政府权力监督分析论文

摘要：党的权力监督思想是马克思列宁主义权力监督理论与中国实际相结合的产物，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。党的权力监督思想呈现出了“与马克思列宁主义权力监督理论一脉相承又有重大创新”的历史性、“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”的人民性、“应对党面临的重大风险考验和党内存在的突出问题”的现实性特征。今天小编为大家精心挑选了关于《政府权力监督分析论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

政府权力监督分析论文 篇1：

我国权力监督制约问题研究评析

摘要：权力监督制约问题是理论界研究的重点和难点，近年来，相关学者对我国权力监督制约的基本理论、权力运行中存在的主要问题及其解决思路进行了广泛而又深入的研究，取得了较多的研究成果，为中国特色社会主义权力监督制约体系的构建提供了丰富的理论资源；但目前的研究也存在着一些问题和不足之处，亟需改善和加强。

关键词：权力监督；权力制约；研究评析

权力的监督与制约问题既是中国特色的社会主义政治体制改革中的重要问题，也是理论研究中的重点、难点和热点问题。随着我国经济体制改革的不断深入，原有的政治体制的弊端愈发明显，要求政治体制改革的Ⅱ乎声越来越高。与此同时，理论界掀起了研究权力监督制约问题的热潮，相关学者从我国权力监督制约的基本理论、发展成效、现存问题及其解决思路等方面进行了广泛而又深入的研究，一批学术专著和论文相继问世。笔者针对这些已有的研究成果进行分析比较综合，期望能为构建中国特色的权力监督制约体系的理论研究与实践探索提供参考。

一、权力监督与权力制约的关系界定

对权力监督和制约关系进行合理的界定，是研究权力监督制约问题的前提。国内相关学者从不同学科不同角度对两者的关系进行了阐释，提出了多种看法。

第一，包含说。分为两种看法。一种认为权力制约包含权力监督内容。“权力监督从广义上讲也是一种权力制约。如果将权力监督与权力制约并列在一起，如国家权力的制约和监督，则强调的是对权力运行的全方位的制约。”另一种认为权力监督包含权力制约。“权力制约指的是特定权力主体对客体行为的控制和约束。在广义上，权力制约是政治监督的表现形式之一。”而且，“权力制约着眼于对监督对象产生实际的压力和强制力，是较高强度和力度的监督。当一个主体对其他主体实施了强制和约束，对其行为具有实际的抑制作用或者将其改变时，人们往往将其称为制约。”

第二，补充说。一种观点认为权力监督是对权力制约的有益补充。“在保障权力正常运行方面，制约有着监督所不能替代的整体性、决定性功能。监督作为保障权力正常运行的一个环节、一种形式，只是制约的有益补充，并且这种有益补充只有在制约机制健全条件下，才能发挥应有的效力。”另一种观点认为权力监督和权力制约是相互补充。“要有效防止权力异化，杜绝权力腐败现象的发生，构建起中国特色的权力制约和监督机制，就必须坚持制约与监督并重的基本方针，充分发挥二者的共同作用，使其紧密结合，互为补充，从而推动社会主义民主政治和政治文明的顺利发展。”

第三，一个问题两个方面说。陈朝宗认为，权力从宏观上可以分为立法权、行政权、司法权，因此，权力制约就有立法权、行政权、司法权三权相互制约，权力监督也就有立法权监督、行政权监督、司法权监督；从微观上看。由于行政权又可以分为决策权、执行权和监督权，因此，权力制约就有决策权、执行权和监督权相互制约，权力监督也就有决策权监督、执行权监督、监督权监督。所以，“权力制约和权力监督实际上是一个问题的两个方面，权力制约也是权力监督的一种表现形式；反过来说，权力监督离不开权力制约，不受制约的权力是无法监督的。”

第四，区别联系说。大部分学者都持这种观点，认为权力监督和权力制约之间既有区别，又有联系。两者的主要共同点在于：“二者都是围绕着公共权力的正当行使而设置的体制、制度和所进行的活动；二者都是以现代民主为基础、为核心；二者都是以现代法治为依托、为条件。”两者主要区别表现在：主客体关系不同，运行方式不同，依靠力量不同，时效程度不同，覆盖范围不同。呶力监督与权力制约是密不可分的。不存在没有监督的制约，即任何制约都是以监督为前提的；也不存在没有制约的监督，即任何监督都是为了制约；监督的过程即是制约的过程，二者在时间和空间上是一个统一的过程。

二、我国权力监督制约中存在的主要问题

改革开放以来，党和国家对权力监督制约的探索取得了积极的成效，但总体而言，现行的权力监督制约机制还带有明显的革命战争和计划经济时期的烙印，存在着诸多问题和弊端，理论界对此进行了深刻的剖析。这些研究成果主要体现在有关权力监督制约的认知问题和机制问题以及权力监督制约体系中的党政关系、党内关系、党群干群关系，党际关系以及人大与“一府二院”关系“五组关系”不够协调上。

1.有关权力监督制约的认知问题。思想是行为的先导，对权力监督制约形成正确的认识，是实现权力有效监督制约的前提。总体而言，人们的思想认识，尤其是部分党政领导干部的思想认识与实现权力有效监督制约的要求还存在着较大差距，这主要表现在两个方面：一是受“左”的思维影响。有的仍然固守既有观念，从根本上否定分权制衡的普世性，简单地分权制衡等同于西方的三权分立模式。二是对权力的“二重性”认识不深刻。社会上有部分人对权力所具有的扩张性、腐蚀性的认识还不深刻，权力至上观念仍然影响着人们，不少领导干部认为监督是出难题、挑毛病、找岔子，制约是捆手脚。还有的认为，党政干部在各方面都是出类拔萃的，思想觉悟高。因此只需注重干部的道德自律与思想认识提高，忽视对权力进行制约和监督的制度设计。

