

教学要求：通过本章学习，目的是希望可以让学生对政府间的转移支付制度有全面的了解，掌握我国财政转移支付的原则以及支付额的确定方法，认识我国现有转移支付制度的结构，存在的问题，并思考如何进一步完善。

本章提要：财政转移支付制度是政府间财力单方面转移的制度体系。转移支付制度的成因：一是调节财政纵向和横向平衡，实现全国各地公共服务水平的均等化；二是消除公共产品的外溢性；三是实现中央政府的调控意图。

转移支付模式按照转移方向有纵向转移支付和横向转移支付两种。转移支付由多种形式构成，通常采取公式化转移、成本补偿性补助和专项补助等补助金制度和税收分享制度；从资金用途看，转移支付有无条件拨款和有条件拨款两类，通常均衡拨款是核心。

我国广义的转移支付体系具体包括税收返还、体制补助或上解、年终结算补助或上解、专项转移、公式化的转移支付制度等5种形式；总体上是“分级包干”体制和分税制中提出的转移支付的混合体。1995年后，以因素法为基础计算标准收、支的过渡性转移支付，属于一般性财力均衡拨款。其特点：一是不调整地方既得利益，中央从收入增量中拿出一部分资金用于过渡期财政转移；二是力求公平、公正“过渡”的特点较明显；三是突出重点，体现对民族地区的照顾。目前我国财政专项拨款的项目主要包括农村税费改革设计的公式化专项转移、缉私罚没收入转移支付、天然林保护减收转移支付，等等。本章关键词：均衡转移，标准收支，专项转移

教学重点难点：重点：政府间转移支出的涵义、类型，我国现有转移支付制度的结构、缺陷和完善以及一般性转移支付。难点：一般性转移支付额的确定和客观性转移中标准支出、影响因素和标准收入的确定。教学过程：

政府间财政转移的基本原理

一、政府间财政转移支付的含义

转移支付、政府转移支付、政府间转移支付、政府间财政转移支付四者概念的区别。转移支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方进行单方面的无偿性转移，转移的对象可以是现金，也可以是实物。

政府转移支付包括两个层次，一是指国际间的转移支付；二是一个国家内部的转移支付。政府间转移支付就是一个国家内部的各级政府之间或同级政府之间在既定的职能、支出责任和税收划分框架下，通过财政性资金的拨付来调节各政府收支水平的一项制度。政府间财政转移支付属于政府转移支付中的一部分，当财政全面管理政府的一切资金时，政府间转移支付和政府间财政转移支付这二者的概念相同；否则政府间转移支付的涵盖范围大于政府间财政转移支付。政府间财政转移支付制度的建立和完善成为分税制财政管理体制的重要内容。

二、政府间财政转移支付制度的成因

（一）调节财政纵向和横向平衡

1．纵向失衡。这是指由于地方政府所承担的支出责任与它们的收入能力不相匹配所造成的地方本级财政收支的不平衡。

2．横向失衡。这是指由于各地方政府间收入增长能力与支出需求存在差异而造成的地方政府间的不平衡。

（二）消除公共产品的外溢性

（三）实现中央政府的调控意图

三、政府间财政转移支付的模式

（一）纵向转移支付

纵向转移支付是指上下级政府间的资金转移，既包括上级财政的向下拨款，也包括下级财政对上级财政的上缴，也称“父子资助式”。即上级政府通过特定的财政体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来，再根据实施宏观调控的需要和各地区财政收支平衡状况，将集中起来的部分财政资金不等地分配给各地区，以此实现各地区间财力配置的相对均等。

（二）横向转移支付

横向转移支付是指同级地方政府间发生的资金平行转移，一般是富裕地区向贫困地区提供资金援助，也称“兄弟互助式”。

（三）纵横交叉转移支付

即以纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交叉，相互配合。中央政府的纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，地方政府间的横向转移支付主要用于补充经济不发达地区的财力不足。

