行政司法监督分析论文

2022-04-19

【摘要】文章针对环境执法体系存在的问题进行了深入的分析,得出其存在的问题有:倚重环境行政执法,环境司法薄弱;行政监督为主,司法监督与公民监督乏力;行政部门分割阻碍执法信息传递等,进而针对存在的问题,提出了对环境执法的改进建议。今天小编为大家精心挑选了关于《行政司法监督分析论文(精选3篇)》,欢迎大家借鉴与参考,希望对大家有所帮助!

行政司法监督分析论文 篇1:

论我国国有资产的公权力监督

[摘要] 国有资产监督,基于监督权源的不同,可分为公权力监督、私权利监督和社会监督。对于公权力监督,其监督的权源乃公共权力(国家权力),因而,在我国当下,国有资产的公权力监督应包括立法监督、行政监督和司法监督,它们与私权利监督和社会监督共同构成国有资产完整的监督体系。

[关键词] 国有资产监督公权力

一、国有资产公权力监督的权源

基于法治的精神,社会主体要作用于其他任何主体,必须有其行动的合法性和正当性基础,而合法性基础往往即是该社会主体所拥有的权力或权利,而正当性基础则通常指该权力或权利的滥用禁止。国有资产监督也同样如此,根据监督的权力(权利)来源不同,我们可以把国有资产监督分为公权力监督、私权利监督以及社会监督三类。其中,国有资产私权利监督的合法性基础是其他民事主体在市民社会生活中,对作为民事主体之一的国有资产占用主体所享有的私权,而社会监督的合法性基础在于法律所赋予给社会成员以及社会团体,如新闻媒介、政党等的权力。 公权力监督,其监督的合法性乃在于公权力机关自身拥有公共权力(国家权力),如立法机关的立法权、行政机关的行政权、司法机关的司法权等,这些公共权力是人民通过法律的形式赋予给政府的,其权威首先来自于政治暴力,因此马克思主义经典作家将国家权力称为一种“集中的有组织的社会暴力”,其次国家权力的权威还来自于人民对政府的期待。所有的社会主体均应接受这些公共权力的管辖和统制,国有资产的占用主体自不例外。

可见,作为公权力代表之国家机关,其监督国有资产的权源来自于其拥有公共权力(国家权力),其监督行为的正当性与合法性就在于国家权力本身的正当性与合法性。关于国家权力正当性和合法性的根源,人类历史上经历了诸多变迁,但在现代社会,人民大众是国家权力的正当性与合法性的唯一源泉已是世所公认,国家依法从人民处取得权力后,人民自应受其权力之拘束,而对国有资产管理进行监督,自属合法与正当。

由于国家权力有许多不同类型,其分属各个不同的国家机关,因此,国有资产的公权力监督也相应有不同的类别,一般而言,可以将国有资产的公权力监督分为立法监督、行政监督与司法监督三类。

二、国有资产的立法监督

关于立法监督的概念,人们争论很大,一般而言,该概念通常在三个层面上使用:其一,专指立法机关依据其立法监督权所进行的监督;其二,是指立法机关依法对被监督对象所实施的监督;其三,泛指全国人大及地方各级人大所实施的监督。第一层含义最狭窄,第二层含义次之,第三层含义最广泛,关于此处国有资产的立法监督,笔者是在第三层含义上使用立法监督的概念。综观立法监督的这三含义可知,其最核心的含义还是立法监督权,因此,我们首先简析一下立法监督权。

应当指出,虽然我国并无立法监督方面的专门法律,缺乏立法监督方面的专门而系统的规定,但不得谓我国并无立法监督,因为在《宪法》、《立法法》以及人大组织法中,已经有立法监督方面的明确专门的法律规范。根据我国《宪法》和《立法法》的规定,全国人大的立法权主要由立宪权、立法律权、立法监督权和其他立法权构成,而全国人大常委会的立法权则主要由制定和变动法律权、解释《宪法》和法律权、立法监督权和其他立法权构成。可见,在我国,只有全国人大及其常委会才能行使国家立法权中的立法监督权,立法监督权是我国国家立法权的重要组成部分。

