基于法律意识的行政管理论文

[关键词]集体行动;公民参与;有序参与;公共政策[摘要]公共政策制定的过程实际上是政府与社会互动的过程,是政府与社会公众对公共问题进行集体选择的过程。基于对北京、青岛居民在公共政策制定中参与情况的调查,认为公民有序参与是使公共政策制定达成集体行动一致的基础,但公民选择性参与的客观存在成为公民有序参与的重要制约因素。今天小编给大家找来了《基于法律意识的行政管理论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

基于法律意识的行政管理论文 篇1：

农村宅基地增值收益分配困境、模式及对策研究

摘 要：基于一次性补偿条件的宅基地退出模式下，虽然自愿退出宅基地的农民在短期内获得可观收益，但永久失去了对宅基地的资格权，且巨额收益的保值能力堪忧，农民能否使突增的货币财富长期增值是一个亟待研究的问题。另外，高额的补偿费用加重了政府的财政负担，起到中介作用的农村集体经济组织的收益权无法得到有效保障。因此，在宅基地“三权分置”的背景下，本文从长期角度考虑如何实现农村集体经济组织和农民两类主体的效益共享和阶段性货币补偿最大化，实现政府补偿资金供应的合理性及公平性，使土地发展权的价值最大化。

关 键 词：农村宅基地;宅基地流转;土地增值收益;土地发展权

一、引言

2018年中央一号文件提出宅基地“三权分置”改革重要举措，随后2019和2020年中央一号文件进一步指出深化农村宅基地制度改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。高效持久的宅基地增值收益分配模式的建立是实现效率与公平的重要保证，也是推进宅基地制度改革的重要一步[1， 2]。农民对货币的保值增值能力有所欠缺，存在暴富返贫的风险，短暂的货币补偿巨款能否弥补权利永久性收回的损失、被虚置的农村集体经济组织的宅基地增值收益的红利份额如何确定是衡量宅基地增值收益分配是否公平的重要标准。政府参与土地征收及流转退出过程中的寻租行为对收益分配的公平性造成了负面效应，同时，短期内政府无法供应充足的货币补偿费用，也对宅基地流转退出的效率产生了负面影响。理论与实践均表明，实现参与宅基地退出主体的利益协调均衡是宅基地制度改革的关键，有利于实现效率与公平。

我国宅基地制度变迁总体经历了三个阶段：第一阶段为1978-1998年期间，这一阶段的特点为允许房地一体转让，《村镇建设用地管理条例》和《土地管理法》均作出不得批准出卖、出租房屋的农户再次申请农村宅基地的规定，同时，经县级人民政府同意，非农城镇居民可以利用村集体经济组织用地建造住房。第二阶段为1999-2008年期间，这一阶段的特点为禁止将宅基地出售给市民，由于集体所有土地转让秩序的混乱和“小产权房”问题的加剧，《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》和《关于深化改革严格土地管理的决定》等相关文件对农户宅基地使用权的转让行为和宅基地的受让对象进行了限制，严禁城镇居民购买使用农村宅基地。第三阶段为2008年至今，这一阶段的特点为依法显化宅基地的财产价值，《关于促进节约集约用地的通知》、《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》和2016年中央一号文件等均提出了探索农村宅基地有偿退出的相关规定，但仅限在村集体经济组织内部。

当前，国内对于宅基地制度改革的研究集中于产权界定、利益分配和退出机制设定三方面。其中，利益分配格局是宅基地改革成败与否的关键。朱从谋等（2017）[3]指出，宅基地作为面积最大、受众最广、利益影响最直接的农村集体建设用地，其流转收益分配格局是宅基地制度改革的核心问题。杨丽霞等（2018）[4]认为，早期的天津“宅基地换房”、无锡“双置换”和浙江嘉兴“两分两换”等改革实践虽然取得一定的成绩，但也出现了一些政府积极推动、农民消极参与的尴尬局面，归根结底是没有一条健全的收益分配路径。宋戈等（2017）[5]认为，基于土地发展权的宅基地增值收益分配，不仅兼顾效率与公平，也符合通过政府宏观调控手段和市场调节机制相结合的方式对宅基地有偿退出制度的改革方向。李胜利（2015）[6]认为农村土地增值收益分配公平，应体现在每个参与主体的权利平等、增值收益分配的规则公平和收益分配的结果公平三方面。国外对于土地增值收益分配的研究较早，建立了较为健全的土地增值收益制度和完善的增值税收体系，为之后的土地增值收益分配的研究奠定了良好的基础，从土地发展权等相关理论出发的增值收益分配研究被越来越多的学者接受，国外有学者认为，土地征收的补偿不应该以农民失地时的土地价值作为补偿标准，而是以征收后的增值收益作为标准。综上所述，我国的土地增值收益分配集中于土地征收和出让，但缺乏对于增值收益分配的公平性和永续性的研究。宅基地过去为农民提供了住房保障，但现在这一功能正逐步弱化，财产功能逐渐显化，但农民与村集体在宅基地增值收益分配上处于弱势地位。基于此，本文结合平罗、重庆和义乌的宅基地增值收益分配模式，聚焦宅基地改革现状，找出当前宅基地流转、退出的利益联结机制存在的问题并提出对策建议。

二、宅基地增值收益分配面临的困境

根据国务院发布的关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告和实地考察得知，“三块地”改革的33个试点县的推进程度不一，一些地区的宅基地确权登记办证的基本工作未落实到位，平衡国家、集体、个人三者的收益分配方式缺乏多样性，宅基地“三权分置”的实践与探索不充分，农民对宅基地未来增值的期望低，参与积极性不高，退出宅基地分布较零散，不同地区的宅基地入市由于區位差异导致的评估价格差异较大。

（一）低退出高负担

自2015年的“三块地”改革开始至2018年，我国退出宅基地宗数达14万户，但是宅基地闲置率仍维持在10%的较高水平。自愿退出宅基地的农户占少数，且分散，不利于村庄规划，除此之外，通过宅基地置换的方式达到宅基地规模退出的成功案例不多，产生的规模效益较小，从而限制了未来的土地增值收益，而一次性补偿的资金量较大，对于欠发达地区的地方政府来说，成本高，效益低，加之村庄资金不足，容易出现资金周转不灵的困境，使得欠发达地区的地方政府在增值收益分配格局中处于劣势，而且对村集体经济组织和农户的长期利益也造成了损失。

（二）权利主体虚置

处分权是财产所有人最基本的权利，但由于农民集体缺乏法律意识，权利保障能力不足，导致处分权未得到充分行使，未在本村落户的外村人口因从事城市非农工作在城中村租房或买房等私下交易泛滥，农户将多余的宅基地使用权和其余房屋的所有权在集体内部成员之间、不同集体之间、集体与城镇居民之间流转，这种自发性的流转必然会导致集体资产的流失并且扰乱市场秩序;收益权是所有权行使的一个重要体现，收益权等关键权利束的具备是有效产权的基本条件，但现实生活中宅基地流转之后，收益全归农民和第三方所有，村集体的收益权并未得到实现;另外，村庄的发展能力在很大程度上限制了权利的行使，但某些地区村庄甚至存在着违背农民意愿的情况，强制农户退出宅基地。

