行政执法试析论文

【摘要】随着我国法治建设的不断推进，依法治国、依法行政的理念已经深入人心。行政执法作为依法行政至关重要的一个环节，长期以来一直受到社会的广泛关注。要达到有效执法，就必须要给予行政机关一定的自由裁量权。但如何正确行使自由裁量权，已成为行政执法过程中所应把握的关键问题。以下是小编精心整理的《行政执法试析论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

行政执法试析论文 篇1：

试析法治政府视野下的协商式行政执法

摘 要：在行政执法中引入协商机制是建设服务型政府的需要。协商式行政执法有助于减少行政纠纷的发生和提高行政效率及公众认可度。我国传统文化中的“和为贵”思想为协商式行政执法提供了文化支撑，法律法规中的相关规定与行政活动的广泛实践为协商式行政执法奠定了现实基础。为了防止对协商式行政执法的滥用，需要从适用范围、基本原则及监督机制等方面对其予以规制。

关 键 词：法治政府；服务行政；协商式执法；法律规制

收稿日期：2015-05-04

作者简介：陈应珍（1973—），女，湖北建始人，福州大学法学院副教授，硕士生导师，博士研究生，研究方向为宪法学、行政法学；罗维真（1991—），女，甘肃天水人，福州大学硕士研究生，研究方向为宪法学、行政法学。

基金项目：本文系国家社科基金项目“协商式行政执法研究”的阶段性成果，项目编号：13BFX035。

近年来，一系列暴力执法事件频频见诸报端，各地群体性事件不断。行政机关与行政相对人甚至社会公众的这种紧张关系既无助于行政目的的达成，也不利于和谐社会的建设。因此，行政机关需要改变传统的高权姿态，在行政执法中引入协商机制，以便通过与行政相对人的合作来达成行政目标，从而实现社会的稳定及长效发展。

一、协商式行政执法的必要性

（一）适应服务型政府建设的需要

改革开放三十多年来，随着市场经济的深入发展，与计划经济相适应的传统管理型行政执法模式受到了挑战。在市场经济体制下，政府不仅是管理者，更多的是以服务者的姿态迎接挑战。[1]由“管理”走向“服务”是现代行政发展的必然趋势。“服务”作为公共行政的基本理念，其核心是摒弃过去的“官本位”思想，不再一味强调行政主体作出行政决定后相对人被动的服从，而是更多地注重相对人心理及情感上的认同，这种认同来源于政府权力与公民权利的平衡，来源于行政双方的相互尊重及独立思考，更来源于行政主体与相对人之间的对话与交流。

从和谐社会及服务型政府建设的需要来看，协商在行政执法环节中的运用具有重要意义。协商是人类解决社会矛盾最为原始、最为简化的方式，[2]从短期目标来看，协商以互动的方式在行政决定做出的过程中充分给予了行政相对人意志的自由表达，从而通过公众参与行政活动来检验行政决定的科学性与合理性。从长远发展来看，协商有利于行政机关与公民关系良性发展。一方面，行政主体能够在执法过程中通过沟通与交流向行政相对人宣传国家的法律规范与政策；另一方面，行政相对人在协商过程中能够充分表达自己的意见，使行政双方在相互妥协的过程中消减矛盾，从而有利于社会的稳定及发展。此外，为了应对纷繁复杂的社会问题，现代行政的发展也需要多元化与灵活性，而协商中的主动合作等一些特质就成为创新行政执法方式的契机。

（二）有利于减少行政纠纷的发生

我国现行行政纠纷的解决程序属于一种事后性的权益保障，不可避免地具有一定的后置性。[3]无论是行政复议已陷入公众认同感日益下降的尴尬境地，还是行政诉讼始终面临着“立案难，审判难，执行难”的诸多困境，复议与诉讼制度一直不能有效地化解行政纠纷。以行政诉讼案件为例，2014年人民法院受理一审行政诉讼案件141，880件，占2014年全年一审案件总量的1.4%左右，这一数据显示，与我国每年信访案件达400万至600万的总量相比，行政诉讼的年受案率很低。同时，在这141，880件行政诉讼案件中，审结的有130，964件，其中半数以上是裁定撤诉的案件，约占审结案件总量的一半，而判决撤销、变更、确认违法或无效的仅占不到10%的比例。也就是说行政案件的胜诉率不到10%。此外，2014年全年行政案件执行量约占全年执行总量的5.35%。[4]以上数据不难看出，行政诉讼作为行政救济方式之一，不但其自身参与行政纠纷的时间滞后，而且由于我国行政诉讼的胜诉率较低，无疑进一步扩大了社会转型期公民不断增长的司法需求与人民法院有限的司法功能之间的矛盾。

行政纠纷的解决，归根结底是行政机关与公民间行政活动的有效实现，这种实现外在表现为行政法规范对于某一个或某几个行政行为的落实，内在则表现为行政主体与相对人之间的合意。[5]合意理念突破传统行政的单一强制性，以其自身的包容性和开放性，逐渐渗透到现代法治治理当中。[6]协商是合意在行政执法环节的具体体现，它意味着行政主体与行政相对人在交往过程中通过自由平等的对话交流，参与涉及自身利益行政决定的制定，通过探讨事实状态与法律依据来达成共识，其结果是行政相对人不再被动地接受行政决定，而可以在执法过程中充分表达自己的意愿，以避免行政纠纷的发生。

