行政许可权初探论文

引言按照我国学者的理解，地方立法后评估，一般是指在地方性法规、规章颁布实施一段时间后，结合其实施情况，包括取得的成效、存在的问题，对特定的地方性法规、规章所进行的评价，从而为地方性法规或规章的立、改、废提供依据的制度[1]。在西方，各国从上个世纪中后期广泛开展了以考察法律效果为内容的立法后评估实践。今天小编为大家精心挑选了关于《行政许可权初探论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

行政许可权初探论文 篇1：

论行政许可裁量基准的正当性

摘 要：目前我国行政裁量基准主要限于行政处罚的应用构成了裁量基准的制度缺陷。针对学界存在的认为行政许可裁量基准与许可裁量目的相悖、行政许可结果不具有裁量性这两种对行政许可应用裁量基准存在的认识偏见，本文从裁量基准具有克服行政许可恣意的功能、裁量基准并非完全消灭许可裁量、行政许可结果具有裁量性三个方面对行政许可裁量基准进行了正当性证成。

关键词：行政许可;裁量基准;正当性;证成

作者简介：郭跃，东南大学法学院，2015级法学博士，研究方向：行政法学。

行政法的精髓在于行政裁量，对于行政裁量及治理行政裁量的行政裁量基准的研究一直是行政法学研究的热点和难点，似乎一直是行政法学研究的“未完成方案”，堪称行政法学领域的“哥德巴赫猜想”。
一、目前我国裁量基准主要应用于行政处罚领域

通过对知网有关裁量基准研究成果的整理，可以作出两个方面的总结：一是从理论上看，有关行政裁量基准的研究成果十分丰富，而且高水平的研究成果也十分丰硕，并且有关理论研究的成果存在十分显著的交锋和争议。如在一般性和主体性认同裁量基准作为控制行政裁量权滥用手段、认可裁量基准实用主义的价值的前提下，也有学者对此提出了异议和不同的认识，如有学者发出了“自由裁量权基准：技术创新还是误用？”这样的疑问。但是多数学者仍然认为裁量基准具有现实性的功能，特别是可以有效地限制行政裁量，从而防止行政裁量权的滥用。另一方面，我国现有的行政裁量基准的研究主要局限于行政处罚裁量基准，对其他具体行政行为是否具有适用裁量基准的必要性和可能，学界持较为慎重的态度。“但遗憾的是，我国行政执法实践乃至学界把主要兴趣和目标都聚焦到行政处罚领域，对其他行政领域中的裁量基准制度缺少系统的梳理和个性化研究。”[1]之所以将行政处罚裁量基准作为最为主要的或者是典型意义上的裁量基准，原因在于行政处罚具有应用裁量基准的较为适格的“情节细化”和“效果格化”的裁量空间。换句话说无论是从行政处罚的情节或是处罚的结果来看，情节和结果都有广泛的裁量空间。如果没有裁量空间，无需使用裁量基准，如果裁量空间较小根据需要可以不建立裁量基准或者建立适度的裁量基准。一般意义而言，行政处罚裁量具有如同刑法般的较为宽泛的裁量适用空间。同时，作为基层实践产物的裁量基准最早萌生于浙江金华的行政处罚实践，进而在全国各行政处罚领域呈现出批发式、大爆炸式的行政处罚裁量基准“运动”。以行政处罚裁量基准为例，学界构建了作为一般意义上的裁量基准的学理体系，各地方政府在制度层面纷纷建立了作为一般意义上的裁量基准的应用制度体系，对一般意义或者说是整体意义上的裁量基准的理论研究和制度创新使得裁量基准逐渐成熟。国家适时而为，也将裁量基准确定为一种长期性和根本性的国家战略。

以行政处罚裁量基准为例而建立了一般性的行政裁量基准理论与制度符合从“特殊”到“一般”的理论与制度的形成规律，然而理论的完善和制度的应用却不能因此戛然而止。一方面，行政处罚行为具有具体行政行为的特征，却不具有全部具体行政行为的特性。其他具体行政行为的特色以及由此形成的与行政处罚的区分使得行政处罚裁量基准必然有未能体现其他具体行政行为裁量基准的特殊性，这形成了作为一般裁量基准制度应用的困难。如通过对行政许可裁量基准效果的体察，发现其不具有行政处罚裁量基准效果格化的特点，效果裁量转化为许可的效果选择：给予许可或不予许可。另一方面，如果一般性的行政裁量基准无法在行政处罚之外的具体行政行为中应用并总结，也形成了对一般性行政许可理论与制度是否具有“一般性”的质疑。因而行政裁量基准必须突破传统上仅限于行政处罚的应用，但是这并不妨碍行政处罚裁量基准作为典型意义上的裁量基准的地位。
二、对行政裁量基准应用于行政许可的质疑