2.有关权力监督制约的机制问题。我国权力运行中出现的诸多问题，固然与人们的思想、道德和作风有关，但更为根本的是有关权力监督制约的机制不完善、不健全。理论界已普遍认识到我国现行权力监督制约机制的问题，但学者们在具体分析这些问题时有不同的视角和侧重点。王彦军认为，我国现行的权力监督制约体系，从一开始就没有按照全面系统的原则和法治原则来设计，而是根据实际需要，随时采取的一些应急性措施，是基于事后汲取教训而构建的，陷入了头痛医头、脚痛医脚的被动境地。所以多表现为零散的党纪、政纪规定之类。监督制约权力的法律制度建设严重滞后缺失。陈建华强调，我国权力监督制约存在三个机制问题：领导机关、权力机关、行政机关与公众的信息沟通机制不健全；公众的政治参与机制不健全；公民的选择权实现机制不健全。晏计生认为，我国权力运行机制的主要问题表现在：权力高度集中；人大的监督形同虚设；宪法监督机构和违宪审查制度处于空白状态；权利与义务和责任不平衡。也有一些学者从政府的角度来分析行政权力运行中的主要问题，主要有政府职能尚未根本转变，权力安排不尽合理，权力运行程序欠缺规范透明，权力运行的法制化程度不高，权力运行的激励机制和惩罚机制发生扭曲。

3.权力监督制约体系中的“五组关系”不够协调。权力监督制约体系是指权力监督制约的主体、对象、内容、程序等要素构成的有机整体，以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。因此，权力监督制约体系的问题和弊端也通过这些要素之间彼此关系表现出来。目前理论界研究成果主要集中在权力监督制约体系中的党政关系、党内关系、党群干群关系、党际关系以及

人大与“一府二院”关系“五组关系”不够协调上。在党政关系上，王彦军认为，现行政治体制客观上使党处于国家权力机关之上，党采取了向国家机关下达指令的执政方式，各种国家机关实际变成了党的纲领、路线、方针、政策的工具，而国家权力机关和专门法律监督机关却并没有真正享有对各级党委及其主要负责人的监督权力。在党内关系上，建国以来，党逐步健全了自我监督制约系统，党内自上而下各级党组织内部都有专门的纪检机构。但这种自我监督效果不佳，突出问题表现在：“党内监督意识不强，缺乏监督责任感和主动性；党内监督专门机构缺乏必要的独立性和权威；注重制度建设，但制度操作性不强，落实不到位；监督环节错位，重事后监督，事前、事中监督不力；自上而下的监督较强，但自下而上的监督却显得软弱乏力；对党‘一把手’的监督仍然存在着虚监、漏监现象。”在党群、干群关系上，作为权力的授予者人民群众与党政领导机关的信息沟通机制不健全：群众对党政权力机关进行有效监督的信息不全，不对称，群众无法起到监督作用；人民群众参与机制不健全，各种利益主体难以以独立自主的群团方式对党政领导机关施加影响，公民享有的参与权无法转化为制约和监督的有效力量；人民群众的选择权实现机制不健全，群众对干部职务的升降的参与决定权、对干部的选择权十分有限，群众的选择权、参与权形同虚设，难以对组织的干部决定权进行有效监督。在党际关系上，民主党派对共产党的监督不同程度地存在着“弱监”、“虚监”、“空监”的问题，这表现为民主党派监督的约束力较弱，缺乏督促党和行政部门的必要手段；民主党派监督的制度建设严重滞后；民主党派监督的知情能力较差，民主党派监督作为一种外部监督，对被监督对象工作业绩和职务行为的了解有一种天然的障碍。在人大与“一府二院”关系上，我国人大对各级人民政府、各级人民法院和检察院即“一府两院”的监督权主要存在于理论上，而事实上的监督几乎不可能。究竟通过什么途径使这种理论上的监督权变成事实上的监督权，还需要探索。人大对“一府两院”工作报告否决之后怎么办，现行制度也没有作出规定，人大对司法机关进行监督和司法机关独立行使职权都是宪法原则，如何解决两者之间的矛盾，也需要研究。

三、构建我国权力监督制约的科学体系

对如何构建我国权力监督制约的科学体系问题，有的从理论的角度进行思考，有的从对策的角度探寻；有的从宏观角度对权力的监督制约体系进行总体性研究，有的从微观角度对权力监督制约结构的各个组成部分进行具体的分析。这些研究成果涉及到权力监督制约体系的方方面面，其中主要体现在选择合适的模式、建立合理的结构、建设系统的制度上，这为构建我国权力监督制约的科学体系提供了丰富的理论资源。

1.选择合适的模式。要充分发挥权力监督制约的作用和效能，必须把权力的内在要素如主体、体制、制度、理念等进行有机的整合，建立起一套能够良好运行的模式。那述宇、吴延溢认为，“这是一项巨大而复杂的系统工程，在这项工程的设计和实施中，首要的是权力监督和权力制约模式的选择。不同的模式蕴涵不同的机制，不同的机制意味着不同的功效。”理论界普遍认为权力监督制约模式有三种，分别是以权力监督制约权力，以权利监督制约权力，以道德监督制约权力。我国权力监督制约模式的选择，不是在三者之中选择一个而轻视或抛弃另外两个，而是以其中一个模式为核心，另两个模式围绕着核心模式设立和运转。但在哪种模式为核心的认识上，国内学者既有相同之处，也有区别所在。