（三）良好的公众认可度与行政效率的提高

现代国家普遍实行代议制，其特征是公民通过选举代表使其代表自己行使国家权力。但这种“理想上最好的政府形式”却存在公民直接参与不足的问题。行政执法中引入协商机制，正是恢复公共治理的本来面目，弥补代议制缺陷的有效措施。具体而言，协商意味着行政机关和相对人或者利害关系人就某一行政行为共同合作，达成一致意见。双方在交往的过程中，既可以充分表达自己的意见，也深入了解对方的观点，这种你来我往的互动，非但不会影响行政决定的权威性，相反，由于偏好转换并取得意见的最大公约数，[7]从而更有利于行政执法过程的公正合理，在此基础上作出的行政决定也更易于被行政相对人所接受。事实上，即使协商的结果不利于行政相对方，但由于是行政双方妥协的产物，在协商过程中相对方的不满情绪已得到发泄，因此也不得不“内心认可”而接受。

随着现代社会的发展，公共治理已走向合作共赢，行政目标的实现既有赖于行政主体的合法合理行为，又依赖于行政相对人的主动配合。行政机关如果单纯依靠强制的手段，则无法获得相对人的认同及自愿遵守，这将不利于行政治理的良性发展与效率的提高。高效是现代治理发展的要求，公众的可接受度恰能作为衡量行政效率的重要标准之一。行政主体与相对人通过协商，在众多可能性中寻求共识，减少了日后复议或起诉的风险，从而节省了行政成本。因此，协商执法最直接的收益则表现为行政相对人因合意而对行政决定的认可，“内心认可”是实现效率的最佳途径。[8]故而，协商方式有利于行政效率的稳步提升。

二、协商式行政执法的可行性

（一）传统文化中“和为贵”思想的支撑

带着中国问题进入西方世界再回归中国本土[9]是我国当前行政法治研究的主要思路。“协商行政”理念源于西方哈贝马斯等人的“协商民主”理论，而这一理论与我国传统的“和为贵”思想非常契合。东汉·许慎的《说文》中将“协”解释为“众之同和也”；《礼记·孔子闲居》中的“协此四国”之“协”意为调和；《书·尧典》中的“协和万邦”之“协”也有“和”的意思。中国自古所强调的“和为贵”思想是当前我国行政协商、行政调解思想的始源。古语云，“防民之口，甚于防川”、“水能载舟，亦能覆舟”。意思是国家的治理者要听取百姓的意见才能更好地治理国家，否则就会引起社会的动荡。由此可见，我国古代的行政治理中就包含了听取、重视民众意见的思想，这对于当前协商在行政执法领域的适用具有非常重要的启示作用。

“和为贵”思想在普通百姓中是广受欢迎的。中国人讲究遇人礼让三分，“大事化小、小事化了”，能通过协商解决的都止纷息讼，不激化矛盾。这种因“和为贵”思想而生出的“厌讼”情结，从某种程度上反映出当事人在遇到纠纷时，更倾向于通过沟通与对话的方式及时、快速地化解纠纷。[10]协商式执法意味着行政主体与行政相对人之间以“合意”的方式实现行政目标，这与“和为贵”思想所强调的“言和”有异曲同工之妙。可见，“和为贵”思想为协商行政提供了良好的精神支撑。行政机关在行政活动中，应区别于以往的单方强制的模式，通过协商允许行政相对人说理和申辩，并以平等交流的方式为行政决定的顺利实现而达成一致，最终达到双方接受结果的“和”的状态。[11]以传统思想的历史积淀和人文环境为支撑，协商式行政执法克服了刚性执法的僵化，使行政决定在理性交往下更易于执行。

（二）我国法律或规范性文件中的体现

法律是基于时代的需要而产生的，在时代不断变化发展、社会不断进步、人们的利益诉求变化的同时，法律也会随之产生相应的调整。[12]行政法作为法律的一种，也必然随着行政职能的转变而进行相应的调整。在传统管理行政逐步走向合作行政的过程中，我国行政法体系不仅有关于协商式行政的规定与之相适应，如行政处罚中的听证程序，还有关于协商式执法的特别规定，如《治安管理处罚法》第9条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解、当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”《行政强制法》第42条规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。”《国家赔偿法》第13条规定：“赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”《政府采购法》第49条规定：“政府采购合同履行中，采购人……在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同……。”《企业所得税法》第42条规定：“企业可以向税务机关提出……税务机关与企业协商、确认后，达成预约定价安排。”除以上法律条文中大量涉及协商式行政执法的规定外，在其他一些法规和政策性文件中也能看到“协商”的身影。2008年国务院出台的《关于加强市县政府依法行政的决定》中要求：“重大行政决策注入平等、充分质证和辩论的协商要素”，同时规定：“听证应当公开进行，确保听证参与人就有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。”2010年山东省政府出台的《山东省行政程序规定》第47条第1款规定：“制定规范性文件，应当采取座谈会、听证会、公开征求意见等方式广泛听取意见。”上述法律规范和政策制度都表明，行政协商、行政和解已在我国当前法律制度中有较多应用。

（三）行政活动中的广泛实践

国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出：要“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同在行政管理中的作用”。在行政执法实践中，“协商”更多地体现在行政合同及行政指导之中。

