宪法监督体制试析论文

2022-04-18

内容摘要全面深化改革过程中，我国政府改革取得了一定的成效，但政府权力运行失范的现象依然存在。现实层面，政府权力运行失范导致政府行政能力下降，甚至在一定程度上引起了政府合法性危机；理论层面，学界对这一问题的研究由来已久，但缺乏系统性。今天小编给大家找来了《宪法监督体制试析论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

宪法监督体制试析论文篇1：

“制约—监督”均衡理念下的反腐败权力运行机制研究

摘要：党的十八届三中全会以来，国家廉政治理现代化成为了反腐败工作的新目标。这就需要建构基于制约与监督均衡的控权模式，构建“结构合理，配置科学；程序严密，制约有效；惩防依法，监督有力”的国家廉政治理体系。基于“制约-监督”均衡理念下的反腐败权力运行机制具有体制适应性、功能协同性、操作可行性与效果持久性的基本特点，可以在战略层控制、策略层控制与技术层控制的基础上建构多层协同的反腐败权力结构与运行机制。

关键词：反腐败；制约；监督；均衡；权力运行机制

对公权力加以控制，是从根本上控制和预防腐败的“治本之策”。对权力的分析可以从静态和动态两个维度展开，这便形成了权力结构和权力运行机制的二元分析框架。党的十七大报告中指出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，特别是在党的十八大以来，反腐败斗争与廉政建设进入新常态、新阶段，这就需要在理论层面探索适应于反腐败工作的权力结构和运行机制，从而有力推动反腐败工作的开展。

一、“制约-监督”均衡理念与国家廉政治理现代化的基本原则

党的十八届三中全会提出了国家治理现代化的概念，将这一概念引申至廉政领域，国家廉政治理现代化也就成为了国家治理现代化的题中应有之义。廉政治理现代化是指在党的领导下推进反腐倡廉建设制度体系以及国家运用制度进行反腐倡廉建设的能力的现代化。[1]推进反腐倡廉制度建设，首要任务在于建构分权制衡的权力制约监督体系。制约（restriction or check）与监督（supervision or balance）是人类社会最基本的两种控权模式：制约是权力主体之间相互约束牵制的双向关系，而监督则是权力主体一方对另一方监察督促的单向关系[2]，二者在控权上各有侧重，不可偏废。我国长期以来的权力制衡模式往往呈现出“重监督，轻制约”的特征，从而使对公权力的控制出现漏洞，进而导致传统的监督模式失效。为此，一方面，对腐败的治理要通过“多中心”治理、全面防范、公开透明、特殊预防与一般预防相结合、放松规制等原则加以进行[3]，从而加强对腐败的严打态势；另一方面，要构建“结构合理，配置科学；程序严密，制约有效；惩防依法，监督有力”[4]的中国特色社会主义权力制约监督体系。我们认为，在此基础上的国家廉政治理现代化具有以下六个方面的基本原则：

第一，权力结构合理原则。权力结构合理原则是指作为反腐败的基础性前提——权力结构自身要合理。权力结构合理原则的实质就是公权力的不同部分，即立法权、行政权和司法权相互制约，力量均衡。权力结构合理原则必然要求廉政治理中的制度建设对国家权力结构进行系统性阐释，对国家权力之间的制约监督关系加以明确，并科以其法律义务。

第二，权力科学配置原则。权力科学配置原则是指权力在具体层面的配置应当科学。权力科学配置原则的实质就是不同层级之间以及相同层级的不同部门之间的权力类型及限度应当依据其在公共管理中的地位加以配置。权力科学配置原则必然要求廉政治理中的制度建设对各部门的行政权力进行梳理与整合，在构建科学合理的行政部门的基础上明确对部门权力的界定与划分。

第三，权力有序运行原则。权力有序运行原则是指权力在运行过程中应当遵守既定的程序。权力有序运行原则的实质就是权力的运行要程序化、透明化。权力有序运行原则必然要求廉政制度建设在权力运行程序上作出清晰明确的规定，进而通过对权力运行机制的程序性规制实现对权力运行程序的规范化控制。

第四，权力制约有效原则。权力制约有效原则是指权力之间的相互制约关系应当有效。权力制约有效原则的实质就是在权力运行机制层面实现权力与权力以及权力与权利之间的相互制衡关系。权力制约有效原则必然要求廉政制度建设在权力结构和权力运行机制层面明确指明参与国家治理的各主体之间的权力制约关系，并为这一制约关系实现提供基本保障。

第五，惩戒防范依法原则。惩戒防范依法原则是指反腐败工作应当在法治框架下进行，对腐败分子的惩戒应按照法律程序进行。在区分纪律责任与法律责任的基础上，应当明确党纪党法与国家法律法规各自的适用区间。惩戒防范依法原则必然要求各级纪检监察机关依纪依法办事，创造法治的纪检监察工作氛围。

第六，监督体系有力原则。监督体系有力原则是指反腐败的监督体系能够发挥重要作用。监督体系有力原则的实质就是监督体制作用的强化。监督体系有力原则必然要求反腐败制度建设在监督体制层面作出创新，并在监督体制的具体操作与运行层面作出重大改革，并使党内监督体系与法律监督体系协同发挥作用，共同嵌入在社会主义法治中国的大框架之中。

二、反腐败权力运行机制的基本特点

随着中国政治体制改革的逐步深入，我国的腐败与反腐败工作已经取得了许多成绩。[5-6]但现实也表明，我国目前仍然存在着大量的权力滥用现象，反腐败的权力运行机制设计还存在诸多的问题。学界已经意识到，当前反腐败权力运行机制的设计可能存在以下几个方面的问题，即：机制是否适应体制？机制是否功能协同？机制是否操作可行？效果是否稳定持久？

