城市郊区化动力机制探讨论文

导读：以美国为例的国外城市郊区化发展历程表明，大城市发展经历了从单中心集聚到多中心协调发展的复杂过程。国外郊区化的机制是为适应城市不同阶段发展需要而在市场经济体制下自然形成的。中国城市郊区化更多的是借鉴国外范式、结合本土实际，并在行政主导下逐步推进的。中国的这个过程始于20世纪80年代，分为初步郊区化和新郊区化两个阶段。下面小编整理了一些《城市郊区化动力机制探讨论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

城市郊区化动力机制探讨论文 篇1：

利用霍尔城市演变模型探究广州郊区化发展新阶段

摘要：广州作为经济发展水平较高的大都市，是中国较早出现郊区化的城市之一。而近十年来，随着广州城市演变及行政区划不断的调整，新时期下的郊区化发展阶段又进展如何？本文应用霍尔城市演变模型，基于对广州各区县1982-2010年人口数据分析，鉴定其城市演进阶段及郊区化程度，并结合郊区化发展原因及动力机制对该模型下不同时期的不同结果做以解析和探讨。

关键词：霍尔城市演变模型；郊区化；广州；新阶段

郊区化兴起于上世纪二十年代的发达国家，我国郊区化雏形是八十年代末率先在北京、上海、广州、沈阳、大连、苏州、杭州等大城市出现的。改革开放以来，广州进行了大刀阔斧的城市建设改革，旧城更新，工业区外迁，城市边缘居住区等，逐渐由原来的向心集聚转变为离心扩散发展，郊区化趋势日渐明显。但是随着2005年广州行政区划的调整，中心区、近郊区、远郊区的划分及新时期下郊区化判定需要重新考量，郊区化程度有待深入研究。通过探究广州郊区化发展新阶段来更好的为城市建设和经济发展服务具有理论和实际两方面的意义。

一、模型和郊区化概念

世界著名城市规划学家彼得.霍尔（P.Hall）提出的城市演变模型是认识城市发展阶段与鉴定城市郊区化的经典模型，认为城市中心区出现人口负增长是城市郊区化的典型标志。该模型根据大都市中心区与郊区间聚集的向心力和扩散的离心力比较，把城市发展演变过程分成5个阶段：（1）绝对集中阶段。郊区人口向城市中心区聚集，使城市中心区人口高速增长；（2）相对集中阶段。中心区和郊区人口同时增长，但向心聚集增长高于离心扩散增长；（3）相对分散化阶段。郊区人口增长高于中心区，离心扩散占据主导；（4）绝对分散阶段。中心区人口负增长，离心扩散明显；（5）流失的分散阶段。中心区出现“空心化”，人口流向郊区及非都市区，进入严重的郊区化及逆城市化阶段。

应用霍尔的城市演变过程理论，可以通过第三阶段相对分散化和第四阶段绝对分散中中心区人口负增长来判定郊区化的前兆和初期现象，郊区化也是城市发展的必经阶段，是中心区与郊区之间集聚与扩散关系发生逆转的阶段，当离心力超过了向心力，那么城市发展便进入了郊区化。而郊区化具体表现是城市中心和建成区的人口、就业、工业、商业、服务业逐渐向郊区迁移的现象。奥沙利文在《城市经济学》一书中归纳了郊区化的形式，即人口郊区化、制造业郊区化、零售业郊区化以及办工业郊区化。

二、广州1982-2010年间郊区化进程的霍尔模型检验

本文选取1982年之后广州的户籍人口数据，为判断霍尔城市演变模型下城市发展阶段做以人口增长计算。将广州市各区县分为中心区、近郊区以及远郊区三个部分。中心区包括荔湾区、越秀区、东山区以及海珠区的西北部；近郊区包括芳村区、天河区、海珠区东南部、白云区、黄埔区以及番禺区的北部；远郊区包括番禺区南部、花都区、增城市和从化市。但是由于2005年5月广州市对其行政区划进行了调整，将广州老城区内的越秀区和东山区合并，荔湾区和芳村区合并，原有的东部经济技术开发区和南部南沙经济技术开发区均升格为行政区，成为新的萝岗区和南沙区。调整区划后的广州，整体上仍保持10个行政区和两个县级市。而本文的重点就在于调整后新时期下的广州是否还具有霍尔模型下郊区化的典型数据结构特征。

对1982-2004年及2004-2010年的各区县常住人口变动进行统计，得出人口每年增长率或年均增率，综合整理后结果见表一及表二。表一中的四区县即远郊的番禺区、花都区、增城及从化。表二中的荔湾区、越秀区为2005年调整后两区，萝岗区和南沙区为新设立行政区。

1982-2000年，城市中心区的荔湾、越秀区出现了负的年均增长率（见表一），海珠区增长率也基本低于近郊和远郊的其它区。根据霍尔模型，这是城市发展第三阶段相对分散化阶段，郊区化的典型标志；2000-2004年，越秀区保持人口负增长，中心其它区增长率也明显低于近郊区增长率，近郊的天河区这20年来每年保持着远高于其它远郊区及中心区的增长，满足模型第三阶段特点。调整区划后的广州，2005到2010年人口增长率与之前的趋势有所改变（见表二），除了荔湾区出现过短期的人口绝对减少，其它各区都保持了不同程度的绝对增长（表二中2005年增长率栏出现较大差异，主要由于区域部分剥离等原因造成，此处仅作为参考）。2006-2010年均增长率显示，天河区年增4.46%，远高于全市1.44%，成为近郊区中离心扩散的代表，这组数据还显示与以往不同趋势的结果：首先，中心的越秀区出现连年的人口绝对增长，不过增长率远低于近远郊区，这是霍尔模型第二阶段的特点。其次，远郊区人口增长势头迅猛，如番禺、白云南沙以及以高于全市一倍的2.92%增长率仅次于天河区。最后，近郊的黄浦区增率却只有全市的一半，仅高于荔湾与越秀区，这也与模型第三阶段近郊区增速应高于远郊有出入。