当前，我国行政法中并没有对行政合同做特别规定，但其作为适应现代公共管理需求不可或缺的一种特殊行政方式，已在行政治理实践中得到了广泛应用。早在1996年，我国就开始以行政合同的方式来达成行政目的。①行政合同最主要的特点是民主协商，协商过程有利于增进行政机关与相对人之间的相互了解。行政合同是现代行政执法民主化的一大体现，因双方自觉自愿参与其中，因而更易于履行条款所规定的事项。

行政指导是行政机关在其法定职责范围内，为适应纷繁复杂的社会管理需求，适时灵活地在法治框架内采用指导、劝告、建议的方式谋求相对人的认可，共同协力实现行政目标。[13]行政指导作为现代行政治理的新兴产物，完全是一种建议性行为，相对人有权选择采纳或不予采纳，其结果不具有国家强制性，不产生法律效果，对相对人没有必然的影响。因而，行政指导的优势在于以“润物细无声”的方式柔和地完成行政任务。例如：2004年底，福建泉州工商部门在工商行政管理中引入了行政指导模式，该模式取得了良好的社会效应，并获得了2010年首届“中国法治政府奖”。这种彰显以民为本的社会主义宪政精神的执法手段，为社会和谐发展搭建了良性的互动平台。

三、协商式行政执法的法律规制

（一）协商式行政执法的适用范围

将“协商”引入到行政执法方式当中，并不意味着所有的行政执法活动都应运用协商的手段。在学理上，依据不同的标准，行政行为有不同的分类。以法律内容是否明确、是否留给行政主体一定的自由裁量空间为标准，可将其分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。从理论上讲，凡有裁量之处，就有协商的空间。而且，现实社会的复杂程度远超法律法规所能涵盖的广度。因此，协商式行政执法首先存在于法律规定不明确的自由裁量行政行为中，且协商的事项是与行政决定相关的，诸如行政处罚的时间、范围、方式、手段等等。毋庸置疑，自由裁量的优点在于它为行政主体适应纷繁复杂的行政实践提供了自主调整的空间，但恰恰是因为自由裁量本身的存在，也可能造成行政主体裁量上的主观随意性，为了防止政府与相对人通过契约的方式达成“恶意交易”，必须通过法律对协商行为予以规制。在自由裁量的基础上，应考虑以排除的方式为协商式行政执法设定范围，例如：涉及国家安全或在形势紧急的情况下，一旦协商介入则难以高效完成的行政行为要排除适用协商式执法。同时，行政执法方式的创新还必须合乎行政行为的目的，因而协商执法不能背离自由裁量更好地为公共利益服务的初衷。即使协商程序合法，愿景美好，政府也不能主动包办，而应将落脚点置于“服务”二字上。

（二）协商式行政执法应遵循的基本原则

协商式行政执法除了在适用范围上受到限制之外，其运用也必须遵循一定的法律原则。首先，协商应遵循依法行政原则。依法行政原则之于协商式执法的要求有两点：一是行政机关的行政行为必须有法律依据，基于协商的自由裁量必须在法律限度内；二是行政主体对行政相对人给予平等对待，协商过程应避免考虑行政相对人身份、地位、财产状况等其他不相关因素。其次，协商还应遵循平等自愿原则。一方面，行政机关与行政相对人地位平等；另一方面，行政双方的协商沟通必须自愿。这里的自愿既包含任意一方不得强迫对方，即协商是基于选择而非强制，也包含行政主体在协商过程中告知行政相对人执法的方式、手段、时间、范围、处理后果等，并由对方来选择。考虑到协商是通过调动公众积极性，以合作方式改变公众对传统强权模式的排斥，并在其自愿遵守的前提下来实现政府与民众之间长效合作的，因此，为了达成这种理性交往，必须以平等为前提，因为交往要求平等的参与者，不平等双方的交流或是命令或是默许。[14]

（三）协商式行政执法中的第三人问题

行政执法不仅是行政机关与行政相对人之间的行政活动，有时也会涉及到第三人或利害关系人。在影响第三人或利害关系人相关利益的协商式行政执法活动中，为了保障第三方的合法权益，不仅应赋予第三人或利害关系人参与协商过程的权利，还应赋予第三人或利害关系人对基于协商结果的行政行为以行政机关为被申请人或被告提起行政复议或行政诉讼的权利。这是由于协商执法的主体仅限于行政主体和相对人双方，因此协商的结果（即通过合意而达成的契约）的效力只及于彼此而不得拘束第三人。在我国的行政执法中，行政相对人参与行政行为多半是基于申请，而行政主体的行政行为一般是依职权而为，第三人在多数情况下无法及时获悉与其利益相关的行政行为，只能被动地接受相关的行政决定。因此，为了保护第三人及利害关系人的公平竞争权，也为了避免因信息不全面而造成的二次行政纠纷，协商执法可以通过引入信息公开、说明理由、陈述申辩等程序征询第三人的意见，以确保第三人及利害关系人的有效参与。

