国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知国发

国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知国发（通用6篇）

篇1：国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知国发

【发布单位】国务院

【发布文号】国发〔2016〕44号 【发布日期】2016-07-27 【生效日期】2016-07-27 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】国务院

国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知

国发〔2016〕44号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

加快农业转移人口市民化，是推进以人为核心的新型城镇化的首要任务，是破解城乡二元结构的根本途径，是扩内需、调结构的重要抓手。根据党中央、国务院决策部署，现就实施支持农业转移人口市民化若干财政政策通知如下：

一、总体要求

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，深入贯彻总书记系列重要讲话精神，适应、把握和引领经济发展新常态，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，强化地方政府尤其是人口流入地政府的主体责任，建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系，将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，创造条件加快实现基本公共服务常住人口全覆盖。加大对吸纳农业转移人口地区尤其是中西部地区中小城镇的支持力度，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，并与城镇居民享有同等权利。

二、基本原则

创新机制、扩大覆盖。创新公共资源配置的体制机制，将持有居住证人口纳入义务教育、基本医疗、基本养老、就业服务等基本公共服务保障范围，使其逐步享受与当地户籍人口同等的基本公共服务。

精准施策、促进均衡。强化经济发达地区为农业转移人口提供与当地户籍人口同等基本公共服务的职责；综合考虑户籍人口、持有居住证人口和常住人口等因素，完善转移支付制度，确保中西部财政困难地区财力不因政策调整而减少，促进基本公共服务均等化。

强化激励、推动落户。建立中央和省级财政农业转移人口市民化奖励机制，调动地方政府推动农业转移人口市民化的积极性，有序推动有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。

维护权益、消除顾虑。充分尊重农民意愿和自主定居权利，依法维护进城落户农民在农村享有的既有权益，消除农民进城落户的后顾之忧。为进城落户农民在农村合法权益的流转创造条件，实现其权益的保值增值。

三、政策措施

（一）保障农业转移人口子女平等享有受教育权利。地方政府要将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围，逐步完善并落实中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策。中央和省级财政部门要按在校学生人数及相关标准核定义务教育和职业教育中涉及学生政策的转移支付，统一城乡义务教育经费保障机制，实现“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，落实好中等职业教育国家助学政策。

（二）支持创新城乡基本医疗保险管理制度。加快落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。对于居住证持有人选择参加城镇居民医保的，个人按城镇居民相同标准缴费，各级财政按照参保城镇居民相同标准给予补助，避免重复参保、重复补助。加快实现基本医疗保险参保人跨制度、跨地区转移接续。

（三）支持完善统筹城乡的社会保障体系。加快实施统一规范的城乡社会保障制度，中央和省级财政部门要配合人力资源社会保障等有关部门做好将持有居住证人口纳入城镇社会保障体系和城乡社会保障制度衔接等工作。

（四）加大对农业转移人口就业的支持力度。中央和省级财政部门在安排就业专项资金时，要充分考虑农业转移人口就业问题，将城镇常住人口和城镇新增就业人数作为分配因素，并赋予适当权重。县级财政部门要统筹上级转移支付和自有财力，支持进城落户农业转移人口中的失业人员进行失业登记，并享受职业指导、介绍、培训及技能鉴定等公共就业服务和扶持政策。

（五）建立农业转移人口市民化奖励机制。中央财政建立农业转移人口市民化奖励机制，奖励资金根据农业转移人口实际进城落户以及地方提供基本公共服务情况，并适当考虑农业转移人口流动、城市规模等因素进行测算分配，向吸纳跨省（区、市）流动农业转移人口较多地区和中西部中小城镇倾斜。省级财政要安排资金，建立省（区、市）对下农业转移人口市民化奖励机制。县级财政部门要将上级奖励资金统筹用于提供基本公共服务。

（六）均衡性转移支付适当考虑为持有居住证人口提供基本公共服务增支因素。中央财政在根据户籍人口测算分配均衡性转移支付的基础上，充分考虑各地区向持有居住证人口提供基本公共服务的支出需求，并根据基本公共服务水平提高和规模增长情况进行动态调整，确保对中西部财政困难地区转移支付规模和力度不减。省级财政要参照中央做法，在对下分配均衡性转移支付资金时考虑为持有居住证人口提供基本公共服务等增支因素，增强县级政府财政保障能力，鼓励中西部地区农业转移人口就近城镇化。

（七）县级基本财力保障机制考虑持有居住证人口因素。完善县级基本财力保障机制奖补资金分配办法，中央和省级财政在测算县级相关民生支出时，要适当考虑持有居住证人口因素，加强对吸纳农业转移人口较多且民生支出缺口较大的中西部县级政府的财力保障。县级政府要统筹用好资金，切实将农业转移人口纳入基本公共服务保障范围，使农业转移人口与当地户籍人口享受同等基本公共服务。

（八）支持提升城市功能，增强城市承载能力。地方政府要将农业转移人口市民化工作纳入本地区经济社会发展规划、城乡规划和城市基础设施建设规划。要多渠道筹集建设资金，通过发行地方政府债券等多种方式拓宽城市建设融资渠道。要推广政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与城市基础设施建设和运营。按照市场配置资源和政府保障相结合的原则，鼓励农业转移人口通过市场购买或租赁住房，采取多种方式解决农业转移人口居住问题。中央财政在安排城市基础设施建设和运行维护、保障性住房等相关专项资金时，对吸纳农业转移人口较多的地区给予适当支持。

（九）维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。地方政府不得强行要求进城落户农民转让在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益，促进相关权益的实现和维护，但现阶段要严格限定在本集体经济组织内部。要多渠道筹集资金，支持进城落户农民在城镇居住、创业、投资。

（十）加大对农业转移人口市民化的财政支持力度，并建立动态调整机制。中央和地方各级财政部门要根据不同时期农业转移人口数量规模、不同地区和城乡之间农业转移人口流动变化、大中小城市农业转移人口市民化成本差异等，对转移支付规模和结构进行动态调整。落实东部发达地区和大型、特大型城市的主体责任，引导其加大支出结构调整力度，依靠自有财力为农业转移人口提供与当地户籍人口同等的基本公共服务，中央财政根据其吸纳农业转移人口进城落户人数等因素适当给予奖励。

四、组织实施

建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策是党中央、国务院部署的重点改革任务之一，各级政府及其财政部门要高度重视、提高认识、尽快部署、狠抓落实。

中央财政要加快调整完善相关政策，加大转移支付支持力度，建立绩效考核机制，督促地方财政部门尽快制定有关支持农业转移人口市民化的财政政策措施。

省级财政部门要按照本通知要求，结合本地区实际制定支持农业转移人口市民化的政策措施，并报财政部备案；要完善省对下转移支付制度，引导农业转移人口就近城镇化，增强省以下各级政府落实农业转移人口市民化政策的财政保障能力。

人口流入地政府尤其是东部发达地区政府要履行为农业转移人口提供基本公共服务的义务，把推动本地区新型城镇化、加快推进户籍制度改革、促进已进城农业转移人口在城镇定居落户与提供基本公共服务结合起来，通过加强预算管理，统筹使用自有财力和上级政府转移支付资金，合理安排预算，优化支出结构，切实保障农业转移人口基本公共服务需求。

国务院

2016年7月27日

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篇2：国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知国发

所谓农业人口的转移，就是指农业人口向农业内部各系统的转移，如种植业转向养殖业;同时也是指向农业系统外的其他部门和行业的转移。它与工业、城镇化和农业机械化紧密相联。

国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知

国发〔2016〕44号

各省、自治区、直辖市政府，国务院各部委、各直属机构：

加快农业转移人口市民化，是推进以人为核心的新型城镇化的首要任务，是破解城乡二元结构的根本途径，是扩内需、调结构的重要抓手。根据党中央、国务院决策部署，现就实施支持农业转移人口市民化若干财政政策通知如下：

