论我国宪法监督机构的完善

2022-09-29

“宪法的生命在于实施, 宪法的权威也在于实施”[1]。党的第十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 (下简称《决定》) , 其中, 一共有38处提到了“宪法”, 而且其都是直接或间接的强调了要保障宪法的有效实施, 维护宪法权威。由此可见切实保障宪法有效实施之重要性与紧迫性。

一、“宪法监督制度”与“违宪审查制度”争论之搁置

针对如何保障宪法的有效实施这个问题, 学者们早在20世纪80年代初[2]就开始讨论, 而且出现了应该建立“宪法监督制度”还是“违宪审查制度”这两大阵营。在中国知网上可以检索到, 题目包含“宪法监督”的文章有393篇, 题目包含“违宪审查”的文章有875篇。从文章的数量上看, “违宪审查”似乎“更胜一筹”, 但是, 直至今日, 两者的交锋也仍在继续。然而, “宪法监督制度”与“违宪审查制度”的争论应暂且搁置。因为《决定》明确提到“完善全国人大及其常委会宪法监督制度, 健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设, 把所有规范性文件纳入备案审查范围, 依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。这也指明了我国现阶段保障宪法实施的制度是“宪法监督制度”, 而且这个制度的建构基础是全国人大及其常委会。至于“宪法监督制度”是否要包含违宪审查, 也不是现阶段讨论的重点, 因为现阶段的重点是“加强备案审查制度和能力建设”。

由上可见, 我们应摒弃“宪法监督制度”与“违宪审查制度”之争, 把现阶段研究的重点转向如何完善我国的宪法监督制度上面。然而, 我国的特殊国情决定了我国宪法监督制度的完善是一个需要合理和长远规划的系统性工程[3]。根据《宪法》第六十二条和第六十七条的规定, 全国人大及其常委会作为国家最高立法机关, 其在保障宪法的有效实施方面起着基础性作用。因此, 在现阶段, 如何完善以全国人大及其常委会为根基的宪法监督机构是一个基础性的重点、难点课题。

二、完善宪法监督机构之重要性

(一) 完善宪法监督机构是完善宪法监督制度的基础性工作。宪法监督制度包括宪法监督的主体、宪法监督的对象、宪法监督的启动方式、宪法监督的程序等内容, 然而宪法监督的主体是其中的核心要素和前提。因为具体的制度需要具体的机构、具体的人去执行、去实现其价值, 只有先确定了宪法监督的主体才能根据其法定权限去确定相应的监督对象、启动方式和程序等内容。否则, 如果作为宪法监督主体的问题都没解决好, 其他相关的配套制度可能会出现不相对称的问题。

(二) 完善宪法监督机构是对实践需求的响应。我国《宪法》第六十二条和第六十七条规定了全国人民代表大会及其常务委员会的职权, 但是该规定也实践中屡屡受人诟病。因为全国人大及其常委会直至今日没有真正行使过其监督宪法实施的职能, 没有改变或者撤销任何一个法律、法规。然而, 全国人民代表大会每年才开一次会, 人大代表本身的能力又足以适应宪法监督这种专业性、技术性较高工作, 因而无暇顾及到宪法监督;全国人大常委会的开会频率为没两个月一次, 而且立法任务繁重, 对宪法监督也力不从心[4]。这样是影响我过宪法实施和宪法权威的一个比较重要的因素。

因此, 在现阶段, 完善宪法监督制度的关键是要完善以全国人民代表大会及其常务委员会为根基的宪法监督机构, 这或许也是十八大四中全会《决定》的目的或者初衷之一。

三、我国宪法监督机构的完善

无论是宪法监督制度还是宪法监督机构的完善, 都要特别注重方法论的问题, 明确目标, 节省成本。因此, 宪法监督机构的完善要依法进行的, 都是要为宪法监督实践服务的, 都是要兼顾各个制度之间的衔接的。