对于行政许可是否适用裁量基准的质疑主要来自于对行政裁量的认识以对行政许可效果选择是否为裁量的认定。

（一）认为行政许可裁量基准与许可裁量的目的相悖。“质疑者认为，裁量基准的适用可能引发裁量的僵化等诸多弊端，将会出现裁量控制的简单化和技术的误用，甚至其本身也面临合法性、有效性危机。”[2]行政裁量是行政行为的必然现象，行政裁量无法避免。然而这表达的却是事实的层面，应当从行政裁量的价值层面对行政裁量进行辩证的衡量。一方面，行政裁量具有积极的意义。行政裁量的积极意义在于通过裁量为实现行政“个别化”正义提供手段。每一种行政行为针对的对象包括完全相同性质的相对人情形都是不一样的，因而行政许可针对相同的申请也应进行“个别化”的考查，因为每一种行为的情景都是不一样的，我们不能建立一种完全机械化的一一对应的许可量。通过保有许可裁量权，才能针对性性地进行个别化的考查。另一方面，裁量具有权力滥用的可能。没有监督的权力并不必然导致腐败，但是肯定及其容易造成腐败。我国现有的体制将行政裁量排除在法院受案范围之外，如果立法监督不能及时跟进，行政裁量便处于监督的真空，行政许可机关便较容易滥用许可裁量权。因而行政裁量的空间为权力滥用提供了可能。

（二）给予或不给予行政许可的结果使许可裁量的空间丧失。“可以说，技术是裁量基准的灵魂，而技术的合理性和科学性也构成了评判裁量基准优劣的核心标准。”[3]依据行政裁量基准的一般原理和通说，从技术构成上来看裁量基准的救赎构造一般是由“情节细化”和“效果格化”两个部分组成，是对法律情节和法律效果的裁量。就行政许可而言，行政许可具有情节细化条件，却不具有效果格化的條件，理由是从行政许可的结果来看，行政许可最终表现为行政许可机关给予许可或不给予许可两种结果，并不存在第三种情形的存在，且依据许可条件或标准作出许可，行政并不能有裁量的空间。持这种观点的人认为，依据许可标准作出给予许可或不给予许可的结果使得行政许可的法律效果失去了裁量的空间而变成了效果的选择，因而认为行政许可不具有适用裁量基准的法律效果的裁量空间。

三、行政许可裁量基准的正当性证成

从理论上看，行政裁量基准呈现出从行政处罚的适用逐步走向行政规划、行政强制、行政许可适用的研究趋势;从实践上来考查，以湖南和广州为代表将制定和实施行政许可裁量基准作为地方法治政府建设的战略。必须证成行政许可裁量基准的正当性。

（一）行政许可裁量基准能有效克服行政许可恣意。基于共识，行政裁量权具有两面性，行政法的目的不是取消全部的裁量权而只是取消不必要的裁量权以及极其容易被滥用的行政裁量权，虽然这为实务中对“必要的裁量权”进行个别化衡量带来了难题，然而从理论上来分析，这却是不争的事实。无论是从裁量基准的起因或是从裁量基准肩负的主要功能来看，裁量基准为控制裁量权滥用而生。

行政许可是授益性行政行为，会对相对人及相关人员产生直接和现实的利益调整功能，是国家进行资源配置的重要手段，因而行政许可必须审慎而为。近年来国家行政审批制度改革的一个基本导向就是尽量减少行政审批，放权于社会，并且取消了全部的非行政许可的行政审批事项。但是确实存在的一个客观事实就是行政许可权力及其容易滥用而造成对相对人利益和公共利益的损害。裁量基准为对行政许可权力的限定提供了一个非常有效的手段，通过裁量基准来对行政许可裁量行为进行建构和限制，保证行政许可裁量为公共利益而为的导向。当然，这是裁量基准对全部具体行政行为的功能，不仅限于行政许可。透过对行政裁量基准功能的完整性考查，通过许可裁量基准对许可裁量权进行限制而防止其滥用并不是许可裁量基准的全部功能，但是确实是其基本的功能和原初产生的动因。