四、政府间财政转移支付的方式 转移支付由多种方式构成，通常采取公式化转移、成本补偿性补助以及专项补助等补助金制度和税收分享制度。

1．按税收来源地划分收入的方法形成的共享税。

2．公式化转移支付。即借助客观因素来确定量化标准而进行政府间的收入转移。均等化的公式转移意味着取消主观判断，具有客观性，便于实现资金分配的透明性、确定性和公平性。3．成本补偿性补助。这是以补偿项目的外溢性为主要目的进行的有条件补助，补助时中央给地方从事某种活动的全部或部分（地方配套资金）费用，因此，成本补偿性补助与政府支出项目紧密联系在一起。

4．专项补助。即中央财政向地方财政的专项拨款。它是指中央财政根据特定用途及地方的特殊情况，将自己掌管的财力拨付给地方财政的专项资金。

五、政府间转移支付的主要类别

（一）按拨款的限制性为依据划分为均衡拨款和专项拨款

（二）按拨款的目的为依据划分为收入均等化拨款和收支均衡拨款

（三）我国的转移支付划分为财力性转移支付和专项转移支付 第二节我国政府间转移支付体系的基本构架

一、政府间转移支付的结构

（一）我国广义的转移支付体系

我国转移支付体系是“分级包干”体制和分税制中提出的转移支付的混合体，转移支付形式具有多样性，具体形式有5种。税收返还。

2．体制补助或上解。3．年终结算补助或上解。4.专项转移。

5．公式化的转移支付制度。

（二）我国财政预算管理体制的创新

1．以奖代补。以奖代补主要适用于对县级财政关系的协调。2．实行中央、省、市县三级财政管理体制。

（三）我国政府间转移支付制度的法规体系 1．一般财政转移支付。2．专项转移。

二、我国转移支付制度的缺陷

（一）制度欠规范、转移支付项目不合理，资金监管不力，效益低下,均衡效果差

（二）转移支付结构上，税收返还和专项拨款比重过大，没有达到地区均衡效果

三、我国转移支付制度的完善

（一）合理确定目标，增强各级政府收支关系的对称性

（二）调整转移支付结构，加大均等化转移支付数量，强化公平的力度

（三）改基数法为客观因素法

（四）借鉴国际经验形成规范的转移支付公式 第三节我国均衡性转移的总体设计 一、一般均衡性财政转移支付的基本原则 1．不调整地方既得利益。2．力求公平、公正。

3．突出重点，体现对民族地区的照顾。

二、均衡拨款制度建设的基本思路

国际通行的规范的均衡拨款应参照各级地方政府的标准收、支确定，“标准收入”是按照各地自有及共享收入项目的实有税基和平均的收入努力程度估算的应有收入；“标准支出”是指在相同的支出效率前提下，实现同等水平公共服务能力所需的财政支出。在我国，由于一些基础数据难以取得，大部分项目的“标准收支”测算比较困难，而且又由于中央政府转移支付的财力有限，客观因素不全面、不准确，以及支出确认方法具有差异性等方面的原因，使得一般的均衡拨款方法不能完全反映中央政府的政策取向和各地客观支出的需要，因此，应该增加对民族地区的政策性转移支付。三、一般性财政转移支付额的确定 一般性转移支付额的计算公式表示为: 某地区该地区该地区该地区