理论界认识相同之处在于普遍认为不能以道德监督制约权力模式为核心。如邓名奋强调，“道德教化和个人自律永远是一种内在而深刻的力量，它的或然性以及非特定强制性又在限制着它的作用。因此，它对于另两种权力制约机制只能起到一种补充和配合的作用，而不能成为唯一的和根本的制约方式。”那述宇、吴延溢认为，“过去几十年中，我们党和国家所选择的权力监督与制约模式是以道德自律为核心的，然而，实践证明其是违背公共权力运行规律、权力监督与制约规律的，不具普遍性功效。”

理论界认识不同之处在于“以权力监督制约权力”与“以权利监督制约权力”何为核心模式上。曾行伟认为“以权力制约权力”是近代以来西方政治学者关于权力制约的基本思路，也是西方国家权力制约机制的核心。因此他主张“以权力监督制约权力”模式为核心。“因为任何一种实体权力都不是无限的、全能的，而是以其他权力的存在为条件，与其他权力相关联的。为此，必须在国家权力结构的各个层次上形成一种让不同性质的权力相互独立又协调配合、相互制约的机制。”汪来杰认为，“以权力制约权力的核心是分权，并使不同权力机构之间形成一种监督与被监督或相互监督的关系，从而达到防止权力恶性扩张和异化的目的。”㈣

但也有一些学者认为，“以权利监督制约权力”应是我国权力监督制约的核心模式。如那述宇、吴延溢指出，“在现代民主、现代法治条件下，权力监督与制约模式，必须是也只能是以权利监督制约权力为核心，主要原因有三点：由主权在民这一法治首要原则所决定的；由权力正当运行的规律所决定的；由公共权力运行规律所决定的。”邓名奋认为，以权利制约权力是权力监督制约观念的根源和制约途径的起点。因为，权利与权力分属两个不同的领域和范畴，这就构成以权利制约权力的第一个层次：消极制约；权利是权力的来源，这构成了权利对权力的积极制约；权力之间的相互制约其背后仍然是权利在起作用。

2.形成合理的结构。形成权力监督制约体系的合理结构，是权力监督制约体系功能发挥的决定性因素。理论界认为权力监督制约体系结构从监督制约主体要素的角度来看，主要包括党内监督制约、人大监督制约、司法监督制约、人民政协监督制约、公民监督制约和舆论监督制约等；从权力的微观类型来看，主要包括决策权、执行权和监督权三者之间的相互监督制约。因此，相关学者从这两个维度展开对我国权力监督制约结构的研究。

从监督制约主体要素这个角度看权力监督制约的结构，一些学者认为不仅各项监督制约内部存在着不同程度的弱化、虚化，而且各项监督之间没能形成应有的合力，整体效能偏差，因此，必须“对症下药”。有的学者对权力监督制约结构进行总体性研究，如张英认为，一是要增强党内监督，二是要支持人大监督，三是要支持和保证政协的民主监督，四是要切实加强群众监督和舆论监督。欧召大则从“渠道”的角度阐述了如何进一步加强党内监督、国家专门机关监督、人民政协和民主党派监督和社会监督。也有一些学者从权力监督制约结构的各个组成部分进行具体性研究，如王海军从加强党内监督制约机制人手，探讨党内权力监督制约机制的构建，唐莹莹从人大与“一府两院”之间的关系来思考人大监督，陈建华从“绿色通道”的角度来分析如何加大公众对权力监督制约的力度，等等。

从权力的微观类型看权力监督制约的结构，党的十七大之后，理论界加大了对决策权、执行权和监督权之间的研究力度。其中陈朝宗认为，决策权、执行权和监督权三大权力，应遵循邓小平关于“权力不宜过于集中”的思想，明确划分三权的权限并使之相互制约，构成一个协调的统一体。决策权监督、执行权监督，监督权监督，其中任何一种权力监督都在其他两个权力的相互监督下，并指出最主要的还是公众与社会的监督。无论从哪个角度来看，权力监督制约体系的建设都是一项系统的工程，“在结构上应是协调的，在功能上应是配合的、互补的。通过完善协调机制，调节、理顺各监督制约形式之间关系，使各部分形成最佳配合；通过反馈机制，及时反馈权力运行状况，并依据反馈提供的信息，及时自我调整监督制约的偏差，整合各部分关系。”

3.建设系统的制度。制度建设是构建我国权力监督制约体系的中心，制度的可行性、规范性和约束力决定着权力监督制约的质量和效果。理论界对制度建设的必要性已达成共识，但在如何加强我国权力监督制约的制度建设上，相关学者论证的视角和侧重点有所不同。

赵清城从“原则”人手指出权力监督制约制度建设应做到：对原有合理的监督制约制度进一步具体化、规范化，制定出更详细的细则；对一些不适于当前形势的监督制度加以补充、完善；根据新形势、新任务、新情况制定出新的监督制度。蒲晓光从“权力运行的各个环节”角度分析如何加强权力监督制约制度的建设，他指出要建立健全制约有效的权力运行机制，完善对权力运行过程进行有效监督的制度，完善民主监督制度，完善职能监督方面的制度，实现对权力运行的事前、事中和事后的监督制约。陈朝宗从“创新”的角度来研究。他认为，首先要对权力配置的制度创新进行研究，实现政府与社会、政府与市场、中央政府与地方政府、政府内部之间的合理分权。其次要对权力界定的制度创新进行研究。通过定职能、定机构、定编制确定权力，通过权力清单明晰权力。再次要对权力运行制度创新进行研究。用法定规则与程序保证权力运行的规范性，用公开与透明保证权力运行的可监督性，用责任制实现权力运行的可追求性。最后，要对权力监督制度创新进行研究，实现权力的制衡监督、分类监督和社会监督。“蔡加源从“相对独立性、权威性”人手探寻监督体制构建：建立平行行使监督权力的监督机构；平行监督机构必须实行垂直领导体制；平行监督机构必须从中央到地方各级均建立监督联席机构；行政监督机构在国务院各部委、省地县市的厅局及国有企业中设监督专员办事处。要派驻检察专员，介入一切决策活动，监督执法执纪，防止国家及公共财产被侵吞、诈取或浪费。