（三）土地用途管制限制

长期的土地用途管制禁锢了土地发展权，强制使土地类型产生了区位差异，限制了农村土地资源的有效配置，进而导致在退出补偿过程中土地价值评估机构低估了宅基地的功能价值以及发展权放宽的增值收益，损失了农民的利益。由于农民的土地产权受限且权利意识薄弱，在宅基地的有效制度供给不足的情况下，政府在土地流转过程中为获得较多的收益，并以宅基地入市作为契机，在政策制定过程中通过增加制度供给来设定地租，甚至强制让农户退出宅基地，以此谋取土地增值带来的巨额收益。

（四）参与主体的收益分配比例不合理

当前宅基地改革试点的政府、村集体和农户的宅基地增值收益分配比例倾向于农户和政府，如义乌市政府、村集体、农户的宅基地增值分配比例为40：11：49，政府的财政收入很大部分来源于土地征收和用途管制带来的巨额收益，村集体获得的收益较少，其农村土地管理的收益处置权虚置，有失公平性。

三、宅基地增值收益分配的可行模式

隨着城镇化进程的加快和宅基地改革政策的推进，部分地区试点的实践探索已趋于成熟，形成了较完备的收益分配模式。由于地方政府经济实力、资源条件有所不同，所以试点地区采取的宅基地退出、补偿模式存在差异，但总体来看，受益主体趋向多元化，农户已基本成为宅基地增值收益模式中的主要受益主体，农村集体经济组织对宅基地的处分权逐渐凸显，工商资本和政府的合理参与也保证了宅基地增值收益的稳定性[7]。在此选取具有代表性的三种增值收益分配模式进行分析。

（一）“农户+第三方”模式

重庆试点的巴渝民宿的建立近似于宅基地入股，农户与第三方共享宅基地所有权，农户拥有该房屋的永续定向回购权利，在完全回购前，产权关系不可发生改变。房屋产权及经营收益中的占比，按照房屋建设投资和房屋经营投资两个方面来确定：根据项目公司及农户在房屋建设中的出资比例，进行产权登记备案。初始产权共享比例统一设定为农户51%、公司49%，根据联营农户产权回购资金实际支付情况，每年调整一次，直到农民完全可以回购房屋产权;经营所需费用由农户和项目公司共同出资，出资比例分别为80%和20%。收益分配比例也是如此。以巴渝民宿为代表的“农户+第三方”的宅基地增值收益分配模式实现了农户收益的永续性和产权分配的稳定性，在无政府参与的情况下，较大程度上显化了宅基地的财产价值，提高了宅基地流转的效率。

（二）“集体收储+一次性补偿”模式

宁夏平罗县的土地收储模式对将宅基地完全退出的农户采取一次性补偿的措施，即农户在完全放弃宅基地资格权的同时也意味着放弃村集体经济组织今后的“三资”（资源、资产与资金）收益分配权，但可以从村集体经济组织获得一次性补偿，具体的补偿金额相当于当年村集体经济组织人均“三资”收益分配数额乘以第二轮承包期剩余年限。农户在村集体经济组织兑现“三资”收益一次性补偿款后，就不能再享受村集体经济组织“三资”新增收益的分配权。该模式加快了农民的市民化转变进程，村集体也较好地行使了收益分配权，但从某种角度上看，该模式是对农户的宅基地长期增值收益的阻断，也增重了村集体的财政负担。

（三）“集地券分类+收储”模式

浙江义乌采用集地券模式，“集地券”按不同来源分别归农户、村集体经济组织与政府所有。该模式涵盖了农户、农村集体经济组织、政府三个参与主体，但是三种宅基地的增值收益取决于当下参与主体三者的宅基地拥有面积、区位因素等，同时适度放宽了土地用途管制，但由于政府寻租行为的存在以及农户认知能力较弱，其增值收益具有不确定性。政府实行“集地券”收储制度，也就是“集地券”的拥有人除了进行直接交易外，还可以将“集地券”存入平台，从平台获得利息，利率与银行利率保持一致。“集地券收储”模式提高了宅基地的增值保值能力，在一定程度上降低了宅基地入市的风险性。

四、对策建议

（一）建立良好的产业保障

具有良好的自然资源和经济基础的农村应允许产业入驻，结合当地特色建立合理的产业开发项目。一方面实现产权共享，自愿签订合同的农户和企业共享宅基地所有权，两者共同出资对宅基地进行规划建设，且农民对宅基地具有永久回购的权利，且在房屋经营期间，双方权利不得转让给第三方;另一方面实现利益共享，按照双方在建设宅基地时的出资比例确定收益的分配。从长期角度看，产业入驻农村有利于农户宅基地的保值增值，维护了农户的宅基地所有权，有利于外出人口回流农村，促进乡村振兴。

（二）采取阶段性补偿措施

农户退出宅基地意味着对资格权的完全丧失，目前宅基地改革试点的补偿措施多为一次性补偿，短时间内造成巨大的财政负担。在欠发达地区，需采取分期补偿措施，并综合考虑城乡土地的自然和社会因素，进行土地级别的评定，从而确定合理的价格标准，发挥宅基地发展权的价值，利用土地的长期增值收益来弥补农户退出宅基地的损失，建立合理的宅基地规划整顿计划，实现宅基地退出规模化，为宅基地入市奠定良好的基础，宅基地供给方和接收方在自愿签订合同的条件下可以根据每年的增值收益并结合宅基地的功能损失价值进行合理协商并分配，实现参与宅基地退出的主体的利益分配的共享性、永久性。

（三）参与主体增值分配比例合理化

宅基地增值收益在政府、农村集体经济组织、农户之间的比例应进行调整，宅基地的所有权归属于农户，村集体享有对宅基地管理和收益处置的权利，因此增值收益应适当侧重农户和村集体经济组织，提高农村集体经济组织的农村土地收益总量，降低政府从中获取的收益，从而用于村庄整治和规划建设，促进新农村建设。

（四）加强对参与主体的行为监督

一是防止寻租行为的出现，设立监督机构对政府在宅基地的入市流转和退出的收益情况进行核查;二是防止村委会对宅基地增值收益的不当使用，应成立特定的农民监督小组，调动农民集体对村庄管理的积极性，维护村集体公共资产;三是政府与村集体经济组织需监督农户行为，防止宅基地私下交易的出现。四是政府和农村集体经济组织应建立独立的与土地增值收益相关的电子记录档案或者银行账户，防止一些地方官员以权谋私。

（五）加快宅基地确权进程

在确权过程中要加大政策的宣传力度，宅基地确权工作的落实为后期农民安全退出宅基地并获得补偿和增值收益的重要基础。加快宅基地相关法律修订的步伐，保证宅基地确权工作的依法进行，对“一户多宅”和“超标使用”的宅基地使用者要进行面积确认，并鼓励退出或者超标面积的费用收取，而后落实宅基地“三权分置”工作。

参考文献

[1] 刘卫柏，李中.宅基地制度改革的政策演变、模式比较与路径选择[J].中国行政管理， 2019（9）：152-154.