一般性转＝(标准财一标准财)×转移支 移支付额政支出政收入付系数

第四节客观性转移中标准支出的确定

一、标准财政支出的改进趋势

（一）支出项目的分类更加细化

（二）按影响支出的有关因素分别建立支出模型

（三）因素选择更加合理

（四）计算方法更加科学规范化

二、地方标准支出的分项测算

(一)行政和公检法部门标准支出的测算

行政公检法部门标准支出分标准人员经费和标准公用经费两部分分别计算确定。1．标准人员经费。2．标准公用经费。

(二)教育部门标准支出的测算

教育部门标准支出分人员经费、事业费和取暖费三部分，按省、地市、县三级分别测算。人员经费标准支出。

2．事业费补助标准支出。3．教育部门取暖费标准支出。

（三）农林水等部门取暖费支出的测算 取暖费支出测算按照标准财政供养人数和人均取暖费支出标准分省、地、县三级计算确定。(四)城市维护建设标准支出的测算

城市维护建设支出主要用于城市道路等基础设施、城市公用事业以及城市住房建设等方面。(五)工会经费、住房公积金标准支出的测算

工会经费、住房公积金按测算各部门标准支出中人员经费的一定比例计算。(六)社会保障补助标准支出的测算 1．养老保险基金补助支出。

2．国有下岗职工基本生活保障支出。(七)困难企业职工取暖费标准支出的测算(八)抚恤和社会救济标准支出的测算(九)离退休经费标准支出的测算(十)粮食风险基金标准支出的测算(十一)农业生产标准支出的测算(十二)地质灾害治理标准支出的测算(十三)廉租房建设标准支出的测算(十四)乡村道路建设标准支出的测算(十五)村级管理标准支出的测算

第五节客观性转移中影响因素的确定

一、客观因素的选择

（一）客观因素通过回归分析方法筛选确定(二)公用经费的影响因素

1．公用经费影响因素的选择。2．计算公用经费采用数据的来源。

二、标准财政供养人口指标的核定方法(一)标准在职职工人数的测算 1．省级标准在职职工人数。2．地级标准在职职工人数。(二)标准离退休人数测算说明。

第六节客观性转移中标准收入的确定

一、标准收入测算方法的变迁

国际上对地方收入能力进行分析的通行做法是按照税基和税率计算标准收入。严格意义上的标准财政收入，一般根据各税种的不同情况，分别采用“标准税基×标准税率”和“收入基数×（１＋相关因素增长率）”等办法计算确定。我国对标准财政收入的确定口径经历了不同的变化过程。

（一）1995年的采用“财力”指标 1．“财力”指标的计算口径

财力=地方本级收入+体制补助(或－体制上解)+税收返还 2．收入努力不足额的计算

（二）1996年后采用“标准收入”指标

（三）地方标准收入的构成

各地区地方标准收入=该地区地方本级标准收入+中央补助该地区收入－该地区上解中央支出

二、2003年标准收入的分项测算(一)增值税标准收入的测算 增值税应征收入的计算公式为:

(二)营业税标准收入的测算

1．不同税目的营业税采取不同的方法确定。营业税标准收入测算方法用公式表示为: 2．“四行业”营业税应征收入根据决算收入统一适当调整。（1）建筑业营业税应征收入的测算。

某地区建筑业营收税应征收入=该地区建筑业总收入×建筑业营业税分类有效税率 建筑业营业税分类有效税率=分类建筑业营业税总收入÷分类建筑业总收入×100％（2）餐饮业营业税应征收入的测算

某地区餐饮业营收税应征收入=该地区餐饮业零售总额×餐饮业营业税分类有效税率 餐饮业分类有效税率=分类餐饮业营业税总收入÷分类餐饮业零售总额×100％（3）销售不动产营业税应征收入的测算

某地区销售小动产营收税应征收入=该地区商品房销售额×商品房销售业营业税分类有效税率

商品房销售营业税分类有效税率=分类销售不动产营业税总收入÷分类商品房销售总额×100％

（4）公路运输业营业税应征收入的测算

某地区公路运输业营业税应征收入=该地区公路运输周转量×公路运输业营业税分类有效税率

公路运输业营业税分类有效税率=分类公路运输业营业税总收入÷分类公路运输总周转量×100％

（三）城市维护建设税标准收入的测算 城市维护建设税标准收入根据增值税、营业税标准收入和消费税实际收入与各地区城市维护建设税有效税率计算确定。用公式表示为：

(四)资源税标准收入的测算

资源税标准收入的计算公式为：

(五)城镇土地使用税标准收入的测算

城镇土地使用税应征收入用公式表示为：

(六)农业特产税标准收入的测算

农业特产税是以农业特产收入为征税对象，包括农林牧渔各业生产的初级产品和初级加工产品收入。农业特产税税率有地方统一税率，也有由各省、自治区、直辖市人民政府在国家规定的幅度内自行确定的税率。(七)个人所得税标准收入的测算 个人所得税应征收入计算公式为：