总之，在权力监督制约体系构建过程中，不仅要注重制度的建设，更要注重各项制度之间的联系，实现各项制度之间的有机统一，充分发挥制度的整体功能。马振凤、鄂淑芬把权力监督制约的制度概括为三个方面的统一：软约束和硬约束的有机统一；内部监督和外部监督的有机统一；主约束和辅约束的统一。

四、我国权力监督制约研究现状评述

权力的监督制约是理论界研究的热点问题、重点问题，也是难点问题，吸引了多个领域的专家学者的广泛关注，已有大量的学术研究成果公开发表出版。在中国期刊全文数据库中输入“权力监督”，相关文章记录有1375条；输入“权力制约”，相关文章记录有1305条；输入“权力监督制约”，相关文章记录有501条。可见，理论界对我国权力监督制约的研究已取得了颇多的成果，主要表现在阐述了权力监督制约的一些基本理论，分析了我国权力监督制约中存在的主要问题，提出了构建我国特色权力监督制约体系的一系列设想等。但总体而言，理论界对我国权力监督制约的研究还存在着很多问题和不足之处，已有的研究成果与确保权力正确运行的客观要求之间还有较大差距。这些问题和不足之处主要有五个方面：

1.已有研究成果从“量”上看，相当丰富；但从“质”上看，参差不齐，不少学术专著和论文观点相似、重复的多，创新的少。

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2.由于长时期受到“左”的思维影响和认识上的偏差，理论界对权力监督研究的较多，对权力制约研究的偏少，对如何提高权力监督制约整体效能的研究更显不足。

3.认识到了西方国家权力监督制约理论对构建我国特色权力监督制约体系的借鉴意义，但对如何吸收和借鉴其中合理部分缺乏深入研究。

4.对权力监督制约结构组成部分的研究不平衡。对党内监督研究的多，对人大监督、民主监督和社会监督研究的偏少，对如何以党内权力监督制约带动整个权力的监督制约研究的更为薄弱。

5，已有的研究原则性和应然性较多，但对策性、可操作性不强。

权力的监督制约，是一个具有重要理论意义和实践意义的研究课题，相关学者应坚持以马克思主义权力观为指导，立足于我国权力运行的具体实际，广泛吸收国外权力监督制约的成功经验，以改革创新的精神，加强对我国权力监督制约问题的深入研究，为构建中国特色的权力监督制约体系提供有价值的思想资源和理论参考。

作者：王高贺 郭文亮

政府权力监督分析论文 篇2：

历史性、人民性、现实性

摘要：党的权力监督思想是马克思列宁主义权力监督理论与中国实际相结合的产物，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。党的权力监督思想呈现出了“与马克思列宁主义权力监督理论一脉相承又有重大创新”的历史性、“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”的人民性、“应对党面临的重大风险考验和党内存在的突出问题”的现实性特征。对这三大特征进行准确把握，有助于我們更深刻地理解党的权力监督思想的理论本原、核心目标、现实意义和实现路径，有助于国家机关和公职人员树立正确的权力观，真正做到秉公用权、依法用权、廉洁用权、为民用权。

关键词：党的权力监督思想;历史性;人民性;现实性

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.05.004

如何认识权力的性质，如何对权力的运行进行有效制约和监督，是中国共产党执政以来面临的一个重大政治问题。新中国成立70年以来，随着党对执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的认识不断深化，党的权力监督思想逐步形成、发展并不断丰富完善。特别是党的十八大以来，习近平总书记就权力监督问题作出了一系列重要论述，提出了一系列新理念，形成了内容丰富、体系完整的权力监督思想，并呈现出鲜明的三大基本特征。

一、“与马克思列宁主义权力监督理论一脉相承又有重大创新”的历史性特征

历史性是党的权力监督思想的首要特征。党的权力监督思想不是无源之水无本之木，它根植于马克思列宁主义权力监督理论本原，是毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想中的重要内容，是对马克思列宁主义权力监督理论的继承和创造性发展，是马克思列宁主义权力监督理论中国化的最新成果。

马克思列宁主义权力监督理论是党的权力监督思想的理论本源。马克思恩格斯从人民主权的基本立场出发，在辩证分析西方资产阶级思想家的权力监督理论的基础上，形成了马克思主义权力监督理论。马克思主义权力监督理论的核心思想集中体现为国家权力运行应当受到人民的制约和监督。在马克思恩格斯看来，权力监督的主要措施有两项，一是国家权力的行使者应该由人民通过选举产生并随时可以罢免;二是所有公职人员（无论职位高低）的薪金均与工人工资相同。马克思主义权力监督理论为社会主义国家的权力监督思想的产生奠定了理论基础。列宁把马克思主义权力监督思想与苏俄建设实践结合，形成了系统的权力监督理论，其主要内容包括：一是重视党内监督，设立中央监察委员会独立行使监督权。二是重视人民监督，人民通过舆论、信访、罢免代表和批评建议等方式行使监督权和监察权。三是重视法律监督，设立检察机关作为专门法律监督机构。列宁的权力监督理论是对马克思主义权力监督理论的发展，对社会主义国家权力监督理论和制度探索作出了贡献。