[2] 魏后凯，刘同山.农村宅基地退出的政策演变、模式比较及制度安排[J].东岳论丛， 2016（9）：15-23.

[3] 朱从谋.基于发展权与功能损失的农村宅基地流转增值收益分配研究——以义乌市集地券为例[J].中国土地科学， 2017（7）：38-42.

[4] 杨丽霞.共享发展视野下农村宅基地入市增值收益的均衡分配[J].理论探索， 2018（1）：93-95.

[5] 宋戈，徐四桂，高佳.土地发展权视角下东北粮食主产区农村宅基地退出补偿及增值收益分配研究[J].自然资源学报， 2017 （11）：1883-1891.

[6] 李胜利，郑和园.农村集体土地增值收益分配的公平与效率——博弈与权衡[J].西北工业大学学报（社会科学版）， 2015（2）：5-10+14.

[7] 余永和.农村宅基地退出试点改革：模式、困境与对策[J].求实， 2019（4）：84-97.

作者：王颜齐 杨巧妮

基于法律意识的行政管理论文 篇2：

集体行动的可能与实现:公民有序参与的视角

[关键词] 集体行动;公民参与;有序参与;公共政策

[摘 要] 公共政策制定的过程实际上是政府与社会互动的过程,是政府与社会公众对公共问题进行集体选择的过程。基于对北京、青岛居民在公共政策制定中参与情况的调查,认为公民有序参与是使公共政策制定达成集体行动一致的基础,但公民选择性参与的客观存在成为公民有序参与的重要制约因素。而通过发挥社区、居委会等基层组织的引导作用,通过信任基础的培育和社会资本的积累,以及公民参与效能的强化,能够显著促进公民自主参与的目的,并最终实现公共政策制定的集体行动。

早在两千多年前,古希腊哲学家亚里士多德就曾断言:“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事务;对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务”。[1](P68)可见,从古至今,集体行动就一直存在着困境,因而当奥尔森的《集体行动的逻辑》从理性人的分析框架出发,解释了集体行动的困境时,便被奉为圭臬。然而,奥尔森的解释似乎并不完美,奥斯特罗

姆试图从制度主义的角度提供思路,而科尔曼等则试图从社会资本的角度化解困境。

一、集体行动的困境:从理论到现实

(一)集体行动:本研究的界定

集体行动(collective action)可以从不同的层次上进行理解。广义上的集体行动,是指代各种形式的由一定群体参与的社会冲突的共同属性。[2](P24)美国芝加哥大学长期致力于政治社会学及其社会运动方面研究的赵鼎新教授认为,集体行动就是有许多个体参加的、具有很大自发性的制度外政治。[3](P2)当前,国内社会学、政治学研究语境中的集体行动即是更多地承接这一话语体系,而与“集体抗争”、“维权行动”、“群体性事件”、“社会冲突”、“社会运动”、“集体行动”等构成描述中国当前各类社会矛盾或冲突的概念群。

狭义上理解的集体行动与集体行为(collective behavior)相接近,是相对于组织行动而言的组织外非集团行动。奥尔森等人经济政治学分析框架中的集体行动的概念界定当属此类。

然而,本研究所指的集体行动则与以上界定相区别,既非指社会冲突意义上的群体行为,亦非特指非制度化的组织外行为,而是更广泛意义上利益相关者所采取的一致行为的过程。这一界定不仅包括了非制度化的各种组织外集体行为,如集体上访、集体维权等;而且包括制度化渠道内的组织化集体行为,如公共政策的问题发现、政策制定和执行等。而制度化的设计是非制度化组织外集体行为达成的根本途径。

(二)集体行动的困境:理论及反思

亚当•斯密认为,在一个充分发挥作用的市场中,对个人有利的事情同样对集体也有利。他认为个人利益与社会利益之间可以自动协调,社会收入是全部个人收入的总和,个人利己行动的极大化会自动地实现整个社会的利益。[4](P19)同时,传统的群体理论也认为,具有共同利益的个人会自愿地为促进他们的共同利益而行动,而集团或组织也会在必要时采取行动以增进他们的共同目标或集团目标。然而现实却是,个人往往从自己的私利出发,而非致力于集体利益,个人利益的追求不必然促进集体利益,从而造成“公共地的悲剧”。

奥尔森从理性的经济人假设入手,认为基于个人理性和自利的前提推演不出人们会作出增进集体利益的行为。奥尔森的逻辑实际体现的是“个人理性”与“集体理性”的矛盾,即从个人理性出发,并不能保证自发地产生集体理性,个人理性的张扬结果可能是集体无理性。这一逻辑论证对于现实生活中诸多集体行动的失败具有很强的解释力。然而,奥尔森基于理性人假设的集体行动的逻辑及其困境解决的途径却存在着诸多问题。

奥尔森的集体行动是在剥离了诸如制度、文化等变量外的单纯的公共选择的过程,很难有实际情形能达到这一假设前提的要求。而恰恰这些被排除在外的变量,对于集体行动的过程有着不可忽略的影响。新制度主义学派认为适当的制度结构和制度设计可以解决个体偏好问题,行动者个体在受功利最大化影响的同时,同样受制于制度框架的价值取向影响,从而引导人们行动的一致性。据此,奥斯特罗姆提出了“多中心治理”和“自主治理”的模式,以解决集体行动的困境。

科尔曼(James S.Coleman)、帕特南(Robert D.Putnam)等从社会资本的角度对集体行动的困境进行探索。社会资本的概念在科尔曼的社会理论中有所涉及,并由帕特南明确提出和发展,认为“社会资本指的是社会组织的特征,例如信任、规范和网络,它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”。[5](P195)在其看来,通过互惠规范和参与网络来提高社会信任,并通过群体间彼此信任形成一套合作的努力或互助,以解决集体行动的困境。无论是新制度主义还是社会资本的路径,都对奥尔森集体行动困境的解决进行了补充和修正。因此,与其说奥尔森提出了集体行动的逻辑,不如说其指出了集体行动的困境。不可否认的是,现实生活中,集体行动普遍存在着一致行动的困境,尤其在涉及集体利益的分配问题上。然而,同样在现实生活中,集体行动也不乏成功的案例,[6]而这些成功的案例无疑给集体行动提供了可资借鉴的经验。