一、总体要求

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，深入贯彻总书记系列重要讲话精神，适应、把握和引领经济发展新常态，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，强化地方政府尤其是人口流入地政府的主体责任，建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系，将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，创造条件加快实现基本公共服务常住人口全覆盖。加大对吸纳农业转移人口地区尤其是中西部地区中小城镇的支持力度，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，并与城镇居民享有同等权利。

二、基本原则

创新机制、扩大覆盖。创新公共资源配置的体制机制，将持有居住证人口纳入义务教育、基本医疗、基本养老、就业服务等基本公共服务保障范围，使其逐步享受与当地户籍人口同等的基本公共服务。

精准施策、促进均衡。强化经济发达地区为农业转移人口提供与当地户籍人口同等基本公共服务的职责;综合考虑户籍人口、持有居住证人口和常住人口等因素，完善转移支付制度，确保中西部财政困难地区财力不因政策调整而减少，促进基本公共服务均等化。

强化激励、推动落户。建立中央和省级财政农业转移人口市民化奖励机制，调动地方政府推动农业转移人口市民化的积极性，有序推动有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。

维护权益、消除顾虑。充分尊重农民意愿和自主定居权利，依法维护进城落户农民在农村享有的既有权益，消除农民进城落户的后顾之忧。为进城落户农民在农村合法权益的流转创造条件，实现其权益的保值增值。

三、政策措施

(一)保障农业转移人口子女平等享有受教育权利。地方政府要将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围，逐步完善并落实中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策。中央和省级财政部门要按在校学生人数及相关标准核定义务教育和职业教育中涉及学生政策的转移支付，统一城乡义务教育经费保障机制，实现“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，落实好中等职业教育国家助学政策。

(二)支持创新城乡基本医疗保险管理制度。加快落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。对于居住证持有人选择参加城镇居民医保的，个人按城镇居民相同标准缴费，各级财政按照参保城镇居民相同标准给予补助，避免重复参保、重复补助。加快实现基本医疗保险参保人跨制度、跨地区转移接续。

(三)支持完善统筹城乡的社会保障体系。加快实施统一规范的城乡社会保障制度，中央和省级财政部门要配合人力资源社会保障等有关部门做好将持有居住证人口纳入城镇社会保障体系和城乡社会保障制度衔接等工作。

(四)加大对农业转移人口就业的支持力度。中央和省级财政部门在安排就业专项资金时，要充分考虑农业转移人口就业问题，将城镇常住人口和城镇新增就业人数作为分配因素，并赋予适当权重。县级财政部门要统筹上级转移支付和自有财力，支持进城落户农业转移人口中的失业人员进行失业登记，并享受职业指导、介绍、培训及技能鉴定等公共就业服务和扶持政策。

(五)建立农业转移人口市民化奖励机制。中央财政建立农业转移人口市民化奖励机制，奖励资金根据农业转移人口实际进城落户以及地方提供基本公共服务情况，并适当考虑农业转移人口流动、城市规模等因素进行测算分配，向吸纳跨省(区、市)流动农业转移人口较多地区和中西部中小城镇倾斜。省级财政要安排资金，建立省(区、市)对下农业转移人口市民化奖励机制。县级财政部门要将上级奖励资金统筹用于提供基本公共服务。

(六)均衡性转移支付适当考虑为持有居住证人口提供基本公共服务增支因素。中央财政在根据户籍人口测算分配均衡性转移支付的.基础上，充分考虑各地区向持有居住证人口提供基本公共服务的支出需求，并根据基本公共服务水平提高和规模增长情况进行动态调整，确保对中西部财政困难地区转移支付规模和力度不减。省级财政要参照中央做法，在对下分配均衡性转移支付资金时考虑为持有居住证人口提供基本公共服务等增支因素，增强县级政府财政保障能力，鼓励中西部地区农业转移人口就近城镇化。

(七)县级基本财力保障机制考虑持有居住证人口因素。完善县级基本财力保障机制奖补资金分配办法，中央和省级财政在测算县级相关民生支出时，要适当考虑持有居住证人口因素，加强对吸纳农业转移人口较多且民生支出缺口较大的中西部县级政府的财力保障。县级政府要统筹用好资金，切实将农业转移人口纳入基本公共服务保障范围，使农业转移人口与当地户籍人口享受同等基本公共服务。

(八)支持提升城市功能，增强城市承载能力。地方政府要将农业转移人口市民化工作纳入本地区经济社会发展规划、城乡规划和城市基础设施建设规划。要多渠道筹集建设资金，通过发行地方政府债券等多种方式拓宽城市建设融资渠道。要推广政府和社会资本合作(PPP)模式，吸引社会资本参与城市基础设施建设和运营。按照市场配置资源和政府保障相结合的原则，鼓励农业转移人口通过市场购买或租赁住房，采取多种方式解决农业转移人口居住问题。中央财政在安排城市基础设施建设和运行维护、保障性住房等相关专项资金时，对吸纳农业转移人口较多的地区给予适当支持。

(九)维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。地方政府不得强行要求进城落户农民转让在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益，促进相关权益的实现和维护，但现阶段要严格限定在本集体经济组织内部。要多渠道筹集资金，支持进城落户农民在城镇居住、创业、投资。

(十)加大对农业转移人口市民化的财政支持力度，并建立动态调整机制。中央和地方各级财政部门要根据不同时期农业转移人口数量规模、不同地区和城乡之间农业转移人口流动变化、大中小城市农业转移人口市民化成本差异等，对转移支付规模和结构进行动态调整。落实东部发达地区和大型、特大型城市的主体责任，引导其加大支出结构调整力度，依靠自有财力为农业转移人口提供与当地户籍人口同等的基本公共服务，中央财政根据其吸纳农业转移人口进城落户人数等因素适当给予奖励。

四、组织实施

建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策是党中央、国务院部署的重点改革任务之一，各级政府及其财政部门要高度重视、提高认识、尽快部署、狠抓落实。

中央财政要加快调整完善相关政策，加大转移支付支持力度，建立绩效考核机制，督促地方财政部门尽快制定有关支持农业转移人口市民化的财政政策措施。

省级财政部门要按照本通知要求，结合本地区实际制定支持农业转移人口市民化的政策措施，并报财政部备案;要完善省对下转移支付制度，引导农业转移人口就近城镇化，增强省以下各级政府落实农业转移人口市民化政策的财政保障能力。

人口流入地政府尤其是东部发达地区政府要履行为农业转移人口提供基本公共服务的义务，把推动本地区新型城镇化、加快推进户籍制度改革、促进已进城农业转移人口在城镇定居落户与提供基本公共服务结合起来，通过加强预算管理，统筹使用自有财力和上级政府转移支付资金，合理安排预算，优化支出结构，切实保障农业转移人口基本公共服务需求。

国务院

2016年7月27日

篇3：国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知国发

近几年的中央经济工作会议及历次党和政府重要的会议已经对农业转移人口市民化形成了共识,即将全面放开小城镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,逐步放宽大城市落户条件,合理设定特大城市落户条件,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这不仅是中央提出的明确目标和原则,更是指导推进我国市民化进程做出的具体要求。