党的权力监督思想是对马克思列宁主义权力监督理论的发展创新。中国共产党在长期的革命和建设实践中，把马克思主义基本原理与中国实际相结合，促成马克思主义的不断中国化，马克思主义权力监督理论也相应得到发展。特别是新中国成立后，中国共产党由革命党转变为国家的唯一执政党，党的地位发生了根本性转变，如何在中国这样一个大国执好政，如何保证权力的正确行使，如何使党始终保持先进性不发生蜕变，成为党必须要深刻思考和解决的问题。党的历代中央领导集体在建立社会主义制度、建设中国特色社会主义进程中，形成发展了独具特色的权力监督思想。

以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体，汲取我国传统文化中的合理内涵，形成注重用道德约束权力;用制度约束党内权力;用群众运动方式监督权力;严惩贪污腐败为主要内容的权力监督思想。改革开放以来，邓小平同志汲取了“文化大革命”的经验教训，非常重视权力监督问题，形成强调权力监督的必要性和重要性;建构党内监督、人民群众监督、民主党派和无党派民主人士的监督、舆论监督等权力监督体系;通过健全法律法规、完善国家和党的制度、加强思想道德教育等对权力进行监督的路径等为主要内容的权力监督思想。

江泽民同志在继承邓小平权力监督理论的基础上，结合时代要求，形成强调要以法治权，建设社会主义法治国家;以德治权，依法治国与以德治国相结合;以制度治权，使权力监督经常化制度化为主要内容的权力监督思想。胡锦涛同志注重加强理想信念教育，发扬社会主义民主、权力监督制度建设和体制机制创新对权力进行制约监督，注重从源头上预防和解决腐败为主要内容的权力监督思想。

以习近平同志为核心的党中央，在继承历代中央领导集体权力监督思想的基础上，创造性地解决了新时代权力监督面临的突出问题，形成了以人民为中心监督权力运行，加强党内监督，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的国家监察体系为主要内容的权力监督思想。

二、“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”的人民性特征

人民性是党的权力监督思想的根本特征，反映了党对权力监督的本质认识，党的权力监督思想的人民性特征主要体现在三个方面：一是主权在民的权力观;二是人民群众是权力监督的依靠力量;三是权力监督目的是为了人民，即保证权力始终用来为人民谋利益。

马克思说：“正如同不是宗教创造人而是人创造宗教一样，不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度。”[1]（P281）在社会主义国家，一切权力属于人民，人民通过选举代表行使权力，国家机关和公职人员只是人民权力的委托行使者，并不是权力的所有者，公职人员行使权力是为人民谋幸福的手段，并不是为一己谋私利的工具，公职人员手中的权力必须接受人民的制约和监督。

国家一切权力属于人民、人民对国家机关及公职人员享有监督权，是我国社会主义国家的性质决定的，并由我国宪法加以明确规定。早在1945年，毛泽东在延安回应到访的黄炎培先生提出的问题时就表示，中国共产党能跳出历史上“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律。因为“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[2]社会主义建设时期，邓小平提出：“让群众来监督批评，只有好处，没有坏处”。[3]（P160）江泽民提出：“在当代中国，共产党处于执政地位，需要始终接受人民群众的监督和批评。”[4]（P311）胡锦涛指出，实行人民当家做主的最广泛、最有效的途径，是对干部实行监督。

习近平始终坚持以人民为中心的根本观点，认为人民既是历史的创造者，也是决定党和国家前途命运的根本力量，指出：“一个政党，一个政权，其前途和命运最终取决于人心向背”。2012年11月，习近平在主持十八届中共中央政治局第一次集体学习时，首次提出其监督思想，指出我们要 “虚心向群众学习，诚心接受群众监督”。[5]（P81）

2015年1月，在中央党校县委书记研修班学员座谈会上的讲话中，习近平强调指出：“我们的权力是党和人民赋予的，是为党和人民做事用的，姓公不姓私，只能用来为党分忧、为国干事、为民谋利。”同年9月，习近平在主持中共中央政治局第二十六次集体学习时，强调：“党的根本宗旨是全心全意为人民服务，接受组织和人民监督天经地义。”告诫各级国家机关和公职人员要“牢记手中的权力是党和人民赋予的，是上下左右有界受控的，切不可随心所欲、为所欲为，做到秉公用权、依法用权、廉洁用权、为民用权。”[6]

习近平强调，新中国成立后，我们对权力监督进行不懈探索，特别是党的十八大之后，我们党为保证权力的正确行使进行了大量探索和努力，加强了对权力的制约监督，毫不动摇地严惩腐败，把权力关进制度的笼子，“目的就是要确保人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。”

可见，党的历代中央领导集体的权力监督思想均凸显了权力归属上、权力监督依靠力量和权力监督目的的人民性。

三、“应对党面临的重大风险考验和党内存在的突出问题”的现实性特征

现实性是党的权力监督思想的重要特征。党的权力监督思想的形成发展和不断创新的过程，是一个不断解决权力运行中出现的现实问题的过程。突出的问题意识和问题导向，使党的权力监督思想既具有科学的理论意义，同时极具现实指导性。