（一）权力结构和运行机制的体制适应性

在体制适应性上，沈国明指出，从公权力运行情况而言，中国法治仍处于低度发展的阶段，并提出了在低度发展的法治条件下有效制约行政权的可能路径。[7]汪波认为，中国的权力监督应充分发挥政治场域“存量资源”，以“权利-效率间均衡”为价值导向，充实与发展两大支柱：人大制度与现行八二宪法，并逐渐形成具有中国特色的权力监督机制。[8]林尚立提出中国政治体系的特点决定了中国的反腐败体系是以政党为领导的，并以政党为行动中心展开的，由此提出以政党为中心的反腐败体系的基本框架。[9]马骏在比较中西方政治问责发展的基础上，辨析了中国政治环境的特殊性，并提出了中国政治问责的基本路径。[10]陈国权等认为，中国权力制约监督体制，必须将法治和民主有效结合起来，发展法治民主，即以实现法治为目标的民主建设。[11]此外，还有学者提出：改进和完善党内监督的体制机制[12]；开发党际互相监督的资源，健全人民政协民主监督[13-14]；完善人民代表大会制度，加强人大的监督作用[15]；构建信息公开机制和权力平衡机制，实现民主用权[16]；完善对司法裁判权的外部监督机制[17]；增强行政监察部门的权威性，深化政府审计监督，完善政府治理机制[18-19]；强化公民的监督权，健全社会舆论监督机制[20]等观点。

（二）权力结构和运行机制设计的功能协同性

在功能协同性上，陈国权提出要对政治监督体系进行整合优化，并认为其中的关键是要给监督体制注入活力，强化各政治监督主体之间的责任纽带和维护政治监督主体的权能与独立性。[21]吴振钧指出，必须加强各种监督力量的协调，理顺各种关系，努力实现监督网络化，形成整体合力。[22]闫德民主张，构建一个以道德制约为先导、以法律制约为规范、以权利制约为根本、以权力制约为核心的完整和有机的权力制约体系。[23]魏昌东将廉政风险控制与审计问责相联动，提出以风险控制为导向的腐败预防理念，强化审计评估的预防功能，提高审计公告透明度，完善审计问责的法律约束力，是现代法治背景下构建中国国家审计腐败风险控制机制的基础。[24]吴桂韩认为，坚持教育防腐、民主反腐与依法治腐的有机统一是十六大以来反腐倡廉理论与实践的新发展。[25]安徽省审计学会课题组在调研后认为，审计机关必须注重加强与纪检监察等部门的协调配合，完善相关的领导小组（联席会议）协作配合机制，形成监督合力，才能更好地发挥审计的制约与监督功能。[26]

（三）权力结构和运行机制设计的操作可行性

在操作可行性上，方世荣提出从权力的内部结构来考察对权力自身各构成要素的具体制约，认为权力及其有效地运行是各相关要素共同合力作用所形成的综合状态，它们可以分解为权源、主体、对象、运行及保障等诸要素，各要素均对权力的形成、运用起着牵制作用；同时，各个不同要素均有其特点，要探索与之相适应的各种不同具体制约方式。[27]沈荣华提出构建权力制约机制的思路则是：合理界定政府行使权力的边界和方式；对分权制衡做出制度安排；使权力与责任挂钩，与利益脱钩；将权力运行纳入法治化的轨道；增强权力运行的透明度。[28]周义程构想了从道德、体制、法律、自律以及舆论等方面加强权力制约的基本战略，并探究了网络反腐模式在当代中国的优势和缺陷，设计了当代中国网络反腐新模式的构建策略。[29]郭蕾则以决策权、执行权、监督权相互制约为视角探讨了法治视野下政府权力制约机制。[30]

（四）权力结构和运行机制设计的效果持久性

在效果持久性上，唐华生指出，构建反腐倡廉长效机制既是建设和谐社会的必然要求，也是提高党的执政能力的重要举措；实践中，主要应构建反腐倡廉的宣传教育机制、组织领导机制、督查惩处机制和理论研讨机制；同时，构建反腐倡廉长效机制还要增强主动性，体现科学性，遵循系统性，把握规律性，提升实效性，突出创新性。[31]周罗庚和夏禹龙认为，要从根本上治理腐败，就必须建立反腐保廉的长效机制，实行制度反腐。制度反腐所要解决的关键，是要对权力实行有效的监督和制约，为此，必须以民主的制度化、法制化为前提，以建立健全法治反腐的法律和制度体系为基础。[32]此外，董金友结合自身工作实践，也从多个方面提出了完善反腐倡廉长效机制的建议[33]。周亮则运用法律经济学的成本收益分析方法，将我国反腐败制度的成本和收益量化，从而为执政党构建反腐倡廉长效机制提供合理的制度选择。[34]