三、新阶段模型结果分析——结合郊区化发展特征及动力机制

广州2011年达到城市化率近90%，远超过全国的50%，而郊区化发展也同样迅猛。近郊区基本处于霍尔城市演进模型中的第三及四阶段，广州的郊区化趋势延续并且程度日益加深，如天河区保持了近30年的高速增长。广州郊区化发展特征主要是工业先于人口，带动人口的郊区化特征，先后出现了工业郊区化、人口郊区化、商业郊区化。所以尽管2005年前广州出现了霍尔模型绝对分散特征，但是随着郊区化动力机制中户籍改革、土地有偿使用制度、旧城改造、住房制度改革等动力因素发挥作用的减弱，以及新时期下广州作为中国南大门的经济发展及产业升级等原因，无论是中心区还是近郊远郊区都出现了绝对增长，出现了霍尔模型第三阶段相对分散甚至是第二阶段相对集中阶段特征。不过，新时期下，广州郊区化发展新阶段也有其更突出作用的动力机制，可以为模型结果的不同趋势做以分析。首先，产业调整和基础设施建设的需求以及交通通讯水平的发展。多条地铁线路的相继开通，连接远郊的交通更加便捷，使得远郊区增长迅猛。其次，市民居住观念改变以及环保意识的加强，私家车的增加。越来越多人变被动为主动地迁移到郊区居住，享受更好的生活居住环境，如番禺区近年来商品房成交量巨大，位于全市领先地位。再次，城市整体规划的变动。如大学城、新城亚运村等的建立，经济开发区进一步开拓使得远郊区发展同近郊区齐头并进。最后，由于本文选取的数字是常住户籍人口，这与实际居住人口数字存在一定差距，比如有人住在郊区可是户籍仍留在中心。总之，模型检验的早些时期结果和新时期结果趋势虽然稍有不同，但是总体上理论和实际是相符合的。广州郊区化发展返回霍尔模型第二阶段的状况正是广州郊区化程度加深，范围更广的体现，是城市演进中波浪式前进的新阶段特征。

参考文献：

[1]周一星：北京郊区化引发的思考[J].地理科学，1996， 16（3）： 198-206.

[2]谭杨威：广州城市郊区化发展初探[J].广东社会科学， 2006年第5期：189-195.

作者：石玥 刘福星

城市郊区化动力机制探讨论文 篇2：

大城市新郊区化的国际视野与本土优化

导读：以美国为例的国外城市郊区化发展历程表明，大城市发展经历了从单中心集聚到多中心协调发展的复杂过程。国外郊区化的机制是为适应城市不同阶段发展需要而在市场经济体制下自然形成的。中国城市郊区化更多的是借鉴国外范式、结合本土实际，并在行政主导下逐步推进的。中国的这个过程始于20世纪80年代，分为初步郊区化和新郊区化两个阶段。2000年以后的新郊区化特征和机制与2000年以前的郊区化有着明显的不同。目前我国城市的郊区化还存在诸多不相适应和不协调的地方，应从多方面入手予以科学地完善。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.008

一、郊区与郊区化的概念差异

郊区原意指城市外围地区，是一个相对城区的概念，是“都市区内、中心市边界以外的区域。郊区不同于中心市的特点是：郊区蔓延发展；郊区土地利用低密度；郊区缺少像中心市那样的中心城区或闹市区；郊区缺乏一个统一的郊区政府”。我国的郊区是指城市行政区内，城市中心区以外的地域，包括了围绕中心区的城市建成区。

城市郊区化是城市经历了中心区绝对集中、相对集中和相对分散以后的一个绝对分散阶段。它表现为人口、工业、商业等城市要素先后从城市中心向郊区的迁移，即中心区人口出现绝对数量的下降。郊区化与郊区城市化也是两个不同的概念，不能混淆。郊区化是从城市中心区出发，考察人口、产业等从市中心到郊区的迁移，而郊区城市化则是站在郊区的立场上，考察郊区从农村向城市发展的演进。

二、国外城市的郊区化及其经验

（一）国外郊区化的发展历程

美国人口郊区化大约出现于20世纪初。20世纪20年代开始，美国城市化率开始超过50%，从那时开始，美国主要经历了人口、制造业、零售业以及办公业的四次郊区化浪潮，即四个郊区化阶段：一是萌芽阶段，随着城市发展扩大，交通设施的进步，一部分富有阶层首先搬入郊区；二是形成阶段，大量中产阶级开始搬入新的郊外居所，但仍要每天到市中心工作、购物和娱乐，城市仍然是工作、生活和娱乐的主要空间；三是发展阶段，大规模居住郊区化和工业郊区化发展，郊区人口和就业比重越来越高；四是成熟阶段，郊区的自立程度越来越高，由单一的居住功能变成具有各种城市功能的就业中心。郊区化的出现导致了多中心城市空间结构的形成和巨型城市带的兴起。越来越多的黑人和有色人种都有郊区化趋势，郊区异质性增强。

（二）国外城市郊区化的机制

美国人口郊区化主要由五大因素引起：第一是收入增长。当收入的消费效应大于机会成本效应时，郊区化就发生了。第二是交通费用的降低。19世纪末期，美国城市有轨电车迅速发展；到20世纪，个人小汽车的广泛使用和城市高速公路的发展大大降低了个人出行的成本。第三是内城问题。在郊区化过程中，由于中产阶级不断迁移到郊区，造成城市中心区房屋缺乏维护、黑人等有色种族人口增加、财政收入下降、教育质量下降，从而引发了更多的人口外迁。第四是跟随企业迁移。在20世纪初期，由于福特制生产模式的大规模流行，工厂对土地的需求扩大，迫使大量工厂搬迁至郊区即工业郊区化，在工厂就业的人口随工厂郊迁；在二战后，由于零售业和办公业的郊区化，大量就业人口也进行了随雇主的郊区化。第五是公共政策。战后，美国政府为美国家庭提供了低利率贷款和贷款担保，鼓励在郊区置业；另外，郊区地方政府提供的公共产品质量又普遍好于市内政府，根据“用脚投票理论”，居民趋向于郊区化。