针对农业转移人口市民化进程中出现的问题,相关机构和学者也进行了研究。住房和城乡建设部政策研究中心课题组(2010)调查发现农民工的住房状况普遍较差,对住房的满意程度较低。以建筑业和制造业的农民工为例,他们主要居住在工地的工棚和集体宿舍中。金三林(2010)认为农民工居住条件差的成因是市场失灵和政府失灵的双重因素作用所致;龚文海(2009)基于对北京、上海、深圳等11个城市的政策考察,从长远看,让农民工享受与城市居民同等待遇,将其纳入国家统一的基本医疗保障体系,是最终方向和目标,但在当前条件还不具备的情况下,可以采取渐进方式推进改革;王友华和周绍宾(2012)利用2008年全国综合社会调查数据研究认为,农民工的医疗保障覆盖面还很有限,享受到的比例还偏低,很多农民工连基本医疗保险都没有,应发挥政府主体作用,加快完善农民工的基本医疗保险,特别关注农民工中的弱势群体,并增强医疗保障的强制性;陶红等(2010)以北京、上海等10个城市4 650名农村户籍流动儿童问卷调查为基础,分析了农民工子女义务教育状况,农村户籍学生家庭举家迁移,学生就学年龄明显大于正常就学年龄,且年龄跨度大,学生多次转学是因为教学质量差和父母工作流动,学生就读公办学校的最大障碍是繁杂的入学手续,与民办小学相比,民办中学的老师和教学硬件问题更为突出,省内流动、家庭购有住房、独生子女等有利于学生就读公办学校,在公办学校就读的学生对所在城市有更大的认同感。

1我国农业转移人口市民化政策构成要素

1.1 市民化政策的实施主体

市民化政策是一个责任共担的制度安排,中央政府负责制定市民化方针,地方政府根据方针结合当地情况实施政策。根据2011年国务院颁布“关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知”文件的指导精神,结合现阶段农民市民化的实践,中央政府对农业转移人口市民化的推动作用,主要体现在一系列政策措施和制度安排上,具体包括5个方面:1政策制定和推动。在户籍制度改革、引导农民工合理流动方面出台了一系列政策,这些政策有助于推动、引导农民实现向市民转变;2通过发展规划推动。尤其是政府制定统筹城乡发展规划、小城镇建设规划、城市扩容规划等,这些规划的出台和实施能有效引导农民市民化;3财政税收手段推动。通过政府运用相关财政税收手段,鼓励农民从事非农产业,这些手段可以从具体层面有效引导农民市民化;4政府加快公共服务的提供,为农民提供转化成为市民所需要的公共服务环境;5社会福利和保障推动。通过提高社会福利和保障食品,为农民提供与市民相同的社会福利和社会保障。

1.2 市民化政策的实施渠道

根据中央及地方政府有关城市落户的相关政策和法规,城市落户渠道总计5类,大致可以归纳为投资、就业、家庭团聚、特殊贡献和其他。每个渠道都有具体的规定细则。

(1)从投资来讲,分为实际投资、纳税与购房投资等3项。

(2)家庭团聚。

(3)就业包括高端就业和普通就业。

(4)特殊贡献包括获得重大奖项或有优异表现。

(5)其他情况包括建制转变和特殊情况。

1.3 市民化政策的实施对象

从上述评价指标可以看出,根据不同群体,市民化的实施对象主要包括4类:农民工市民化、就业市民化、家庭团聚市民化及建制转变等。

(1)农民工。农民工市民化是指农村剩余劳动力通过各种途径到城市打工,成为城市里的农民工一族,在有了一定积累、能够支付市民化的初始成本后,部分农民工出于追逐城市生活方式,或者其他原因而选择在所在城市实现市民化的行为。农民工同样拥有小块土地使用权,但本人不从事耕种,而由家人代耕或转包他人。进城农民工在沿海发达地区主要通过寻找工作获取工资,农民工的工资虽然较低,但是对于农业收入增长缓慢甚至下降的农民工家庭来说,是实现增收的主要渠道,也是维护农村社会稳定的基础。

(2)农业户籍大学生。农村的学生通过读大学等升学途径解决户籍问题, 大学毕业后在城市就业实现市民化的行为。学生升学市民化是当前农民主动市民化的主要模式, 资料显示,我国改革开放以来,中专以上毕业生回农村就业的仅为2.2%,97.8%的人才选择在城市就业。考虑到即使回农村就业的大学生也大多在农村乡镇企事业单位,基本没有再单纯务农的,而他们又基本居住在城镇,解决了农业集体户籍,这就意味着大学生可以看作基本实现了市民化。

(3)农村进城老人或子女。农村的留守老人在子女进城以后,由于年老因素投奔子女养老,或者是农村子女在父母定居城市后,追随父母进城。现实中,由于中国农村老年农民的传统观念,一般能在农村生活者基本不愿意去城市生活,即使随子女去城市养老的农民也大多没有改变户籍实现市民化,所以农村进城老人随子女进城的市民化比例不是太大。另一部分农村进城子女,由于户籍制度的存在,农村子女进城必须缴纳高额的择校费后才能进入城市学校读书,这给农村子女进城带来许多实际的困难。

(4)建制的转化。近几年, 许多城市都加快了城市扩张的步伐, 城市周边的许多近郊农民也由于城市的扩张而失去土地被动地成为了城市新市民。由于小城镇扩张发展形成的市民是我国前几年城市化率迅猛提高的主要原因之一, 但不是目前市民化进一步提高的主要形式, 更不会是下阶段我国城市化率提升的主要模式。实际上,镇区人口和市区人口所享受的政策是完全不同的,关键是要让小城镇的居民和城市的市民如何享受同样的市民化政策。

从上文的分析来看,农民工由于群体庞大,所占市民化比例却最小,未来农民市民化的重点显然是农民工的市民化问题,从这个意义上讲,市民化政策研究等同于农民工市民化政策研究。

2市民化政策实施的实施困境

改革开放以来,对市民化问题的认识基本上经历一个不断深化的过程。从20世纪80年代开始消除农民“离土”的限制,到20世纪90年代消除农民“离乡”的限制,然后再到21世纪允许农民在城镇定居转变,市民化政策取得了重大调整。但总的看,推进农民市民化的长效机制还没有形成,农民进得了城留不下的问题仍很突出,市民化还没有真正从制度上形成,没有从根本上摆脱城乡分割二元体制的影响,仍面临许多现实中的困境。突出表现在以下几个方面:

2.1 城乡差距长期过大

目前,市民化面临的最大困境是制度层面的障碍,尤其是城乡户籍制度及其相关的一系列制度安排,包括教育、医疗、就业与社会保障制度,这样的制度安排造成了市民化的壁垒,并导致了城市户籍居民对城市农民工的内心排斥,这使得大量的农民工在经济社会发展的各个方面不能公平地享有与城市户籍居民相同的公共服务和发展机会,进而导致不能顺利实现市民化。而从现阶段农民工市民化的政策方面来看,大多数相关政策只是局限于相对容易、层次较低的领域,许多深层次的障碍并未触及,制度运行成本仍然偏高,市民化道路踟蹰不前。

与户籍制度相关而设置包括就业制度、教育制度、社会保障制度等也存在着种种制约因素和障碍。如在社会保障制度方面,仍然保持了城乡分割的二元格局,城乡居民之间存在着明显的差别,只有具有城镇户口的市民才可以享受到最低生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障待遇以及住房补贴等社会福利津贴等,而农村居民不仅缺少失业保险与工伤保险,而且较城市而言,农村社会保障的保障力度较小。在市民化过程中的农民虽然已经进入城市,但是却不能享受城市居民的社会保障和社会福利。

从中国城乡公共产品供给情况看,由于历史上城乡分治的原因,中国城乡公共产品供给呈现典型的二元特征,城市公共产品主要由政府提供,乡村公共产品几乎全部由农民自己负担。由于公共产品非竞争性和非排他性的属性,导致了乡村公共产品供给严重不足。21世纪以来,尽管国家加大了对乡村公共产品的投入力度,但由于历史欠账太多,短时间内很难达到城市的供给水平。