三、“制约-监督”均衡理念下的多层协同控制权力运行机制设计

机制设计必须与其外部环境相协同，才可能持续有效地发挥设计功能。这就需要对机制运行所在的环境构成进行分析，从而建构机制设计的多层协同基础。有研究指出，廉政协同治理应当包含主体协同、过程协同、要素协同与技术协同四个维度。[35]多层协同控制的目的就是通过协同化的管理策略使权力运行制约与监督中各主体减少冲突和内耗，更好地进行分工与合作，从而发挥其协同效应。权力运行制约与监督机制从设计层次来看，应当包括战略层、策略层和技术层。在战略层面，机制设计需要通过在各权力主体之间达成某种共同目标，界定彼此的权力范围，协调彼此之间的冲突，从而实现利益的一致性，进而共同发挥控权功能。在策略层面，机制设计需要着眼于权力运行中的决策、执行与监督过程，同时充分合理地运用制度、组织、个人、文化等要素，建立过程协同和要素协同机制。在技术层面，机制设计需要通过协同技术为各监督主体提供实时交互的共享与沟通平台，其主要目的是实现监督主体的同步运作与信息协同，同时增加权力运行的透明度，提高决策的科学性和有效性。技术协同是权力运行制约与监督机制实现协同的基础和关键，它为战略协同和策略协同提供有力的支持。技术层协同的内容包括：信息采集、存储与传输等的标准化，平台构建，智能处理和保密制度等。因此，在权力运行制约与监督机制设计过程中，必须建构这三个层次的协同机制，达到机制设计的多层协同控制，进而实现体制适应性、功能协同性、操作可行性以及效果持久性（见图1）。

（一）战略层控制：权力运行制约与监督主体协同机制

在当前的法律规定和政治实践中，我国已初步形成了一套权力制约和监督的网络结构。在这套网络结构中，权力制约和监督的主体有中国共产党、人民代表大会、人民政协、人民政府、司法机关和公民社会等。首先，要理顺各个权力主体相互之间的权力关系，并且做到权责一致，才能为参与主体的制约与监督功能的发挥奠定基础。其次，有效的激励机制可以为主体制约与监督功能的发挥提供动力。从动态的制约和监督行为的视角出发，针对制约和监督行为的动力不足之现象，通过仔细辨别出制约和监督行为激励机制遭遇的真实困境，以权力监督过程的博弈分析为依托，进而遴选出监督行为激励机制的影响因素，并构建出均衡式的制约和监督行为激励机制来激发制约和监督主体的动力。

（二）策略层控制：权力运行制约监督过程与要素协同机制

第一，构建权力运行制约与监督过程协同机制。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行制约和监督机制已经成为我国政治体制改革的重要方向。决策、执行与监督三分的内在逻辑是清晰而明确的，即：三事分工→三职分定→三责分置→三权分立。[36]决策权、执行权、监督权的分立与制衡是对我国权力结构与运行过程认识的深化。这也意味着，当前权力运行制约与监督机制的设计，必须有效嵌入到决策、执行与监督过程之中，实现制约与监督权力运行的过程协同。实现机制嵌入，需要对决策权、执行权以及监督权行使过程有更深刻的认识，进而能够对决策过程、执行过程以及监督过程予以全面的揭示，从而寻求恰当的嵌入位置与方式。

[27] 方世荣.论行政权力的要素及其制约[J].法商研究，2001（2）：3-10.

[28] 沈荣华.行政权力制约机制[M].北京：国家行政学院出版社，2006.

[29] 周义程.从分权制衡到社会制约：西方权力制约思想的范式转换[J].社会主义研究，2011（4）：82-87.

[30] 郭蕾.政府决策权、执行权、监督权相互制约的运行现状分析——基于对地方公务员调查数据的实证分析[J].浙江社会科学，2011（5）：33-40.

[31] 唐华生.构建反腐倡廉长效机制的现实意义与实践路径[J].四川文理学院学报，2008（3）：13-15.

[32] 周罗庚，夏禹龙.从人治反腐转向制度反腐[J].科学社会主义，2006（4）：61-66.

[33] 董金友.着力构建反腐倡廉长效机制[J].求是，2005（24）：46-47.

[34] 周亮.论成本收益视域下反腐败行为的制度选择[J].甘肃社会科学，2013（1）：222-225.

[35] 谷志军，陈科霖.协同治理与廉政治理现代化：基于深圳前海廉政监督局的研究[J].党政研究，2016（3）：107-113.

[36] 陈国权，谷志军.决策、执行、监督三分的内在逻辑[J].浙江社会科学，2012（4）：27-32.

责任编校王学青

Research on the Power Operating Mechanism of Anti-Corruption Based on the Equilibrium of “Restriction-Supervision”

CHEN Kelin （College of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， Zhejiang， China）

Key words： anti-corruption； restriction； supervision； equilibrium； power operating mechanism

作者：陈科霖

宪法监督体制试析论文篇2：

政府权力运行的梗阻及矫治

内容摘要全面深化改革过程中，我国政府改革取得了一定的成效，但政府权力运行失范的现象依然存在。现实层面，政府权力运行失范导致政府行政能力下降，甚至在一定程度上引起了政府合法性危机；理论层面，学界对这一问题的研究由来已久，但缺乏系统性。规范政府权力运行应重新认识政府权力在授权机制、分权机制和限权机制方面存在的问题，并以制度化为核心构建良性的政府权力运行体系。

关键词政府权力授权分权限权

作者 1方雷，山东大学政治学与公共管理学院教授、博士生导师、马克思主义学院副院长。（济南 250100）2龚睿，中共中央党校政法部博士生。（北京 100091）

基金项目国家社科基金重点项目“地方治理中党的权力实现方式创新研究”（14AZZ002）

自改革开放以来，我国先后进行了七次政府机构改革，行政管理体制不断完善。但是，政府职能转变不到位，政府部门间、科层间存在的权力重合，权力滥用等问题尚未得到根本解决，政府权力运行时常出现梗阻，甚至出现了诸如“证明你妈是你妈”等怪现象，这在一定程度上削弱了政府合法性基础。因此，继续深化行政体制改革，理顺政府权力运行机制成为我国深化政治体制改革的重点任务之一。本文拟从授权、分权和限权三个角度分析我国政府权力运行的梗阻问题，并给出相应的对策建议。