（二）行政许可裁量基准并非以完全消灭许可裁量为目的。学界一直存在一个对裁量基准的一个现实误解就是裁量基准以完全消灭裁量权为目的。从现实性上分析，建立一个将行为与基准一一对应和完全对应而无需裁量的行政许可裁量基准制度根本不可能;从价值性上分析，保留一定的许可裁量权为具体的许可正义的实现提供保障。通过许可裁量基准只是来取消不必要的许可裁量权，同时必须保留必要的许可裁量权，这是许可裁量基准要实现的双重目的。因而，许可裁量基准的设置必须有度，这个度的表现之一就是必须保留必要的许可裁量权。那种认为建立行政许可裁量基准就会完全消除了裁量空间的认识既不可能也无必要。无论是取消或是限定或是建构许可裁量权，这都不是目的，许可的目的是为了实现许可的正义，是基于公共利益的考量和相对人利益衡量基础上形成的对正义的追求。而对正义的认识不仅仅将其界定为一种抽象或者原则意义上的正义，正义更是要通过一种个别化的方式来呈现。以正义的要求来认识许可裁量基准的价值，故而行政许可裁量基准的功能应着眼于两个方面的目的：一是消灭容易造成许可裁量权滥用的不必要的许可裁量权;二是保留一定的许可裁量空间为个别化的许可提供实现正义的手段。

（三）行政許可结果并没有使行政许可的效果裁量丧失。如何理解行政裁量？以行政许可的结果最终表现为给予许可或不给予许可的效果选择进而否定行政许可法律效果不具有裁量性，从而推演出行政许可无法适用裁量基准的结论是对行政裁量的认识偏见。

何为裁量？“只要公职人员权力的实际界限允许其在可能的作为或不作为方案中自由作出选择，那么他就拥有裁量。”[4]对于行政裁量的理解应当坚持从实质主义的宽泛的方法进行认识，也就是凡是有选择的即可视为裁量，这种选择性空间既可以理解为“多选一”，就如同行政处罚裁量中的效果裁量一样，根据对处罚情节的细化，得出对多种效果的对应性格化的结论。行政裁量也可以理解为“两选一”，根据法定的许可条件通过许可裁量基准进行细化和量化，依据由此而结合形成的许可标准对申请人的申请条件进行衡量，最终在给予许可和不给予许可两者之间做出选择。确定性和不确定的区别在于不确定性具有的选择性而呈现出各种可能性，尽管行政许可裁量基准为许可提供的效果裁量并没有留下十分宽泛的选择空间，但是许可结果并不是仅有一种可能性，因而不能因为许可结果的选择性较小或者空间教狭隘而否定其具有的裁量性本质，因而给予或不给予行政许可的结果具有裁量性。

裁量基准从行政处罚的适用走向更为全面的行政许可的适用必须首先证成行政许可裁量基准所应具有的正当性基础。然而这却只是第一步，在完成了对许可裁量基准正当性证成的前提下需要进一步对行政许可裁量基准的技术构造、效力以及司法审查进一步探讨和追问，才能建立更加全面性的行政裁量基准的一般理论和制度。

[ 参 考 文 献 ]

[1]孟鸿志.行政规划裁量基准初探[J].法学论坛，2016（06）：31-38.

[2]章志远.行政裁量基准的理论悖论及其消解[J].法制与社会发展，2011（2）：152-160.

[3]周佑勇.裁量基准的技术构造[J].中外法学，2014（5）：1142-1163.

[4][美]肯尼迪·卡尔普·戴维斯.裁量正义[J].毕洪海，译.北京：商务印书馆2009.2.