二、集体行动的可能:基于实证的分析

(一)公共政策制定中集体行动的可能:公民有序参与

公共政策是政府“对一个社会进行的权威性价值分配”,[7](P184)其内在价值诉求必然要求实现对社会公正的追求,需要公民个人或团体对这一过程的介入。“不论是在问题的确立上,问题的回应上,还是在被接受方案的执行上,都必须让更多的公民来参与。”[8](P68)其中,对公共政策制定的参与是公民政策参与的核心,因为“制定政策是政治过程的决定性阶段”。[9](P135)

公共政策的制定是一种典型的“集体行动”,但公民参与的集体行动并非一定产生集体理性,反而可能造成“集体困境”,这是参与其中的个体理性行为非合作博弈的结果。想要实现从集体行动的困境走向集体行动的帕累托累进,“问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或结合起来,即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来,在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与”。[10](P3)

因此,笔者认为公共政策过程就是为实现特定公共利益而以政府为主导、社会参与、多元利益主体复合博弈所达成集体行动一致的过程(如图1所示)。

在这一过程中,公共政策从意见形成到政策终结主要在两大系统的统合下进行,社会互动系统主要体现为公共问题的提出、利益相关者的集聚、社会共识的达成以及社会资本的积累,而政策互动系统则主要是以政府为核心的公益代表与社会互动系统的耦合。其中,政府虽然作为公共利益的强力代表,具有利益整合的权力和义务。然而,在具体公共政策制定的过程中,政府在坚持公共利益目标的同时,显然也需要尊重各方的利益诉求,这就需要政府和社会两大系统的成熟和发展。然而,社会互动系统在政策制定中参与水平的高低与其参与效能感直接相关,这就需要政府畅通参与渠道、增强参与意愿以提高其自我影响力的判断和参与效能感,进而增强社会资本,提高社会共识以达成集体行动的一致(如图2所示)。

基于以上经验假设和判断,笔者对北京、青岛两市进行了分层抽样调查,并基于实证调查为公民有序参与的制度化设计提供了一手资料。

(二)公共政策制定中公民参与的实证分析:基于北京、青岛的调查

1.样本基本信息。本研究围绕公民参与的意愿、行为、渠道、效果四个指标,采用问卷调查和深度访谈相结合的方式,问卷调查采用配额抽样与简单随机抽样相结合的方式,在北京和青岛两地共发放调查问卷900份,有效回收858份,有效回收率95.3%。

在被调查者中,男性415人占调查总数的48.4%,女性443人占调查总数的51.6%。被调查者年龄最大的75岁,年龄最小的16岁,平均年龄36.5岁。其中,初中及以下学历占14.7%,高中学历占20.7%,大专占20.2%,本科占30.6%,硕士及以上的占13.8%。在职业分布上,政府工作人员占总人数的10.1%,企业人员占总人数的29.8%,事业单位工作人员占13.6%,离退休人员占13.9%,学生占13.8%,自由职业者和暂无职业者占18.4%,其他类占0.4%。在收入水平上,被调查者平均月收入在1 000元以下的占25.5%,月收入在1 001-3 000元的占45.0%,3 001-6 000元的占20.6%,6 000元以上的占8.9%。

2.调查的指标体系。本研究从意愿、行为、渠道、效果四方面构建了四项一级指标,逐级深入构建了分项二级指标,最终形成了公民参与公共政策的指标体系。

3.调查内容与主要数据。

(1)参与意愿。针对公民“在日常生活中对哪些有关民生的公共事务感兴趣?”这一话题进行了调查,并选取法律法规、社会政策、生活必需品的价格制定、公共设施和社区环境五个话题测量公众的关注度。调查结果显示越是贴近公众生活的,关注度就越高。公众对社会政策和价格制定表现出浓厚的兴趣,“非常感兴趣”和“比较感兴趣”两项分别占84.6%和79.18%。就“如果政府举办有关民生问题(如水电、交通、住房等)的听证会,您是否愿意参加”进行调查,结果显示,29.5%的人对民生问题的听证会表现出了极大热情,可以看作主动参与者;51.6%的人选择“视情况而定”和“大家参加我也参加”,这部分人群可以被看作是被动参与者;还有16.7%的人表现出对听证会毫无兴趣,属于参与冷漠者。

在对参与冷漠人群的原因调查时发现,不愿意参加的原因主要有:26.1%的被调查者认为“自己人微言轻”,22.5%的被调查者因为“没有空余时间”,而20.3%的人表示“不知道怎样参加”,19.4%的人“对听证会本身不满”,9.2%的人认为“与自己无关”,选择“其他”原因的占2.5%。

(2)参与行为。调查显示,直接就某些公共事务与政府部门接触的人较少,只有总人数的20.3%。在实际情况中,公众一般不会直接主动寻找政府,而是被动地让政府来征求意见。

而在公民参与公共政策的具体行为中,有58.4%的人接触过网络等新的技术手段和途径参与公共政策的制定,这说明网络参与已经逐渐成为公共政策参与的重要途径。

(3)参与渠道。调查显示,在人们获得信息的主要渠道中,传统媒介如电视、广播(30.7%),报刊杂志(20.4%)依然居于主要地位;网络媒体(19.1%)以其迅猛的发展势头成为人们的第三大信息来源渠道。此外,政府公报(10.3%)、街头普及宣传(6.5%)、社区宣传(7.1%)也是公民参与的信息渠道。

在公民的实际参与过程中,通过“市长热线”渠道参与的居于首要位置,占30.8%;而非制度化的托关系、找熟人仍占到25.6%,通过网络和媒体、记者的方式分别占到了17.2%和5.0%。并且,在被调查者对理想参与渠道的选择中,排名前三位的是“通过政府官方网站”、“通过电话热线”和“通过媒体、记者”,分别占到总人数的31.3%、24.0%和19.6%。这充分说明,随着现代传媒技术的发展,人们更加期望运用便捷的网络来改变参与方式。当问到如果以上渠道都不能表达愿望时,民众的态度是:有66.1%的人选择了“无所谓”或是“不会采取行动”,但有31.2%的人选择了“寻求其他方式表达”,这就意味着正式渠道无法满足公众表达意愿时,就增加了非制度化参与发生的可能性。

(4)参与效果。对现有参与方式的满意度评价,是对参与效果最直接也是最有效的测量方法之一。本研究总结了目前基本形成的制度性参与方式,即向人大代表和政协委员反映情况、通过电话热线、写信咨询相关部门、信访和上访、向街道办事处和居委会反映情况、通过政府的官方网站参与讨论、与政府工作人员面谈(这里指去政府办公大厅询问等制度性方式)、参加政府组织的民意调查、参与听证会以及座谈会。我们用均值分析来测量满意度,可以看出被调查者对现有方式的满意度普遍很低,十项参与方式几乎全部趋向于不满意。其中对“向人大代表和政协委员反映情况”的满意度稍高(2.5856),而“写信咨询”和“信访、上访”这两种方式依然是公众诟病最多的方式。