回顾新中国成立70年的历史，作为唯一合法执政党的中国共產党，一直致力于解决中国社会的现实突出问题，党的权力监督思想也是如此。新中国成立后，权力监督面临的最大问题是职权滥用和贪污腐败。为此，毛泽东在党的七届二中全会上就提醒全党，要抵住“糖衣炮弹”的攻击。新中国成立后严惩了一批贪污犯，处决了刘青山、张子善，对权力运行进行了切实监督。

改革开放之后，权力监督面临的突出问题是，如何在经济发展水平迅速提高，人民生活水平明显改善的条件下，对权力运行进行制约监督，反对特权，发扬民主，解决权力滥用、公权私用和消极腐败。邓小平提出从制度上加强对权力的监督制约，特别是通过完善组织制度和工作制度，对党组织和党员实现严格的监督。江泽民提出健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家，通过依法治权、依法办事解决以权压法、权大于法的问题。胡锦涛提出党要管党、从严治党，要从源头上预防和解决腐败。

党的十八大以来，中国共产党以顽强意志品质正风肃纪、反腐倡廉，扬善惩恶，消除了党和国家内部存在的严重隐患，但是权力滥用、贪污腐败、脱离群众等党内的突出问题还没有得到彻底解决。为此，习近平从战略布局的高度提出全面从严治党，从政治体制改革层面推进国家监察体制改革，建立了党内监督和国家监察监督有机统一的权力监督体制，探索出了完全不同于西方的中国特色社会主义权力制约监督制度，实现了党内监督无死角、监察监督全覆盖。我们相信，随着国家监察体制改革的进一步推进，随着党内监督与国家监察监督制度、机制的进一步完善，中国共产党能够很好地解决权力运行中出现的各种问题，取得全面从严治党和反腐败斗争的最后胜利。

参考文献

[1]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[2]薛鑫良.不忘初心，方能打破“历史周期律”——“历史周期律”与“延安窑洞对话”[N].学习时报，2016-08-15.

[3]邓小平文选（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[4]江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）[M].北京：中央文献出版社，2002.

[5]十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

[6]习近平.在新的起点上深化国家监察体制改革[J].求是，2019，（5）.

作者简介

陈丽霞，中共长春市委党校学员工作处副教授，法学硕士，研究方向：依法行政。

责任编辑 李冬梅

作者：陈丽霞

政府权力监督分析论文 篇3：

论权力监督的“内部人陷阱”及其对策

摘要：长期以来，权力监督陷入了监督主体与权力主体围绕权力的博弈，“同化”效应或者“内部人陷阱”的存在使得监督失灵。寻求其对策有两条通道：一是建立有效的激励机制，引导权力主体的效用函数与监督主体的趋同，从而实现监督主体的期望效用最大化；二是变革监督程式，将对权力的直接监督转变为透过权力主体对权力实行间接监督。在间接监督模式下，建立有效的反馈控制系统也是提高监督成效的必然要求和当然途径。

关键词：权力；监督；内部人；委托代理

绝对的权力导致绝对的腐败，但腐败并没有随绝对权力的消失而消失。现代政治生活中对权力的监督不仅在理论上达成了共识，在实践上一些被设计得精妙的措施如技术反腐、网络反腐等也不断出现，但是腐败案件却愈演愈烈，涉案金额迭创新高，反腐斗争“步步惊心”。

一、内部人陷阱导致监督失灵

监督失灵的原因林林总总，本文笔者认为权力监督的目标错位是主要原因之一。长期以来，权力监督基本定位于权力本身，由此而形成权力主体与监督主体的博弈，如图所示。

首先，如果监督主体对权力主体的监督是在权力系统内运行，监督主体本身被权力主体“同化”而成为另一个需要监督的权力主体，监督就不可避免地流于形式，甚至出现官官相护，监督失灵是必然的。其结果就是社会民众对当权者更无信任可言。因此，在权力系统内运行的监督不可取，不再赘述。在权力系统外进行监督是必需的，但对于监督的对象，目前无论在理论上还是实践中都是以“权力”为直接目标，从而形成了如上图所示的监督主体与权力主体以“权力”为中心的博弈关系，博弈的结果是：由于内部人的控制，对权力的监督陷入“内部人陷阱”而失灵。

所谓“内部人控制”，原意是指现代企业中在所有权与经营权相分离的前提下，公司经营的初始信息及经营决策权都掌握在公司的经营者（可以是职业经理人，也可能是大股东）即“内部人”手中，股东（不直接参与企业经营决策的所有者）很难对其行为进行有效的监督，由此导致了直接参与企业。的战略决策以及从事具体生产经营活动的各个主体——企业的内部成员掌握了企业的实际控制权，而所有者却成为企业运营的“外部人”，这种现象即为“内部人控制”。“内部人”通过对公司的控制，追求的首要目标是自身的薪酬、闲暇、福利等利益，即使牺牲“外部人”——公司所有者（股东）的利益也在所不惜。例如，2009年3月份，深陷金融危机泥潭的美国国际集团（AIG）为渡过危机不得不接受政府1820亿美元的援助，但令美国国会议员拍案而起的是AIG按合同仍必须向其高管发放2.18亿美元、向员工发放1.65亿美元的高额奖金。

