嘉兴市规范管理农村宅基地利农政策措施解析

2022-09-10

根据浙江省政府《关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》, 需用3~5 a时间, 基本解决农村无房户、危房户建房用地, 将农民居有其屋作为首要目标, 制定了优化规划空间、实行用地指标专项管理、改革农村宅基地审批制度、加强财政支持和探索农村宅基地有偿使用与退出机制5项具体政策。以嘉兴为例, 2014-2018年, 总计无房2 787户、危房29 994户, 要求保障计划尽为合理, 指标配备均匀 (增减挂指标和年度计划指标各占15%, 农民建房计划单列指标70%) 。

大力改善土地管理模式, 同步推进社会主义新农村和美丽乡村建设, 采取搬旧建新集聚形式, 优化新市镇、新社区“两新”工程建设, 提高土地使用的节约集约水平, 提高广大农民群众安居乐业的幸福指数, 是农业和农村工作全盘发展战略决策的落脚点。笔者在嘉兴市国土资源局从事高标准基本农田建设、标准农田质量提升和农村土地整治复垦工作多年, 结合实际工作经验认为, 综观嘉兴市五县两区历年进行的垦造耕地、高标准农田、标准农田补建提升和土地整治复垦等专项性土地管理工作, 以及农业经济局的粮食功能区建设, 财政局的农业综合开发项目建设, 水利局的小型农田水利工程, 都是以土地的节约集约为目的的。下面就农村建设中的农民建房问题进行探讨。

1 优化规划空间, 确定发展方向

1.1 全市层面上掌握农民建房需求

编制土地整治规划后, 进行摸底调查, 统计分析, 基本掌握农村用地现状、农民住宅新旧程度, 并调查掌握农民建房意愿需求等情况。在此基础上, 明确当前农村出现无房户、危房户的“土壤基因”, 存在的“体貌特征”, 提出切实可行的实施方案。适当的时候开展专项调查, 结合实际排定优先次序, 制定消除农村无房户、危房户“三年行动”计划, 真正做到应保尽保。

1.2 优化完善村庄布点规划

着力解决原集聚点规模过大、不符合农民生产生活要求的问题, 以积极、稳妥、有序的原则对村庄规划进行优化完善。以原“1+X”布局为基础, 适当调整缩小X点规模, 扩大数量, 将人口较为集中、户均占地面积较小的自然村落与文化氛围浓郁的自然村落列为保留村庄, 图1为桐乡市农民建房新居点。

1.3 统筹衔接土地整治规划

新一轮村庄布点规划统筹衔接土地整治规划和美丽乡村建设规划, 保留点外的村庄区划分为近期整治区和中远期整治区。近期整治区要求一律进入“1+X”点集聚建房, 中远期整治区原则要求集聚建设, 允许危房修建, 保留点则纳入美丽乡村建设规划就地改造, 重点完善这些自然村落的基础设施, 打造特色村落。既适度规模集聚, 又保留部分原有村庄, 解决土地、资金难题。各规划间统一衔接、功能互补, 村庄与村庄间功能定位清晰。规划协调好允许建设区、有条件建设区和禁止建设区的组成部分和相互间的调整可控性。农民建房地块安排在禁止建设区的, 可使用县 (镇、街道) 土地利用总体规划预留指标, 将建房地块纳入允许建设区;建房地块位于有条件建设区的, 可进行规划局部调整, 使用规划预留指标, 或在本 (镇、街道) 范围内的允许建设区等面积置换;允许建设区范围外400 m2以下使用集体土地的零星农民建房用地, 使用规划预留指标。在建设用地报批时, 同步上报备案规划修改内容, 实行台账管理, 在年度规划数据库执行更新时予以落实。经土地利用总体规划中期评估后, 县级规划空间确实已用完的, 可启动土地利用总体规划修编, 并完成法定确认。优先调整安排农民建房所需的规划空间, 一般不低于当地新增建设用地规模的10%。图2为嘉善县姚庄镇农民新居——桃源新邨。

2 强化政府服务, 保障建房效能

2.1 规范审批条件

调整完善新一轮村庄布点规划后, 结合以往农民建房的相关政策, 嘉兴市各县 (市、区) 根据农村实际与各自土地资源禀赋, 也相继制订出台了农民居住用地使用管理办法、农民建房规划管理若干意见等等农民建房指导意见, 作为一系列“乡规民约”来参照执行, 进一步明确各规划区域的申请建房条件、农民建房的主体资格认定、公示程序、申请面积控制、审查报批等要求, 推进农民建房的有序规范。2013年底, 正式启动农民建房用地重新审批。