公民参与最主要的目的之一就是让公众切实感受到自己对政策的影响力,以便正确地认识自己的主体地位。在政策影响力调查中,被调查者选择的对政策最主要的影响群体排名前三的分别是人大代表和政协委员的意见(29.1%)、专家学者的意见(28.5%)以及基层群众的意见(23.1%)。可以看出,被调查者对于基层群众意见的定位是相对靠后的。

在进一步调查被访者对自身影响力的评价时,结果发现:认为自己有影响力(包括“非常大作用”和“有一定作用”)的占到总人数的17.7%,认为影响力微弱(“作用微乎其微”)的占33.8%,认为毫无影响力(“根本不起作用”)的占29.6%,另外还有16.6%的人对自身影响力的定位存在迷茫。

(5)北京和青岛两地的调查比较。将两个城市的样本进行对比分析,即从两城市民众参与的意愿、参与行为、渠道选择等方面进行了比较。

对两城市居民所感兴趣的公共事务进行比较,从均值分析的趋势来看,两地居民在对各项话题感兴趣的顺序排列基本近似,只是在程度上看青岛市民对公共事务的感兴趣程度更高一些。

对现有公共事务的满意度调查中,两地居民对公共事务相关政策的评价基本接近,有所不同的是青岛居民对各项的满意度较高。以“老城区的拆迁改造”为例,在北京的调查地点中我们选择了酒仙桥地区,而该地区正好处于老城区改造部分,著名的“投票搬迁”事件就发生在这里,因而当地居民对该项的满意度较低,从而有可能使得总体北京地区的均值降低。而青岛地区的情况相对较好,据了解,青岛市政府曾经通过青岛新闻网成功举办过老城区“拆迁补偿方案”的征集、讨论活动,在青岛市内反响热烈,因而在统计数据上反映出高满意度。

从对“您是通过哪些渠道向政府反映情况的”的回答情况来看,两地居民所用渠道分别呈现以下特点:“电话热线”和“街道办、居委会”这两种渠道,依然是公众表达意愿的主要途径。“市长热线”已经在中国各大中小城市普及,市民也基本养成了有事情打电话反映情况的习惯。街道办和居委会是中国传统行政体制的沿革,在城市化加速发展的今天有其重要作用和意义。值得注意的是,通过官方网站反映情况的数量也相对其他渠道较高,这也正反映了网络参与方式发展的蓬勃势头。

综合北京、青岛两个城市的调查和比较,可以发现不同城市的居民其政策关注点基本趋同,政府公共政策的方向直接影响公众的满意度,同时参与效能感直接决定着公众参与的数量和程度,而非制度性参与则会对公民参与效能产生负面影响,因而公民参与的增进需要政府与公众共同的努力。

基于政府—社会政策互动框架的经验假设以及参与效能感模型的实证检验,笔者认为,当前公共政策制定中集体行动的困境在很大程度上是受制于社会互动系统以及政策参与渠道等的制约。经验事实也充分证明,具有良好的社会互动和政策互动的集体行动能够达成一致。

三、集体行动的实现:公民有序参与的制度设计

无论从经验还是事实来看,我国公共政策制定中的公民参与仍然处于较低的发展阶段,存在公民参与能力不足、参与的渠道短缺和政府回应力度不够等问题。因而,提高公共政策制定中的公民参与能力、拓宽公民参与渠道、增强政府回应力度是实现公共政策制定中集体行动一致达成的必要举措。同时,制度的健康发展也离不开决策者的民主意识、创新意识、公众和社会团体的政治参与意识和民主素养的提高。

(一)转变传统观念,优化参与环境

随着社会经济的发展、民主政治的推进和公民文化素质的提高,公民的权利意识、法律意识和民主意识在不断增强,对政治生活和社会生活的参与要求日益增强。政府应转变传统的管理思路,改变传统的官本位和官僚制作风,在政策制定的过程中重视公民参与,广泛听取公民的意见。

首先,确立服务型政府和共同治理的理念。服务型政府是以公民本位、社会本位为基本理念,以为公民服务为宗旨,在整个社会民主框架内,按照公民意志组建的并承担服务责任的政府。摒弃传统的政府本位、官员本位、政府单一治理的传统模式,转而向社会本位、公民本位以及社会合作共治的转变。

其次,确立责任政府的理念。责任政府是民主政治与民主行政的本质要求,一个政府只有在其能够保障社会公共利益,真正履行其责任时才是合乎理性的、道德的,才是合法的。责任政府意味着政府必须积极地对立法机关及其制定的法律负责,回应、满足和实现公民的正当要求,负责任地使用权力。

再次,转变“官本位”思想。行政管理人员正确地定位自己的公仆角色,由“官本位”向“民本位”转变,为公民有序参与公共政策的制定提供良好的外部环境。

(二)培养公民意识,增强参与能力

1.培养公民意识。推进公共政策制定中的公民有序参与,从实质上来看是对公民社会实践的推动。这一实践对政府来说就是应以公民需求为取向,重视公民的利益诉求,培养服务意识和公共精神。对于公民而言,首先要培育公民的主体意识。公民只有意识到自己的主体地位和主体性,才能意识到作为主体而应有的权利和承担的义务,才会有能动的公民参与意识,并外化为明确的公民参与活动。其次要培育公民的权利意识。权利意识是主体意识存在的逻辑条件和参与意识生成的逻辑前提。公民享有充分的权利,形成了自觉的权利意识,才能真切地意识到自己的主体地位,才会有积极能动的公民权利的参与意识和参与行为。第三要培育公民的参与意识。公民参与意识的价值在于,外化为自觉的参与活动,从而提升其参与意愿及其对自身影响力的判断。

2.提高公民素质。根据本研究的调查,北京、青岛两大城市的公民在城市公共政策制定的参与中,参与效能的认同感都较低,这一方面源于现有参与渠道、方式的限制,另一方面也是由于参与者本身参与能力的制约。因而,切实推进公共政策制定中的公民有序参与,除了培育公民的主体、权利、参与、平等以及法治意识之外,提高公民的参与水平和素质也显得至关重要。

提高公民的参与素质和水平,一方面需要公民教育水平的提高,另一方面也需要通过社会平台推行终身学习和全员学习。可以依托媒体、社区等组织,通过专业性的介绍、讲座、培训等,以实现其能力的自我学习和提升。

(三)完善制度建设,扩大参与渠道

公共政策制定中公民有序参与的实现,制度是关键。美国政治学家亨廷顿指出:“所谓制度,是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式,制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[11](P35)公民参与公共政策制定的制度化建设就是在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下,对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定,使其可以按一定的程序实际操作,并用法律的形式固定下来,做到有法可依,依法参与,使公民参与经常化、制度化。