三、中国城市郊区化和新郊区化

（一）2000年以前的郊区化城市化特征

1、郊区化概况

我国城市的郊区化出现于1980年代初期。不少学者利用第三、四、五次人口普查数据对我国部分大城市郊区化进行了研究。研究表明，自从改革开放以来，在市场经济体制改革、土地使用制度改革、交通和通讯技术进步、经济发展等因素的共同作用下，部分大城市普遍出现了中心城区尤其是核心区域人口减少、城市中心边缘区和郊区人口迅速增加的现象。如上海，1990-2000年，中心城核心区的黄埔、卢湾、静安三区人口减少69.2万，年均减少超过4%；边缘区的徐汇、普陀、长宁、闸北、杨浦、虹口六区人口则增长了92.6万，人口密度显著增加；而增长最快的是位于近郊区的宝山、闵行、浦东、嘉定四区，年均增长达6.45%；远郊区有少量的增长。其他的大城市如北京、杭州等也表现出了类似的特征。

2、共性化特征

纵观2000年以前的郊区化，可以发现郊区化还处于初级发展阶段，具有五方面共性特征：（1）郊区化表现为近域郊区化，即人口主要从城市中心区向城市边缘区或近郊区迁移，郊迁距离较短。主要原因是由于城市轨道交通线路还比较短，而且主要线路在中心区域或邻近地区，因此为了到市中心就业，人口只能迁移到中心区边缘区或离城区较近的近郊区。

（2）城市郊区化与郊区城市化同时进行。郊区化发生的社会发展水平和经济发展水平较低，郊区人口和经济发展除了得益于城市中心区的扩散效应外，还来自于城市郊区本身的集聚型城市化。如在上海，近郊区浦东、闵行等区人口的增长除了城市动迁居民外，主要是该区域工业的发展吸引了大量外来劳动力。

（3）政府推动下的被动郊区化。我国城市郊区化的市场推动作用还相当有限，迁移到郊区的主要是因为城市中心区更新改造中的市政动迁居民。由于商业地产模式刚刚开始，主动到郊区买房居住的人口还比较少，这与西方首先是中产阶级郊迁有着明显的差异。

（4）郊区化沿着交通沿线进行扩散。这主要表现为人口和产业沿环形城市道路进行摊大饼式的发展。另外，在部分城市中，随着轨道交通的建设，对人口分布的扩散作用逐步加大。

（5）办公、就业的郊区化还远远滞后于人口和工业郊区化，城郊差异明显，郊区还未发展为自立的经济实体。

（二）2000年以来的郊区城市空间重构

1、新郊区化的态势

20世纪后期，美国新经济对城市发展影响加深，Stanback以“新郊区化”一词来描述新经济影响下的郊区化。2000年以来，随着中国全球化程度的加深，中国的经济社会发展进入了一个新的阶段；中国城市发展也全面进入了都市区化阶段，这种可以称为新郊区化的郊区化发展阶段，无论从深度还是广度上都有所加强。以上海为例，根据2010年第六次人口普查数据，上海常住人口空间分布格局变化明显，郊区化距离不断加大。数据显示（见表1），2000-2010年，中心城区核心区人口与1990年代一样，继续大幅度减少，但年均减幅已然下降；边缘区人口则只有微小的增加，主要是普陀区人口有23%的增长，但长宁和虹口区人口出现了减少，其他几个区人口虽然有所增加，但增幅减少的态势也非常明显；近郊区人口呈现了大幅度增加态势，增幅高达95.9%，年均增长达到6.93%，远超1990年代的增幅和增长率；远郊区人口也有大幅的增加，增幅为31.55%，年均增长高达2.78%。

分街道镇的六普数据分析表明，10年间，郊区有关街道镇人口高速增长，超过100个街区人口年均增长在2%以上（见图1），出现了多个拥有大规模人口的街区，人口规模超过20万的街区超过20个，超过30万的也有5个，几乎相当于中小规模的城市；而且这种人口规模大的街区主要在近郊区和远郊区，如人口规模从大到小排列处于前几位的分别是奉贤区的南桥镇、浦东的川沙和三林、宝山的庙行以及闵行的梅陇，人口规模在30万以上。

2、新郊区化的机制

检视2000年以来的郊区化发展，可以把郊区化的动因概括如下：

（1）交通和通讯技术的发展。同样以上海为例，至2010年，上海轨道交通运行线路已有12条，运营线路历程达452千米，轨道交通到达宝山、闵行、浦东、嘉定、松江等郊区的大部分区域，这几个区也是人口增长最快的区域。

（2）郊区各种园区的建设。2000以后，郊区各类产业开放区、科技园区发展很快，成为高密度就业的区域，吸引了大量白领和产业工人。学者郑国和周一星发现，经济技术开发区已经成为我国城市郊区化的重要载体，促进了城市的远域郊区化和郊区化的空间分异。

（3）城郊房地产的开发。2000年以后，商业住宅发展迅速，由于受土地限制，拥有大面积土地而又有轨道交通的郊区房地产开发十分火热，尤其是上海闵行、浦东、松江等区，较低的房价、较便利的交通设施吸引了大量白领人士居住。

（4）经济的发展和小汽车的使用。居民收入的增加势必会增加对住房和环境的消费，从而提高生活质量。学者吕拉昌认为，在新经济等多重因素推动下，中国大都市郊区化的推力增强,推动了郊区化加速发展。经济发展促使大量家庭得以在郊区买房居住以提高居住质量；小汽车已经广泛进入普通家庭，从而使得远距离就业和居住成为可能。以北京为例，2010年，城市居民每百户家庭平均拥有小汽车多达34辆。

（5）城市化和外来人口。学者于萍和沈正平研究表明，郊区化受传统工业经济与新经济的双重影响。这种双重动力与所形成的双重表现特征，体现出我国城市在新经济时代郊区化的特有规律，即大量的外来人口涌入郊区就业，成为郊区人口增长的最主要来源。

3、新旧郊区化的差异

对比2000年前后的郊区化，可以发现两者在诸多方面差异明显。

（1）郊区化的距离方面。新郊区化有远域郊区化趋势，而旧郊区化的距离主要在中心城区边缘及其邻近的近郊区靠近城区的区域，郊区化的距离明显加大，从原来的10千米左右扩展到25千米左右。郊区多项发展指标已经超过近郊区，如上海2010年末，郊区工业总产值超过30000亿元，占到全市工业总产值的92.34%，中心城区与郊区人口比例为30.35：69.64。第二次经济普查资料显示，2008年末，上海市第二、第三产业单位中有34.5%分布在中心城区，54.4%分布在郊区。