授权机制下政府权力来源失范

权力概念是政治分析的中心[1]，政府权力的来源是政府权力的基础，是解决政府权力运行梗阻的关键所在，要正确认识政府权力运行的问题首先要明确政府权力的来源。

从理论上讲，我国政府权力授权路径有两种：一是以人民主权理论为基础的民主授权；二是以单一制国家结构理论为基础的府际授权。具体而言，政府权力授权可以归纳为：人大、中国共产党对政府的授权，以及政府系统内部的府际授权。

人民主权论是当代政府理论的基础，不仅决定着政府权力的来源，同时也对政府分权和限权产生了重要的影响。公民身份理论是近代人民主权理论的前提，亚里士多德认为，平等的公民身份是个人参与政治生活的前提，在政治共同体中，以平等的公民身份为基础，公民都可能被选举为统治者，政府的权力出自公民大会的授权。这一思想被近代政治思想家继承和发展，卢梭提出的人民主权论认为，人类在由自然社会进入到政治社会时，每个公民放弃各自的权利，将权利委托于政府，政府的权力完全来自于公民的委托。政府只不过是主权者的代表，“那完全是一种委托，是一种任用；在那里，他们仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力”[2]。

就我国而言，宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。因此，我国政府权力的本质来源为全体公民的民主授权。具体而言，通过民主授权，政府获得权力有两种路径：一是人民代表大会授权。经由选民选举组成各级人大，再由人大代表选举产生政府，从而在形式上完成选民对政府的权力委托。人大的授权是维持政府权力运作的基础。二是作为执政党的中国共产党的领导是政府通过民主授权获得权力的又一路径。党的领导权是依据由人大产生的宪法和法律所获得的，各级政府是在党委的领导下开展工作，党的领导是我国政府获得和维持自身权力的重要基础。

单一制国家政府权力的获得还可以来自政府内部的授权和府际授权。府际授权以民主授权为基础，以宪法和法律为依据，通过具体程序成为政府获得权力的路径。就我国而言，一方面，政府部门内部授权是政府权力获得的有效途径之一。国务院是我国最高国家行政机关，在全国行政系统中居于最高的领导地位。国务院的权力结构采取了首长负责制和委员会制相结合的制度。中央政府各部委的权力一定程度上来自根据法律所规定而由国务院全体会议或常务会议以及国务院总理所作的授权。另一方面，上级政府的授权是下级政府权力的重要来源。单一制国家地方政府的权力并非地方政府固有，而是部分地来自中央政府或上级政府的授权。中央政府在地方政府的组成、工作人员的任命以及职权范围方面有较大的权力。“拥有主权的高一级政府可以创设或解散地方政府。”[3]

我国政府在授权机制上存在一定的问题，并造成政府权力运行过程中的失范问题。

第一，权力民授理念缺位是政府权力运行失范的根本原因。权力民授是政府获得权力的根本原则，但这一原则在当下政治系统中并未得到真正体现。一方面，从理念上讲，由于传统政治文化，特别是“官本位”观念的影响，权力民授理念在部分政府公职人员中并未真正建立起来。另一方面，从制度建构上讲，人民代表大会制度虽然为我国政府权力的获得提供了制度支撑，但由于当下人大代表多采取间接选举产生，公民、人大、政府三者之间仅存在形式上的授权关系，权力民授理念在制度上未能得到真正贯彻，最终给政府权力运作带来潜在危机。

第二，授权方式的不完善是党政结构下政府权力运行失范的重要原因。执政党的领导是政府权力的重要来源。我国各级政府都在同级党委的领导下工作，党对政府的领导体现为一系列的授权关系。体现这种授权关系，要有一整套的体制、机制和程序。现实中，这种授权是通过人大来完成的。但是由于人大会期有限，使得这种授权存在时效性差的问题。而且，政府过程中党委直接参与政府管理，越位现象突出，权力过分集中在党的手中，而党的权力又集中在党的高层，高层的权力又集中在少数领袖手中。这些导致党政关系不顺，最终使政府权力授权关系出现梗阻，政府权力运行失范。

第三，府际关系错位是科层结构下政府权力运行失范的直接原因。我国下级政府权力部分出自上级政府的让渡，且是一种“分权让利”式的让渡。由于缺乏制度化的授权渠道，地方政府的有些权力来源于中央政府或上级政府的临时性授权。当下我国相关法律未对各级政府所独自具有的事权做出明确细致的划分，一定程度上造成政府间事权关系混乱。而且上级政府在进行授权时，往往只对事权进行授权，人事权、财权等还是掌握在自己手中，导致下级政府无法做到权责一致，上级政府常常越位干预下级政府事务，从而造成权力运行失范。

分权机制下政府权力配置错乱

授权解决的是政府权力来源的问题，分权则要解决行政权力如何配置，形成一个系统的权力体系问题。政府权力的划分可以分为横向配置和纵向配置。

从横向看，政府权力配置主要指行政机关内部各项职权如何分配。我国“议行合一”的政体组织原则决定了政府是人大的执行机关，政府权力本质上是行政权，以执行为根本特征。作为行政权力的政府权力可按其内部职能分为：行政决策权、行政执行权和行政监督权。我国政府横向权力配置有如下特征：第一，各级政府都是本级人大的执行机关，政府权力的配置以完成本级人大决议为目标。第二，政府权力配置以实行首长负责制与民主集中制相结合为原则，这一原则体现了中国分权机制的独特性。第三，为保障权力运行的高效性，政府各部分权力相互配合共同落实权力机关和决策机关的决议，政府内部的监督部门要保证权力运行的规范性和高效性。