（四）对协商式行政执法的监督

任何程序机制的良好运行都离不开制度的保障，哈贝马斯曾说：“话语政治必须以相应程序的制度化作为保障。”[15]因此，要真正实现行政主体与行政相对人之间的平等协商，必须辅以相应的制度设计，以便加强对协商过程的监督，从而为双方自由意志的表达创造条件。首先，必须以法律规范的形式赋予行政相对人参与行政活动的权利以及行政机关进行协商程序的义务。其次，为了避免对协商执法的滥用，还可以通过引入第三方机制加大对执法过程透明度的监督，以增强行政相对人在协商过程中的平等地位。最后，考虑到协商式行政执法有利亦有弊，在实际操作中可能会产生行政主体以其优势地位强制行政相对人接受“合意”的结果，或是在诱惑面前谋取私益出卖“公权力”的行为，甚至于行政双方“合谋”以致损害第三人合法权益或公共利益的现象。为了规避以上风险，一方面，需要通过立法的形式对协商程序加以严格控制，防止协商执法因滥用而违反法律；另一方面，还需要规定相应的救济程序，以保障协商执法之事前防范、事中调控和事后应对措施的健全完善。

现代公共治理已远非传统高权模式下的管理之治，而更多的是强调合作之治。协商式行政执法，是符合现代行政治理理念和民主合作精神的有效途径。无论是从保障行政相对人的主体地位，还是从扩大公众参与从而提升行政决定的认可度，亦或是从降低行政成本，提高行政效率的目标考虑，协商式行政执法都是最能体现行政主体与行政相对人之间的良性交往，促进合作行政等新型行政治理发展必不可少的一种方式。因此，推进协商式行政执法，建立健全协商式执法运行机制，对当代乃至未来行政发展都具有重要意义。

【参考文献】

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[4]中华人民共和国司法数据[EB/OL].http：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-14021.html，2015-04-01.

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[15]（德）尤尔根·哈贝马斯.包容他者[M].上海人民出版社，2002.288.

（责任编辑：刘 丹）

作者：陈应珍 罗维真

行政执法试析论文 篇2：

刍议行政执法自由裁量权的适度性

【摘要】随着我国法治建设的不断推进，依法治国、依法行政的理念已经深入人心。行政执法作为依法行政至关重要的一个环节，长期以来一直受到社会的广泛关注。要达到有效执法，就必须要给予行政机关一定的自由裁量权。但如何正确行使自由裁量权，已成为行政执法过程中所应把握的关键问题。本文就行政执法中行使自由裁量权的适度性进行论证，分析自由裁量权滥用或无用的原因及形式，针对如何正确把握自由裁量权提出一系列方案及措施，从而推动我国依法行政的建设。

【关键词】行政执法；自由裁量；合理适度；制约控制

自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，有法律、法规授予的职权。各行政执法机关作为对社会监督管理的职能部门，国家法律法规赋予了其较多的自由裁量权。行政执法中自由裁量权的存在是现代行政的必然要求。

行政执法人员在行使行政职权时充分发挥能动性与创造性，把法律法规准确地、高质量地适用于各种法律事实，作出合理的行政行为，在保证行政管理最佳效率的同时，最大限度地保护相对人的合法权益。由于法律本身存在滞后性，与社会发展、行政管理等高速变化的活动之间存在一定矛盾，这时自由裁量权的存在便弥补了法制本身的不足，为解决这一矛盾提供了方法与手段。因此，行政执法中自由裁量权的存在有其必要性。一、行政执法自由裁量权存在的必要性

行政执法活动需要直面复杂多样的社会，若舍弃行政执法的自由裁量权会导致行政活动过于机械化而无法全面客观地实施对社会的管理，维护正常的秩序。因此，行政执法自由裁量权的存在不仅是合理的而且也是必须的，其必要性主要有以下几点：（一）行政执法自由裁量权是市场经济发展的必然要求

行政执法的根本目的是维护社会秩序，推动社会发展。然而，当代中国正处于一个社会经济发展的转型期，社会情况瞬息万变、变迁迅速，行政事务极其复杂，这就要求行政执法活动必须能直面这一社会状况，不能固化、僵化。随着经济的发展和科学技术的进步，社会生活日渐复杂，行政职能也日趋扩大。行政权涉及的范围不仅只是传统行政所涉及的治安、刑事，而且扩展到生产、生活等领域。行政权涉及的范围不断扩大，也使得行政执法的专业性和技术性不断加强，使得越来越多的行政事务需要行政执法人员根据客观实际情况和自己的经验判断进行灵活处理。行政权的目的也不再仅限于对社会的管理控制，而是要为公众谋福利。由“管理型政府”转变到“服务型政府”。在此行政权扩展的基础上，行政执法自由裁量权必然随之不断扩大，以适应行政执法活动的新需要。（二）行政执法自由裁量权是推进依法行政的必然要求

我国行政执法的发展经历了从人治到法治的过程，自由裁量权的行使虽是人治的一种形式，但却是任何政治制度和法律体系所不可缺少的。其并非对法治的破坏，而是法治的一种补充。法律固有的稳定性使其在现实面前永远具有滞后性，随着现代行政范围的不断扩大，就要求法律对现代社会关系的变化快速反应，为此，必然要求行政机关具有一定的自由裁量权，使其能够在法律尚未规范的新的社会关系出现时进行管理。受行政工作的特殊性所限，立法机关不可能制定出详细周密的法律来满足行政对社会各个方面的管理全部需要，所以就需要有行政执法自由裁量权的存在，给行政机关留下自由活动的空间，使其灵活机动行事，作出能更好的适应客观实际情况的决定。（三）行政执法自由裁量权是提高行政效率的必然要求

