深度探讨我国土地储备机制模式和城市用地规划管理问题

2022-12-26

1 土地储备的收购、整理实践模式

1.1 以市场为导向的土地收购、整理

石家庄市是我国较早实行土地储备的城市之一, 该市的土地储备工作由市国土房管局下属的土地开发中心负责。土地开发中心根据石家庄市土地利用规划, 城市总体规划、结合城市近期建设规划, 通过对全市土地供需状况的调查, 每五年编制一次全市的土地储备规划, 该规划报市政府批准后, 土地开发中心根据五年规划制定年度士地开发和出让计划;石家庄市国上房管局土地开发中心同时对储备地块的规划、开发、出让引入项目管理模式, 让城市运营商参与地块的评估、策划和开发工作, 再组织专家评审、优化, 然后向社会公示, 结合社会各界意见, 最终订出每个储备地块的开发建设方案。

石家庄市的土地储备是以市场化营运模式、项目化管理为导向的运作方式, 中心成立了土地储备前期研究发展部, 对所有储备地块开展深入的可行性分析和经营策划, 对每一个储备用地, 都先做好策划、算好账, 使一级市场推出的地块更加符合市场的需求。但是, 如果计划储备的土地市场前景不好, 投资风险大, 政府则会调整城市规划, 直至调整的城市规划满足土地储备的盈利要求。例如, 该市的某地区作为城市储备用地项目, 经过前期的项目测算, 该区域土地的可出让建筑面积较少, 土地开发资金收支不能平衡。政府即对琶洲地区的规划方案做出了调整:如某地块是将原来的5个分地块整合, 把综合医院、行政办公、图书展览等诸多功能调整合并为国际学校, 原定为旅馆业和商务办公用地的另一地块因原容积率、高度无法满足五星级酒店基本建设要求, 就将地块划分为2个分地块, 并调整提高了地块容积率。一些开发商提出, 某地块出让面积都比较小, 基本都是500平方米、700平方米的小地块, 这样要造出好的产品比较困难。市土地开发中心就考虑开发商规模开发的要求, 在一些地区推出了一些10公顷以上的大地块出让, 而且这些地块的出让都采用了招标出让方式, 以满足市场的需求。

石家庄市的土地储备是“以地生财”、“经营城市”的市场化经营模式, 市场引导土地储备、土地储备指导城市规划。在这种模式下, 城市规划变成了保证和提高土地储备收益的“工具”, 城市规划所确定的城市公共设施用地因为土地储备的需要而进行调整, 往往会造成城市公共空间、公共设施的移址建设或缺失。

1.2 以开发商为导向的土地收购、整理

土地储备过程包括土地征购、土地整理和土地出让。土地储备实质上是政府垄断土地一级市场的开发, 完成土地整理后, 政府通过公开拍卖方式完成经营性土地的出让。但是, 由于一些城市的规模较小、实施土地储备的资金不足, 当有些资金实力雄厚的开发商看中了大片的土地后, 政府往往就与一些资金实力雄厚的开发商合作, 以土地储备的名义, 由开发商代替政府进行土地储备的前期整理工作, 土地整理完成后, 政府通过招标、挂牌、拍卖等方式进行公开出让, 如果价格较低, 开发商就直接受让开发, 如果价格较高, 开发商就让其他竞拍者取得土地, 开发商则获取土地一级整理开发的地产开发利润。在这种模式下, 政府借开发商的资金实现了城市开发建设的目的, 但是, 却减少了土地储备的收益。而且, 这种模式往往是开发商主导土地储备, 开发商根据自己的利益需要随意地调整储备地块的用地性质和容积率等规划指标, 根据自己的利益需要而随意地调整城市规划。

1.3 以城市规划为导向的土地收购、整理

土地储备离不开城市规划, 充分了解城市规划, 可以最大限度地避免土地储备部门盲目储备土地, 防止土地储备部门储备了城市东边的用地, 实际上城市要用西边的用地;防止土地储备部门储备了很多用地, 但是城市这一阶段用很少的用地, 或者储备很少的用地, 城市发展要求很多的用地, 这样做可以避免不平衡的现象发生, 保证了城市的有序发展。城市规划不能跟着土地储备走, 城市规划应当指导土地储备。

2 城市用地规划管理

2.1 行政管理体制现状

城市用地规划管理主要是对城市规划区范围内规划建设用地的控制和管理。城市规划用地管理业务管理上与国土管理有着密不可分的联系, 因此, 出于管理的需要, 在上世纪九十年代中期, 我国许多城市将城市规划管理部门与国土管理部门合并成“规划与国土资源管理局”。但是, 到了九十年代末, 国家成立了国土资源部后, 国土管理部门业务上进行了垂直条线管理, 各市的规划国土管理部门又相继分开, 国土管理部门直属于省级国土部门管理, 而城市规划管理部门仍然是当地政府的一个行政管理部门。在这种行政体制下, 当地市政府无权管理土地资源, 城市发展所需的用地都必须通过国土管理部门的审批。

2.2 城市用地规划管理的法律、法规和管理程序现状

城市用地规划管理的法律依据主要是《中华人民共和国城市规划法》、建设部的《城市用地分类与规划建设用地标准》以及各个省 (自治区) 、市制定的《城市规划管理技术规定》、经法定程序批准的城市规划等。《城市规划法》规定了城市用地规划管理的程序:第三十一条的规定:“在城市规划区内进行建设需要申请用地的, 必须持国家批准建设项目的有关文件, 向城市规划行政主管部门申请定点, 由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限, 提供规划设计条件, 核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后, 方可向县级以土地方人民政府土地管理部门申请用地, 经县级以上人民政府审查批准后, 由土地管理部门划拨土地”。《城市规划管理技术规定》及相关的行业用地规定是城市规划管理部门确定具体建设项目用地规模的主要依据。

2.3 城市用地规划管理存在的问题

如何切实有效地推动城市规划决策和实施的民主化, 城市的规划是为谁规划?“不是为了政绩, 而是为了老百姓!”, 随着社会的进步和发展, 城市规划的功能己经从原来的技术文件逐步向公共政策的功能进行转变, 原来的《城市规划法》仅仅是作为指导、规范和执行城市规划技术文件的法律, 而缺少作为公共政策方面的内容。在违法用地、擅自变更现有用地使用性质、变更房屋原来的用途等方面, 由于城市规划法仅仅对违法建设的处理较明确, 对于违法用地、违反《建设用地规划许可证》内容的, 于利用原有建筑改变用途的处理在《城市规划法》中都没有明确法律责任和有效的强制执法手段, 仅仅在第三十九条规定:“在城市规划区内, 未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的, 批准文件无效, 占用的土地由县级以上人民政府责令退回”, 这使得城市规划用地管理缺乏有效的执法依据, 实际管理中的执法效果不佳。

摘要：本文基于笔者多年从事土地管理的相关工作经验, 以我国土地储备机制和城市用地规划管理为研究对象, 分析了土地储备的收购、整理实践模式, 探讨了城市用地规划管理的现状及存在的问题。

关键词：土地储备,城市用地规划,土地整理