根据《企业国有资产监督管理暂行条例》、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》的规定,国有资产属国家所有,其管理工作,作为国家权力机关的全国人大和地方各级人大,当然有权进行监督。对于企业国有资产而言,由于我国实行国务院、省级人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。因此,企业国有资产的立法监督就分为三个层次:一是全国人大及其常委会的立法监督,如全国人大及其常委会制定国有资产管理与監督方面的法律法规,审查国务院及地方各级人大等立法主体所制定的国有资产管理和监督方面的法律规范,审批国有资产预算,就国有资产相关专门问题组织调查、询问或质询相关人等,听取政府有关报告等;二是省级人大的立法监督,如制定国有资产管理和监督方面的地方性法规,撤销省级政府所制定的相关规章,听取其工作汇报等;三是设区的市、自治州级人大的立法监督,如听取同级政府的工作汇报,调查专门问题,询问或质询相关人等。除了以上三类立法监督外,其他任何组织或个人所进行的监督均不得称之为立法监督。

值得注意的是,有学者质疑立法监督本身的合理性,认为立法监督自身并无上位的监督,是一种缺乏责任的权力,因而该权力容易被滥用。笔者以为,在我国的现行《宪法》体制下,由于全国人大被确立为最高国家权力机关,因此,只有人民才能对全国人大及其常委会进行监督。但是,在现实生活中,由于人民监督机制的不完善,人民的这种监督很难实施,因而,要确保立法监督不被滥用,当务之急是借鉴世界各国的先进经验,构建起对立法机关本身的监督机制,只有这样,立法监督权本身才不会变成无责任的权力,才会大大降低其被滥用的危险。

三、国有资产的行政监督

在我国,行政监督的概念通常在两个层面上使用:一是将其界定为行政机关自身对各级国家行政机关及其工作人员的职务行为的合宪性、合法性所实施的监察与督促;二是将其界定为行政机关依据其行政权对行政相对人的监督。笔者以为,第一个层面上的行政监督与其称为行政监督,不如称为监督行政,因为其实际上是对行政机关及其工作人员的监督,自我监督、审计监督与行政监察即属之,其本质上是一种行政机关的内部监督;而第二个层面上的行政监督,不仅包含了第一个层面的含义,即行政机关的内部监督,而且还包含了行政机关依据其行政权对受其拘束的非行政机关的行政相对人所实施的监督。根据行政法学的一般理解,行政相对人既包括内部相对人,即行政主体内部机构及其工作人员,又包括外部相对人,即作为行政权作用对象的非行政机关的公民、法人和其他组织,行政主体与内部行政相对人所形成的内部行政法律关系,与外部行政相对人形成的是外部行政法律关系,可见,第一层面的行政监督所形成的即是一种内部行政法律关系。由上可知,既然第二个层面的行政监督更能全面的体现行政监督的内容,因此,本文此处采用第二个层面的行政监督概念。

在国有资产的行政监督中,既存在着内部监督,又存在着外部监督:

1.内部行政监督。国有资产的内部行政监督,因其针对的是企业国有资产或行政事业单位国有资产而有不同。因为代表国家履行出资人责任、负责监督管理企业国有资产的是各级政府的国有资产监督管理机构,因此,对企业国有资产的内部行政监督即是行政机关对国有资产监督管理机构的监督,其主要包括以下六种情形:其一,政府对国有资产监督管理机构及其工作人员的监督,包括,《企业国有资产监督管理暂行条例》第15条即明确规定:“国有资产监督管理机构应当向本级政府报告企业国有资产监督管理工作、国有资产保值增值状况和其他重大事项。”此项监督乃是一般性内部监督,即具有领导关系上级行政机关对下级所进行的监督。其二,政府各职能部门就其所主管的工作,在自己职权范围内对国有资产监督管理机构进行的监督,其乃是职能监督。其三,上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行的监督,《企业国有资产监督管理暂行条例》第12条对此作了明确的规定,而国务院国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)对还专门就地方国有资产的管理工作颁布了一些规章,如《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》,这种监督显然亦属于层级监督。其四,国有资产监督管理机构自身对其内设机构及其工作人员进行监督。其五,即政府审计机关对国有资产监督管理机构进行审计监督,即国家审计机关通过对国有资产监督管理机构的财政、财务和经济活动进行全面监督和评价的方式,监督国家预算的分配与使用,预防和纠正国家财政经济活动中的违法行为。根据《审计法》的规定,审计机关由本级政府行政首长直接领导,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。其六,行政监察,即国家行政监察机关,对国有资产监督管理机构的行政管理工作实行全面性的监督,如通过检查、调查国有资产监督管理机构及其工作人员,并根据结果,提出监察建议或监察决定等。