行政执法的范围非常广泛，这就要求行政机关所拥有的行政权必须适应发展变化、纷繁复杂的各种具体情况。为了使行政机关能够权衡轻重，不会在复杂多变的问题面前束手无策，法律法规必须赋予行政机关在规定的原则和范围内行使自由裁量权，从而灵活果断地解决问题，提高行政效率。二、行政执法自由裁量权行使的适度性

行政执法自由裁量权的存在是社会发展，法制建设的必然要求，有其存在的必然性。然而在行使自由裁量权的时候，必须要注意其适度性，自由裁量权一旦滥用，将是对法治建设的践踏，极易对社会造成不良影响。但相对的，对自由裁量权的过分束缚，同样不利于社会管理，更不能将“制约自由裁量”作为推卸责任，逃避义务的借口。量变的累积将引发质变，在行政执法过程中，规范自由裁量权行使的“度”，正确认识行政执法中自由裁量权行使的适度性，方能避免自由裁量权的过分滥用或不用。（一）行政执法自由裁量权的滥用

受我国国情以及立法技术的影响，我国法律对各个行政机关行使自由裁量权赋予了较大的空间。以经济执法领域《无照经营查处取缔办法》为例，我国法律对“无照经营”的处理为“2万元以下罚款”。如以一元作为起点，2万元作为上限，其相差20000倍，其比例之悬殊，足见自由裁量空间之巨大。而在现实生活中，行政执法人员作为一个单独的个体，在行政执法中极易受到来自各方面因素的影响，如个人情感、能力水平、利益诱惑等。其具体主要有权力的过分滥用和执法结果显失公正：

1.权力过分滥用

自由裁量权的滥用，最直接的表现就是滥用行政处罚权，这是行政机关不正确地行使自由裁量权的最典型表现。滥用行政处罚权就是指行政机关在使行政处罚自由裁量权时不符合法律授权目的，适用自由裁量权时考虑了不相关因素（如，某交警在处理一违章超速行驶的小轿车时，发现该车是一高级领导的车辆而放弃处罚，就是考虑了不相关的因素），或者适用自由裁量权时没有考虑相关因素（如在作出处罚决定时，不考虑当事人的过错是否严重、财产情况以及法律规定的减轻或从轻的情节等）。它主要表现为行政执法人员假公济私、公报私仇、以权谋私以及种种不廉洁的动机行为。

2.结果显失公正

所谓显失公正是指行政处罚的实施明显违反了公正、合理的原则。如行政处罚严厉程度与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相当；执法人员对处罚者带有偏见，不一视同仁、公正对待等。法律适用的一条重要原则就是合理与公正。这里的合理和公正已不是一般意义上的合理和公正，而是通过法律形式固定下来的合理和公正，即注入了国家意志的、成为法定的合理和公正。如果行政处罚显失公正，就是违背了国家意志，即不符合立法本意，这实质上是滥用自由裁量权的又一表现形式。

自由裁量权的滥用，一方面不利于社会秩序的稳定。因为滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，反复无常，不同情况相同处理，相同情况不同对待，容易引起群众的怀疑、不信任，产生对立情绪，导致经济秩序的不稳定；另一方面容易助长特权思想，滋生腐败，影响政府形象。但是，社会事务是复杂的，对于具体的事务，执法人员的判断标准与公众标准之间可能存在偏差，工作人员认为是公正的，公众可能认为不公正；特别是在公正标准没有形成之前，对于偶发的、复杂的事务的公正处理，是很难把握的。因此，自由裁量权的滥用，在客观上也是不可避免的。

行政执法人员的权利来自于公权力，公权力的行使必须要有其正当性和合理性。行政执法是一种手段，而非目的，其目的在于维护社会秩序，推进社会进步。现实生活中时常发生这样一种情况：想要实现目的总是需要手段，但是手段最终可能实现不了目的，甚至有害于目的。可以说在手段和目的之间存在着一种紧张的二元对立关系。这种对立会造成大量的不良后果。由此来看待行政执法过程中出现的种种问题，诸如“钓鱼执法”、“暴力拆迁”就要求我们始终考虑如何善用手段，善用自由裁量权，从而不造成不良后果。我们不能天真的相信：“善果者惟善出之，恶果者惟恶出之。”公权力的行使是要去追求公平公正，在行政执法的过程中，要掌握好自由裁量的度，做好应对后果的准备工作，以一种负责任的态度和要求，避免对它的滥用。（二）行政执法自由裁量权的不用