1．工资薪金所得税应征收入。2．个体工商业户所得税应征收入。(八)企业所得税标准收入的测算 应征收入的计算用公式表示为：

(九)房产税标准收入的测算 房产税应征收入计算公式为：

某地区该地区纳分类房该地区纳分类房分类

房产税 = 税范围的×产税有= 税范围的×产税决算÷房产价×100％ 应征收入房产价值效税率房产价值数总和值总和(十)农业税标准收入的测算

2003年农业税标准收入根据农村税费改革标准收入测算方法测算。即根据1996～1998年三年农业税平均收入，考虑农业特产税转为农业税增收因素后计算确定。最后，根据各地2001年农业税的实际收入的比重适当调整。第七节政策性转移支付的设计

一、政策性转移支付的范围 为贯彻《民族区域自治法》，帮助民族地区解决财政困难，过渡期对民族省区、非民族省区的民族自治州，增加政策性因素财政转移支付。随着中央财政转移支付资金的增加，政策性转移支付对象应逐步扩大到非民族地区的革命老区和列入国家“八七”扶贫攻坚计划的国家级贫困县。

二、政策性转移支付因素的选择(一)人均财力

“财力”是指在既定的财政体制下，地方政府可自行支配的财政预算内资金。(二)财力增长率

三、政策性转移支付额的计算

（一）对民族省区的政策性转移支付

少数民族省区包括内蒙、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆。1.1995～1996年间政策性转移支付额的确定。

2.1997年后，对民族省区政策性转移支付的确定。

（二）对非民族省区民族自治州的政策性转移支付 1．州政策性转移支付额的确定。

2．对民族自治州政策性转移支付的计算步骤。

四、政策性财政转移支付的总体变化

（一）1995～1997年政策性财政转移支付的变化

（二）2003年起中央对民族地区转移支付资金的确定 1．计算与增值税增量挂钩的转移支付额。2．计算确定按因素法分配的转移支付额。第八节缓解县乡财政困难奖励和补助

一、我国县乡财政的困难表现的特征及成因

（一）县乡财政困难的特征

（二）县乡财政困难的成因

二、缓解县乡财政困难奖励和补助的项目：三奖一补

（一）中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助 1．财政困难县。

2．财政困难县增加的税收收入。

3．市级政府增加的对财政困难县财力性转移支付。4．奖励系数和奖励资金的分配。

（二）对县乡政府精简机构和人员给予奖励

（三）对产粮大县给予奖励 1．奖励原则。

2.奖励因素及权重。3.测算数据来源。4.奖励入围条件。5.奖励系数。

6.奖励资金分配、拨付及用途。7.奖励资金的管理与监督。

（四）对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助 1.对省市级政府财力向下转移较多的地区给予补助。