（2）郊区化的主动性方面。新郊区化是在市场条件下，通过经济手段发生的自然的城市形态的重组，与1990年代被动的旧郊区化区别明显。通过土地和房价的落差，人口和企业在城市中寻求最佳住址，郊区化主体的主动性大大提高。

（3）新产业经济影响明显。2000年以后，郊区建设了不少科技研发为主的高新产业园区，涌现了一批郊区创新和极化增长区域，如上海浦东的张江高科园区，吸引了大量高科技人才就业，对区域经济带动和辐射作用很大，这与2000年以前主要工业企业建设明显不同。

（4）郊区化内涵增加明显。2000年以前的郊区化主要是人口居住和工业企业的郊区化，造成郊区产业结构较为低级和单一。2000年以后，高新产业和生产性服务业郊区化明显，郊区产业结构更为优化和综合化，有力促进了集生产、居住、研发等功能为一体的郊区新城的建设。

4、新郊区化的正负效应

（1）郊区化的三方面积极影响

首先，城市中心区域人口继续减少，缓解了城市中心区的人口压力，为城市改造和高端产业发展创造了良好的条件，城市中心区的产业结构得到进一步优化，高端服务业发展加快。其次，大量人口主动郊区化，大大提高了人口的生活质量；大量人口在郊区集聚，大大加快了郊区经济和社会的发展。其三，郊区化重构了城市空间结构，即城市空间结构从传统的单中心向现代的多中心大都市结构转变，为城市进一步发展提供了空间。从2010年上海人口等密度图可以看出，除了高密度的中心城区外，郊区出现了若干人口集聚的中心，多中心人口分布格局已经比较明显（见图2）。

（2）郊区化的四方面不利因素

首先，城市发展中摊大饼式发展模式没有得到明显的遏制，无序发展仍然存在，土地和各种资源的集约度低；城市多中心结构发育还比较缓慢，城市中心区仍然承担了大量的就业、交通负荷。其次，尽管郊区有大量的产业园区吸引了大量的就业，但由于产业园区生活配套不足，造成大量的职住严重不平衡，造成交通拥堵，通勤成本上升，城市环境恶化。再次，郊区新城社会公共产品数量和质量还比较低，尤其是医疗和教育资源；郊区社会生活质量还比较低，郊区城市功能不够齐全，难以满足大规模人口的需要。第四，经济发展和郊区化造成社会极化严重，社会空间分异，社会问题层出不群；城市管理机制急需改革。

四、加强郊区化发展的对策建议

（一）制定郊区发展的综合性规划，加强郊区功能的规划管理

要坚持规划先行的原则，在城市总体规划指导下，加快制定郊区人口与新城和新市镇的综合发展规划，加快多中心城市空间结构的规划，努力从满足郊区居住、就业、生活、休闲等功能出发，以提高郊区综合竞争力和郊区生活质量为目标，加强规划的编制和执行。

（二）加快郊区新城的规模化发展，推进国际大都市的建设进程

从六普数据看到，许多城市的郊区已经涌现了若干人口规模相当的街道或镇，但大多数街区人口规模偏小，城市体系发育不足。像上海，未来市域范围内，除中心城区(人口约为850万左右)以外，应形成若干大城市（100万以上）、中等城市（50万左右）、小城市（20万左右）构成的合理的城市体系。

（三）加快郊区轨道交通建设，提高郊区新城人口聚集度

大力推动通往远郊区的轨道交通建设，为郊区城镇居民提供便捷的公共交通方式，通过轨道交通把中心城区和郊区新城相互连接，优化人口布局，进一步提高郊区新城人口集聚度，促进多中心网络化的空间格局形成。

（四）加快郊区产业的配套发展，提高社会管理的质量水平

首先要搞好郊区产业升级，提高技术和管理水平，不断提升产业能级，提高在全球劳动分工中的地位。其次，要为郊区各类产业园区进行配套建设，形成具有一定规模的郊区产业集群。另外，郊区管理模式急需改变，从常住人口需求入手，加强教育、医疗等优质资源在郊区的布局和调控，提高公共产品质量，创造良好的人居环境。

参考文献：

[1]周一星.北京的郊区化及引发的思考[J].地理科学，1996（3）：198—206.

[2]陈雪明.美国城市化和郊区化历史回顾及对中国城市的展望[J].国外城市规划，2003(1)：51—56.

[3]奥沙利文.城市经济学[M].北京：中信出版社，2003.

[4]周一星，孟延春.中国大城市的郊区化趋势[J].城市规划汇刊，1998(3)：22-27.

[5]李健，宁越敏.1990年代以来上海人口空间变动与城市空间结构重构[J].城市规划学刊，2007(2)：20-24.

[6]高向东，吴文钰.20世纪90年代上海市人口分布变动及模拟[J].地理学报，2005(4)：637-644.

[7]谢守红，宁越敏.城市化与郊区化:转型期都市空间变化的引擎[J].城市规划，2003(11)：24-29.

[8]Stanback，T.M.，The new suburbanization: Challenge to the central city[M]. Westview Press，1911.

[9]郑国，周一星.北京经济技术开发区对北京郊区化的影响研究[J].城市规划学刊，2005(6).23-27.

[10]吕拉昌.新经济时代中国大都市的郊区化机制探讨——兼与美国郊区化的比较[J].地域研究与开发，2006(4)：6-10.

[11]于萍，沈正平.新经济时代南京城市郊区化的动力机制研究[J].淮海工学院学报（社会科学版），2008，6(2)：65-68.