2.2 市民化成本较高

推进农业转移人口市民化除了需要进行相关制度创新,逐步取消户籍制度、就业制度、社会保障制度、土地制度等二元体制障碍外,还需解决农业转移人口享有城镇基本公共服务的公共成本和社会成本问题。对农业转移人口市民化成本的测算是构建农业转移人口市民化成本分担机制的基础,也是确定各级政府职责的重要依据。事实上,很多人反对户籍制度改革,一个重要的依据就是担心给予农民工平等的市民待遇会加重城市的财政负担,而许多地方户籍制度改革中途夭折的一个重要原因,也是由于地方公共财政难以为更多的农民工及其家庭提供更多的公共支出,如城市基础设施、教育、住房、社会保障等。如果城乡分割的制度得以改变,农民工进城后能够得到平等的公共服务,那么农民工的迁移决策就会从短期迁移、单人迁移变为长期迁移、举家迁移。很显然,在一定时期内,任何地方政府要承担如此巨额的经济成本,超出社会承载能力,是有很大难度的。因此,依据“国家新型城镇化规划”测算农业转移人口市民化的公共成本将成为下一步的重点研究内容。

早在2004年,陈广桂(2004)就提出农民市民化是解决农民问题的唯一出路,但实现农民市民化需要付出较高的成本,这是从早期西方国家工业化发展历程中,农民市民化所付出的高代价中得出的一般性结论。作者利用2001-2003年的相关统计数据对生活成本、智力成本、自我保障成本、住房成本等农民市民化的私人成本进行了测算,发现我国超大城市、大城市、中等城市、小县城、农村小城镇的生活成本占家庭总成本的比重分别为51.6%、57.2%、66.1%、67.2%、78.8%,住房成本占总成本的比重分别为41.5%、38.1%、27.6%、26.8%、19.7%,作者得出的结论是生活成本随城市规模的扩大而递减,住房成本随城市规模的扩大而递增,由房价虚高导致房屋租金的传导性虚高是构成我国农民市民化成本过高的主要经济因素。

2.3 农民工缺乏社会资本

在城乡分割的二元体制下,城市政府和市民为维护他们既得的利益,对农民工采取的是“经济上接纳,社会上排斥”。对于进城农民工来说,没有城市户口,人力资本素质普遍比城市居民低,一般只能在非正规劳动力市场就业,是游离于城市的“边缘人”。农民工的社会资本主要存在于地缘、亲缘和血缘为纽带的较为封闭的社会关系网络中,无论在生活方式、职业选择、思维观念以及聚居环境都受到专制障碍的阻扰。

“城”“乡”的概念在人们的脑海中依旧根深蒂固。对于城市居民(包括一部分城市决策者和执法者)而言,对农民工存在观念上的偏见和行为上的歧视。市民对农民工的偏见和歧视,不可避免地会影响政府决策者做出不利于农民工的城市排斥决策,使本来就不太适应城市生活的农民工产生强烈的自卑感与反市民化的倾向,表现出“文化抗拒”。从而缺乏对城市生活的认同感和归属感,农民厌恶城市,产生怀旧心理。从农民自身的主体角度来看,首先农民自身在观念上比较陈旧,“小农意识”根深蒂固,固化的传统已经成为集体意识;其次,思维观念深入并不承认或欢迎城市快节奏、讲求时间与效率的工作和生活方式,对竞争持回避态度,农民思想观念越保守,越不有利于转变为市民;最后再加上受教育水平较低,对经济社会发展的趋势不能理性分析和准确判断,因此也就失去了寻求发展的方向和动力,从而也丧失了积极市民化的权利诉求。

2.4 市民化对象差异较大

篇4：国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知国发

加快农业转移人口市民化，是推进以人为核心的新型城镇化的首要任务，是破解城乡二元结构的根本途径，是扩内需、调结构的重要抓手。根据党中央、国务院决策部署，现就实施支持农业转移人口市民化若干财政政策通知如下：

一、总体要求

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，适应、把握和引领经济发展新常态，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，强化地方政府尤其是人口流入地政府的主体责任，建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系，将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，创造条件加快实现基本公共服务常住人口全覆盖。加大对吸纳农业转移人口地区尤其是中西部地区中小城镇的支持力度，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，并与城镇居民享有同等权利。

二、基本原则

创新机制、扩大覆盖。创新公共资源配置的体制机制，将持有居住证人口纳入义务教育、基本医疗、基本养老、就业服务等基本公共服务保障范围，使其逐步享受与当地户籍人口同等的基本公共服务。

精准施策、促进均衡。强化经济发达地区为农业转移人口提供与当地户籍人口同等基本公共服务的职责；综合考虑户籍人口、持有居住证人口和常住人口等因素，完善转移支付制度，确保中西部财政困难地区财力不因政策调整而减少，促进基本公共服务均等化。

强化激励、推动落户。建立中央和省级财政农业转移人口市民化奖励机制，调动地方政府推动农业转移人口市民化的积极性，有序推动有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。

维护权益、消除顾虑。充分尊重农民意愿和自主定居权利，依法维护进城落户农民在农村享有的既有权益，消除农民进城落户的后顾之忧。为进城落户农民在农村合法权益的流转创造条件，实现其权益的保值增值。

三、政策措施

（一）保障农业转移人口子女平等享有受教育权利。地方政府要将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围，逐步完善并落实中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策。中央和省级财政部门要按在校学生人数及相关标准核定义务教育和职业教育中涉及学生政策的转移支付，统一城乡义务教育经费保障机制，实现“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，落实好中等职业教育国家助学政策。

（二）支持创新城乡基本医疗保险管理制度。加快落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。对于居住证持有人选择参加城镇居民医保的，个人按城镇居民相同标准缴费，各级财政按照参保城镇居民相同标准给予补助，避免重复参保、重复补助。加快实现基本医疗保险参保人跨制度、跨地区转移接续。

（三）支持完善统筹城乡的社会保障体系。加快实施统一规范的城乡社会保障制度，中央和省级财政部门要配合人力资源社会保障等有关部门做好将持有居住证人口纳入城镇社会保障体系和城乡社会保障制度衔接等工作。

（四）加大对农业转移人口就业的支持力度。中央和省级财政部门在安排就业专项资金时，要充分考虑农业转移人口就业问题，将城镇常住人口和城镇新增就业人数作为分配因素，并赋予适当权重。县级财政部门要统筹上级转移支付和自有财力，支持进城落户农业转移人口中的失业人员进行失业登记，并享受职业指导、介绍、培训及技能鉴定等公共就业服务和扶持政策。

（五）建立农业转移人口市民化奖励机制。中央财政建立农业转移人口市民化奖励机制，奖励资金根据农业转移人口实际进城落户以及地方提供基本公共服务情况，并适当考虑农业转移人口流动、城市规模等因素进行测算分配，向吸纳跨省（区、市）流动农业转移人口较多地区和中西部中小城镇倾斜。省级财政要安排资金，建立省（区、市）对下农业转移人口市民化奖励机制。县级财政部门要将上级奖励资金统筹用于提供基本公共服务。

（六）均衡性转移支付适当考虑为持有居住证人口提供基本公共服务增支因素。中央财政在根据户籍人口测算分配均衡性转移支付的基础上，充分考虑各地区向持有居住证人口提供基本公共服务的支出需求，并根据基本公共服务水平提高和规模增长情况进行动态调整，确保对中西部财政困难地区转移支付规模和力度不减。省级财政要参照中央做法，在对下分配均衡性转移支付资金时考虑为持有居住证人口提供基本公共服务等增支因素，增强县级政府财政保障能力，鼓励中西部地区农业转移人口就近城镇化。

（七）县级基本财力保障机制考虑持有居住证人口因素。完善县级基本财力保障机制奖补资金分配办法，中央和省级财政在测算县级相关民生支出时，要适当考虑持有居住证人口因素，加强对吸纳农业转移人口较多且民生支出缺口较大的中西部县级政府的财力保障。县级政府要统筹用好资金，切实将农业转移人口纳入基本公共服务保障范围，使农业转移人口与当地户籍人口享受同等基本公共服务。