2.对机构精简进度较快、财政供养人员控制有力的地区给予补助。

三、“三奖一补”政策的特点

（一）“三奖一补”的属性 1．“三奖一补”是对一般性转移支付的重要补充。2．“三奖一补”在政策目标和作用机制方面与一般性转移支付有所不同。

（二）建立健全监督约束机制

1．建立地方财政运行监控和支出绩效评价体系。2．建立地方财政报告机制。

3．中央财政对地方的专项检查制度。第九节财政专项拨款的管理规范

一、农村税费改革的转移支付

（一）农村税费改革转移支付的必要性

（二）农村税费改革转移支付的目标和原则 1．统一与规范原则。2．公正与合理原则。3．公开与透明原则。

4．体现对农业主产区的照顾原则。

（三）农村税费改革转移支付数额的确定

（四）农村税费改革转移支付的配套措施

二、缉私罚没收入的转移支付

（一）缉私缉毒办案的收入管理 1．税收管理。

2．非税收入的管理。

3．缉私缉毒办案的收入归属于中央财政。

（二）缉私办案经费开支的管理 1．缉私缉毒办案经费的开支范围。2．缉私缉毒办案经费的开支范围。

（三）缉私罚没收入转移支付资金的分配

1．缉私罚没收入的资金分配比例和转移支付的原则。2．缉私罚没收入转移支付资金分配的计算公式。3．资金拨付和管理的要求。

三、天然林保护减收的转移支付

（一）补助方法的确定 1．补助范围。2．补助期限。3．补助原则。

4．省以下转移支付办法。

5．转移支付资金的拨付和清算。

（二）转移支付数额的计算 某地区天然林该地区原该地区

保护工程减收＝木特产税＋其他税种×68％ 转移支付额减收额减收额

1．原木特产税减收额的确定。

2．增值税减收额的确定。增值税按两个环节计算。

（1）原木初加工环节，包括对锯材和胶合板征收的增值税，按锯材和胶合板减产量和增值税率计算；

（2）锯材和板材再加工环节，包括对木地板、装饰板、家具等木制品征收的增值税，按各地初加工环节增值税的两倍推算。3．营业税减收额的确定。4．企业所得税减收额的确定。

5．城建税和教育费附加减收额的确定。6．地方其他相关收入减收额的确定。

思考题：1.财政转移支付制度的含义和成因。2.转移支付模式有哪两种？ 3.转移支付的方式及其功效。

4.我国转移支付体系由哪些形式构成？ 5.政府之间的财政转移可分为哪几类。6．我国均衡性转移的特点。

7.我国均衡转移中标准收入的确定方法。8.我国均衡转移中标准支出的确定方法。

9.我国均衡转移中标准财政供养人员的确定方法。10.我国均衡转移中对客观因素的选择方法。11.我国政策性转移的确定方法。

篇6：中央对省级政府转移支付制度的问题研究

摘 要：自2000年开始至今，中央对少数民族地区实行财政支付政策已经有十多年的时间。但是，随着中央对少数民族转移支付规模的不断扩大，覆盖的面越来越广泛，也随着我国财政体制的不断改革和完善，中央对少数民族地区财政转移支付存在的问题也越来越明显，主要表现为：中央对少数民族地区财政转移支付的规模和比例偏低，难以满足少数民族地区经济建设的需要；财政转移支付的资金分配不合理，影响了财政资金的有效使用；财政转移支付缺乏法律的保障，容易因漏洞而被挥霍浪费，不利于财政转移支付资金的规范使用；财政转移支付缺乏监督机制，容易滋生腐败，等等。所以，建立合理有效的转移支付制度是必然的选择，因为完善的制度是确保财政转移支付机制得以长期稳定有效运转的重要保证。而且，健全的监督机制和法律制度也是财政转移支付制度得以有效运转必不可少的条件。因此，本文将从中央对少数民族地区财政转移支付的现状入手，分析出其存在的问题，并给出相关建议。

关键字：财政转移支付 少数民族地区 现状

财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度，通过财政转移支付，可以较为有效地平衡地方地方财政收支，增强地方政府公共产品的提供能力，同时也可以加强不同层级政府之间的联系，中央对少数民族地区的财政转移支付的目的亦来源于此。自2000年中央开始对少数民族地区实行转移支付政策，使少数民族地区的经济、文化建设得到了较大的发展，基础设施建设得到了完善，人民的生活水平也有了较大的提高。但是，由于制度上存在着一定的缺陷，以及监督机制的不完善，财政支付预算机制尚未成熟，在一定程度上制约了财政转移支付资金的有效运行。因此，建立一个有制度保障的、监督性强的、具有完整预算机制的财政转移支付制度尤为重要。

一、中央财政对少数民族地区转移支付现状

自2000年以来，中央对少数民族地区转移财政支付的规模呈快速增长趋势，财政转移支付的方式灵活多样化，财政转移支付资金占少数民族地区的财政收入比例也在扩大，对平衡少数民族地区财政收支，促进少数民族地区经济建设和基础设施的完善，缩小区域差距起到了很大的作用。