作者：郭跃

行政许可权初探论文 篇2：

地方立法后评估制度化探讨

引言

按照我国学者的理解，地方立法后评估，一般是指在地方性法规、规章颁布实施一段时间后，结合其实施情况，包括取得的成效、存在的问题，对特定的地方性法规、规章所进行的评价，从而为地方性法规或规章的立、改、废提供依据的制度[1]。在西方，各国从上个世纪中后期广泛开展了以考察法律效果为内容的立法后评估实践。例如，美国克林顿总统于1995年颁发了第12866号令，规定联邦政府重要的规章，必须进行立法的成本效益评估，以减少不必要的行政管制；德国内政部于2001年正式编写了《立法效果评估手册》，以推广立法效果的评估方法[2]。在我国中央立法层面，立法后评估的制度规范首先出现在行政许可法中。该法第二十条规定：“行政许可的设定机关应定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。”之后，各地人大开展了立法后评估的尝试。广东省人大常委会于2010年拉开了立法后评估的大幕，《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》成为“回头看立法”的首个现实样本。这意味着立法后评估制度成为广东省人大工作的一项重点。从整体上说，立法后评估在我国仍是一个新生事物，对于其所涉及的评估目标、评估主体、评估对象以及评估程序和方法等基本问题还处于探索性阶段，因而有进一步探讨的必要。

地方立法后评估的价值目标

立法质量是整个国家法治实践的一个重要乃至中心问题。一方面，“从立法质量这一页，可以窥一个国家立法乃至其法律文明之全貌”；另一方面，立法如果“品质低劣，导致动辄修法、废法，法的安定性将难以维持”[3]。因此，在我国有关地方立法后评估的法律文本与制度操作中，也往往将提高立法质量作为立法后评估最重要的价值目标。例如，《西安市政府规章立法后评估办法》第一条明确规定，“为了进一步提高市人民政府立法质量，促进经济社会发展，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。”但以逻辑学的视角观之，“立法质量”只是一个涵盖性概念，其内涵与外延并不具有确定性，可以分别从可行性、科学性、协调性和技术性等方面进行考量。当某一法律规范不合理分配权利和义务，与社会主导价值取向相悖时，我们可以说它质量不高；当某一法律规范不符合当地实际状况，超越社会关系的承受程度，我们可以说它质量不高；当某一法律规范与其他法律规范之间存在冲突和不协调时，我们也可以说它质量不高……在美国，立法后质量评估曾经侧重的是成本与效益的关系。“所制定的规章必须能够得到最大的经济效益，如果花钱较少的方案可供选择，而行政机关没有选择时必须说明理由。”[4]据此，笔者认为，立法后评估尤其是地方性立法后评估制度的构建应当解决“立法质量”的外延，即主要评估的是地方性法规、规章与实际的一致性，还是成本效益抑或其他。当然，基于地方性法规、规章所涉领域的不同，其基本价值取向也应当有所差别。具体说来，笔者倾向于在食品药品安全标准等问题上适宜于风险和产品危害分析评估；在一般行政管制领域侧重于必要性评估；在基础设施、公共福利等领域则采用可行性评估更合适；等等。当然，在某些领域也可采用综合评估。例如，针对《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》所实施的评估就是典型的综合性评估。广东省人大常委会副秘书长、法制委员会主任委员金正佳对此的评价正好说明了这一点。他指出，“立法后评估，让我们回头看看，立法是否取得预期效果，是否符合科学立法、民主立法的原则。此外，立法后评估也可以检查法规贯彻实施过程中，实施得如何？是不是良法？如果是良法，是否发挥了良好的效果和作用？”

地方立法后评估的主体

主体是地方立法后评估的实际承担者，而非指评估权的归属者。因为立法评估是立法活动的一项内容，评估权理应只能属于具有法定立法权的主体，但在这一前提下，具体的承担者却可以与评估权归属主体适当分离，即由一定的立法机关将评估具体活动委托给其他主体去实际操作。从实际操作情况来看，基本采用的是各种立法机关为主体的自我评估模式。例如，上海市对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的评估主体是上海市人大法制委、常委会法工委；广东省的立法后评估主体也是以省人大常委会为主导的。

在笔者看来，在立法评估问题上可以探索其他模式，如在人大常委会或者政府法制部门的指导下，将评估委托给科研院所或者政协等机构，从而实现自我评估与外在评估的结合。由立法机关以外的主体实施评估，一方面可以保证评估结论的客观性，另一方面可以为立法机关节约相应的人力，便于立法机关把精力集中于那些亟待解决的事项。但亦有下列问题值得探讨，如评估结论的权威性、评估过程动用相应资源的组织能力等，这需要有相应的制度保障，但可以先行先试，在此基础上再总结经验。