(一) 宪法监督机构的完善要于法有据。首先, 这是“全面推进依法治国, 建设社会主义法治国家”的时代要求。任何一项改革都必须符合宪法、法律的规定, 否则, 这项改革本身给法治带来的伤害或许更大。其次, 这也是基于法的稳定性和法的权威的考虑。全国人大及其常委会的职权由《宪法》、《立法法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等法律作了明确规定, 基于法的稳定性和权威性, 特别是《宪法》和宪法性法律的稳定性和权威性的考虑, 不可鼓吹撇开现时的法律制度, 通过修改《宪法》和宪法性法律另辟法律制度来完善。再次, 这也是基于成本的考虑。在现有的法律制度下进行制度改良, 应该是成本较低也较容易被公众接受的一种方式。

(二) 宪法监督机构的完善要响应实践的需求。完善以全国人大及其常委会为根基的宪法监督机构要以本土的实际情况为根基, 正如“美国宪政文化的特殊性注定了司法审查体制不可能不改头换面, 就在欧洲大陆获得‘本土化’”[5]一样。如前所述, 我国现时的全国人大及其常委会被人诟病的原因在于其没有真正行使过《宪法》和《立法法》等法律规定的“监督宪法实施”的权力。这个是我们当前最需要改变的现状, 也是最迫切的实践需求。至于宪法诉讼这类的违宪审查模式或许不是我们当前要推进的改革。因为从违宪审查产生的历史渊源及其发展状况来看, 世界上大多建立违宪审查制度的国家, 其宪法都可以直接适用于具体的案件, 同时其违宪审查机构是独立于立法机关的。而且, 在大多国家中, 法官在违宪审查机构中行使实际的违宪审查权, 法官的地位特别突出。在这方面, 美国的特点最为明显。美国“最高法院的威信, 主要来源于其判决书所代表的正义得到人民的支持, 人民的认可是最高法院权威的最终保障”[6]。然而, 我国《宪法》当前并不具有可诉性, 不能适用于具体的案件之中;同时《宪法》第六十二条和第六十七条规定的全国人大及其常委会是我国行使国家立法权的机关, 不享有具体审查个案的职能。因此, 如何结合实践需求, 完善以全国人大及其常委会为根基的宪法监督机构是我们研究的重点, 至于宪法诉讼这类违宪审查的讨论或许显得不那么迫切。

综上, 笔者认为, 全国人大及其常委会的人员专业化和备案审查态度主动化是一个重点突破口。关于宪法监督态度主动化, 2015年新修订的《立法法》第五章做了一些规定, 今后的研究重点是如何落实这些规定以及探讨全国人大及其常委会的人员专业化的问题。

(三) 宪法监督机构的完善要统筹兼顾, 要有“制度群意识”[7]。本文强调以全国人大及其常委会为根基的宪法监督机构的基础性, 并非要孤立其他制度。相反, 这是要突出问题的主要方面或者主要矛盾, 为统筹其他制度打好基础。如前所述, 《宪法》、《立法法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等法律不仅对全国人大及其常委会的职权作了较明确规定, 还对地方人大及其常委会以及其他国家机构的权力做了较明确的规定。我们在考虑对全国人大及其常委会进行完善的同时, 要兼顾其他制度的协调性, 比如全国人大及其常委会与地方人大及其常委会在备案审查方面的分权等。因此, 要使以全国人大及其常委会为根基的宪法监督机构的完善能够切实有效, 还要注重制度之间的统筹协调。

摘要：宪法的生命和权威都在于实施。保障宪法实施应建立“宪法监督制度”还是“违宪审查制度”的争论应暂且搁置。完善以全国人大及其常委会为根基的宪法监督机构是当前要解决的紧迫性和基础性问题。宪法监督机构的完善要注重方法论的问题, 做到于法有据、响应实践的需求和统筹兼顾。

关键词：宪法实施,宪法监督,全国人大及其常委会,完善