“内部人控制”源于现代企业委托代理制度的设计。20世纪30年代美国经济学家伯利和米恩斯分析了业主制的所有权与经营权合一存在的弊端，提出“委托代理理论”，倡导所有权和经营权分离，所有者保留要求资产保值和增值的权利，而将经营权让渡，这一理论也成为现代公司治理的逻辑起点。实际上不管是经济领域还是社会领域都普遍存在委托代理关系。在委托代理制度下，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求的是自己的报酬和闲暇的最大化，从而导致委托人与代理人的效用函数不一样，如果没有有效的制度安排，两者的利益发生冲突，代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。因为如果在对称信息情况下代理人的行为是可以被观察到的，委托人就可以根据观测到的代理人行为和结果对其实行奖惩，但是事实上委托人和代理人关于企业的信息是非对称的，委托人并不能直接观测到代理人的行为，他们只能观测到诸如生产、销售、资产等方面的会计要素的相关变量，而这些变量决定于代理人的行动和其他外生的因素，甚至是代理人“制造”。因此，只要存在委托代理关系就无法避免监督问题，然而在非对称信息的情况下，委托人要充分了解代理人信息从而实施对代理人的监督，就必须花更多的时间和精力或雇用“监工”来实现，这又会导致委托人的成本增加。委托人必须在投入效率与监督力度之间选择优化状态：监督力度小，可能使监督失灵；监督力度大，所需投入就多。

众所周知，公权力是人类共同体为生产、分配和提供公共物品而对共同体成员进行组织、指挥、管理，也就是对共同体事务进行决策和执行的权力。究其根源，公权力是为维护和增进公共福利而设置的权力，它的最终来源是私权力。因此，拥有私权力的社会民众是公权力的委托人，权力主体则是受社会民众的委托运用公权力“经营”公共福利的代理人。正如委托代理理论所揭示的代理人与委托人效用函数的背离的不可避免性，为了防止权力主体运用公权力为自己谋取私利，作为委托人的社会民众就必须通过适当的渠道对权力主体进行监督。虽然社会民众本身拥有成为监督主体的当然资格，但在现实政治生活中这种监督是社会民众通过雇用“监工”作为监督主体来实现的，“监工”作为社会民众对权力主体进行监督的代表成为事实上的监督主体，他们与权力主体之间构成实际上的委托代理关系。因此，在监督主体与权力主体围绕“权力”的博弈中，前者实际上是权力的“外部人”，后者才是权力的“内部人”，他们在博弈中的态势优劣不言而喻。现实生活中“上有政策，下有对策”就是这一态势的写照，本文姑且把这一现象称为“内部人陷阱”。这个陷阱犹如宇宙黑洞，许多设计精良的监督举措被其消弭于无形，难达预期效果甚至失灵，概言之“监督失灵”。

无论是在权力系统内运行的监督因“同化”还是在权力系统外运行的监督因“内部人陷阱”而导致的监督失灵，其结果不外乎两个：一是腐败泛滥，这显然是所有具有良知的人们不能接受的。另一个是委托人减少对代理人的授权，即尽可能限制权力主体的权力，也就是所谓实现“小政府”——政府的大小以及所扮演的角色应该最小化——只要有能力保护每个人的自由、防范侵犯自由的行为即可，或如罗伯特·诺齐克所言：“最弱意义的国家作为最具合法性的国家，也是功能最多的国家……其功能仅限于保护它所有的公民免遭暴力、偷窃、欺骗之害，并强制实行契约等。”哈耶克也有相似的愿望：“政府在一切行动中都受到事前规定并且宣布的规则的约束。”学界对“小政府”各执一词，笔者尽管认为至少在我国现阶段“小政府”并不适合国情，但无意介入其中的纷争，因为无论政府如何“小”，也不可能彻底消除公权力。本文的目的只是探寻破解“内部人陷阱”的对策，实现对权力的有效监督。

二、破解“内部人陷阱”的对策

在现代政治生活中，腐败无法根本消除的主要原因就是“内部人陷阱”导致了监督失灵，即使在小政府的状态中也无法幸免，因为历史不可能倒退到无政府的原始状态。那如何破解“内部人陷阱”实现对权力的有效监督呢？文本认为有两个通道：一是建立有效的激励和约束机制，引导代理人的效用函数与委托人的趋同，从而实现委托人的期望效用最大化；二是转变监督的目标，从对权力的直接监督转变为通过权力主体对权力实行间接监督。

首先，基于委托代理理论关于监督问题的模型，委托人不能使用“强制合同”来迫使代理人选择委托人希望的行动，对代理人具有约束力的是双方的契约。现代人力资源管理理论还揭示出建立有效的激励机制能够激发出人的潜能并引导其行为，于是委托人可以选择在与代理人签订契约合同作为基本约束的基础上，兼以适当的激励合同来谋求代理人的效用函数与委托人的趋同，以实现委托人期望效用的最大化。经济学的基本原理也揭示了同样的结论：尽管传统的经济理论认为工资取决于工人的边际生产率，但发展经济学家却发现在发展中国家边际生产率取决于工资，而且这种现象在发达国家也存在。索罗、斯蒂格里茨等人将较高的工资解释为企业为防止工人偷懒而采取的激励方法，因为当企业不能完全监督工人的行为时，工资就成为工人偷懒被发现从而被解雇的机会成本。如此，工资越高，“偷懒”的机会成本就越大，“偷懒”行为发生的可能性就会下降。因此，较高的工资有利于减少工人偷懒的倾向。在公共管理领域同样如此，有例为证：新加坡是世界上清廉指数排名最高的国家之一，“高薪养廉”功不可没。