从纵向看，政府权力运行需要府际配合，府际分权的目的是保障政府权力的有序运行。当代政府治理是一个系统的工程，任何一级政府都无法独立完成政府治理，要实现“善治”，势必需要府际的合作与分权，这是我国府际权力分权的基础。科层结构下的政府分权体系实质上是政府之间的配置与合作，是保障政府高效运作和维持政府合法性的必然选择。

我国历届政府在建立合理的分权体系方面，虽取得了一定的成绩，但政府权力配置的分权机制依然存在一些问题。

第一，传统政治文化一定程度上成为我国政府分权的阻力。我国自古以来就是一个中央集权制国家，大一统的政治思想影响着国家结构的建立和发展，这种体制和认识由古代一直延续到当今，影响着我国政府分权机制的创制与发展。

第二，我国现代国家建构是在党和中央政府的主导下进行的，党和政府在政治发展中占据绝对的主动，府际权力结构在形式上成倒金字塔型结构，具体到政府权力运行，中央政府的统一领导是我国现代国家建构能够开展的最大保障，这种现实影响着我国当今社会的发展，并构成制约我国政府分权的一个重要原因。

第三，我国政府分权缺乏明确的制度化规范。制度化分权是当代政府权力分立的一个重要特征。我国政府分权主要是根据社会发展和政府治理需要而采取的“临时性分权”，政府间机构设置同质化严重，权力交织重叠，政府效率低下，权责不对等，在一定程度上致使政府权力运行失范，出现权力寻租空间，导致腐败现象的产生。

第四，政府分权在一定意义上属于强制性制度变迁，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。[4]因此，上级政府在权力配置中起着主导作用。在政府分权过程中，容易出现上级政府以自身利益为出发点进行权力配置，而忽视地方政府权力运行的实际。我国“分权让利”式的政府分权是基于中央和地方之间利益博弈基础之上而进行的，在利益驱使下，政治博弈不可避免。[5]

总之，由于缺乏制度化分权路径，直接导致了中央与地方关系紧张，地方政府虽然形式上拥有部分权力，但是却缺乏履行权力的能力，中央政府高度集权并未保证中央政策的有效落实。[6]政府间权责关系不对等，直接致使政府权力运行失范，政府行政能力低下。

限权机制下政府权力监督缺失

政府权力具有天然的扩张性，一切有权力的人都容易滥用权力。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。[7]公共选择学派认为，政府作为一个“理性经济人”有自身的利益追求，这是导致政府权力扩张的必然原因。遏制政府权力扩张，始终是各国政府面临的一个挑战。

随着我国社会发展，政府在公共治理中的地位不断加强，使得政府权力较之过去更加易于扩张。但是，由于政府限权机制的不完善，极易导致政府权力成为侵犯公民权利的工具。由于制度化限权机制的缺失，政府部门间对事权的分割配置缺乏系统规划，各部门为了完成自身职能而不断地扩张部门权力，直接造成部门间权力冲突，而责任落实困难，政府权力运行呈现出不正常的态势，出现权力过剩或权力真空，行政权极易成为侵害公民权利的消极权力。

从理论上说，公民是政府存在的目的，而政府是公民实现自己目的的手段，[8]公民与政府之间是“委托—代理”的关系。既然政府是公民利益的代理人，就要认识到公民对政府权力监督限制的合理性。同时，政府是“理性经济人”，其行为的主要目的在于追求自身的利益。政府在权力运行过程中，不可能时刻代表公共利益。因此，对于政府权力的限制监督是保障公民权利，实现权力委托所必需的环节。现实中，以“权力制约权力”成为世界范围内限制和监督政府权力所普遍接受的共识。制约权力不能单靠政府自律，制度化的监督机制成为限制政府权力的必然选择。

当前，我国制度化的权力监督制约机制也是存在的，并构建起了人大监督、党政监督、政府内部监督、司法监督以及社会监督共同组成的权力监督体系，但是，政府权力监督机制尚存在一定的问题，并成为制约政府权力规范运行的梗阻。

第一，监督关系尚未理顺。就人大监督机制而言，人大对政府的监督权尚未落到实处，这与人大代表的构成有着直接的关系，我国人大代表均为兼职，下级政府官员往往是上级人大代表，导致人大代表与上级政府间有着直接的利益关联，最终致使人大对政府的监督较为疲软。就党政结构而言，近年来，执政党对政府的监督作用日益加强，并取得了可观的成绩，但是，由于党政关系尚未得到根本理顺，党委直接参与政府过程在不同程度上依然存在，使党政监督不能成为制约政府权力的有效路径。

第二，监督主体的独立性有待加强。独立的监督主体是提升政府能力的保障，总的来说，我国政府权力监督主体相对缺乏独立性。一是行政监督机制呈现出监督主体受制于监督客体的特征，很难真正发挥监督作用。在机构设置上，政府内部监督机构的成员往往由同级任命，其领导人甚至由同级行政机关的领导兼任。在领导权上，政府内部监督机构的业务不仅要受到上级主管部门的领导，还受到同级行政机关的领导。在经费来源上，行政监督机构的经费同样受制于本级政府。二是就司法监督而言，我国检察机关实行双重管理体制，但在实际运作过程中呈现出司法地方化倾向，检察机关在编制、经费上受制于同级地方政府，上级检察机关的业务指导和人事认可权并没有改变检察机关独立性不足的问题。[9]这在很大程度上削弱了检察机关对政府的监督作用。三是就社会监督而言，公民个人和社会团体的监督力量薄弱，且社会团体多具官方色彩，通过社会监督政府行为的难度较大。新闻媒体虽是监督政府工作的重要力量，但由于媒体普遍缺乏独立性，使得这种监督亦难发挥作用。监督主体的独立性缺失使得监督机制作用降低，成为造成政府权力梗阻的原因之一。