而根据《行政单位国有资产管理暂行办法》与《事业单位国有资产管理暂行办法》的规定,各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门,因此,对行政事业单位国有资产的内部行政监督主要是围绕着财政部门而展开,主要包括以下几种情形:第一,同级政府对财政部门进行的监督;第二,上级财政部门对下级财政部门的监督;第三,政府各职能部门依其职权对财政部门进行的监督;第四,财政部门自身对其内设机构及其工作人员的监督;第五,财政部门对行政事业单位国有资产管理工作的监督;第六,财政部门对与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的监督;第七,审计监督,即审计机关对财政部门的监督;第八,行政监察,即监察机关对财政部门的监督。

2.外部行政监督。由于行政单位国有资产管理中,管理主体是行政机关,因而其并不存在外部行政监督。而国有资产的外部行政监督,与内部监督一样同样,因其针对的是企业国有资产或事业单位国有资产而有不同。

由于企业国有资产的实际经营管理者是国有企业,《企业国有资产监督管理暂行条例》称为“所出资企业”,包括国有独资公司、国家控股或参股的有限公司、股份公司、非公司制的国有企业法人、国有非法人企业这几种类型,因此,对企业国有资产的外部行政监督主要指国家各级行政机关基于其职权依法对国有企业的监督。此时,国有企业作为普通的社会组织,与非国有企业的公民和其他社会组织一样,是受国家行政机关行政权作用的对象,因此,对企业国有资产的外部行政监督本质上是一种普通行政行为,其较之于针对非国有企业的行政行为而言,并无任何特殊之处。但是,由于行政机关基于其行政权对国有企业进行行政管理,使国有企业的经营管理活动依法进行,这在一定程度上从外部监督了国有资产的管理工作,因此称其为国有资产外部行政监督。与国有企业一样,占用国有资产的事业单位,亦是普通社会组织,是行政权作用的对象,因此,其经营管理国有资产的活动亦受国家行政机关行政管理的约束,从而构成事业单位国有资产的外部行政监督。对于国有企业与事业单位经营管理国有资产的外部行政监督,主要有以下几类:

(1)国家审计监督。我国宪法第91条第1款明确规定,国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。可见,国有企业和事业单位作为国家的“企业事业组织”,其财务收支受审计机关的监督,乃一项宪法制度,此种监督乃是国家审计监督,而非内部审计监督或社会审计监督。在我国现行国有资产监管体制下,审计机关作为高层次的监督部门,对全国国有资产的经济运行状况掌握得比较全面、系统,更重要的是,由于国家审计的独立性、强制性、无偿性,使国家审计在外部行政监督中居于核心地位。由此亦可知,在我国,国家审计监督不仅监督国有资产监督管理机构,以及其他对国有资产管理进行监督的机关,而且也监督直接经营管理国有资产的国有企业事业单位,前两者构成内部行政监督,后者构成外部行政监督。