1.完善听证制度。听证制度是保证社会公众参与的最主要的制度。目前,我国法律基本上规定了听证制度的相关内容,主要分布于《行政处罚法》、《价格法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《立法法》、《行政许可法》。但对听证笔录效力、听证代表产生、公民查阅听证案卷等问题没有做出明确规定,因此我国关于听证制度的规定在内容上不完整,在形式上未系统化,直接制约了听证制度作为公民参与公共政策表达和参与的有效性。

在对北京、青岛两地法制办的访谈中我们发现,由于信息不对称、听证者参与水平的参差不齐以及听证程序的不完善,往往造成一些听证流于形式。

完善听证制度可以从以下两点入手:首先,以法律的形式规范和完善听证制度,如建立《听证法》以来规范听证制度,其中明确和扩大政府决策听证的范围,确定听证的代表以及主持人的法定资格、权利及义务,进一步完善决策听证的程序等。其次,完善我国听证会的形式,如立法听证会和行政听证会的公民参与渠道,扩大公民参与听证的范围。

2.完善信息公开制度。信息公开是公民有效参与公共政策的前提,建立以信息公开法为核心的政府信息公开法律制度,已经成为世界性的趋势。我国政府信息公开已取得长足进步,2007年4月5日《政府信息公开条例》颁发,并于2008年5月1日正式施行。但我国目前的信息公开多以行政权力为主导,而不是以信息权利需求为主导,使政府信息公开具有一定的局限性。现阶段,我们应该在《政府信息公开条例》的基础上,继续深化信息透明度,提高公众的知情权,为公民的有序参与提供平等的机会与渠道。

3.建立民意调查制度。民意调查是激发公众政治热情,培养和增强公众的民主意识、参政议政能力,推动政策决策民主化、科学化的有效手段。某些关系全民利益的重大问题、重要改革方案等,应主动征集公众的建议,组织一定范围或全民性的讨论、评议,为政府决策提供更为充分的依据,以便让公共政策真正做到“从群众中来,到群众中去”。同时,要求政府部门应畅通渠道,如通过来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等来体察民情、吸纳民意。尤其是随着现代信息技术的迅猛发展,政府及时发布决策信息,通过设置意见信箱来征求公民的反馈意见,从而为公民参与公共政策提供新的平台。

对此,北京市法制办已经积累了较为成功的经验,通过网站、听证会、专家论证会等形式听取各方意见,每次的立法都会先期进行实地调查,主要是委托北京市统计局社会调查队在诸如关于公共场所安全、养犬和燃放烟花爆竹等问题上进行了充分的民意调查。

4.健全网络参与制度。现代网络技术的发展为政府与公民之间相互沟通和对话架起了电子桥梁,降低了公民参与公共政策制定的成本,提高了参与的时效,这日益成为城市公共政策制定中公民有序参与的重要途径之一。借助于网络,公民可及时表达意见,增强对政府决策的影响力;另外,政府能更广泛地了解公民的意见,有利于集思广益,做到决策的民主化、科学化。在本研究中,专门对“网络能否代表民意”进行了调查,持肯定态度的占37.3%、持中间态度的占42.4%。由此可见,如果合理的开发运用网络参与这一途径,将获得巨大的民意表达空间。

目前,世界各国都在积极倡导信息高速公路建设,构建“电子政府”。我国也应抓住时机,借助我国网络发展的迅猛势头,开发电子技术平台,建立及时有效的网络参与途径。

5.发展社区组织参与。城市社区是城市居民的自治组织,是城市公民最直接的意见汇集渠道。当前,我国公共政策制定中公民有序参与不足的原因之一,即是公民的组织化程度低。实践证明,对于任何一个组织而言,组织化程度越高,其意见表达、利益诉求、意见综合的途径就越多,效率越高。而城市居民居住相对集中,社区组织是其最基础的社会自组织,通过社区的意见综合和表达,能够有效地汇集和代表社区公众的意见和利益,提高城市居民公共政策的参与度,并提高其自主自治的能力。由此,对跨社区事务,可以通过社区联合建立社区联合组织,处理和协调各个成员社区之间的一些共同事务或相互监督的工作。通过这样的平台,可以实现社区治理模式的自动更新、自主发展,社区的良性发展也必然增强公民对社区的认同度和归属感,形成极高的公民参与程度。[12]

参考文献:

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[12] 姜晓萍.社区治理中的公民参与[J].湖南社会科学,2007,(1).

The Possibility and Reality of Collective Action through Orderly Citizen Participation

——An Empirical Study of Public Policy Making in Beijing and Qingdao

Wei Na,ZHANG Xiao-jin

[JZ](School of Public Administration, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

[Key words] collective action; citizen participation; orderly participation; public policy

作者：魏 娜,张小进

基于法律意识的行政管理论文 篇3：

农村劳动力转移培训的两难选择

摘 要：农村劳动力转移培训是一个矛盾的转化过程，在此过程中会遇到一些两难选择，诸如培训应该基于当前还是着眼长远，输出地培训还是输入地培训，增强技能还是获取资格，政府主导还是市场主导等，如何正确有效地解决这些问题，将直接影响到农村劳动力转移培训的实效性。

关键词：农村劳动力；培训；两难选择

作者简介：刘超（1985-），男，汉族，安徽砀山县人，浙江师范大学职业技术教育学院研究生，研究方向为职业技术教育。

基金项目：本文系教育部重点项目“农村剩余劳动力转移培训实效研究——基于‘云和师傅’的个案分析”的研究成果，项目编号：DKA110298，主持人：刘克勤。

两难选择通常是针对某一问题，至少存在两种相对的可供选择的方案，接受或采用任何一种均可，但是都没有达到最大效果。两难选择意味着在面对两个同时期望的目标时，一个人需要放弃一个目标而去实现另外一个目标。[1]在农村剩余劳动力转移培训进程中，同样存在着诸多影响培训实效性的两难选择或虚假的两难选择，好比“鱼和熊掌不可兼得”，如何正确有效地解决这些问题，将直接影响到农村劳动力转移培训的实效性。

一、基于当前还是着眼长远

当前和长远是事物发展的两个阶段，存在着先后顺序。当提及农村劳动力转移培训目标应该基于当前还是着眼长远时，人们更倾向于认同这个观点：基于当前的农村劳动力转移培训更有利于培训的实施与发展。长久以来，我国农村容纳了大量的劳动力，其中有一部分是处于无业状态或是隐形失业状态，这些人口，一方面对自身家庭产生了负担，限制了家庭纯收入，造成农业从业劳动力生产率低下，而且对国家也是一种人力资源的浪费。另一方面，数量巨大的失业劳动力对社会的稳定也产生了潜在的隐患。城市化进程的加快，也要求一部分人口要从农村转移到城市，农业技术的应用和升级对于数量有限的土地资源而言，也会挤出大量的劳动力。对于农村居民而言，他们更关注的是如何快速脱离贫困的状态，更多地关注眼前的现实利益。经过培训，他们的境遇如果没能改善或是稍微有点改善，这将直接影响到其他农村劳动力接受培训的积极性，而且他们理想的培训应该是机会成本很低，这样农村劳动力参加培训的可能性就越大。对于参加培训的劳动力来说，机会成本是选择接受培训，放弃继续工作所带来的损失。根据马斯洛需求层次理论，他们对培训的需求还处于满足正常生产活动和获取维持日常生活所需劳动报酬的阶段，仍然处于满足低层次的需求，这种前提下，他们更倾向于基于当前需要的培训。对于政府而言，受经济动机驱动，无论是输出地政府还是输入地政府，也都赞同基于当前的培训。因为当前经济的快速发展需要更多的技术工人，而且技术的革新也要求进行大规模的再培训，经过培训的劳动力也确实能很快上手，弥补用工缺口。