地方立法后评估的对象

笼统地说，立法后评估是以现行有效的法律规范为对象的，每一部地方性法规、政府规章应当接受事后评估的检验。但这只是一种理想说法。实际上，由于各种条件的限制，经受评估的地方性法规和规章相比较现行有效的地方性法规和规章而言，只是其中的一小部分。以地方政府规章为例，安徽省政府法制办开始得比较早，数量也比较多，从2000年到2005年，省政府法制办先后对12部省政府规章实施效果进行了测评，而制定的规章不少于50部，能够接受评估的尚不足四分之一。广东省尽管从2010年开始实施立法后评估，但每年立法任务大概是20多件地方性法规，对于省人大法制委员会来说，更多的工作集中在立法上，不可能对现行的所有地方性法规都进行评估，只有极少数的法规已评估或者在计划评估范围之内，其所采取的原则是“对民生关注度最高的，先行评估”。然而，哪些应当纳入评估范围是需要依据一定的标准的，对此，笔者认为可以从下列方面进行考量：以社会管理为内容，与公众利益密切相关、社会影响面广、社会关注度高的法规和规章应当评估；以管制为内容、权力直接介入私人领域的法规和规章应当评估；人大代表、政协委员、社会公众等意见集中的法规和规章应当评估；执法和实施部门反馈意见较多的法规或规章应当评估。

在确定了应当评估的对象之后，进一步需要厘定的问题是对某个法规或规章是进行整体评估还是部分评估。整体评估既评估法规、规章的自身质量，还评估其相关条款的设置及其实施效果；部分评估则只考察其中的某一方面。例如，2006年国务院法制办对《艾滋病防治条例》的立法后评估，主要针对该条例所设置的五项具体的防治措施实际效果的评估，属于部分评估。广东省人大常委会组织的对《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》的评估则属于整体评估。到底是整体评估还是部分评估取决于评估的价值目标以及人力、物力等各种外在条件。

评估程序与方法以及结论的效力

作为一项严肃的立法性活动，评估应当有科学的程序保障，这些程序大体包括：（1）制订评估方案。评估方案内容包括本次评估的目的、拟评估的对象及其主要内容、评估的基本标准、评估的具体方法、评估时限以及时间安排。（2）评估的具体方法。评估是对拟评估对象的定性分析和定量分析的结合，因此评估的具体方法既应当包括实地考察、座谈会等，也应当包括问卷调查等定量分析方法，在某些特定法规规章中也可引入经济分析方法。（3）分析评价。对收集到的材料进行分析研究，提出初步评估结论。（4）形成评估报告。对初步评估结论进行进一步研究和论证，形成结论，在此基础上提出法规、规章继续施行或者修改、废止、解释、制定配套制度、改进行政执法等方面的意见，形成正式的评估报告。

评估不是为了形象工程，必须追求一定的实效，而这个实效就是评估结论与法规、规章的废、改之间的必然关系。如果评估结论不能通过法规、规章的修改或废止等立法活动体现出来，毫无疑问，这种高成本的立法后评估就不能对立法质量的提高有实质性影响。在这个意义上说，评估是立法活动的延伸，是制定与修改法规、规章的重要纽带。笔者不同意“评估意见是修改或废止法规、规章的参考”的观点，因为只有参考作用就无形中降低了评估的意义。除此以外，笔者认为，应当进一步总结评估结论中某些具有普遍性的规律，使评估不仅对评估对象具有直接效力，而且也使评估对未来立法质量的提高具有警示抑或参考意义。也许，对于一个国家的法治建设而言，后者的意义更为根本。

注释：

[1]许安标：《立法后评估初探》，载《中国人大》2007年第8期。

[2]俞荣根：《立法后评估：法律体系形成后的一项重要工作》，载《西南政法大学学报》2011年第1期。

[3]佘绪新等：《地方立法质量研究》，湖南大学出版社2002年版。

[4]崔卓兰、于立深：《行政规章研究》，吉林人民出版社2002年版。

（作者分别系广州大学人权研究与教育中心副研究员，深圳市宝安区人民法院审判员）

作者：王欢 陈加云

行政许可权初探论文 篇3：

政府部门行政权力下放路径研究

权力下放是行政体制改革的政治内核，也是简政放权的题中应有之意。改革开放以来，特别是推行权力清单制度工作以来，我国不断加快中央行政权力下放的进程，但在权力下放的同时，出现了法律上的冲突和认识上的误区，形成了一些消极现象，基层部门“承接难”的问题愈来愈受关注。本文以问题为导向，以基层实践为研究对象，倒推我国政府部门行政权力下放路径的合理性，探索提出完善该路径的几点对策和建议。