责任编辑：张 炜

作者：吴文钰

城市郊区化动力机制探讨论文 篇3：

上海大都市新型郊区化的路径选择与模式思考

摘 要:通过分析西方国家郊区化过程中政府所扮演的角色,探讨上海郊区化过程中政府的职能定位,分析政府与市场的相互关系。提出了在郊区化进程中政府所面临的几大难题以及政府过度干预郊区化所带来的一些问题;提出在郊区化进程中要明确市场与政府的边界,以市场为主导,政府为补充,来促进上海郊区化的健康发展;要从郊区化的政府主导型转向政府引导型转变;从城市主导型向城乡互惠型转变;要从计划经济的思维模式向市场经济思维模式转变,进而提出促进上海郊区化健康发展的七大战略模式。

关键词:郊区化;上海;战略模式;市场机制;政府

Study on the Paths and Model of New Type Suburbanizition of Shanghai

WU Yuan-bo1, WU Cong-lin2

( 1.School of Shanghai Li Xin Accountancy, Shanghai 201602, China;

2.Army 95866 of Baoding, Baoding 071051, China)

Key words:suburbanization; Shanghai; strategy model; market mechanism; government

1 引言

上海“十一五规划”明确提出,全面推进城乡统筹发展。加大工业反哺农业、城市支持农村的力度,按照建设社会主义现代化国际大都市的发展目标,积极探索上海郊区发展新路。根据“1966”城镇体系规划目标,按照规划布局合理、经济实力增强、人居环境良好、人文素质提高、民主法制加强的要求,推进“三个集中”,加快建设具有国际大都市特点的现代化新郊区。上海目前郊区化速度非常迅猛,但在发展过程中从发展理念到战略模式到制度安排都出现了与郊区化实际相冲突的方面,本文以此为切入口试图通过分析西方国家郊区化过程中政府角色的功能定位,政府与市场的关系以及上海郊区化发展的路径与制度创新,来探讨上海郊区化的新理念与新型模式,以此为我国各大都市的郊区化建设提供借鉴。

2 西方国家政府在郊区化进程中的角色定位及管理方法

20世纪以来,大城市在发展过程中都遇到过很多类似的问题,如人口与产业的过度集中,区域发展不平衡;道路发展无法满足小汽车的需求,中心城区的拥挤造成住宅用地不足和生态环境恶劣等。国外众多国家都制定了都市区发展战略来引导和促进大都市及周边地区的发展。西方各国政府都注重对整个区域的资源整合及郊区与中心城区的协调发展。欧洲国家大都市区空间结构的优化主要通过大都市区的规划和管理来实现。规划指向主要是离心化的规划,特别是在大都市区,要求强化区域整体发展水平,大都市区的规划在国家规划体系中占据了重要地位[1]。

在制度方面,美国政府从土地利用、税收、地价、贷款等等方面鼓励郊区化。联邦政府为了刺激建筑业的复苏,带动经济走出萧条,成立了一些政府机构,如HOLC、FHA、VA等,来拉动消费者对住房的需求。从1934年到民主党政府施政的最后一年1968年,联邦政府采取的措施主要有四项: (1)提高抵押贷款占抵押财产价值的比率,最高至93%;(2)延长偿还贷款期限至25～30年;(3)制定并执行住宅建设标准;(4)降低贷款利率至5%左右。这四项措施使得买房比租房更为合算,增加了美国希望购房家庭的数目。郊区的中产阶级家庭在长期的、利率固定的并有FHA担保的抵押贷款的支持下购买了新的住房,这已成为美国生活方式的新时尚。 20世纪50年代,美国还提出了在郊区建设小城市的建议。60年代以后,美国又实行示范城市试验计划,实现分散型城市化。这些城市政策实际上都有力地推动了郊区化进程。20世纪90年代以后,在认识到城区向郊区低密度蔓延带来的负面影响后,美国政府管理者和学者开始研究如何限定大都市区空间的范围、改变低密度的城市发展模式,相继提出精明增长(Sman Growth)、增长管理(Growth Management)、城市增长界限(Urban Growth Boundaries)等模式。其目的都是希望通过一种低成本、低耗能、高效率的城市发展和管理模式,实现经济、环境、社会的公平,使各区域获得均等的投资机会[2]。

日本政府在郊区化进程中同样发挥着重要的作用,政府设置国土厅来规划土地,其目的是根据国土的自然条件综合开发和利用国土资源;合理配置产业发展格局;政府采取种种优惠措施促进工业经济的快速增长。为了促进自己的高新技术产业的发展,日本政府几乎规定对所有高科技的进口都实行减免税的税收优惠制度,从而在很大程度上保障了工业化的进程。第二次世界大战后,东京的“经济奇迹”使其在人口和就业上都迅速发展,同时东京的交通、市政设施和污染等问题也日益突出。人口和工业的高度集中,造成区域发展的不平衡。为此,日本政府采取了一系列措施来减缓东京的压力,包括工业分散政策、发展副中心、调整土地用途等。在20世纪下半叶,日本的国土规划先后经历五次调整[3]。与其相似,东京大都市区规划也先后五次修编,从早期的吸引人口和工业集中,到70年代疏散城市商业功能到郊区,及20世纪末致力于建立一种东京大都市区各个分区之间的网络结构。东京大都市区规划引导着东京大都市区最终发展成为一个充满活力的区域。

3 政府主导型模式下上海郊区化面临的难题

上海这些年对于郊区的发展思路主要表现在三个方面。一是政府主导型的郊区发展思路,从市区一直到镇,制定发展规划的时候,一直在强调着政府的作用,政府的开发,政府的招商引资,政府的规范管理等等。二是城市主导型的郊区发展思路,把郊区作为城市的附属品,作为未来城市房地产开发和产业布局的预备空间。从“一城九镇”的发展思路上,清楚地可以看出,所有郊区小城镇的布局,要符合大上海的发展战略的要求。三是计划经济的主导思想。上海的郊区化必须按照市政府有关部门提出的思路和计划性的投资及土地指标的安排,来解决郊区的经济社会发展和公共服务问题。上海实际上还没有真正出现逆城市化的发展趋势,上海居民消费的郊区化现象还没有大规模地出现。城市和政府的主导型发展思路也导致在政府运作郊区化过程中,政府各级部门之间,政府与外部地区之间的协作与沟通存在一些问题,主要表现如下几个方面:

第一,上海市房地产商开发目标与政府规划目标不协调。虽然政府可以通过规划来引导,但是房地产商因为和市场需求联系的比较紧密,所以开发的选择和政府的目标不一定完全一致,甚至开发行为和导向,可能完全超出了政府的预期。上海目前的郊区化过程中,片面强调政府对于地块原先的计划性规划,而忽视了市场自身的意愿,从而导致有些地盘长期无人开发,影响了上海郊区化的进程。上海闵行颛桥镇颛兴东路靠近都市路处就有一地块,政府规划定位目标因为与市场需求不一致,房地产开发商觉得无利可图纷纷退出,导致这一地块一直无人问津,整整放了8年多还是荒芜一片,而周边早已是富人的别墅区,严重影响了整个别墅区的整体形象以及颛桥镇的市容。所以在郊区化进程中政府一定要注意房地产商针对于住房消费市场的选择,在这个基础上,才能制定合理的发展规划,政府的政策导向。