已有的经验也提醒我们，一是人才培养具有滞后性，而市场的变化却越来越快，有时候，当市场急需的人才大量培养出来之际，人才的规格与质量已不能适合变化了的市场行情，[2]从而造成培训资源的浪费，这就客观上要求培训必须具有前瞻性。二是基于当前的农村劳动力转移培训，会导致过度的重视“转移”，忽视“培训”，看重短平快技能层次培训，忽视思想道德素质和法律意识教育，重视转移培训的目的，轻视转移培训的过程，长此以往，必然会影响培训的后续发展。三是受终身教育理念的影响，培训应该满足适应社会发展和实现个体发展的需要，着眼于长远的培训可以保证职业的流动性、一贯性和可迁移性，并引向终身教育。

农村劳动力转移培训，选择何种培训理念，是眼前还是长远，不仅直接关系到培训的要求与需求的问题，更深层次讲，还涉及到培训的价值取向问题，基于当前的培训理念关注的是教育的经济功能，强调培训应该定位于服务社会经济发展，突出其工具理性。基于长远的培训，更在乎学员的后续发展，这意味着更加强调教育的人力资本开发功能。对于政策的制定者来说，究竟选择哪一种方案，关注现实还是未来，依然是值得深思的问题。

二、输出地培训还是输入地培训

根据培训地点的不同，农村劳动力转移培训分为输出地培训和输入地培训。输出地培训是指在农民工家乡开展的培训，输入地培训是指在用工地进行的培训。农村剩余劳动力转移培训对输出地政府而言，首先可以缓解当地就业压力，由于输出地经济发展实力往往不强，难以提供足够的岗位，消化接受培训的农村剩余劳动力，将培训的劳动力输送到相对发达的沿海城市，可以获得比较多的就业机会；其次农村劳动力的转移，可以在一定程度上缓解输出地人多地少的危机，逐步实现农业规模化发展，从而增加农民收入和本地收入，推动输出地经济社会发展。因此，输出地政府对于农村劳动力转移培训态度积极。对于农村劳动力而言，在输出地开展培训，一是可以使农民工提前了解城市生活，做好角色定位，便于更容易更快地融入城市；二是输出地生活成本低，也可以降低农民工的生活费用；三是农民工流动性较强，培训过程中常出现中途退出的现象，输出地培训可以相对持续地完成培训；四是一般情况下，输入地对农民工存在着歧视现象，现有的户籍制度也决定了外来农民工不能顺利进入当地的就业培训体系，当地的一些措施也强化了这种难度。但输出地培训也不可避免存在着缺陷，输出地政府积极开展转移培训，这看似有利于培训的开展，但其目的在于有效地转移劳动力，培训的内容也仅仅是很粗浅的知识，对于培训内容在以后的工作过程中究竟能起到多大作用，这并不是其关注的重点，这直接导致培训的实效性不高。此外，输出地政府的财政收入不高，也导致培训资金投入不足，直接影响培训的开展，在一定程度上也造成培训质量不高，使培训流于形式。

输入地开展培训，其优势在于：其一不仅可以减少用工单位的招聘成本，解决“民工荒”的问题，而且更能针对用工单位的实际需求，使转移培训做到有的放矢；其二输入地培训可以避免农村劳动力重复培训的现象，有效地防止资源浪费，在条件允许的前提下，还可以先定出口，再定入口，解决就业的后顾之忧，提高他们的培训积极性；其三输入地培训有利于构建和谐社会。农民工离开熟悉的农村，其生活方式、社会意识迫切需要重构，如果不能很快适应新环境，从而对新环境失去安全感，他们很容易产生犯罪的动机。输入地培训可以提高他们的适应能力和融入当地的意识，从而化解社会矛盾和消除不稳定因素，维护输入地的治安。与输出地比较而言，更大的收益者应该是流入地，毕竟劳动者创造财富的主体是留在所服务的单位和地区。大量流动的劳动力在为当地创造出社会财富的同时，也提供了庞大的税收，从而为社会事业的发展提供了财力资源。[3]因此，建立以流入地为主的培训模式也是情理之中。然而，长期的城乡二元发展政策使部分输入地居民产生了狭隘排外的小市民意识，他们在心理和行为上对外来农民工培训产生排斥和抵制情绪，造成输入地政府对培训反应冷淡。

无论是输出地培训还是输入地培训，均是利弊共存。全国作为一个统一的劳动力大市场，受培训的劳动力可以在这个范围自由流动，这就要求教育行政部门或政府机构应该转变思想，积极牵线，促进农村劳动力输出地与输入地的联合协作，通过合作办学或是订单培养等方式，统筹规划区域培训，从分割走向合作，实现农村劳动力的顺利转移。根据生产要素禀赋，建立多层次、多结构的劳务输入网络，从而实现资源优化配置，实现优势互补。

三、增强技能还是获取资格

增强技能还是获取资格背后涉及教育功能的两种理论：生产功能和信号功能，即是坚持人力资本理论还是筛选理论。人力资本理论是美国经济学家西奥多·舒尔茨提出的，他认为传统的经济理论把经济的增长仅仅归结为物质资本的增加，而实质上人力资本的提高对经济增长的贡献远比物质资本的增加重要。[4]人力资本是指凝聚在劳动者身上的知识、技能及其所表现出来的能力。这种能力是经济增长和生产发展的主要因素，是一种收益率很高的资本。人力资本是通过人力投资形成的。[5]根据《2009年农民工监测调查报告》统计，外出农民工中初中文化程度的占多数，初中文化及初中以下受教育水平的占76.5%，外出农民工多数没有参加过任何技能培训，低教育程度的农民工接受培训的比例也较低。可见，我国农村劳动力人力资本存量处于较低水平。已有的研究也表明在农村劳动力转移的进程中，培训确实是增加人力资本存量的最佳途径，依靠培训，可以迅速提高劳动者的质量与素质。