（八）支持提升城市功能，增强城市承载能力。地方政府要将农业转移人口市民化工作纳入本地区经济社会发展规划、城乡规划和城市基础设施建设规划。要多渠道筹集建设资金，通过发行地方政府债券等多种方式拓宽城市建设融资渠道。要推广政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与城市基础设施建设和运营。按照市场配置资源和政府保障相结合的原则，鼓励农业转移人口通过市场购买或租赁住房，采取多种方式解决农业转移人口居住问题。中央财政在安排城市基础设施建设和运行维护、保障性住房等相关专项资金时，对吸纳农业转移人口较多的地区给予适当支持。

（九）维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。地方政府不得强行要求进城落户农民转让在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益，促进相关权益的实现和维护，但现阶段要严格限定在本集体经济组织内部。要多渠道筹集资金，支持进城落户农民在城镇居住、创业、投资。

（十）加大对农业转移人口市民化的财政支持力度，并建立动态调整机制。中央和地方各级财政部门要根据不同时期农业转移人口数量规模、不同地区和城乡之间农业转移人口流动变化、大中小城市农业转移人口市民化成本差异等，对转移支付规模和结构进行动态调整。落实东部发达地区和大型、特大型城市的主体责任，引导其加大支出结构调整力度，依靠自有财力为农业转移人口提供与当地户籍人口同等的基本公共服务，中央财政根据其吸纳农业转移人口进城落户人数等因素适当给予奖励。

四、组织实施

建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策是党中央、国务院部署的重点改革任务之一，各级政府及其财政部门要高度重视、提高认识、尽快部署、狠抓落实。

中央财政要加快调整完善相关政策，加大转移支付支持力度，建立绩效考核机制，督促地方财政部门尽快制定有关支持农业转移人口市民化的财政政策措施。

省级财政部门要按照本通知要求，结合本地区实际制定支持农业转移人口市民化的政策措施，并报财政部备案；要完善省对下转移支付制度，引导农业转移人口就近城镇化，增强省以下各级政府落实农业转移人口市民化政策的财政保障能力。

人口流入地政府尤其是东部发达地区政府要履行为农业转移人口提供基本公共服务的义务，把推动本地区新型城镇化、加快推进户籍制度改革、促进已进城农业转移人口在城镇定居落户与提供基本公共服务结合起来，通过加强预算管理，统筹使用自有财力和上级政府转移支付资金，合理安排预算，优化支出结构，切实保障农业转移人口基本公共服务需求。

国 务 院

2016年7月27日

（本刊编辑部根据财政部网站内容整理）

篇5：国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知国发

随着中国经济持续发展与城市化不断推进,农村剩余劳动力不断增长,越来越多的农民从乡村迁移至城市,寻找非农就业机会,〔1〕并逐渐成为城市发展的重要推动力量。然而,中国大约用30年时间走完了西方发达国家上百年的城市化历程,始终未从根本上解决城市化滞后于工业化、户籍制度改革落后于城市化这两大问题。〔2〕由于城乡二元结构体制的存在,农业转移人口无法享有均等化公共服务、缺乏社会认同、难以融入城市社会等问题突出。

很多学者从制度创新、政策规划角度探讨农业转移人口市民化,认为破除城乡二元结构体制、提高农业转移人口市民化能力是重要途径,〔3〕同时要加强土地、户籍、社会保障、财政支持、法律等制度方面的创新。〔4〕实践层面,地方政府近年来亦做了一些有益探索,出台相关公共政策,保障农业转移人口平等就业、合法利益获取。部分省市逐渐淡化城市户籍与农村户籍的区别,〔5〕实行居住证制度,为农业转移人口创造良好的发展环境。然而,减少制度性障碍并不必然提升农业转移人口的城市居留意愿和社区归属感,影响外来人口社会地位、与本地居民差别以及社会融入的变量和发生机制仍将存在。〔6〕农业转移人口仍需面对社会融合进程中不断出现的社会资本、人力资本等非制度性障碍的挑战。〔7〕离开农村意味着社会资本的流失,在进入城市过程中,农业转移人口既受限于自身地位状况,又难以同本地居民建立频繁且可持续的交往互动模式,存在着 “主观心理的半融入”,情感融合与行为融合的困境俱显。市民化意味着农业转移人口对城市的适应、认同并产生归属感,破除制度障碍是农业转移人口市民化的前提条件,而社会融入则是农业转移人口市民化的终极目标。只有建立健全社会支持网络体系、提高社会资源的可接近性、提升农业转移人口人力资本、扩展其社会资本,才能增强农业转移人口城市社会认同感,真正实现农业转移人口社会融入。

学界对农业转移人口市民化的社会融入多有研究,但细查之下,以社区支持作为农业转移人口市民化机制的研究并不多见,并且已有研究多是对农业转移人口市民化过程的描述性研究,缺乏更深入的理论探讨。本文以社会融入作为农业转移人口市民化的关键维度,通过厘清社区支持农业转移人口社会融入的方式,尝试从社区场域重构的视角提出社区支持机制建构的路径和方式。

二、农业转移人口市民化的三个维度

农业转移人口不能简单等同于 “农民工”,它既是指从农村转移到城镇的人口,如进城务工经商人员、随迁家属、失地农民等,又涵盖从农业转移到非农业户口的群体。〔8〕由此观之,农业转移人口大致分为两类:一类是没有城市户籍的城市常住人口,或者在农村与城市之间长期流动的农业人口,他们在城市里实现非农就业,以 “农民工”及其随迁家属为主;另外一类则是失去土地后被迫进城的农民群体,即失地农民。农业转移人口市民化是指农业转移人口在职业转变基础上,获得与城镇居民均等一致的社会身份和权利,整体融入城镇公共服务与公共福利体系,全面参与城市政治、经济、社会和文化生活的过程。真正实现农业转移人口市民化必须涵盖身份转换、权利均等、社会融入三个维度(如图1所示)。身份转换是基础,权利均等是保障,社会融入是深层目标,三者共同支撑农业转移人口市民化进程。

1.身份转换

发展社会学认为,现代化进程中人口迁移应当体现为 “农村人口城市化”和 “农业剩余劳动力非农化”,即农业转移人口职业、户籍的同步转换。在特殊的制度历史和渐变式的改革模式下,中国现代化进程中的城乡人口转移却呈现着两个非同步性:职业与户籍之间、户籍与市民化进程之间的非同步。2013 年底,以城镇常住人口为统计对象,中国城市化率达到53.73%。但是,以 “城市户籍”为统计标准,城市化率仅为35%。大量农村剩余劳动力流向城市寻找发展机会,他们努力适应城市生活并具备一定的经济实力,却由于户口限制被排斥在城市居民之外。由于很多地区土地城市化快于人口城市化,“被动城市化”、 “赶民上楼”现象屡见不鲜。虽然获得了城市户籍,失地农民仍然面临着生计模式转换、生活方式转变、社会网络重构等方面的困境和压力,农业人口非农化进程同市民化进程呈现出非同步性。身份转换与其他适应性因素不匹配导致了农业转移人口城市融入的多维困境。

2.权利均等

我国农业转移人口规模较大,市民化成本很高,农业转移人口市民化止于身份转换而困于权利均等。 “为子女寻找更好的教育机会”、 “收入高、福利好和生活好”、“学习知识与技能”是农业转移人口迁入城市的动力,〔9〕他们希望政策体系能够赋予自己更多享用城市资源的机会。实际上,与城市户籍人口相比,外来人口处于 “半城市化”〔10〕状态,他们拥有的发展机会较少,很难享受平等的福利待遇。为了解决农业转移人口市民化滞后与城市化发展不协调引发的诸多社会问题,部分地方政府依据城市自身承载能力,不断修正相关政策。如探索推行外来人口暂住证制度、积分落户制度,合理授予农业转移人口住房、就业、教育、医疗卫生等相关保障权益,逐步破除农业转移人口保障 “真空”状态。但是,实现农业转移人口和本地城市居民社会权利与公共服务均等化仍受限于种种现实条件,如政府面临的成本压力、本地城市居民对农业转移人口的排斥等。缩小城市常住人口内部之间实质性利益差异、赋予农业转移人口均等权利仍需很长时间。

