农村宅基地增值保值流转制度化规范探讨

2022-12-13

农村宅基地, 是农户或农民用作住宅建设基地而占有、使用的本集体组织所有的土地。包括已经建设房屋的土地、建过房屋但房屋已不能居住或无上盖物的土地以及决定规划建房的土地。探讨保障宅基地用益物权的实现, 构建宅基地增值保值流转法律制度, 将有效解决“三农”问题, 推动新型城镇化实现农业现代化。

1 宅基地增值保值流转是解决三农问题的钥匙

革除宅基地现行流转价格与城镇建设用地出让价格的剪刀差, 因此引入土地发展权制度[1]并确保收益公平分配, 是构建宅基地增值保值流转制度的关键。土地发展权制度是通过立法规范改变土地用途属性和利用强度所产生的利益分配和权利归属的制度。农村宅基地在政府主导下退出并经整理复垦后, 政府运用复垦土地面积指标获得在另一建设用地规划区域征收并取得该土地出让的权利, 从而获得高额的土地发展权收益。这个过程实际是宅基地发展权和被征土地发展权的增值过程。获得增值收益, 促进宅基地增值保值流转是撬动解决“三农”问题的金钥匙, 解决农民基本生活保障。

2 农村宅基地管理现状

“根据农村宅基地所有权性质与其权利原始取得的主体演变, 新中国农村宅基地制度的历史演变大致分为四个阶段”[2]。丁关良认为, 1997年至现在为第四阶段, 其特点是农民的宅基地所有权属于农村村社集体组织, 准许农户可以原始取得并享有宅基地的使用权。长期以来, 农村宅基地制度改革滞后管理现状堪忧。中国土地勘测院对某村实地调查发现, 村内空置住宅占19.4%涉及468户;空置住宅面积5.58hm2, 占宅基地总面积的14%;村内空闲地17.36 hm2, 占全村居民点用地总面积的30.8%。杨亚楠博士对河南周口、郑州和甘肃酒泉的村庄进行抽样调查:187份有效样本中, 涉及44户居民闲置宅基地48宗, 闲置宅基地户数占调查总户数的22.56%;闲置宅基地共计1.25hm2, 占宅基地总面积的23.84%。有学者通过研究, 统筹测算宅基地潜力得出结论, “中国2020年农村宅基地整理潜力约为200×104hm2”[3]。

3 中央和地方变革宅基地制度的探索

“中国的一切问题都可以归结为农民问题, 中国的农民问题都可以归结为土地问题。”[4]党的十八届三中全会《决定》提出农村土地改革的新任务, 要求推进农村集体土地征收、集体经营性建设用地入市及宅基地制度改革。

3.1 宅基地制度改革的顶层规划

中央高层农村工作会议强调, 土地公有制不能改变、耕地红线不能突破、农民利益不受损害。提出兼顾国家集体个人利益, 建设用地同地同权同价。农业部部署第二批农村改革试验项目, 要求试点:农村土地承包经营权的流转管理、抵押担保和退出改革, 试点农村宅基地制度改革、宅基地使用权退出等项目。国土资源部正着手研究制定农村宅基地管理办法, 赋予农村宅基地转让、抵押、租赁等相关权利。按照目前基本成型的试点方案, 农村宅基地将按照城乡建设用地扩展边界内和城乡建设用地扩展边界外的传统农区分类处理, 设想以不同方式落实一户一宅原则。国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课程组指出, 国家应当变革宅基地管理制度, 废除宅基地权利的不公平待遇, 进一步兼顾效率与公平, 既要注重坚持宅基地的生存保障功能, 又要强化保障宅基地的财产属性。

3.2 深化宅基地制度改革的地方实践

近年来, 各级政府创新宅基地流转形成多种模式。主要包括浙江的义乌模式、嘉兴模式, 江苏模式, 天津宅基地换房模式, 广东的宅基地换社保、宅基地入市流转、宅基地换资金模式和重庆地票模式等[5]。

张梦琳博士归结“农村宅基地流转包括农村宅基地使用权流转和将农村宅基地复垦为耕地后, 用于建设的用地指标的交易”[6], 即实物流转和指标流转。实物流转模式:包括农民自发流转模式, 这个模式在城镇近郊适用普遍;浙江联众模式, 该模式是浙江联众农业投资公司与村社集体组织联合建设新农村的一种合作经营模式;宅基地换房模式, 天津滨海新区最早探索制度化的宅基地换房流转模式;新型农村社区模式, 河南新乡、山东诸城等地率先探索这种就地城镇化模式。指标流转模式:指标捆绑挂钩”模式, 成都市于2004年率先试行了城市建设用地增加、农村建设用地减少的用地指标挂钩模式;地票交易模式, 重庆市通过地票交易实现农村宅基地流转制度的创新。地票即与建设用地增减挂钩指标, 指农村宅基地及其附属设施用地、农村公共设施、公益事业用地以及乡村企业用地, 经过整理复垦为耕地后, 用于置换相应面积的城市建设用地指标。