因此，对权力主体的监督要与保障权力主体的利益紧密结合起来（在目前普遍存在的对权力直接监督体系的运行模式下，这往往被忽视）。如前所述，既然在委托代理关系下，委托人必须给予代理人足够的报酬和激励以引导代理人的效用函数与委托人的趋同，那么权力主体作为公共领域的代理人也应该取得合理的报酬和激励。譬如有两个人，一个是把企业管理得有声有色、取得良好经营业绩的企业代理人，另一个是把一个地区管理得井然有序、社会和谐、经济发展、人民富足的公共部门（政府或其机构）负责人，他们的贡献大小虽然很难直观地比较，但如果公共部门负责人与企业代理人的生活状况相差甚远，很难想象前者能够安然接受（现实中我们希望他发扬为人民服务的精神而泰然处之）。如果他不能接受，产生的后果无外乎两种：品行端正者会愤然离职，权力主体中失去一个优秀分子；品行不端者会千方百计利用权力寻租以缩小与后者所得的差距，直至东窗事发，权力主体中最终还是失去一个优秀的管理人才。这两种情形符合劣币驱逐良币的“格雷欣法则”，后果是：要么腐败成风，“潜规则”横行；要么庸者居之，社会经济止步不前甚至日益衰败。因此，在加强对权力主体监督的同时转变长期以来对权力主体的“公仆”思维，给予权力主体作为“代理人”应有的回报——体现其贡献的价值，而不能把奉献作为“代理人”应尽的义务，是减少监督的“交易成本”、提高监督成效、防止监督失灵的应然之举。

其次，把对权力的直接监督转变为间接监督，如下图所示。这种权力监督的机理是把监督主体与权力主体的关系从博弈关系转变为以行为规范为准绳的直接的监督与被监督的关系，而把对权力的监督由直接监督转变为以是否增进公共福利为依据的间接监督。

监督主体独立地对权力主体进行直接监督的根据在于“一切权力属于人民”，在我国更是社会主义的根本要求和本质体现。这里的监督主体可以是广大社会公民，也可以是社会公民雇用的“监工”，“监工”对公权力的源头——社会公民负责，而不是对权力体系负责。其实，早在1945年毛泽东在回答黄炎培关于历史周期律的问题时就指出：“我们已经找到了新路，我们能够跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”黄炎培当即表示赞同：“这话是对的，只有把大政方针决之于公众，个人功业欲才不会发生。只有把每个地方的事，公之于每个地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主来打破这个周期律，怕是有效的。”

在对权力施行间接监督的模式中，监督主体对权力主体进行监督的依据是经过一定的程序得到社会公众认同的关于权力主体的行为规范，而不是权力主体提供的公权力运行的信息，这样就能够打破非对称信息条件下的内部人控制，从而遏制“内部人陷阱”的形成。对权力主体的行为规范应该包括两个部分：透明人和责任人（在我国，如果权力主体是中国共产党党员，还有第三部分规范：先进性）。透明人规范要求权力主体作为掌握社会公民赋予的公权力的公众人物，与企业代理人应有所不同，即应该是“透明人”，牺牲某些个人隐私权，例如应该公开或在特定范围内公开其财产、家庭、诚信等信息，即使在美国，“性丑闻”也是社会公众所不能容忍的；责任人规范要求权力主体对其承担的职责负责，玩忽职守、不作为、权力滥用等都是应该受到惩治的行为。

三、权力监督的反馈控制系统

在权力监督的间接监督模式下，建立有效的反馈控制系统是有效监督的保证。这一系统一方面担负着监控权力主体行为的任务，另一方面具有收集权力运行的产出信息，并把它们及时反馈给监督主体，以对失范的权力主体进行惩治，对不合理的行为规范进行调整的功能。

从控制论的角度来看，反馈控制系统包括信息的收集、处理和反馈。信息的收集是控制的前提。在对权力进行间接监督的控制系统中，权力运行的信息包括两个方面：权力主体的行为和权力运行的结果。信息收集的关键在于建立有效的信道，可以建立以下渠道：（1）“让人民起来监督政府”。公权力原本就是人民授予权力主体的，人民又是公权力的承受体，他们最有资格监督也最有发言权。（2）包括网络、电视、报纸等各种新闻媒介，它们具有从事信息收集与传播的人才、设备和平台，而且专业、敏锐、及时。（3）监督机构，在我国有反贪局、各级纪委等，在西方三权分立、相互制衡。（4）非执政党或非政府组织。毛泽东曾指出，我们有意识地留下民主党派，让他们有发表意见的机会，“就是那些骂我们的人，我们也是养起来，让他们骂，骂得无理，我们反驳，骂得有理，我们接受”。

控制系统的第二个程序是对信息的处理，包括甄别和查错。首先是要对掌握的各种信息的真伪进行甄别，信道越广泛、收集的信息量越多，甄别的必要性和成本就越大。查错是将收集到的信息与权力主体的行为规范或公共福利的期望值进行比较，检查是否有行为失当或背离预期的后果。其中的关键是参数标准的设立。从权力主体来看，他们是应该具有奉献精神的“公仆”，还是收益与贡献关联的“代理人”，从权力运行的结果来看，是以即期指标还是长期指标、以物质指标还是价值指标来衡量公共福利的增减，这些因素是在设立参数标准时必须作出的选择。

控制系统的最后步骤是反馈和纠错，主要是对权力主体或参数标准的评价，涉及两个方面：一是对越出权力边界或以权谋私或玩忽职守等违反其行为规范的权力主体进行惩治；二是对参数标准——权力主体行为规范的调整。对行为规范的调整要坚持以下原则：主权在民，权力主体的权力是人民授予的，不能凌驾于人民之上；权力主体的“经济人”原则，不能期望更不能要求权力主体的奉献；阳光原则，让权力在阳光下运行，笔者认为比这更重要的是让阳光穿透权力主体——作为公共权力的“代理人”在授权人眼前应是透明的。

作者：戴月波　徐玉生