一、改革开放以来权力下放路径初探

回顾改革的历程，包含在行政改革、政治改革之中的主题是权力的下放，是权力从中央政府向地方政府转移和从政府向社会转移的过程，也就是纵向的政府间分权和横向的政府向社会分权。本文所指的权力下放就是狭义上的纵向政府间分权。

（一）明确一个目标。在新中国成立后相当长的一段时间内，我国纵向政府间权力关系总体上呈现中央政府权力高度集中的格局，鉴于这个客观事实，邓小平指出：“应该有计划地大胆下放。”《国务院机构改革和职能转变方案》也明确规定，必须处理好中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，推动权力下放，以充分发挥中央和地方两个积极性。权力下放是“主权在民”这一宪政原则的具体体现，它带来的直接效果就是地方自主权的扩大，同时，权力下放还衍生出了四项功能：建立健全社会主义民主制度、调动人民群众的主动性和积极性、实现管理的科学化、提高行政效率。由此可以看出，权力下放的目标在于解决中央与地方分权问题，促进权力重心下移，实现制度创新，从而调动各个方面的积极性，提高权力运行效率，推动生产力的发展和整个社会的进步。

（二）完成一个转变。改革开放至今，以经济特区和各种形式的试点、试验区为代表，我国在中央与地方纵向政府间权力关系调整的过程中逐步形成了独具中国特色的“选择性分权”权力下放模式，一方面为相关区域推动经济社会发展提供了巨大的改革红利，为在纵向政府间进行覆盖面更为广泛的普遍分权提供了实践准备和经验基础；另一方面也在一定程度上引发地区间不公平问题，导致行政资源配置的非均衡性，甚至形成“虹吸效应”。随着改革的进一步深入，我国的权力下放模式已逐步向普遍性分权转变。自2002年以来，国务院向全国下发了26份行政审批制度改革文件，取消行政审批事项2733项、合并调整38项、下放管理层级393项、工商登记前置改后置134项（表1），权力下放已经在更广泛的意义上真正落到实处。

（三）理顺一个机制。权力下放必须遵循一定的机制，做到合法、合理、有效。2013年，全国开始推行权力清单制度工作，简政放权速度逐年加快，下放权力事项数量逐年递增，各地纷纷出台权力下放的规范性文件。以山东省为例，省政府办公厅相继印发了《山东省行政审批事项目录管理办法》《山东省行政权力清单动态管理办法》，明确了15种具体调整情形，将权力下放作为调整依据之一。2015年12月，济南市编办印发了《关于进一步规范行政权力事项调整下放工作的通知》（济编办发〔2015〕196号），规定市直各部门（单位）调整下放权力要经过三步走，即充分调研论证、向市编委办公室提出书面申请、市政府审定公布。

二、槐荫区承接现状及对权力下放路径的思考

2014年12月，槐荫区第一次公布了《区级行政审批事项目录》，2015年3月公布了《区级行政权力清单》，之后经过了4次动态调整。虽然槐荫区政府部门行政权力事项“承接率”不断提升，但是，承接到位并能实际实施的行政权力事项并不多，本文就此问题对政府部门行政权力下放路径进行了思考。

（一）未承接行政权力事项情况复杂。据统计，自2013年以来省、市下放至县（市、区）政府的行政权力事项共74项，槐荫区政府部门承接到位的共46项，尚未承接的有28项（表2），承接比例为62.16%，同比提高10.16%。尚未承接的事项情况复杂，大体分四种类型：一是上级下放文件中“下放层级”为“县级以上”或者“设区市、县级”且市级部门已经明确承接的。如区发展和改革委员会、区城乡建设委员会等4个部门的16项事项属于此类，区级无相关权限。二是上级下放文件中“下放层级”明确为“县级主管部门”的，如区文化局（旅游局）等3个部门的6项事项属于此类，该6项事项由市局办理。三是地理条件不具备，在可预见的长期内不会发生行政审批申请的，如区农业经济发展局（水务局）2项海渔事项属于此类。四是上级文件已经下放，但是现有法律依据中的实施层级没有明确包括县级的，如区农业经济发展局（水务局）4项林业事项属于此类，鉴于依法行政原则，暂不列入区级目录。