第二,“两级政府,三级管理”的管理体制导致县级、镇级政区格局难以协调的尴尬局面。目前上海存在的建制镇数量过多、面积偏小的现状,使城镇规模的梯度层次难以形成;2005年郊区小城镇数量由1990年代的200多个调整为106个,但平均人口规模仅为约3万人;在重点建设的32个小城镇中,3万以下的小城镇仍占56.3%[4]。在产业发展上,原来分散的农村工业化就因小城镇的分散布局而难以克服耕地锐减、污染严重等弊病,而城区工业外移及开发区建设的推进,又进一步出现了与县级、镇级政区格局难以协调的尴尬局面。上海是特大城市“撤县改区”模式的始作俑者,现有的管理体制是“两级政府,三级管理”[5],区一级政府有权力根据经济发展的需要自行出让土地,乡镇、村也能利用增加非农建设用地等方式来发展经济。在这种情况下,各地政府为了自身的发展疯狂大搞开发区建设,本位主义导致整体协调不足,最终导致重复建设,开发区规模过小,因此城镇规划和建设中,除了需要政府的主导和支持外,更需要发挥市场的作用,通过市场机理实现资源自动的协调配置和人口自动的优化积聚,而不是政府过分的干预与管制。

第三,周边地区的公共基础薄弱。“一城九镇”规划原本希望能够在中心城区的现有公共基础设施条件下,疏解部分中心城区人口外迁居住,但交通等基础设施和公共服务设施规划建设明显滞后,从中心城区到郊区新城和中心镇的轨道交通至今尚未建成,这一方面限制了大部分中心城区就业人口的外迁,另一方面,郊区新城的居民由于无法在当地得到必要的生活、教育、购物、休闲、娱乐等公共服务,因而存在对中心城公共基础设施服务的强烈依赖,造成城郊交通的过度拥挤(地铁一号线的超负载运行就是现实例证)[6]。“三个集中”实践中暴露的突出问题就是由于新城(或中心镇)难以提供良好的就业从而导致许多农村人口不愿向城镇集中,显示新城人口规模规划与产业布局规划不衔接的矛盾,既影响了郊区的“三个集中”进程,也制约了新城的功能建设。

第四,郊区反磁力中心缺位。城市郊区化与郊区城市化互相促动和共存是当前上海城市化进程的鲜明特征。但与发达国家城市郊区化不同的是,上海城市郊区化没有带来内城的衰落,而是内城的功能提升与控制力增强。20世纪80年代中后期上海工业布局大调整而兴起的工业郊迁,促进了上海中心城区的功能置换与职能疏解,信息、金融、商贸等高级生产服务业逐渐发展成为中心城区的主导产业,而传统的制造业主战场已转移到郊区。产业的升级导致上海中心城区的磁力(管理中心与控制中心)增强,而紧靠中心城区的上海郊区处在其强磁场辐射下,在接受其疏解和辐射的同时,自身的发展受到影响。

第五,城镇的空间功能布局不协调的难题。上海中心城区和郊区的功能建设存在脱节现象,既加重了中心城区的拥挤又造成郊区城镇发展的缓慢。郊区与中心城区的功能分工不明确,中心城区与郊区的功能开发与建设联系不密切,存在中心城区有序建设与郊区城镇无序扩张的不协调发展。这种不协调严重影响和制约了上海城市的空间和经济发展。

第六,城镇体系规模分布存在较大落差。目前上海的城市发展依然以单中心集聚式发展为主,上海城市发展仍然集中在中心城,中心城区与郊区城镇的规模分布存在断层,中间规模城镇缺失,郊区新城规模过小,不能充分发挥城市集聚的规模效应和集聚经济效应,对要素的集聚和吸引程度不高。

第七,人口居住分布与交通不能有效匹配。上海人口主要居住于中心城区,而工业企业则主要分布于中心城区外围。由于上海大部分的就业人口集中于第二、第三产业,因此在人口主要居住区和工业企业主要分布区之间就存在巨大的出行人流量,而中心城区和外围地区之间的交通设施远不能满足其流量要求,从而不可避免地带来拥挤和堵塞[7]。

第八,上海中心城区的资源日益稀缺,商务运行成本过高。目前,上海中心城区的要素供给日趋稀缺,尤其是土地资源稀缺性已经非常突出,导致地价上升、商务运行成本急剧增加,也引起了中心城区产业空间分布发生急剧变化;加上中心城区人口过度密集,基础设施供求矛盾造成交通拥挤、环境污染问题突出。需要解决的是如何在郊区化过程中增强郊区对人口的吸引力和中心城区对人口的推力。

第九,城市交通规划、土地利用规划和城市发展规划独立运行,不能有效协调。由于不同的规划隶属不同部门,因而从某一要素进行的单方面规划很难相互协调或同步进行,常常出现城市交通规划、土地利用规划和城市发展规划的相互矛盾[8]。这不仅直接加剧了上海城市空间土地、交通、产业和居住等要素利用的成本,造成巨大浪费,而且也直接阻碍了上海城市的有序扩张和健康发展。

4 上海郊区化过程中政府角色定位与战略模式选择

从以上分析可以看出,目前上海郊区化的发展主要是两个方面的大问题,一个是政府的角色定位问题,另一个就是发展战略模式问题。如何让政府从郊区化过分行政干预模式中合理退出,进而选择适合上海郊区化现状的发展模式,是一个值得深思的问题。

4.1 上海政府在郊区化过程中的角色定位

为了更好地推动上海大都市郊区化的发展,进一步促进城乡和谐,政府与市场的关系应该进行如下调整:

第一,明确政府与市场不同的功能,确定市场主导型郊区化发展思路。上海郊区化发展,主导因素应该是市场机制的作用,但行政力量的因势利导同样不可偏废。这就意味着必须正确认识政府与市场的关系,合理确定政府与市场之间的边界。在上海郊区化发展过程中,凡产业布局、投资并购等能由市场调节、解决的问题,都应交给市场去解决,政府的作用应定位于营造健康的市场环境,消除制度环境上的各种障碍,弥补市场失灵的缺陷。在上海郊区化过程中,应充分尊重市场的选择。在当前的郊区化特别是土地利用中,存在开发商、市民和政府的三元决策结构。理性政府应该通过最大化其客户(市民)利益的途径实现政府利益的最大化;通过相关规则的制定约束和激励开发商的行为,平衡各利益团体;依靠各部门的协调来行使统一的计划[9]。总之,政府应架构起关于城市郊区化发展的整体框架,以保障健康的发展方向并指导具体的实施活动。

第二,调整上海城乡一体化发展的思路。政府职能转换就是要针对市场的选择,合理地调整政府职能的定位。从调整上海郊区化与城乡统筹发展来看,以下几个方面可能是我们重点调整的内容。

(1)要从城市主导型转向城乡互惠型。这样才能真正实现城乡统筹的经济和社会的发展目标。要鼓励上海城市居民到郊区消费,也要允许上海农村居民到城市定居,这是双向要素流动的市场型选择[10]。郊区的资源配置和产业经营的主体,有着郊区和农村的特点,这里不仅仅是为了城市服务,更多地是要通过吸引城市的要素到这里发展,来带动郊区产业的发展,带动农民收入的增长。当郊区的农民人均收入水平达到或者接近城市居民人均收入水平,上海城乡实现了同步发展,城乡经济和社会的统筹就会自然实现,上海市资源总体配置的空间、上海市发展的未来的潜力和社会资源整合能力就会大幅度地增加。

(2)要从计划经济的思维模式向市场经济转变。一要充分尊重市场主体,认清市场的力量,而不是要政府统揽一切,按照政府的计划和方针办事情。我们从“一城九镇”规划没有完全落实,到自上而下地制定所谓的产业发展规划和对地方政府提出的投资增长目标的要求,实际上都面临对于市场认识的缺位。过去政府可以通过土地垄断来控制开发,当耕地占用受到严格限制,影响了发展目标的实现时,政府计划或者规划就遇到了严重的挑战。因此要特别注意到,在当前的形势下,上海政府要把郊区未来发展的思路交给市场,要尽可能地调动所有的市场要素,来发展郊区和农村。要充分发挥农民、城市居民、外来投资多元化主体的作用。要给郊区未来的产业发展目标留有充足的空间。要让规划中尚没有认识到的小城镇和市场主体,在未来的发展中受惠,而不是通过规定动作,限制一些地方的发展,而忽视了这里潜在的市场资源。

第三,从郊区化均衡式发展模式向非均衡式发展模式转型。上海郊区城市的布局应该从现在的均衡式发展向非均衡发展转变。当前上海郊区城市的人口规模与上海中心城市相差悬殊,与现代化国际大都市的郊区不甚相称。另一方面,上海郊区的城市化既不能搞贴近中心城市的摊大饼式发展,也不能搞天女散花式的发散型发展。上海需要以海港新城为中心建设人口在120～150万之间的具有综合功能的沿江城市带,以对中心城形成强大的反磁力作用。其他一些郊区新城,只要可能就应该争取发展成为有50万人左右的中等城市。笔者认为上海的发展不能像以前那样完全平衡化,要有重点,发展增长极以及增长节点小城市,通过“联乡并镇”、“迁村并点”、“三个集中”等策略来集中资源发挥规模经济效益。要打破行政区划,把“新城”、重点镇、中心村、产业区的发展整合为重点地区的发展,主要包括新兴的产业地区、空港海港地区、重要游憩地区等重点地区。通过生态空间组织控制各个组团的规模,在区域整体范围内体现城市化空间相对集中与分散的特点,建立生活组团、功能组团与生态空间相融合的开放的地域结构。

第四,优化产业结构,通过政府引导大力发展现代服务业。第二产业逐渐向郊区转移第三产业在中心城内集聚,是上海未来发展不可避免的趋势。从国际水平来衡量,上海目前的第三产业比重仍然处于一个比较低的水平,仅为48.9%,发达国家的第三产业比重一般达到75%。产业布局应从上海和长江三角洲地区的区域整体发展出发,按照地域紧密度和产业关联度,合理布局产业,集中集约发展。市域产业布局共分三个层次[11]:第一层次:城市内环线以内的地区。以发展第三产业为重点,适当保留都市型工业。第二层次:城市内外环线之间的地区。以发展高科技、高增值、无污染的工业为重点,调整、整治、完善现有工业区。第三层次:城市外环线以外的地区。以发展第一产业和第二产业为重点,提高经济规模和集约化水平,集中建设市级工业区,积极发展现代化农业和郊区旅游业。第三产业空间结构的优化首先要突破地方政府的职能垄断,加快政府职能的转变,消除产业资本跨地域流动的限制。还应该明确上海现代服务业服务的对象,着重发挥其对制造业与城市发展的推进器作用。

4.2 上海郊区化发展的战略模式思考

政府在郊区化的作用是毋庸置疑的,但过分集中的政府管理必然会重蹈计划经济时代城市发展的覆辙。因此研究郊区化发展的良性战略模式是当务之急,不同专家学者对此都有研究,笔者通过对前人研究的分析、比较与综合,提出应该有以下不同的战略模式,不同的战略模式适应不同的范围与情况,综合起来配套实施,将会使上海的发展大放异彩。

第一,城市空间结构优化战略模式。通过“1966”城市体系规划,大力推进“新城”战略和“新市镇战略”,首批应重点建设松江新城、临港新城和嘉定新城、闵行新城以及安亭新城。随着上海的发展,新城的数量可以适当增加,但要有重点、有计划地推进建设,以保证每个新城健康发展;规划依托市级工业园区、高速公路节点和轨道交通站点,建设一批相对独立、各具特色、人口规模在15万以上的新市镇。

第二,人口容量转移战略模式。同国际大都市郊区城市的人口情况相比,上海当前市域内的人口密度还相当低。例如东京全市域的人口密度是5796人/平方公里,大阪为3591人/平方公里,上海则为2588人/平方公里。因此,未来发展中上海郊区城市的人口密度需有较大程度的提高。为了化解当前市中心过高的人口密度,促进人口向郊区迁移,首先要贯彻郊区“交通先行”的原则,改善城郊之间的通勤交通设施,要把目前的轨道交通网络向规划中的远郊新城和重点城镇延伸,实现轨道交通网络的城郊一体化[12]。其次要提高社会服务设施的配套标准和服务水平,特别是要建设一批高质量的学校、医院,并以优惠待遇吸引有水平的教师、医生到郊区服务,同时要加强文化、体育场馆及商业服务、社区服务设施建设,提高郊区城镇对中心城区家庭的吸引力。