第三，监督机制反应滞后。就人大监督而言，人大监督存在时效性差，监督效能低的问题。“不能指望全国人大全体会议能够作为可靠的结构来运作，因为规模太庞大，开会时间太少，会期也太短。”[10]社会监督亦具有一定的滞后性。当一种政府权力失范现象发生时，很多类似现象往往集中曝光，隐藏在这背后的是政府权力运行的日常监督缺失。

构建良性的政府权力运行机制

要解决政府权力运行梗阻问题，保障政府权力的公共性，最主要的是依据人民主权学说，建立权力民授的“委托—代理”机制，做到科学分权，并通过有效的监督机制将政府的权力限制在有限的范围内，构建出一套良性的权力运行机制，使政府权力运行制度化、规范化，消除政府权力运行的梗阻。

其一，授权机制的制度化建设

首先要改革人大制度。以人大代表的专职化建设为目标，改革人大代表选举机制，规范授权路径。适时修改相关法律，允许公民直接提名人大代表候选人，改革县级以上人大代表的选举方式，实现人大代表的直选，从根源上保障权力民授。

其次是理顺党政关系。党的领导是政府通过民主授权而获得权力的重要路径之一，针对当下党政授权路径所存在的党委直接干预政府工作的问题，应该通过改革，增强党对政府工作的政策指导，提高政府落实党委决策的时效，从而巩固党政授权的合法性，提升党政授权的科学性。

再次是改革府际授权路径。既要打破过去府际授权方式的临时性特征，用法律规范府际授权关系，使府际授权具有长期性和稳定性；还应该贯彻整体授权的理念，改变过去府际授权内容过于分散的特征。由于府际授权的核心问题是人事权、事权和财权的匹配问题，为保障各级政府具备履行事权的能力，应该改革财税制度，适当增强地方政府的财政能力。

其二，分权机制的制度化建设

依据议行合一原则将政府定位于权力执行机关，以此为原则合理配置政府权力。实现分权的制度化，完善机构设置，保障政府权力运行的平稳。

一方面以功能合理为原则配置政府横向权力。政府权力的横向配置应遵循落实政府权力执行效能，提升政府行政能力为原则。首先，改革政府机构设置，在政府内部依据行政分权制衡原则，合理配置政府部门行政决策权、执行权与监督权。以行政首长为负责人建立专门的行政决策机关，并以现有的政府部门为基础整合执行部门，新成立的政府执行部门只负责执行，从而提高决策执行的高效。同时，配以相对独立的监督机关，形成健全的政府权力运行体系。其次，严格划分部门职权，防止事权冲突。部门利益化一直是造成权力运行梗阻的重要原因，未来政府横向分权，应以明确政府责任和提升政府行政能力为目标合理划分政府职权，做到部门事权的相对完整而独立，防止行政权力交叉，形成合理的横向政府权力配置模式。

另一方面以有限自治为原则配置政府纵向权力。首先，针对单一制国家中央政府集权程度过重带来官僚主义、效率低下、财政危机等政府失灵弊病[11]，我国政府央地权力划分应该遵循地方有限自治的原则合理划分府际权力，变行政主导的中央集权单一制国家为地方分权主导的单一制国家，改变中央过分集权而不拥有足够支配权力的现状，形成以中央政府监督，以地方政府为主导，多种社会主体共同参与的多中心治理结构。其次，适时改革财税体制，明确人大税收立法权，通过税收改革，赋予地方政府财政自主权，在此基础上，合理配置地方政府事权，赋予地方政府相对独立的人事任命权，并以法律规范形式合理界分不同层级政府权力范围，使分权规范化，制度化。

其三，限权机制的制度化建设

首先是合理界定政府权力范围，明确监督责任。明确政府权力范围是建立权力制约与监督机制的基础，政府的权力应该限定于维护社会发展环境以及提供公共服务，止于宪法所约束的范围之内。权力监督主体的责任便是通过监督机制维护政府上述职能，将政府权力限制在法律所规定的范围内，目的在于塑造一个权力有限而有效能的政府。

其次是保障监督主体的独立性，实现监督主体的有效配合。未来我国政府权力监督机制的改革应该理顺授权关系，发挥人大监督机制的核心作用。在短期内通过修改法律实现人大代表的专职化建设目标，以此改变过去人大监督疲软、监督滞后的问题，人大监督的工作重点在于监督政府权力运行是否合宪。党政监督机制方面，主要是执政党对政府领导人及具有党员身份的公职人员，在执行党的政策及遵守党的纪律方面是否合法合规的监督。司法监督的改进点主要在于强化司法监督的独立性，维护法律的权威，规范公职人员用权的合法性。政府内部监督要以机构改革为切入点，实现政府内部监督的独立性。政府内部监督机构的配置应以人大授权组成为基础，并在财权、人事权等方面相对独立，直接从人大获得财政支持和人事任命。通过上述努力，实现政治体系内部权力监督机构的完善，以此推动政府权力运行的规范化。

再次是将非制度化的监督成果及时纳入制度化渠道。针对当下公民个人监督力量相对薄弱和团体监督缺乏独立性的特征，应以实现国家治理体系和治理能力现代化为契机，发展公民文化，促进公民社会建设，提升公民权利意识，强化社会监督能力。监督机关应该根据公民监督热点及时总结，形成新的监督方法，补充制度空白。

总之，要解决全面深化改革中我国政府权力运行的梗阻问题，需要在授权、分权与限权机制上做文章，以规范授权机制为核心，合理配置政府权力，约束政府行为，监督政府权力，以此推动政府权力运作的规范化，促进政府行政能力的提升。

参考文献：

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[5] 曾维和. 当代西方政府改革创新的反思——走向一种“整体政府”的改革模式. 思想战线，2009（1）.