3、社会融入

如果无法融入城市社会,农业转移人口只能实现较浅层次的市民化。农业转移人口社会融入需要制度保障与权利赋予,身份转换与权利均等是社会融入的基础和前提。农业转移人口身份隔离与权利赋予差别化会阻碍社会融入。现阶段,政府与社会各界对农业转移人口户籍、职业以及权利保障等方面给予了较多关注,城市认同感、归属感、社会资本积累等社会因素尚未引起足够重视。

社会融入是指不同个体或群体与某个群体之间的内聚性,表征的是个体在某群体中参与程度、认同程度及群体成员之间相互依赖程度。〔11〕人是最名副其实的社会动物,农业转移人口市民化不能仅仅局限于身份转换与权利均等,其最终目标应是农业转移人口定居城市并融入城市生活,通过与本地城市居民交往互动以重构社会资本。农业转移人口进入城市,必然要接触与农村地区不同的规范与观念,如果难以适应城市生活方式、不能接受或理解城市文化、缺少社交途径,他们心理上将无法形成城市归属感。由于社会融入水平低下,农业转移人口面临更多经济活动限制,会遭遇更多社会交往阻碍,更容易同城市本地居民相互排斥,〔12〕最终陷入移民亚文化的窘境。农业转移人口的社会融入立足于三个层面:经济立足、社会适应和心理归属。农业转移人口在城市从事稳定的非农职业,取得一定的经济收入并获得一定的社会地位。农业转移人口将因此拥有与当地人接近的物质条件,有足够机会与相近阶层的本地居民发生联系,这将显著增强双方之间同质性。弱化农业转移人口对城市的陌生感和相对剥夺感,破除移民群体边界,强化农业转移人口对城市生活方式的接受度,将显著提升其对城市的认同感和融入意愿。

三、社会融入与社区支持的联结:从场域转换到实质认同

农业转移人口市民化过程中,社会融入程度既关乎个体生活质量与发展前景,也关乎城市社会长期发展与稳定。大量农业转移人口进入城市社区,他们与本地城市居民的生活轨迹相似———徘徊在工作场域与生活场域之间,因此相关社会问题最终落脚至城市社区。社区作为居民日常生活的组织载体,是正式制度与非正式制度交换的转换场域,既起到对农业转移人口市民化相关政策的支持作用,又能实现农业转移人口社会交往需求。〔13〕社区可以超越户籍制度这一外在屏障,构建农业转移人口融入城市社会的有利条件,是农业转移人口实现社会适应的管理与服务平台。农业转移人口也唯有进入城市社区网络,才能在与他者的互动中辨认出自身形象、地位和认同,才能获得相应的自主性。〔14〕以社区为载体的社会支持有益于改善农业转移人口市民化滞后现状。

社区融入过程通过社区支持实现。社区支持是指社区成员在社区范围内得到来自组织或者其他成员的帮助,是群体对个体的一种支持形式。社区支持不局限于改善农业转移人口现阶段的暂住状况,而是更加关注他们的长期发展。学界关于社会融入的归因大致分为三种,即人力资本、社会资本和制度政策。人力资本因素指受教育程度、职业能力等制约了个人社会融入;社会资本因素关注社会关系网络的影响;制度政策因素强调制度与政策对社会融入可能发生的限制或使能作用。〔15〕相应地,社区在不同程度上能够提升农业转移人口的人力资本、发展社会资本、联结制度政策,推动更深层次的农业转移人口市民化。社区支持的实践也进一步强化社区农业转移人口接纳能力,有益于农业转移人口与本地居民之间相互认同,积累更多 “市民特质”。

1.提供资源支持

社区资源支持特别表现在物质资本与金融资本积累上,即提升农业转移人口在社区场域的资源可获得性。政府推进农业转移人口市民化的相关政策借助社区平台得以实施,包括社区基础设施建设、社会保障、社区医疗教育等公共物品与公共服务的提供等。这些公共资源与社区居民日常生活息息相关,影响农业转移人口在城市的生活质量,农业转移人口也通过公共资源的可接近程度判断自己是否得到公平待遇。同时,社区能够保证农业转移人口享有与市民同等的就业权利,提高农业转移人口就业竞争力。具体来看,一方面,社区可以利用内部劳动力市场对农业转移人口予以经济支持,提高其对城市生活的经济适应能力;另一方面,对于缺乏在城市稳定发展能力的农业转移人口,社区可以通过与职业教育与技能培训机构合作,培育农业转移人口人力资本,进而提升其市场竞争力,最终实现物质资本的积累。

2.强化情感认同

社区情感支持能够强化农业转移人口对生活场域的认同。由于城乡二元结构长期存在,城市居民与农业转移人口之间存在着固化排斥思维。对城市居民而言,排斥农业转移人口迁入城市的主要原因是担心公共设施和服务超出其自身容纳能力。与此同时,农业转移人口则困于自己原有身份而对现有城市市民这一身份存在质疑。在城市居民所谓 “我们-他们”的身份边界的强化下,被质疑与忽视的身份导致农业转移人口缺乏对城市的认同感,无法对城市社会形成奉献和承诺。在多数情境中,面对不平等待遇他们愿意成为沉默的大多数,〔16〕而不是向城市机构或组织寻求制度性或非制度性帮助。社区是具有包容性的生活场域,通过降低社区参与门槛,吸纳农业转移人口参与社区活动、社区决策过程,加强农业转移人口的政治参与支持,可以扩充农业转移人口与本地城市居民产生社会联系的渠道与方式。此外,社区居委会可有意识地促成居民与农业转移人口的合作与联系,通过多样化的社区活动搭建两者之间的联系平台。农业转移人口自身思想观念得以表达,激发社区认同感和参与感,他们主动打破 “陌生人”状态,并在同本地城市居民互动交往中产生情感共鸣,加速城市认同和融入。

3.重构社会资本

迁移至城市初期阶段,农业转移人口借助亲缘关系与地缘关系实现在城市的初始安置,群体内部的社会关系由乡村转移至城市。随着时间推移,由于缺乏更广泛的社会资源和信息,农业转移人口难以进一步实现社会关系网络拓展和社会资本积累。异质性群体的社交活动是农业转移人口重构社会资本的重要途径之一,社区支持恰恰可以满足这一点。通过调动社区资源,有助于形成社区成员间长久稳定的人际关系网络,加强农业转移人口和社区原住居民间的交往联系,社区成为农业转移人口与城市居民实现有效互动的平台。在社区支持的作用下,农业转移人口与本地居民间无形的、零散的、彼此缺少联系的和地域化的交往转变为有方向有组织有目的的团结力量。社区社会资本存量越高,社区居民越有可能参与解决社区公共问题,〔17〕农业转移人口也有意愿、有能力参与到社区建设之中,并在同社区其他成员交往过程中积累社会资本,进而提高自身长久居留城市可能性。

4.供给规范与秩序

社区融入归根到底是社区主动接纳与农业转移人口积极融入相结合的动态过程。社区在农业转移人口物质、心理需求层面提供诸多支持,但也还需农业转移人口积极配合社区相关工作,遵守相关规范。然而,由于接触的文化习俗与生活背景存在差异,农业转移人口与本地城市居民之间异质性强,交往中或多或少存在一些矛盾。这时,社区可以通过制定规范、准则等,从公平的原则出发,以 “对事不对人”的态度调解社区成员间矛盾纠纷。通过提供规范与秩序,引导社区成员遵循一致的规则,有助于实现农业转移人口较深层次的社会适应。