（一）财政转移支付数额逐年增加且增幅较大

图1.中央对少数民族地区财政转移支付状况（2000-2008年）

数据来源：国家统计局网站

从上以上图表中，我们可以看到，从2000年中央开始对少数民族地区实行财政转移支付政策以来，财政转移支付的数额逐年不断增大，特别是从2005年到2006年，和2007年到2008年这两个阶段，增幅较大，特别是2005年到2006年，增幅更是达到了100%以上。财政转移支付数额从2000年的25.2亿元到2008年的275.8亿元，8年间增长了近10倍，年均增幅达到50%以上，有力地支援了少数民族地区的经济社会文化建设，对平衡少数民族地方财政收支，协调区域发展，缩小东西部差距起到了很大的作用。

（二）财政转移方式灵活且多样化

对少数民族地区的财政转移支付，除了直接的财政资金转移支付以外，中央在其他的财政和税费补贴方面，也对少数民族地区给予了很多的优惠。

比如，在调整工资转移支付方面,经国务院批准,对调整工资及离退休费的增加,在财政困难的西部少数民族地区,由中央财政给予适当补助，而在沿海经济发达地区则自行解决。即为了保证西部地区机关事业单位职工工资按时足额发放,中央财政根据1999年和2001年出台的调整工资政策,按一定比例对西部地区给予的专项补助,并且自2001年起对西部11个省区的592个县(市、区)实施艰苦边远地区津贴制度,特别是对西藏特殊津贴进行了较大幅度的调整,所需金全部由中央财政负担。2002年、2003年、2004年农村税费改革专项补助分别为245亿元、305亿元和523亿元,大部分用于弥补少数民族地区农村税费改革后出现的财政缺口。

（三）中央财政转移支付占少数民族地区财政收入比例在增大

1994年的分税制改革对全国大多数地区来说都是一个分水岭，而对少数民族地区来说也不例外，地方大部分的财税收归中央，再由中央以财政转移支付方式返还给地方，以平衡地方财政收支，有利于中央对全国范围的宏观调控，也利于国家筹集更多资金投入到完善西部地区特别是边远少数民族地区的基础设施建设当中去，对促进少数民族地区经济的发展，促进地区间公共服务均等化，缩小地区差异起到了很大的作用。

分税制以来,民族地区财政转移支付在财政中所占得比例从1993年的34.52%上升到1994年的61.02%，民族地区的财政支出对转移支付的依赖性越来越强，很多少数民族地方财政几乎一半以上需要依靠中央财政的转移支付来维持，因此，中央财政转移支付制度对少数民族地区的意义很重大,它在很大程度上缓解了民族地区的财政困难。

从以上的现状分析中，我们可以看出，中央对少数民族地区的财政转移支付数额在逐年快速增长。而且，中央的财政转移支付占少数民族地区财政收入的比重很大，对平衡少数民族地方财政收支，促进少数民族地区的经济建设起着至关重要的作用。

二、中央对少数民族地区财政转移支付存在的问题

许多制度问题是伴随着社会经济的发展和体制的改革出现的。随着我国经济的快速发展，国家财政收入逐年也增加，国家对少数民族地区的扶持力度也在加大，中央对少数民族地区财政转移支付的规模也在逐年增加，由于旧体制的影响仍然存在，加上国家对财政体制的改革尚在探索阶段。所以，财政体制的不完善必然会带来一系列的问题。

（一）对少数民族地区财政转移支付比重仍然偏小

虽然自2000年以来，中央对少数民族地区的财政转移支付逐年成倍的上升，但是由于本身的基数就小，所以其数额也十分有限，而随着我国财政由国家财政向公共财政的转变，地方政府承担的公共事务越来越多，财政支出也越来越大，每年中央对少数民族地区财政转移支付增加的数额尚不够抵消地方政府增加的公共事务所消耗的财政资金，而少数民族地区本身的财政收支大部分靠中央财政转移支付维持。所以，其财政资金的紧张可想而知。2009年中央对地方税收返还4934.19亿元，民族地区占8%。2011年中央对地方税收返还和转移支付支出总额为37310亿元，对民族地区转移支付仅安排370亿元，不到10%。虽然中央用于民族地区转移支付的资金逐年增加，但规模过小，与民族地区政府收支缺口的需求相比，差距仍然很大。