2.2 改革农民建房审批程序

结合行政审批权限和土地要素市场化改革, 下放规划行政许可和建设用地行政许可职能, 进一步简化农民建房审批流程。按“农户申请, 村级审查、乡镇审批、县管转用”的模式, 由村集体经济组织审查公示申请人的资格、原住房、拟申请的位置面积等基本情况, 各镇人民政府、街道办事处负责办理农民建房供地审批, 大幅提升工作效率。目前, 全市各镇 (街道) 一级已建立由国土、村镇建设、综合执法等业务部门组成的宅基地管理工作机制, 负责农民建房单独组件等日常性工作的开展。

2.3 优化建房保障

近年来, 嘉兴市扎实推进农村土地整治复垦, 用城乡建设用增减挂钩指标解决部分农民建房, 据统计, 该项工作水平, 在浙江省遥遥领先, 每年迎来送往的农村土地整治 (新农村建设) 考察团队, 每年都有10来个;同时, 需将用地指标进行专项管理, 即农民建房用地指标计划单列、专项管理, 由省厅级相关部门单列下达各设区市, 由设区市专项管理。考虑优先安排使用城乡建设用地增减挂钩指标, 将异地搬迁农民建房纳入农村土地综合整治;旧村改造涉及农民住房新建扩建的, 配套使用新增建设用地计划指标。可将县级在规定期限内未使用的专项指标, 在设区市范围内统筹调剂。2014年, 嘉兴市审批农民建房总计9 538户, 面积290.73 hm2, 其中新增建设用地户数为7779, 面积262.87 hm2, 使用存量建设用地户数为1759, 面积27.87 hm2。新增建设用地中计划指标74.67 hm2 (含44.47 hm2专项计划指标) , 挂钩指标187.47 hm2, 其他指标0.73 hm2。

3 规范建房秩序, 监管责任主体

3.1 要强化批后监督管理

严格落实“四到场”制度, 农民建房审批后经实地放样方可动工建设, 施工过程中, 住建、国土、村组相关人员要做到四到场制度, 即建筑放样、基槽验线、施工过程和竣工验收必须到场。并实行动态巡查, 定期由区、县一级“三改一拆”办公室牵头, 以现场定点核对和自主巡查相结合的方式, 联合国土、住建对农民建房情况进行督查, 对农民建房审批材料进行检查。

3.2 要严格“一户多宅”清理

落实农民建房“一户一宅”和“拆旧建新”政策, 对不拆除旧房、多占宅基地面积的, 停止办理有关建房审批手续。同时, 开展“一户多宅”摸底和认定工作, 2014年, 嘉兴市共排摸出“一户多宅”5 833户, 建筑面积91.568万m2, 初步测算违用土地面积近千亩。经调查认定后各县 (市、区) 向农户发出《农村“一户多宅”认定通知书》, 进行农村宅基地法律政策的宣传, 基本消除了“一户多宅”现象。

3.3 要探索创新管理机制

积极构建以村级自治组织为主体的民主自治宅基地管理机制, 农居点布点、申请建房户排序、规划选址、逐户分配等交由村民自主讨论、决定和公示。以公开、公平、公正为原则, 探索宅基地有偿使用, 如在海盐县于城镇江渭村新农村点试行宅基地有偿选位, 将12块区域位置优越的宅基地选位权对村民进行公开招拍, 为集体增收24万元用于改善基础设施。

同时, 加强财政支持和探索农村宅基地有偿使用与退出机制, 强化各项财政专项资金的整合, 视财力可逐步提高宅基地复垦新增耕地县 (市、区) 级资金补助标准, 农民建房涉及耕地占补平衡及所需资金, 由县、镇 (街道) 政府统筹落实。开展免除集体建设用地使用权登记证书工本费等行政事业性收费。将新增建设用地土地有偿使用费授权于县级政府, 在发放建设用地批准文件前征收。农村土地整治项目区在本市域挂钩周转指标规模内, 不缴纳新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等。村集体经济组织也该进行级差排基、选位等宅基地有偿使用分配方式的探索;遵循农民可接受, 村集体经济组织可承受, 发展可持续的原则, 通过有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式, 引导宅基地使用权退出机制建设;宅基地有偿使用所得收益归村集体经济组织所有, 可由村集体经济组织通过成员民主协商、民主自治方式决定用途。

摘要：农村宅基地是妥善保护农民利益的执政显现, 是统筹城乡配套改革发展的重要一环。2009年以来, 受农村中刚性建房需求以及新农村建设受规划、土地和资金压力等诸多方面的影响, 大力提升规划统筹力, 增强土地资源保护力, 新一轮村庄布点规划进一步优化完善, 配合当前审批简政放权工作, 全面促进农村的城镇化发展, 已成为农村土地管理工作中的重要问题。基于此, 以嘉兴市为例, 分析规范宅基地管理的方法。

关键词：宅基地管理,农民,农村