在现实生活中，与过分运用自由裁量权相对应的，即对自由裁量权有意识的过分抑制，或者说不作为。

由于有不少法律、法规未规定行政机关履行法定职责的期限和范围，因而何时履行法定职责，对于一些未作明确规定是否应负责的事务是否应进行管理，行政机关便可以自由裁量。这就使得一些敏感问题或不易处理的“硬骨头”无人管理，疏于管理。但从保护公共利益出发，行政机关应积极主动地去履行职责，如由于行政机关对一些录像、网吧以及娱乐场所等公共场所疏于管理，致使许多人特别是一些青少年在这些场所接触了不健康的内容，造成十分严重的危害后果。另外，在执法程序上，由于我国是一个长期的“重实体轻程序”的国家，行政机关常常在程序上对自由裁量权的使用上表现出拖延。如《行政处罚法》中的听证程序，仅在42条的第2项中规定了“行政机关在举行听证前7天通知当事人举行听证的时间、地点”，但对在多长时间内要举行听证却没有明确的规定。这就导致一些行政机关在行政相对人提起听证后会拖延举行听证，最终使听证会的意义丧失。在这种情况下，自由裁量权的“不用”不但没有起到制约行政机关权力滥用，避免对群众造成不利后果的目的，反倒成为部分人逃避应尽义务，规避风险责任的手段。

在当代的中国，许多人倾向于把各种问题的根源与政府的执政方式和管理行为联系起来。一旦出现了弊端、丑闻，并被置于广泛的舆论之中时，政府似乎总摆脱不了最终责任者或共同责任者的角色。政府责任的泛化说明了大众对于政府更多积极作为，承担起更多私人无法承担的必要职责的期望。面对这样的情况，就要求我们的政府更为开明、诚恳而又积极的处事。“积极行政”要求现代行政增加职能，兼顾民主和效率，对社会进行干预，以有效调整社会生活，维持正常秩序。基于社会发展背景及行政执法目的，必然要依靠行政权这样一种强制手段为有效执行国家意志提供保证。

卢梭的“社会契约论”将政府的公权力定义为大众所让渡出的私权利的集合体，如何正确而又适当的行使公权力，让其为社会经济发展，为民主民生建设作出应有的贡献，是一个持久的话题。这就要求政府机关在行使行政权力，进行行政执法的过程中，把握好自由裁量权的适度性，即不可过分滥用，又不可不用。而规范其合理使用的“度”，则要从多个角度出发。三、行政执法自由裁量权适度性的正确把握

要正确把握行政执法过程中自由裁量权运用的适度性，就要求行政机关在行政执法的过程中时刻把握合理合法、程序正当、效益最大等原则。只有遵照这些原则，才能使行政自由裁量权的行使在不影响行政管理目标实现的前提下，最大限度地保护公民权利，达到立法的本来意图。正确行使行政自由裁量权需采取的措施是：（一）改进立法办法，加强源头控制

立法作为司法执法的基础环节，对执法的效果有着至关重要的作用，可以说立法的好坏直接决定的执法的性质。一部良好的法律，在立法之初，就充分考虑到了实际执行过程中可能出现的各种问题，并就其制定了对策。法律在制定过程中，由立法人赋予其的法律精神，亦是指导人们执法、司法的中心。

因此，针对行政执法过程中，自由裁量权有可能利用不善的情况。可以在立法阶段进行规避。具体举措为改进立法办法，加强立法控制。从法律法规，到规章制度，层层深入，步步盯防，在立法时就对自由裁量权的行使条件尽可能规定的明确、具体，并且立法授权的种类、幅度也应尽可能具体、明确，不宜过宽，否则既易给滥用者提供机会和借口，也不利于执法人员正确运用。（二）规范规章制度，强化人员管理

法律的规定只能是相对粗略、广泛的情况。对于不同部门，不同地区，不同性质的各个行政机关多样复杂的行政执法难以一概而论。又不能完全地针对所有情况分别立法，因此各个行政机关内部的规章制度，尤为重要。各个行政机关应规范内部的规章制度，加强对行政执法人员的管理。一方面对其进行行政教育，使其明确行政执法的重要性；另一方面对其进行思想教育，培养其道德情操及法律理念，从而提高执法质量，避免自由裁量权的过度使用。（三）建立监督体系，注重事后审查

当前我国对于行政执法的监督主要分执法中监督与执法后监督，其中事后监督占主要部分。监督的主体有行政机关自身，也有法院的司法监督，以及来自媒体等的社会舆论监督。要想有效把握行政执法过程中自由裁量权的适度性，监督体系可谓是关键。只有将权力置于阳光之下，才可保证其不至于变质腐化。因此为了能正确把握自由裁量权，就要求我们建立一个行而有效，全面完善的监督体系。一是要加强司法监督，提高法院对行政执法质量的监督力度；二是要加强行政监督，提高行政机关对其自身及下级行政执法过程的监督；三是要加强社会监督，让人民群众更好的了解行政执法的过程及结果。这样将极大的减少不必要的自由裁量权，避免出现执法人员随意裁量的情况。

行政执法中自由裁量权的存在是一种事实，对其法律上的规制重在“适度”两个字上，自由裁量权的范围既不能太宽，也不能太窄，必须要在一个合理的区间之内，即：控而不死，用而不滥。通过立法上的宏观调控，以及行政执法机构的自我控制和组织，再辅以建立科学有效的监控体系，逐步完善自由裁量权的行使区间，使其在行政执法的过程中充分把握适度性，尽从而避免“同案不同罚”、“合法不合理”的案件出现使行政权的行使符合我国依法行政的要求，符合依法治国，建设社会主义法治国家的要求。这才是我们所追求的目标。

参考文献：

［1］姜明安.行政执法研究［M］.北京：北京大学出版社，2002：102.

［2］甘文.行政与法律的一般原理［M］.北京：中国法制出版社，2002：53.