广东省出台的粤府办[2013]8号《广东省城镇化发展“十二五”规划》探索农村集体土地流转有创新突破。《规划》在主要任务第 (八) 项中提出加快异地务工人员入户城镇配套制度改革。提出, 允许转户农民在自愿的基础上通过市场方式流转出让承包地、房屋、合规面积内的宅基地并获得财产性收益。

4 制定农村宅基地流转法, 规制宅基地保值增值流转

4.1 宅基地流转的基本原则和重大事项规定

规制宅基地流转的基本原则:保障农民宅基地用益物权, 农村集体建设用地与城镇建设用地入市同地同权同价, 保持农村土地集体所有权, 强化耕地红线保护和城乡建设用地增减占补平衡, 农民自愿自由流转与产权交易市场流转相结合等。规制流转重大事项:推行广东提出的以市场方式流转出让承包地、房屋、合规宅基地获得财产性收益的做法;扩展国办发[2014]71号《意见》。关于现阶段农户住房和宅基地等流转交易受让对象的限制;修改现行相关法律法规。

4.2 宅基地流转预期收益的规定

宅基地使用权流转价格可以表达为:P=P1+P2= (M-C2-C1) ×a+A×b×C[7]。基础价格P1由地票的市场价格扣除土地整治成本和地票交易费用后形成;保障价格P2以公租房价值为基准计算。通过地票获得建设用地, 其建设用地出让价格主要由4部分构成。一是宅基地发展权价值 (相当于地票价格) ;二是被征收的集体土地发展权价值;三是政府环境整治造成的土地增值利益;四是国家税费收益。革除现行宅基地流转价与建设用地出让价的剪刀差。目前, 一些地方试行的宅基地换住房、承包地换社保方式, 也能使农民收益得到较好保障。

4.3 宅基地流转法律关系主体规定

农民宅基地包括住房宅基地及其附属设施用地。规定宅基地转让方为合法合规取得农村集体组织宅基地使用权, 并另行落实居住保障的农户;宅基地受让方包括转让方本集体经济组织的居民和组织之外的符合购买商品住房条件的城乡居民。异地居民受让农村宅基地及住房不会造成管理混乱, 这正如城镇社区、小区住着来自五湖四海的居民一样。

4.4 规制宅基地流转方式

各地实践探索宅基地流转, 方式多样。有租赁、转让、抵押、赠与、置换、继承、退回、征收、出让、入股、典卖、房屋联建、地票方式流转和宅基地换房换社保等。集体土地出让是指农村集体组织以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者, 并由土地使用者向集体经济组织支付土地使用权出让金的行为;典卖, 又称活卖, 即出典人通过让度宅基地及其房屋的使用权而向承典人收取部分利益并保留回赎权的一种交易方式, 在典期内, 承典人享有对宅基地及房屋的使用权和转典权、出租权。

通过房屋联建方式流转宅基地。利用宅基地与本乡镇无宅基地的集体组织成员联建或者与其他业主 (包括非农居民) 联建房屋。非农户口业主应按自身联建房屋分摊的占地面积, 缴纳与同地段相当的土地出让金后, 取得宅基地使用权和房屋所有权。黄晓兰撰写的成都市灾后农村住房联建调查研究, 值得研究参考。

通过地票方式流转宅基地获得增值保值收益。“成渝两地推进统筹城乡综合配套改革试验, 逐步探索出了地票制度”[8], 进一步规范地票的产生、交易及落地使用, 制定“地票”实施细则。

4.5 解决小产权房难题

小产权房大多牵涉农村宅基地。当前, 媒体估计全国小产权房存量约7 000万套。对于小产权房, 媒体报道建议通过转正和拆除2种方式处理:一是把部分符合一定条件的存量小产权房, 通过补办相关手续缴纳相应税费纳入公租房、廉租房、经济适用房等保障房之列;二是对违反土地利用规划和城镇建设规划, 非法占用耕地、占用基本农田, 建筑设计施工问题严重的部分, 实行强制改建或者拆除。

4.6 因地制宜实施宅基地增值保值流转

根据宅基地位于城乡建设用地扩展边界范围外的传统农区和城乡建设用地扩展边界内的不同情况, 在符合城乡建设用地规划和土地用途管制以及确保农民宅基地增值保值前提下, 可以对宅基地流转方式进行适当限制。如对规划建设区和扩展区内的宅基地, 鼓励采用征收、“地票”交易、宅基地换房换社保等方式流转, 限制以典卖和房屋联建等流转方式。

摘要：农村宅基地增值保值流转是撬动解决“三农”问题的金钥匙。赋予农民土地发展权, 革除集体土地流转价格与城镇建设用地出让价格的剪刀差;制定宅基地流转法规, 落实农民宅基地用益物权, 切实保障宅基地增值保值有序流转。

关键词：农村宅基地,保值增值,土地流转,规范化