第三,“多圈、多级、多核、多轴”的大上海空间一体化战略模式。“多圈”是把上海市域分为中心城区、通勤区、远郊区三个圈层;“多级”是把上海城镇体系分为中心城区、新城、新镇(新市镇)、一般集镇四个层级,形成以中心区为核心,以轨道交通、公路、郊区铁路等为依托,各级城镇辐射范围合理、空间分布均衡的多层次的空间分布格局;“多核”主要是中心城区内部的CBD,副中心、区中心等构成的节点体系;“多轴”是由沪宁发展轴、沪青平发展轴、沪杭(杭州)发展轴、沪杭(杭州湾)发展轴、沪(海)港发展轴以及沪崇苏发展轴形成的源自于中心区的放射状轴带体系。

第四,“组团式”空间组织战略模式。“组团式城市群”是大中小城市“结构有序、功能互补、整体优化、共建共享”的镶嵌体系,体现出以城乡互动、区域一体为特征的高级城市形态。从上海空间生长的趋势和与长三角地区关系上看,更需要轴状发展。这种发展模式必须发挥交通轴线的导向作用,发挥快速通道和公共交通作用。城市交通以“三港两路”为建设重点,“三港”即国际集装箱枢纽港、亚太地区航空枢纽港、现代化信息港,“两路”即高速公路、高速铁路。市域交通以“两网”为重点,“两网”即城市轨道交通网、市域高速公路网,形成各种交通工具协调发展的现代化城市综合交通体系。结合国道和国道主干线的建设,加强市域高速公路与长江三角洲地区高速公路网的衔接,市域内基本实现“15、30、60”的目标。把多心、多轴与多组团的发展模式扩展到整个大都市地区。通过对各个组团规模的控制和功能的塑造,实现整体布局和功能的优化,通过交通组织和快速通道联系形成更加开放、可生长的结构创新的功能区。

第五,产业扇区扩散模式。具体地说,上海郊区可以打破行政区划,围绕现有的优势产业基地,组织六大产业扇区[12]:(1)浦东新区:高新技术开发区;(2)海港新城:临港综合经济开发区;(3)金山化工:化学工业产业区;(4)松江新城:科技、教育、旅游业区;(5)嘉定汽车城:汽车产业区;(6)宝山:钢铁产业区。另外崇明岛与长兴、横沙组成以生态旅游为特色的海岛旅游业区。奉贤、青浦两区可以就近分别拆并到金山、海港和松江、嘉定产业扇区之中。这些扇区都有强大的产业作为支撑,可以建成相对独立又具有反磁力作用的郊区新城、卧城、卫星城和中心镇,有效吸引中心城区人口的扩散。

第六,边核发展模式。边核发展模式的存在体现出上海市点、群结合的产业发展特点。“边”指沿江苏方向形成的产业群,“核”就是指金山、奉贤、南汇三个沿海的重要节点。边核模式的产生缘于上海陆路交通与海上交通区位特征的空间特点[12]。分析上海市对外交通的重要通道,沿江苏方向的道路数量、路网密度与通道种类都要高于其他区域,加之上海市“173”工程的实施提高了政策与政府部门的办事效率及企业的通关效率,降低了企业的市场成本,为该区域的产业发展带来了一个崭新的契机。产业的进入造就了经济的繁荣与地区建设的全新面貌,形成了上海市产业发展空间上的一个新经济群体,即边的产生。而核的产生潜力的巨大源泉就是洋山深水港口的建立。洋山深水港的建立是上海未来发展的重要生命线,对地区经济的发展有不可替代的决定作用。金山石需要依靠大型货物的运输,洋山港的建立将极大地促进其进行国际贸易的能力与机会,为金山的产业发展带来重要的外向纽带;南汇是上海与洋山深水港建立直接联系的桥梁,奉贤是与嘉兴、浙江板块对接的桥梁。

第七,网络发展战略模式。大上海郊区化网络发展模式的建立重点在于全力推动节点的发展。而区域内节点数量繁多,规模不一,建立这些层次不同节点间的联系,使区域内功能不同的节点在各司其职的前提下,能够互相渗透、协调发展,从而带动轴向及腹地的发展。“轴”的培育与完善是最终形成网络化模式的重要支撑。“轴”是节点之间相互作用与联系的纽带,对附近区域有很强的经济吸引力和凝聚力,同时,“轴”也是“点”上社会经济要素向外扩散的路径。表现为社会经济客体在空间中以“点—轴”形式进行渐进式扩散[13]。这里的“点”指各级中心城市(镇),“轴”指由交通、通讯干线和能源、水源通道连接起来的产业聚集带。可见“轴”的建立对区域点的扩散与集聚效应的发挥意义重大,因此“点—轴—网络”的建立是上海市理想的产业发展结构与模式。

5 结论

改革开放30年来,上海市经济和社会的发展已经起到了带头作用,在郊区化过程中,把自己的经济和社会发展的方式辐射到了整个长三角地区,带动了全国经济和社会的发展。总之,上海在推进郊区化发展的进程中,政府应通过经济手段而不是行政手段为市场机制充分发挥作用创造条件,即政府主要起引导、促进的导向作用,而市场是基础和主导。要克服政府原先在郊区化进程中由于不适当的角色定位所造成的阻碍郊区化发展的体制和制度障碍。西方国家政府在郊区化过程中所扮演的角色我们应该借鉴;要合理解决上海郊区化过程中面临的一些难题;要改变政府主导型郊区化模式为政府引导型郊区化发展模式;要从城市主导型发展模式向城乡互惠型发展模式转变;改变计划经济的思维模式,依靠市场主体来配置郊区化各方面的资源;在战略模式上,通过空间结构优化战略、人口迁移战略、组团式发展模式、产业扇形发展模式、边核发展模式、网络发展模式等等来全方位、多角度、立体化地推动上海郊区化的健康发展。

参 考 文 献:

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作者：吴元波 吴聪林