［3］U.Zimmerli，Der Grundsatz der Verhaeltnismaessigkeit im Oeffentlichen Recht，Zeitschrift fuerSchweizerisches Recht，N.F.B.97，II 1978，S 16 转引自陈新民.宪法基本权利之基本理论（上册）［M］.台湾：三民书局，1990：242.

［4］Eberhard Schmidt-Abmann.行政法总论作为秩序理念——行政法体系建构的基础与任务［M］.元照出版有限公司，2009.6.

［5］李军.论行政处罚自由裁量权［J］.辽宁公安司法管理干部学院学报，2008（4）.

［6］程占维.论行政处罚的自由裁量权—从两起交通管理案例引发的思考［J］.现代商贸工业，2009（6）.

［7］刘初汉.试析行政自由裁量权在环境行政处罚中的运用［J］.法学评论，1990（6）.

作者：于东飞

行政执法试析论文 篇3：

示范单位农业综合行政执法改革研究

摘 要：为深入贯彻国务院2018年11月23日印发《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》，进一步监测示范单位农业综合行政执法改革效果，对示范单位进行了实地调研，查阅相关文献，整合调研和文献资料，同时借鉴典型案例的亮点做法，从农业综合行政执法的组织领导、执法机构、支撑保障以及规范执法4个方面进行了探讨，对深化示范单位的农业综合行政执法改革具有引导与推动作用。

关键词：农业综合行政执法;问题;对策;典型案例

Research on the Reform of Agricultural Comprehensive Administrative Law Enforcement in Demonstration Units

YANG Chunhua

（Beijing University of Agriculture， School of Grammar and Urban Rural Development， Beijing 102206， China）

Key words： Agricultural comprehensive administrative law enforcement; Problems; Countermeasures; Typical cases

农业行政综合执法是依法治农的重要手段，具有法律赋予的重要职能和重要方式[1] 。农业工作离不开依法行政，其对农民合法权益、保障执法安全效能具有重要意义[2]。目前，学术界关于示范单位农业综合行政执法改革问题、对策以及典型案例亮点的研究尚有欠缺。对于农业综合行政执法改革方面的研究仅涉及农业综合行政执法体制研究[3-4]，研究内容多为基层县（区）级种子行政执法现状[5]、问题[6]以及一系列针对法律制度和行为提出的建议与对策[7]，以鲁天才等[9]为代表的学者研究了执法改革组织保障、机构设置、重视程度以及执法力量[8]。为此，笔者结合实际调研情况，研究示范单位的执法改革突出问题，提炼出可行性强的典型案例，并提出对策建议，推进农业综合行政执法改革。

1 农业综合行政执法改革问题

1.1 组织领导问题 未明确或未单独划分“全国农业综合行政执法示范单位”为创建领导机构， 组织领导需进一步明确。

1.2 执法机构问题

1.2.1 执法制度不健全，内部执法人员资质不具备 农业综合执法部门的人员调整未完全到位，其编制仍为原属部门，但若将人员编制完全划分到执法机构，又存在薪酬不匹配等情况。执法机构人员年龄普遍偏大，部分人员临近退休，年龄结构不合理，执法力量十分薄弱。执法大队中无法律专业人员，或法律相关专业背景的人员极少，执法过程中对于违法事件无法从专业角度评判，仅通过执法队员互相讨论、查阅法律文件等简单步骤予以判定。无证执法人员无法对违法事件给予确切定性，缺乏专业法律解釋，存在执法依据不准确、案卷格式不规范等现象。部分执法人员不会使用电脑办公软件，材料仍以手写为主。

1.2.2 职责不明确，执法工作落实不到位 部分地区未建立县级农业综合行政执法队伍向乡镇延伸的机制，未建立领导干部违法干预行政执法活动和插手具体违法案件查处责任的相关追究制度的学习记录或文件。农业综合行政执法机构与其他农业农村部门内设机构以及所属行业管理、技术推广、检验检测等机构分工不明确，职责不清晰。

1.3 支撑保障问题 部分机构无执法车辆，执法出行以租车和私车公用方式为主，严重影响执法效率。

1.4 规范执法问题 执法人员持证率还未能全覆盖，执法检查落实不彻底;部分执法工作堆积，一次性解决的现象普遍，执法效率不高;普法工作机制及普法责任清单制度有待完善;部分农业综合行政执法大队未与市场监管、生态环境、自然资源、公安等部门建立协调配合机制;行政执法与刑事司法衔接机制有待完善。

2 农业综合行政执法改革对策

2.1 加强组织领导 组织领导需明确执法要求，认真贯彻落实讨论决定制度。严格按照全国农业综合行政执法示范单位的要求，成立农业综合执法示范创建领导机构，按照责任分工，明确农业综合行政执法工作和队伍建设责任，并将农业农村法制建设纳入重点工作清单，根据工作推进情况组织召开研究农业农村法治工作的专题会议，并严格落实重大违法案件的集体研究讨论决定制度。