（二）对少数民族地区财政转移支付资金分配方式不合理

中国现行转移支付主要采取税收返还和专项转移支付两种方式，这两种资金分配方式对少数民族地区而言，既不合理又不规范。

1、税收返还的不合理

就税收返还而言，改革开放后，国家对特区和沿海、经济发达地区制定了较为优惠的税收政策，而对于少数民族地区则仍然采取与其他地区无差别的统一的税收制度，这样的税收政策不利于少数民族地区经济社会的发展，并越来越拉大了少数民族地区同发达地区之间的差距。

税收返还是以地区税收数量作为标准的，相对于沿海发达地区而言，少数民族地区由于经济发展的滞后，在税收上就比沿海发达地区的要少，因此得到的税收返还也就少，而沿海发达地区得到的税收返还要多。长此以往，沿海经济发达地区得到的税收返还越来越多，经济发展的资金也就越充裕，而少数民族地区地区得到的税收返还与沿海地区的差距也就越大，财政资金也就越吃紧，这种趋势十分不利于缩小地区的差异。

2、专项转移支付的不合理

就专项转移支付而言，专项转移支付设立的目的是中央财政为了实现国家特定的宏观政策和事业发展战略目标，委托地方政府代理具体事项而支付的费用。但部分专项转移支付资金分配不规范，自由裁量权相对较大，凭一定的主观因素确定补助地区和补助金额，地方因此不惜花费人力物力和中央进行讨价还价，以获得更多的专项转移支付资金，那些叫得响、跑得快、与中央关系密切的地区因此能获得更多的专项转移支付资金，此必会产生“会哭的孩子有奶吃”的现象。而且部分专项转移支付资金要求的配套资金过高，对地方财政构成了很大压力，这也导致有的地方临时挪用其他资金或借债配套。少数民族地区由于项目要求的配套资金跟不上，得到的专项转移支付资金少，发达地区由于配套资金充足，获得的专项转移支付资金多。专项转移支付扩大了少数民族地区与发达地区公共服务发展水平的原有差距。

（三）财政转移支付相关法律机制不够完善

1、发达国家的财政转移支付制度窥探

发达国家财政转移支付制度成功实施的经验就在于有健全的法律体系作保障，从政策的制定到财政转移支付具体数额的规定，都有严格完备的法律规范进行约束。德国先后制定了包括《基本法》《财政预算法》《财政平衡法》在内的一系列法律法规来规范财政转移支付。从转移支付的政府支出责任、收入划分，到转移支付原则、均等化拨款计算方法，都做了明确的规定，整个转移支付制度公平而透明，理清了各级政府之间的事权、财权以及财政平衡制度。

2、中国现行财政转移支付制度现状

中国财政部在实行分税制财政体制改革后，于1995年出台了《过渡性财政转移支付办法》，2002年修改为《一般性财政转移支付办法》，这两部管理办法均属政府规章，不是专门或相关的法律。有学者认为中国财政转移支付制度是以《预算法》和《所得税收入分享改革方案》为法律基础，但实际上这些法律法规并不是针对财政转移支付的，只是有财政转移支付相关内容而已。中国财政转移支付因为缺乏专门立法，大大降低了财政转移支付决策及运作的民主性和规范性。

对于少数民族地区来说，由于很多民族自治地区在某些方面具有较大的自治权利，因此，其对财政资金的利用也显得相对自主，在法律机制不够健全的情况下容易出现资金被挪用和浪费的情况，所以，完善的法律机制有利于规范财政转移支付资金的使用，防止贪腐浪费，提高财政资金的使用效率。

（四）财政转移支付监督体系不够健全

财政转移支付资金的监督管理体系是否健全，关系到转移支付的实施效果和目标实现，关系到政府的管理水平和廉洁政府的建设，还关系到和谐社会构建的实现。除涉及国家安全和国防安全等特殊领域外，西方多数政府通过公开充分的信息来确保转移支付目标制定和转移支付实施的透明度，让公众拥有充分的知情权，从而能够有效监督政府的财政管理工作。