（二）零审批事项比例偏高。推行深化行政审批制度改革以来，槐荫区陆续公布实施了20份改革文件，并对槐荫区23个部门的行政审批事项进行了4次动态调整，从2014年12月的101项（行政许可88项，非行政许可审批13项）行政审批事项，经过多次规范调整、合并优化、删繁就简、依法新增，最终动态调整为现在的134项行政许可事项。在简政放权背景下这个数字并非逆势而为，而是区级政府作为放权承接部门的必然要求，是承接工作取得实效的重要体现。但是，其中有52项长期无业务，为“零审批”事项，占全部事项的38.81%（表3）。以区农业经济发展局（水务局）最为典型，2014年12月公布的部门行政审批事项只有11项，按上级要求规范调整以及衔接下放事项后为45项，其中新承接事项19项，依法新增事项15项，“零审批”事项为35项，占部门所有行政审批事项的比例高达77.78%（表4）。这种简单承接实际无法办理的情况，使基层部门陷入了高“承接率”与高“零审批率”正相关增长的怪圈。

（三）存在与有关法规制度相悖现象。一是权力下放超越有关法规设定的实施层级。如鲁政字〔2015〕277号文件将省林业厅“外国人对省重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像审批”下放至县野生动物行政主管部门，但是依据《山东省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》第三十二条：“外国人对省重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像的，必须经省野生动物行政主管部门批准”，该事项实施层级为省级，权力下放不应超越法律法规设定的实施层级。该事项现已从省林业厅的部门行政审批事项目录中删除，但是县级林业部门暂时没有承接。此项下放行为不仅违反了依法行政原则，同时也易造成权力真空。二是权力下放存在以部门文件形式下放。权力事项梳理过程中，存在个别部门以红头文件的形式下放权力事项。按照规定：国家法律法规和国务院决定设定以及上级政府下放行政审批事项外，部门新增行政审批事项，应严格按照《中华人民共和国行政许可法》《山东省人民政府关于贯彻国发〔2013〕39号文件严格控制新设行政许可的通知》（鲁政发〔2014〕2号）执行。新增、取消或下放行政审批事项，经本级政府常务会议审定后，方可由同级审改部门及时调整权力事项。就此问题反复与部门积极沟通，摆规则、讲道理，说明权力下放的程序与要求，有效避免了权力下放“后遗症”。

（四）基层承接下放权力遇瓶颈。权力下放到基层政府，是政府自我革命、自我“瘦身”的重要环节。近几年，国务院、省、市三级下放行政权力事项逐年递增，基层承接压力逐年加大，但“有放无人接”“能放不能接”的现象必须要引起重视，否则，这样的“瘦身”难以实现政府“减肥”“塑身”的初衷。原因有两方面：一是权责不匹配，事权下放，但与之相匹配的财权、人权没有同时下放，而且有的部门出现了“放虚权留实权”的“变相放权”，扭曲了简政放权的本意；二是接权遭遇人才瓶颈，一些下放到地方的权限，诸如规划审批、环评审批、安全监管、农林牧渔等重要事项，一般都具有较强的专业性，需要专门技术人员办理，但目前基层政府部门并不完全具备这些方面的专业人才，这些“下放的权力”基层政府“接不住”“接不好”，甚至不得不再绕回到“上级政府”。

三、政府部门行政权力下放路径设计

政府部门行政权力下放是推进简政放权的主要抓手，应当明确下放路径，建立健全决策回应、容错纠错、监测评价等配套机制，防范权力真空，加强事中事后监管。

（一）强化目标管理，纠正权力下放思想误区。看待权力下放要从大处着眼，它不仅是把权力下放给地方政府，更是政治民主化、现代化的手段，是通向行政体制改革、建设服务型政府的坦途大道。假定改革开放以来，我国的权力总量基本上是恒定的，权力下放只是改变了权力配置，改变了权力结构，从而改变了权力的功能输出值。其外在表现就是权力从中央向地方的转移，从政府向社会的转移和更有效地引导社会主义市场经济的建设。这个权力转移过程中出现的阻力来自对权力下放自身的误解，权力下放是一种弱化权力控制力的行为，但它所要弱化的是集权者个人或少数人的控制力，因为这种控制力已被当代政治学确定为一种不良控制力，而不是要弱化权力总体上的运行效率。相反，它恰恰是出于增强权力总体上运行效率的目的，郡县治则天下安，县域强则国家富，下放权力有利于节约成本，提高决策效率，减少“交易费用”，使市场运行更加顺畅，促进地方经济快速健康发展。