筛选理论是由迈克尔·斯宾塞和罗伯特·索洛提出的开创性理论，该理论认为劳动力市场的信息是不完全的，或是雇佣双方所拥有的信息是不对称的，在进入实际工作岗位前，雇主是无法判断应聘者的能力，必须假借某种外显的东西来进行筛选，就是通常所说的教育的入口和出口。对于农村劳动力转移培训来说，培训者获得的资格证书作为一种筛选的标准或是信号。雇主可以很轻易地通过证书直接获知求职者的受教育程度、自身的学习能力和培训潜力，而且不需要耗费任何的信号发送成本。因此，导致的结果是那些获取资格的学员有可能获得更好的工作岗位，进而得到更多的报酬。这背后隐藏许多问题，一是筛选理论所依据的证书，提供的只是一种“市场信号”，是一个人接受过人力资本投资的证明，是进入工作岗位的敲门砖，至于工作中的实际绩效如何则没有必然的联系，日常工作中常常出现高学历低能力的情况，证书并不是个人能力的真正表现；二是劳动力市场这种按信号制定报酬的机制，会使很多人想方设法地追求制造信号，忽视自身技能的提高，这就制造了一种假象；三是在实际的操作过程中，只要农村劳动力愿意参加培训，政府一般都愿意颁发资格证书，在这种情况下，资格证书毫无价值可言。

教育的主要功能是传授知识和技能，筛选功能则是教育的副产品，只有在其主要功能发挥良好的情况下，教育的筛选功能才具有精确性。[6]尽管这样的描述可能有点欠妥，无论是强调能力获取还是资格获取，教育对经济的推动作用是有目共睹的，大力推进农村劳动力转移培训都是明智之举。但对教育的生产功能和信号功能的认知模糊，会直接影响到教育投资政策，培训生产功能强调了社会效益，政府必然会加大公共投入力度；信号功能强调个人收益，在一定程度上会弱化公共投入的动机。

四、政府主导还是市场主导

农村劳动力转移培训，政府不再是培训资源的唯一配置者，也不是培训服务的唯一提供者，究竟是以政府主导还是市场主导，不能一概而论。赞同政府主导培训的理由有多种，一是各级政府正在把农村劳动力转移培训工作摆到更加重要的位置。自从2003年全国农村教育工作会议召开以来，国家相继出台了《2003－2010年全国农民工培训规划》、《农村劳动力转移培训计划》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等，这种制度支持保障了培训活动的可行性和持续性。二是根据具有公共产品性质的程度，教育类型刻意划分为基本上具有公共产品性质的教育供给、具有准公共产品性质的教育供给和基本上具有私人产品性质的教育供给。农村劳动力转移培训则被归类到具有准公共产品的教育供给之列，是因为受培训者个人所获得的知识、技能、态度等等不仅可以为个人带来正的收益，而且会外溢到全社会，促进社会经济的发展，最终使其他社会成员受益。[7]劳动力转移培训属于准公共产品，这也决定了政府必须要有所作为。三是政府主导可以整合现有的培训设备、场地、资金、师资等教育资源，建立起以公办学校为主体，民办培训机构为辅助的农村劳动力培训体系。公办的培训机构有多个部分组成，例如，教育系统的培训机构包括职业高中、成人中专、普通中专学校和农村成人文化技术培训学校等。农业系统的培训机构包括“雨露计划”、“阳光工程”、“星火计划”“农民工转移培训”等配套的各类培训机构。劳动和社会保障部培训机构有技工学校、人力资源培训学校和就业服务培训中心及各地的实习实践基地。四是政府主导的培训可以利用政府职能优势，有效解决关于农村劳动力转移培训法律法规缺失和落后的状态。美国早在20世纪60年代就相继制定了《人力发展与培训法》和《就业机会法》，这些法律的制定有力推动了美国农村劳动力的职业培训。

从以上的分析来看，政府主导的农村劳动力转移培训显然是理想的选择。然而，赞同市场主导的观点认为在市场高度发达的社会，政府推动的力量是否还能像以前一样发挥作用，答案不可而知。例如，在众多的职业资格认证过程中，出现了政府大包大揽的垄断行为，这在很大程度上束缚了社会上各类培训机构的积极性和创造性，甚至会使培训偏离社会实际需求。此外，当前我国有一亿多的剩余劳动力需要转移，仅靠国家实施的“雨露计划”、“阳光工程”等，远远不能满足现实需要，而且这些措施配套的资金也很有限，平均到每个劳动力身上，显得并不充裕。主张市场主导的农村劳动力培训，是基于以下考虑：一是农村劳动力转移培训的目的是为行业和企业培养一线的技术、技能劳动者，市场是农村劳动能力培训的出口，市场提供岗位，市场更清楚需要什么样的人才。根据劳动力市场需要进行培训，可以减少信息不对称造成的成本浪费，使培训和就业无缝对接。二是市场主导培训，可以减少国家的投资，使更多的资金投入到急需的领域，而且市场这只“看不见的手”在筹集资金方面具有先天的优势。

农村劳动力转移培训是政府主导还是市场主导，还可以用另一种表达——行政推动还是市场拉动。在实际的操作中，对农村劳动力转移的就业培训，政府的行政推动较为普遍。在操作方式上，不少地方政府仍然沿用自己最为熟悉的行政管理模式，通过下任务、下指标，以行政目标管理制度进行监管。[8]政府在宏观方面的作用是显而易见的，可以培育农村劳动力培训市场和人才市场，营造良好的政策环境。根据英国宏观经济学家约翰·凯恩斯的观点，市场做不了的、做不好的就应该由政府来做。然而，农民培训的多主体、多对象、多内容、多形式、多层次、多要求的特点，决定了培训工作由政府部门独家承担具有很大难度。[9]以美国经济学家布坎南等为代表的公共选择学派认为，政府也是有自利倾向的经济人，不可能做到完全公正，也会失灵，因而政府弥补市场失灵的最佳选择是为市场有效运转创造一个良好的外部环境，而不是去代替市场。市场拉动也就意味着培训机构可以营利，因为它满足了特定群体的需求，或者是这一群体放弃了政府的非营利性的培训服务。培训机构可以追求利润，但不是过度的利益或利润最大化，还承担着社会企业责任。在某些方面或某一方面，市场可能做到很好，政府做的不够好，在另外一方面，恰恰相反。所以，应该综合考虑，根据他们所承担的职能和责任，科学布局，正确处理多元关系，创新管理模式，逐步形成“政府监管、市场推动、社会参与”的运行机制，实现政府与市场的良性互动。

农村劳动力转移，是一个矛盾的转化过程，矛盾转化的一个重要条件，就是职业技能的教育和培训。[10]通过农村劳动力转移培训，可以顺利地将人口压力转化为人力资源优势，解决中国“农业的内卷化”问题。同时，农村剩余劳动力培训工作是一项复杂的社会系统工程，由于问题本身的复杂性、艰巨性和长期性，了解造成两难选择的内因和外因，理顺两难选择的关系，对于矛盾的转化和提高培训的实效性具有重要的现实意义。

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责任编辑 肖称萍

作者：刘超