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[7] 孟德斯鸠.论法的精神. 北京：商务印书馆，1963：154.

[8] 杨发. 国家行政改革与政府权力的规范运行.理论探索，2002（2）.

[9] 何增科.试析我国现行权力监督存在的问题及原因.学习与探索，2008（4）.

[10] 加布里埃尔·A·阿尔蒙德、拉塞尔·J·多尔顿.当代比较政治学：世界视野（第八版）.上海：上海人民出版社，2010：474.

[11] 李百齐. 当代西方国家地方政府改革若干趋势简析. 经济社会体制比较，2009（2）.

编辑杜运泉

作者：方雷　龚睿

宪法监督体制试析论文篇3：

从美国高等教育管理体制引发的思考

摘要：美国拥有发达的高等教育，研究其高等教育管理体制对我国的高等教育具有重要的借鉴意义。文章分析了美国高等教育管理体制的特点，如分权制、董事会制度、评议会等，从而发现美国的高校具有很强的自主与自律，有完善的法律体系，以及社会参与高校的管理与监督。结合我国高等教育管理制度的现状，提出要提高高校办学自主权、鼓励社会参与管理、提高法制建设力度与构建市场竞争体系。

关键词：美国高等教育管理体制自主权建议

美国高等教育拥有其独具特色的管理体制，支撑其高质量的人才培养和先进科技发明与创造。研究美国高等教育管理体制，借鉴其运行成功的经验，对推动我国高等教育全面深化改革，建设世界一流学科、一流大学，实现高等教育现代化，具有现实意义。

一、美国高等教育的宏观管理体制

美国高等教育宏观管理体制（即高校外部管理体制）是指美国政府对高等教育所实施的管理体制，包括联邦政府和州政府两级组织制度体系。

（一）联邦政府对高等教育的管理

美国联邦政府通过立法、拨款对高等教育管理只进行了宏观调控，起到支持和引导作用。1791年宪法第十条修正案规定：“凡本宪法未划定而又非各州所禁止的事项，皆归属各州或人民”[1]。所以教育权都给了各州，联邦政府没有直接管理高校的权利。近些年，联邦、州政府加强了地方教育经费的拨款力度，开始了收回权利。财政拨款补助的实施对所获资助高校是带有条件的，比如提出新一轮的教育改革、发展战略、质量标准等。联邦政府就是通过对高校的财政补贴来实现对高等教育的管理。

（二）州政府对高等教育的管理

美国是个分权制国家，在高等教育管理方面也呈现出分权制的特征。近年来，美国的高教管理体制的逐渐完善，各州的部分权利已回归到联邦政府手中，其他部分则给了高校，让高校的自主权得到了拓展。州政府的职责主要是确定高等教育的发展规划、法律法规和财政资助补贴和预算等，从而实现对地方高校财政、管理、教学等方面进行管理和控制。州政府职责中最重要的是对高校创办和学位的批准授予。州政府的权力通常由州议会、州法院、州政府三者共同负责实施，三个部门对教育的控制与管理限定在自己的权力范围内[2]。

二、美国高等教育的微观管理体制

美国高校的微观管理体制（即高校内部管理体制）有三个显著特点：一是相对独立的校董事会，二是校长负责制，三是教师参加管理（评议会）。

（一）董事会制度

伴随美国第一所高等院校——哈佛学院（即现在的哈佛大学）而产生的“校监委员会”制度也就是董事会制度一直沿用至今，便在之后的美国高等教育史上有着重要的影响。高等学校董事会的类型：咨询型董事会、协调型董事会、联合型董事会[3]。美国大学董事会的特点主要在这三个方面得到体现。首先，机构独立，权限比较大。美国的大学董事会于组织系统的最顶峰，拥有裁决学校一切事务的所有权利。其次，体制成熟，具有完善保障。美国大学董事会拥有丰厚的历史渊源，经过长期发展，已经体制成熟，责权明确。另外，公立大学董事会和私立大学董事会具有明显不同的功能。私立大学董事会的任务是筹集办学经费，公立大学董事会更强调吸引社会人士加入到高校建设中。大学董事会体制倡导和鼓励社会人士参与办学，调动大家集资办学的热情，为美国发展高等教育提供了良好的经济与物质条件。

（二）校长负责制度

校长是董事会下的首席执行官，大部分高校的校长由董事会任命，校长负责学校的各项事务，并向董事会负责，校长具有管理实权[4]。校长主要负责对学校提出政策性建议，对董事会的决议进行执行和落实，同时也要报告董事会下层的一些情况，另外，还要加强学校与其他各界的联系，为学校筹资，招聘优秀的教职工等。

（三）评议会（教授会）制度

美国大学董事会有管理学校的全部权利，但是规章制度、学术政策的制定和学术事务管理的权力都由评议会进行。评议会的主要职责是确定校历，决定课程计划，确定本科生和研究生的录取标准，确定与教师和科研人员的聘任或晋升有关的人事政策[5]。一开始的评议会主要有教授和副教授构成，后来为了让评议会制度更加民主公平化，构成人员增设了教育行政人员、学生及普通职工等。据斯坦福大学的一份研究报告称，行政管理人员、学生代表、非教学科研人员的评议会分别为60%、50%、30%[1]。