四、社区支持机制建构

我国城市化进程中,政府对农业转移人口的态度由控制与限制渐渐转向引导与支持,农业转移人口市民化相关配套政策制度持续出台,意在转变城市化与农业转移人口市民化两者间不均衡现状,为农业转移人口在城市长久定居提供政策支持。社区作为地域性公民社会生活的共同体,在农业转移人口市民化尤其是社会融入过程中发挥至关重要的作用。社区环境在很大程度上影响着组织与个体的活动规则与信念价值观。在社区场域中,更多、更具体的制度形式可以并存并发挥功能,并对处于场域之中内部群体和社区居民产生制约、使能作用。〔18〕但是,由于现有大部分社区服务体系相对滞后、无法有效回应乡城移民需要,农业转移人口受挫感和相对剥夺感难以消除。此外,现有社区成员交往是一种没有互动的低水平共存,社区活动与相关项目同农业转移人口之间利益联结不紧密、针对性不强。社区选举、社区管理、社区决策等对农业转移人口依旧存在着一定程度的排斥,社区服务供给呈现选择性和偏向性。农业转移人口社区融入层面的情况不容乐观,亟需塑造一个更加有效的社区支持机制。

1.行政建构:作为政策延伸的社区规范

现阶段社区与政府之间联系较为紧密,行政建构意在强调自上而下的机制建构。从政府角度而言,农业转移人口市民化需政府宏观政策支持,如在就业、住房保障、教育医疗等方面提供硬性制度保障。从制度层面赋予农业转移人口去留的自由选择空间,既使城市有接纳农业转移人口的过渡时间,又为农业转移人口留有适应空间。相应地,社区作为承载政府农业转移人口市民化政策的延伸平台,可以通过制定一系列社区规范弱化农业转移人口同城市居民间的权利差别,保障市民化政策的实施,促成社区对农业转移人口的公共服务供给由 “生存型”转向 “发展型”。此外,宏观制度环境亦为社区活动及其活动者提供支持,社区规范合法性大大增强,更容易被全体社区成员理解和接受。具体而言,在社区决策与管理体制上,行政构建要求积极整合政府、街道办事处、社区居委会的行政资源,改变以户籍为服务对象的狭隘思路,尊重农业转移人口发展权,将其吸纳进入决策程序,加速决策融入。

2.社会建构:多主体的社区互动

社区的社会建构主要在于吸纳更多治理主体参与社区环境改善,这是自下而上的推动过程。社会建构主要目的在于借用社会治理主体组织化和专业化优势,激发社区成员积极性,丰富社区活动内容。这是一个不断创新、互动、反馈的过程,社区通过吸纳民间资本,整合社会资源,潜力被极大发掘。社区企业可以提供就业、政府购买、项目带动、合同治理、多方参与、资源整合的联动培育机制,〔19〕实现社会组织与志愿者专业服务。利用市场力量实现社区农业转移人口的就业和资金帮扶,以及将社区物业公司纳入社区治理主体中,有利于构建社区生活的良好环境。民间资本的引入还有助于社会资本重构和农业转移人口形象提升,特别是通过社区社会组织建立多样化社区兴趣小组或者活动中心,农业转移人口借此进入社区公共空间,同社区原住成员交流并产生认同,社区公共话题得以形成。围绕公共话题进行的一系列讨论关乎居民福祉,在全体社区成员的共同参与下,异质性居民实现社会整合。在社会建构的作用下,社区支持农业转移人口的发展权,扭转社区破碎趋势,拉近社区各成员间心理距离。

3.实施机制建构:创新性的社区融入实践

实施机制建构尝试将农业转移人口市民化实践策略进一步具体化,即不同社区治理主体在理解社区规范的基础上采取互助行动。社区不仅强调对矛盾与纷争的化解,还关注社区凝聚力与社区归属感的发掘。因此,农业转移人口社区支持还体现在能否使农业转移人口真正地实现与本地居民的互动。首先,集思广益,发掘并组织能够吸引本地城市居民和农业转移人口参与的集体活动,以此扩展双方社会网络、增加社会资本、促进相互了解与理解。其次,搭建农业转移人口与社区其他治理主体间的对话平台。尝试建立社区虚拟空间,例如建立社区网站,既可传递信息又能通过线上交流或者留言版块,实现社区居民间的高效互动。情感交流有助于双方理解与了解,无形中抹去了横亘在社区成员间户籍、教育、工作等方面的差异,增加居民之间的同质性。再次,关注农业转移人口中的弱势群体,特别是借助社会组织了解现有社区服务在心理、就业培训、日常生活等方面存在的不足,发挥组织的专长与特色。再次,在社区文化建设上,可建设文化活动中心、就业培训活动中心、子女教育志愿服务中心等相关活动场所,同时可以通过办理社区刊物的形式适度宣传农业转移人口在社区里的事迹,提升农业转移人口形象,减少社区本地居民对他们的排斥。最后,尝试推动跨社区成员间磨合与融合,充分调动不同社区可利用资源以克服各社区服务短板,这将实现更大面积的社会融合。

五、结语

现阶段,农业转移人口身份转变困难、公共服务与公共福利可接近性差,农业转移人口市民化进程举步维艰。实现农业转移人口市民化的有序推进,需要城市政府与社会尊重不同群体市民化意愿,依据不同地区人口承载能力差异,分阶段、按步骤地进行。农业转移人口市民化不仅是农业转移人口在空间转移基础上的职业转变和户籍变更以及公共服务均等化,更是一个被城市居民彻底接纳并融入社会的过程,这也是检验市民化质量高低的关键维度。农业转移人口的社会融入需要最低程度的认同感、社会网络和社会资本。社区在农业转移人口的社会融入中扮演重要角色,在资源支持、情感认同、社会资本重构和规范秩序供给方面,具有特有的场域优势。通过进一步弥补现有社区支持机制的不足,完善社区支持机制,以行政建构确保社区场域中拥有更多利于农业转移人口市民化的合理社区规范;以社会建构实现多元主体互动,增加农业转移人口社会资本,拓展其社区参与渠道;以实施机制建构创新农业转移人口的社区融入实践。在社区支持机制的作用下,农业转移人口借助社区平台逐渐融入城市,最终实现农业转移人口市民化在身份转换、权利均等、社会融入三个维度的和谐统一。

摘要：身份转换、权利均等、社会融入是农业转移人口市民化的三个维度。其中,社会融入程度深刻影响着农业转移人口对城市的认同感和归属感。作为农业转移人口的生活场域,城市社区通过资源支持、情感认同、社会资本重构和规范秩序供给,能够实现社区支持与社会融入的有效联结,支持农业转移人口由社区融入向城市融入的过渡。目前,农业转移人口在社区层面的融入状况并不乐观,必须进一步创造农业转移人口社区融入的有利条件,多方面构建社区支持机制。具体而言,要通过行政建构以强化政策实施能力与效力,借助社会建构吸纳社会资本以拓展路径,创新实施机制建构以破解社区互动难题,进而高效推进农业转移人口市民化。

篇6：国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知国发

问：请问《通知》出台的背景及政策特点是什么？

答：加快农业转移人口市民化是推进以人为核心的新型城镇化的首要任务，也是全面深化改革的一项重要任务。习近平总书记多次强调指出，城镇化是现代化的必由之路，要坚持把城镇化质量明显提高摆在更加突出位置来落实，更加注重城乡基本公共服务均等化。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化历程，但也积累了不少突出矛盾和问题，2亿多进城务工人员和其他常住人口还没有享受与当地城市居民同等的公共服务和市民权利，这在一定程度上也与财政支持保障不健全有关。因此，必须创新思维、创新机制，进一步调整财政支出结构，完善财政转移支付体系，建立财政支持农业转移人口市民化政策体系，这是加快推进农业转移人口市民化的重要抓手和牵引动力。