中国由于没有专门的机构统一安排和管理财政转移支付资金，造成来自不同口径和不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能之间相互冲突，难以保证政策目标的实现。而且只有一般性转移支付作为地方财力补助纳入地方预算，进入了地方人民代表大会监督的范围，其他各种形式的专项转移支付资金由于未编入地方预算而必然会脱离人民代表大会的审查和监督。这使得各级政府将专项资金用于弥补地方财政赤字或用于“政绩工程”建设，“拆东墙补西墙”，挪用与挤占情况严重，这种“专款不专用”的管理模式限制了转移支付功效的发挥。

三、解决少数民族地区财政转移支付存在问题的办法

（一）完善民族地区转移支付的法律法规建设 为了更好地发挥转移支付制度的均衡作用，保障民族地区的财政自治权，促进民族地区经济的可持续发展，财政部、国家民委应当制定专门的《民族自治地区转移支付条例》，针对民族地区的特殊情况，设计出合理的转移支付形式和制度，整顿和规范转移支付的各项工作机制和程序，增强转移支付管理工作的约束力度和透明度，减少执行过程中的随意性。

（二）规范财政转移支付资金分配方法以合理分配转移支付资金

美德日等国均采用“因素法”对地方政府的财政能力、财政需求和调整系数进行测定。采用因素法来测定收支，确定转移支付办法和数额，公平透明，科学合理，不留下“讨价还价”的余地。

所以，我国也应规范转移支付资金分配办法，采用因素法和公式法分配转移支付资金。与“基数法”相比，“因素法”更加科学、合理。在采用“因素法”测算少数民族地区转移支付资金数额时，除应综合考虑经济发展水平、城市化程度、人均ＧＤＰ、税源、税基、交通、公共服务水平等影响该地区财政收入支出的因素外，还应把民族因素纳入其中，并且占有相当比重，这样才能根据不同地区的不同情况确定合理的转移支付资金数额，更有利于实现均衡地区财力的目标。公平分配同时体现激励性，调动地方政府积极性，对部分专项转移支付项目可以采取中央确定资金使用方向，地方确定具体项目，把现行的项目审批制改为项目备案制。

（三）加快建立财政转移支付专项信息管理系统以完善 相关基础数据的统计机制

信息不对称可造成中央政府转移支付过程中的政府间博弈，各级政府在博弈过程中所产生的机会主义行为严重影响了资源配置效率，与公共财政改革的目标相违背。建立规范的财政转移支付制度需要大量真实可靠的基础数据。

中国由于长期采用“基数法”分配转移支付资金，缺乏采用“因素法”核定财政收支和分配资金所需要的数据，今后应加大投入和完善转移支付专项信息管理系统，提高相关基础性数据的真实性和可信度，为科学测算各地区的财政转移支付资金打下坚实的基础。

（四）坚持激励导向同时引导产业结构调整并发展地区特色经济

解决少数民地区财政问题的根本，是大力发展少数民地区的经济。

政府应充分发挥少数民族地区的巨大的自然资源优势，充分开发人力资源，根据自身不同的条件和市场的需求变化，确定各个地区的主导产业，通过财政转移支付政策的引导，提高少数民族地区产业的核心竞争力和企业的竞争力。少数民族地区产业结构的调整和优化必须逐步实现调整主体和调整方式的转变，要在国家宏观调控和产业政策指导下，以企业为主体，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进优胜劣汰和结构优化。

（五）优化资金使用结构以提高资金的使用效率

随着公共财政框架的逐步建立以及公众参与公共事务意识的增强，人们更关注公共财政支出的使用结果，尤其不能容忍政府资金浪费和效率低下。

少数民族地区资金缺乏，更应注重资金的使用效率，避免资金短缺和资金浪费同时存在。公共财政建设强调财政支出必须重视支出结果，确立以“结果”及“追踪问效”为导向的财政支出管理模式，提高财政支出产生的社会效益和经济效益。

因此，在财政转移支付资金的申报和使用中，强调绩效的理念，注重结果导向，改掉过去“重资金申报，轻资金管理”的做法。依法开展财政项目支出的绩效评价工作，把绩效评价的结果作为下次资金申报的依据，从而达到优化资金使用结构，提高资金的使用效率的目的。

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