（二）畅通沟通渠道，建立健全决策回应机制。在权力下放过程中，不能一味强调中央部门权力向省、市、县下放，除非该类事项本应属于地方政府事务，或者地方政府处理此类事务更为熟悉和精准，原则上不宜将掌握在中央政府部门的权责层层向下移放。为克服机制性的“管不好”的缺陷和增强决策程序的规范性，上级部门下放权力应当经过充分调研论证，必须遵循合法、合理、科学、效率原则。畅通政府部门内部上下沟通和政府与社会内外沟通两个渠道，建立健全决策回应机制。变上级“端菜”为基层“点菜”，开门搞改革，提高下放权力事项的“含金量”，对拟下放的权力事项要经过下放部门谨慎选择，充分征求承接部门的意见，并对权力下放进行可行性、必要性以及成本收益分析，重要事项应该召开面向社会的听证会，广泛征求意见。

（三）推动放管结合，严格落实权责协同机制。权力下放不等于放下责任，撒手不管，归根结底是为了让权力运行更加有效，使政府行为受到有效监督，让权力规矩运行在它应当运行的轨道之上。一方面，简政不是懒政，放权不是放手。下放权力不是下放责任、下放矛盾，上级相关部门在将权力下放的同时还要对下级单位科学合理、实事求是地做好服务、监督和管理，做到上级单位总揽不包揽、放权不失管，下级部门到位不越位、尽职不失责。另一方面，下放后的权力也要关进制度的笼子。下放权力后，地方基层的权力扩大了，拥有了更大的经济社会管理权限，我们必须按照“有权必有责，用权受监督”的原则，加强对权力被授予者的行使权力的监督，最终实现行政权力的高效合理运行。

（四）增强承接能力，确保权力下放落地有声。基层政府要积极开展行政审批制度改革工作“回头看”，确保权力事项有“放”有“接”。一是完善区级承接事项台账，探索建立部门承接下放权力事项备案制度。及时督促部门对取消下放行政权力事项积极对接，按照《山东省行政权力清单动态管理办法》的规定，根据法律法规和机构职能调整情况，定期修改完善、审核公布权力清单，确保科学有效、与时俱进。二是下级部门在接手权力的同时还要做好科学行使权力的准备，进一步完善相关的制度配套，增强基层执法力量，对承接的行政审批事项及时编制业务手册和服务指南，同步推进运行过程和结果的公开化，把承办机关变更的行政审批项目信息向社会公开。三是基层干部自身也要加强理论学习，提高自身的政治素养和行政能力，尽快成为承接“下放权力”的“多面手”，让“放权”的过程取得“放利”的结果。这样，才能避免出现权责失衡、市场失范、监管失灵的风险，充分发挥地方政府贴近基层的优势，释放简政放权的活力。

（五）注重监测评价，充分发挥部门职能作用。建立健全监测评价机制，是保障改革正确前行又不断深入推进的重要手段，有利于检验改革方案制定和改革方式选择的科学性，及时纠错、少历风险、少付代价。要结合权力下放过程中各个部门的职责分工，完善绩效考核体系。除了权力下放部门和承接部门要搞好对接以外，机构编制部门也要提高自觉性，当好三个角色。一是当好“督导员”，及时督促承接部门搞好衔接落实，将承接工作的实际效果作为科学发展综合考核的内容之一，并做好权责清单动态管理工作；二是当好“纠错员”，及时发现权力下放中的违法违规及不合理现象，并向上级部门反馈意见，充分利用山东政务服务平台，对承接部门的承接行为进行审核和矫正；三是当好“护航员”，进一步推进行政体制改革，控制总量，盘活存量，为承接部门提供机构编制保障，构建政府职能转变与政府机构改革的良性互动。

政府部门行政权力下放始终是我国建立服务型政府的重要一环，政府将部分行政权力事项放手给基层，有利于扩大地方自主权，进一步激发市场活力。完善权力下放路径，纠正思想误区和程序错误，才能充分发挥其对简政放权进程的推动作用，才能最大限度地使人民获得改革红利。□作者系中共济南市槐荫区委组织部副部长、区编办主任 E：FQJ

关键词：政府部门 行政权力 下放 路径

作者：王振国