2.2 健全执法机构

2.2.1 优化人员结构，建立多种机制，有效开展工作 根据执法工作的实际开展情况，按照年轻化、专业化、合理化等要求调整人员结构，保障执法工作的有效开展。按照设置机构和职能合理调整岗位人员，优化人员结构配置，优化人员岗位、薪资和职称的匹配。充分利用乡镇资源，建立县乡联动检查监督机制，提高执法效率。建立执法检查的独立性和公正性监督机制，提升干部素养，做好相关工作记录。合理规范执法人员结构，加强法律人才的引进培训，与市场、生态、司法、公安等相关部门建立协作机制，尝试建立重大执法案件协理机制和联席会议沟通机制，提高执法的有效性和权威性。鼓励执法工作人员在职考取计算机证书，提高电脑使用率，减少手写材料工作，提高工作效率。

2.2.2 明确职能，加强普法培训，提高持证率 严格落实上级政策文件要求，建立执法队伍向城乡延伸机制。加强执法大队的党建领导，合理延长或调整干部的任职年限，保证各项工作的有序开展。按照制度职责明确责任，强化分工，建立协作协调机制，提升执法专业性。加强工作内容的日常培训和法律知识技能的专业培训，执法人员不仅要知法懂法，更要普法，通过各类学习培训全面加强执法人员的综合素质。出台相关司法考试绿色通道，鼓励执法工作人员提高持证率，为执法工作提供基础保障。

2.3 增强支撑保障 支撑保障优先考虑经费，确保高省际沟通，减少私车公用现象。合理分配财政下拨预算，按照示范要求，优先保障执法工作需要，在经费使用、执法活动、违法追究等方面要建立明确的管理制度。加大经费，保障执法。提高省际沟通，确保执法。针对私车公用现象，一要采取有偿机制法，及时全额报销;二要从源头杜绝私车公用现象，农业部统一发放经费，严格确保执法车辆到位，减少执法人员的担忧，为执法工作提供基础保障。

2.4 规范执法

2.4.1 严格规范执法制度 党组牵头，监督实施，全面落实行政执法责任制和责任追究制度，全面推行行政执法公示制度，严格按照执法检查要求有序开展执法检查工作，执法频次更细、深度更深，加强执法记录和留证。严格按照相关要求做好文书及档案的规范制作管理。加强执法培训，严格要求执法人员持证上岗，要求持证率全覆盖。加强普法宣传工作，把相对人按照行业进行分类，一方面组织宣传，另一方面组织培训测试，提高普法成效，将普法工作和执法工作有机结合起来。统一行政执法工作服装，完善网络营销平台，设置专家咨询平台，完善网络营销相关管理条例。

2.4.2 借鉴典型案例规范执法 Q区农业綜合行政执法大队于2004年11月获批编制成立，正式挂牌于2005年1月，属于副科级事业单位，且在2006年11月增挂Q区渔政管理站牌子。核编32人，实际在编在岗31人，县农业农村局统一执法。

Q区规范执法的亮点：一是严格财务制度，建立详细的支出预算表。Q区农业综合行政执法人员具有明细的工资福利预算，有个人和家庭的补助预算以及项目支出明细表（详细展示物料、人工、水电等费用），充分建立起溯源机制，保证执法经费的支出有据可循。二是建立“红黑名单”监管机制，实行精细化管理。Q区农业综合行政执法大队自2014年就对全县农资经营店实行“红黑名单”监管目录制度，充分结合Q区农业农村局发布的相关文件，对登上“红黑名单”以及撤下都有严格规定，并且会留底，方便以后追踪检查。实施“红黑名单”监管机制精细化、准确化、分类化管理，对农资门店等采取动态监管方式，以进一步提升执法效率。同时，“红黑名单”监管机制进一步常态化、制度化，方便监督人员负责更新、认真审查，使其在农业综合行政执法中发挥更大作用。三是多渠道发布法制信息，扩大普法执法实效。Q区农业综合行政执法大队会将执法中遇到的难题及时发布在微信公众号平台和电视台，充分利用大众喜闻乐见的平台以达到高效办公的目的，通过鲜活的违法案例亮点警示人们，降低执法成本，起到明显的防范作用，扩大执法成效。四是实行网格化监管，分工明确。根据《Q区农资市场网格化监管工作方案》的通知，把Q区划分为三级网格管理。一级网格负责的相关职能范围是区政府，同时也是农资打假联谊会的成员单位。二级网格包括人民政府、涉农街道办事处，其职责是组织本辖区部门进行农资信息统计，开展违法犯罪事件的查处和打击，并进行有力宣传。三级网格是基层的村两委，第一责任人是村书记和村长，具体负责普法工作以及村屯信息监督工作。该网格化监管切实做到区划清晰、职责明确、责任到人，并利用数字技术进一步提升了执法管理信息水平。

参考文献

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[2]磊洪.浅谈南华县农业行政综合执法的现状、问题和对策[J].中国农业信息，2017（05）：57-58.

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[5]赵亚利.浅谈县区级农业行政执法存在问题及对策[J].问题探讨，2018（09）：23-25.

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[7]刘玲玲.试析农业综合行政执法改革建议[J].山西农经，2019（14）：15-16.

[8]鲁天才，董仲生，鲁先彩.云南省云县农业综合行政执法改革的思路[J].养殖与饲料，2021（01）：121-122.

[9]张林夕，王要龙，翟宝安，等.基层农业综合行政执法改革存在的问题及对策研究[J].基层农技推广，2020（08）：1-3.

（责编：徐世红）

作者：杨春花