三、美国高等教育管理体制的特点

研究美国高等教育的特点和发展规律，借鉴美国高等教育管理体制的经验，可对我国高等教育提出建设性的意见。美国高等教育管理体制呈现以下特征。

（一）高校自主与自律并重

按照美国的法律，高等学校是公共团体，因此不受政府的直接控制和管理，办学自主权相当之大。其主要表现：（1）有成立学校的自由。只要拥有办大学的资源，并且符合相关的法律条文，申请成立一个大学是对各个人还是团队都是轻而易举的事情，只要得到州议会颁发的特许状，一所新大学就宣告诞生了；（2）有权聘任教师和职员；（3）有权自主选择生源；（4）有权确定专业、教育计划和课程设置；（5）有权筹措和分配使用经费，不需一层一层审批；（6）有权自主选择合作伙伴进行科学研究[6]。

高度自主的同时也伴随着极大的社会责任，因此美国的大学除了自觉地接受社会的监督之外，也很注重自律，建立了比较完善的内部自律机制。其内容包含对规章制度的建立与完善，以及采取决策和管理上“阳光政策”，对办学条件、学术水平定期进行内部评估等一系列举措。管理自主与大学自律相得益彰，对学校的良好发展发挥了极大作用。

（二）完善的法律体系

1791年宪法第十条修正案中规定：“凡本宪法所未定又非各州所禁止的事权，皆归属各州和人民。”[1]P62法律是一切体制顺利运转的保障，在美国的高等教育管理体制中也发挥着保障性作用。法律规定了高等教育管理主体中的权利与义务，有利于责权分明，相互协调与监督。《民权法》、《恢复法案》、《残疾人法案》等法案的颁布显示了美国政府对教育的重视，促使美国高等教育向民主化、科学化、现代化发展[7]。一系列的法律保障与支持，使得美国的高等教育一直处于领先水平。

（三）社会积极参与管理

由于美国的高等教育宏观管理体制属于分权型的，政府对高校只会进行原则性的指导，美国绝大多数大学具有很强的自主性，因此对大学的监督是不可避免的。在美国，对大学办学效益的监督和调控是由社会民间组织来进行的。这种社会民间组织主要分两类：一类是由较高学术威望的民间学术机构开展问卷调查，对各个学校的学科建设情况进行打分，促进各校办学水平的提高。另一类则是由国家性的专门组织对大学教学质量进行综合性的水平鉴定。对其评估结果政府和高校都予以极高重视。

四、美国高等教育管理体制对我国的启示

（一）提高高校自主办学权

《中华人民共和国高等教育法》授予高校的一定的自主权，比如在课程教学的设置调整、科研技术的开发、高校间的交流与合作、教职行政人员的配备等。然而，在实际工作中，我国高校的办学自主权长期集中在上级部门的手中。如招生权力、招生计划、生源分布等都是由上级的教育主管部门决定的；在教学管理权方面，由中央有关部门统一规定教学计划中要开设的课程，高校不能根据自己学校的特色招收和培养具有创新能力和独特个性的学生[8]。扩大我国高校的自主权就必须改变长期以来政府对高校包管过多、统得过严的现状，要适当转变政府职能。但在扩大高校自主权的同时，应确保政府对教育的宏观监控和指导，政府应对教育进行预测、制度设计、总体布局和规划等。

（二）鼓励社会积极参与

美国允许并倡导社会监督组织的存在鼓励他们积极参与到监督管理高校的行列中。在我国，尽管有个别社会监督组织，也是政府控制的延伸。究其原因，则很容易发现我国政府似乎并没对第三方监督组织予以重视和鼓励，另一个原因则是公众缺乏监督意识，没有意识到第三方监督对于高校管理的重要性。我们可以从两方面进行改进：一是建立健全学术团体向教育行政部门进言的渠道，增强自己的专业影响力度；二是建立独立性质的学术团体，学术团体不能成为教育部门的下属团体[9]。有了公众的积极参与，高校管理工作才会顺利有序进展，高校也才能获得科学发展并且欣欣向荣。

（三）重视法制建设力度

法律是高校获得良好发展有力保障。大学依附于政府，在管理方面主要运用行政手段，容易权责不明。所以依法治校刻不容缓。首先要完善法律法规，使高校有法可依，有法必依；其次要严格遵守法律，并加强社会监督；最后也是最重要的是提高全体人员的觉悟，自觉履行各自的职责。

（四）构建市场竞争体系

激烈的市场竞争机制是推进高等教育辉煌的另一个重要成因，我国的高校应引进这样的竞争机制。正因为有竞争才有进步，才有创新，才有超越，所以高校要想获得长久的生命力，必须重视这一点，但所有的竞争都必须有序地进行，高校处于竞争体系中，则可以增强自身的成长力量，减少对政府的依赖，获得更强有力的发展。

参考文献：

[1]李巧针.试析美国高等教育管理体制及借鉴[J].吉林工学院学报，2002（3）：62-63.

[2]刘勤勇.论美国立体式高等教育管理体制[J].高等教育研究，2000（2）：108.

[3]李化树.美国高等学校的董事会管理体制[J].比较教育研究，1995（1）：22，23，24.

[4]张俊宗.现代大学制度——高等教育改革与发展的时代回应[M].北京：中国社会科学出版社，2004：177-185.

[5]杨汉清，韩骅.比较高等教育概论[M].北京：人民教育出版社，1997：289-292.

[6]强连庆.中美日三国高等教育比较研究[M].上海：复旦大学出版社，1995.

[7]朱欣.美国高等教育管理体制的特点及启示[J].当代教育论坛，2015（6）：37，38.