《通知》提出的支持农业转移人口市民化十条具体政策措施，不是几项财政补助政策的简单叠加，而是财政政策的系统重构，形成了较为完备的政策支持体系，涵盖了教育、医疗、社保、就业等基本公共服务主要领域，涉及中央和地方各级财政支出结构的重大调整。《通知》具有以下鲜明特点：一是坚持以人为本，将推进以人为核心的城镇化作为一条主线贯穿始终。二是把推进城镇化和实现基本公共服务均等化有机结合起来，为实现“十三五”规划目标任务提供了重要抓手。三是十条具体政策措施都很“实”，“含金量”高，有利于确保市民化和公共服务全覆盖等政策落地生根；四是探索出了新的政策思路，根据推进农业转移人口市民化要求相应调整完善了现有转移支付政策，提高了转移支付的针对性和有效性，体现了少花钱多办事的原则。

按照《通知》的要求做好相关工作，充分发挥财政政策对促进农业转移人口市民化的激励和引导作用，有利于农业转移人口享受同城市居民完全平等公共服务和市民权利，有利于提高户籍人口城镇化率，对促进以人为核心的新型城镇化进程、如期实现全面建成小康社会宏伟目标具有重大意义。

问：如何优先将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围？

答：使农业转移人口平等享受与当地户籍人口同等的义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务，是推进以人为核心的城镇化的关键所在。对此，《通知》明确提出，要在加快户籍制度改革、实施居住证制度的基础上，尽快完善政策，筹措资金，优先将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，做到公共服务提供随人走，为人的自由流动创造良好制度环境。

一是支持和引导地方政府将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围，逐步完善并落实农民工随迁子女在流入地接受中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策。中央和省级财政部门按在校学生人数及相关标准分配资金，实现“两免一补”和生均公用经费基本定额资金随学生流动可携带。

二是中央财政要大力支持城乡基本医疗保险管理制度创新，重点支持整合城乡居民基本医疗保险制度，鼓励有条件的地方将符合条件的农民工及其随迁家属纳入当地医疗救助范围；对于农业转移人口选择参加城镇居民医保的，各级财政按照参保城镇居民同样的标准给予补助。

三是抓紧做好将农业转移人口纳入城镇社会保障体系和城乡社会保障制度衔接等工作，加快实施统一规范的城乡社会保障制度，同时督促地方政府落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。

四是分配就业专项资金时赋予城镇常住人口和城镇新增就业人数等因素适当权重，支持和引导地方政府为农业转移人口提供免费的公共就业服务，落实农业转移人口在常住地可按规定享受相应的就业创业扶持政策。

随着居住证制度的不断完善，持有居住证人口被纳入基本公共服务保障范围并不断提高保障水平，逐步与当地户籍人口享有同等的基本公共服务，在此基础上，加快实现基本公共服务常住人口全覆盖的目标。

问：如何强化经济发达地区的主体责任？

答：农业转移人口是经济发达地区的重要人力资源，其市民化过程对扩大消费需求、增加基础设施投资、消化房地产库存、创造税收具有重要作用，也是当前推进供给侧结构性改革的一项重大举措。从实际情况看，经济发达地区财政状况相对较好，教育、医疗、卫生、养老等公共服务设施相对完备，也具备更多承担农业转移人口市民化责任的能力和条件。《通知》要求，人口流入地政府尤其是东部发达地区政府要承担农业转移人口市民化的主体责任，合理安排预算，调整财政支出结构，逐步将财政支出重点由经济建设转向提供公共服务，主要依靠自有财力保障农业转移人口平等享受教育、医疗、社会保障、就业等方面的基本公共服务，改变城镇化过程中“见物不见人”的弊端，推进以人为核心的城镇化。

问：建立农业转移人口市民化奖励机制的考虑和安排是什么？

答：农业转移人口市民化有利于促进流入地政府经济社会发展，但要在短期内使得大量农业转移人口实现市民化，成本较高，财政压力很大。为妥善解决这一问题，调动地方政府的积极性，《通知》提出，中央和省级财政要通过建立农业转移人口市民化奖励机制，适当分担农业转移人口市民化成本。这是引导地方政府推进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口逐步市民化、确保到2020年使1亿左右已进城农业转移人口和其他常住人口在城镇定居落户的重大举措，也是财政支持农业转移人口市民化的机制创新。

按照《通知》要求，中央财政专门设置农业转移人口市民化奖励资金，根据农业转移人口实际进城落户以及地方提供基本公共服务情况分配奖励资金，并适当考虑农业转移人口流动、城市规模等因素，向吸纳跨省（区、市）流动转移人口较多地区和中西部中小城镇倾斜。省级政府也要参照中央做法，建立支持农业转移人口市民化奖励机制，统筹安排中央和本级奖励资金，引导市县农业转移人口就近市民化。

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问：如何确保中西部财政困难地区财力不因政策调整而减少？

答：确保中西部财政困难地区财力不因实施财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制即“人钱挂钩”政策而减少，是此次改革必须坚守的一项基本原则。《通知》关于支持农业转移人口市民化的转移支付政策主要包括均衡性转移支付和专项转移支付两部分。对享受均衡性转移支付的中西部财政困难地区，中央财政仍以户籍人口而不以常住人口为基础进行测算分配，并充分考虑各地区向居住证持有人提供基本公共服务的支出需求，基本可以实现中西部财政困难地区的转移支付存量规模不会减少，同时随着转移支付规模的增加，中西部财政困难地区的转移支付规模也将保持平稳增长。对与农业转移人口相关的专项转移支付，虽然有的以常住人口为基础、有的直接按人头进行测算分配，相应减少人口流出地主要是中西部困难地区的义务教育等专项转移支付数额，但考虑到人口流出地已经不提供户籍在本地但持有外地居住证人口的基本公共服务，这部分专项转移支付的减少并不会影响当地实际享受基本公共服务的人均财力，相反还会因与人头有关的配套资金减少使地方财力得到改善，如城乡居民养老和医疗保险，人口流出地财政负担的部分配套资金将转由人口流入地财政负担。综合来看，《通知》出台后，中央财政对中西部财政困难地区的转移支付力度不会减少，且随着人口流出，享受公共服务的人数减少，其人均财力和基本公共服务水平会有较大幅度的提升，有利于加快缩小东部经济发达地区与中西部财政困难地区的基本公共服务水平差距，也有利于中西部中小城市基层政府就近吸纳农业转移人口。

问：如何维护进城落户农民在农村的相关权益？

答：加快推进农业转移人口市民化，不能采取硬性措施或“一刀切”要求，不是要进城落户农民放弃在农村的相关权益。必须充分尊重农民意愿和自主定居权利，依法维护进城落户农民在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。《通知》提出，一是地方政府不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。二是要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和优先支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益，但现阶段要严格限定在本集体经济组织内部。三是要多渠道筹集资金，支持进城落户农民在城镇居住、投资、创业，促进进城落户农民在农村相关权益的实现和维护。

问：如何保障支持农业转移人口市民化财政政策的贯彻落实？

答：建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策是党中央、国务院部署的重点改革任务之一，《通知》要求各级政府及其财政部门要高度重视、提高认识、尽快部署、狠抓落实。一是中央财政要加快调整完善相关政策，加大转移支付支持力度，建立绩效考核机制，督促地方尽快制定有关支持农业转移人口市民化的财政政策措施。二是各职能部门要以居住证为载体，抓紧研究完善农业转移人口子女就学政策、城镇职工基本养老保险关系转移接续和基本医疗保险参保人员跨制度、跨地区流动连续参保等政策，加强与财政支持政策的衔接。三是省级政府要结合本地区实际制定支持农业转移人口市民化的政策措施，完善省对下转移支付制度。四是市县政府要统筹使用自有财力和上级政府转移支付资金，加强预算管理，合理安排预算，优化支出结构，管好用好资金，确保政策落地生效。

（本刊编辑部根据财政部网站内容整理）