(2)工商税务监督。工商监督主要是针对国有企业的监督,而工商税务监督则不仅涉及国有企业,而且也涉及行政、事业单位。根据我国法律规定,工商行政管理机关是我国主管市场监督管理和有关行政执法工作的专门机构,其依法组织管理各类企业和从事经营活动的单位、个人以及外国(地区)企业常驻代表机构的注册,核定注册单位名称,审定、批准、颁发有关证照并实行监督管理;依法组织监督市场竞争行为,查处垄断、不正当竞争、走私贩私、传销和变相传销等经济违法行为;依法组织监督市场交易行为,组织监督流通领域商品质量,組织查处假冒伪劣等违法行为,保护经营者、消费者合法权益;依法对各类市场经营秩序实施规范管理和监督;依法组织监管经纪人、经纪机构;依法组织实施合同行政监管,组织管理动产抵押物登记,组织监管拍卖行为,查处合同欺诈等违法行为;依法对广告进行监督管理,查处违法行为;负责保护商标专用权,组织查处商标侵权行为,加强驰名商标的认证和保护等。可见,工商行政管理机关对国有企业的监督面十分广泛,涉及国有企业经营管理的各个方面,可以说,工商行政管理机关是对国有企业国有经营管理国有资产进行日常行政管理的最主要的行政机关,其对国有资产的监督也是最广泛和最经常的监督。而税务机关是税收工作的主管机关,国有资产与其他资产一样,其经营管理活动,同样需要承担纳税的义务,因而税务机关可以通过对国有企事业单位的纳税情况进行监控,并进而实现对国有企业管理国有资产的行为进行监督。税务监督的具体内容包括税务登记、账簿和凭证管理、纳税申报、税款征收、税务检查、追究法律责任等。通过工商税务检查监督,工商税务机关可以发现国有企业经营管理国有资产活动是否依法展开,是否有国有资产流失的嫌疑等,从而实现对国有资产经营管理活动的监督。

(3)证券监督。这主要是针对国有企业中的上市公司的监督,即证券监管部门对国有上市公司,包括国有控股或参股的上市公司的证券市场行为进行监管,发现和纠正其不当行为,从而间接实现对国有资产的监督。如中国证监会依据《证券法》、《公司法》等相关法律在《中国证券监督管理委员会关于加强对上市公司董事、监事、经理持有本公司股份管理的通知》中规定,上市公司董事、监事、经理在任期内不得转让其持有的本公司股份,包括由于公司送配股而增加的股份;上市公司须在定期报告(中期报告、年度报告)中报告公司董事、监事、经理持有本公司股份的情况,包括持股数量、变动情况、变动原因等;上市公司董事、监事、经理在离职六个月后方可出售自己所持有的本公司股份;证券交易所须采取必要的技术性措施,对上市公司董事、监事、经理持有的本公司股份进行锁定;对离职六月后欲出售持股份的,须由公司董事会向证券交易所提供其不再任职的证明。

(4)行政监察。国家行政监察机关,对国有资产监督管理机构所派出的作为行政机关工作人员的监事的工作进行全面性的监督,如检查、调查外派监事,并根据结果,提出监察建议或监察决定等,以及对占用国有资产的行政事业单位,管理国有资产的公务员进行行政监察,从而间接实现国有资产的监督。

四、国有资产的司法监督

有学者认为,司法监督通常包括两种含义:一是监督主体依照《宪法》和法律的规定,对司法机关及其工作人员的司法活动的合法性进行的监督;二是司法机关依法对行政机关及其工作人员的司法活动的合法性进行的监督。对于这种观点,笔者以为十分值得商榷,前者乃监督司法而非司法监督,虽然后者是司法监督,但并非司法监督的全部内容。监督司法与司法监督完全是两个事物,不应混淆,监督司法乃监督主体对司法机关、司法行为与司法人员所进行的监督,而司法监督则是指司法机关,包括审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关,对其自身与行政机关以及其他社会主体所进行的监督,其监督方式由法律明确规定,如在民事与行政诉讼法中,司法监督就贯穿立案、一审、二审、审判监督、执行等各个环节,而在刑事诉讼中,司法监督则贯穿立案、侦查、公诉、一审、二审、死刑复核、审判监督、执行等各个环节。

在我国现行司法体制下,对于国有资产的司法监督,主要体现在两个方面:其一,司法机关对国有资产监督管理机构与财政部门及其工作人员履行国有资产管理职责的监督;其二,司法机关对国有企业、行政事业单位经营管理国有资产的监督。而司法监督主要是围绕三大诉讼,即刑事、行政与民事诉讼而展开:

1.對于国有资产监督管理机构与财政部门及其工作人员在履行国有资产管理职责,以及国有企业、行政事业单位在经营管理国有资产过程中,涉嫌犯罪的,公安机关、检察机关即依法对其进行侦查,对于应依法起诉的,检察机关应提出公诉,由人民法院进行审理,判决犯罪成立的,即由人民法院、司法行政机关、或公安机关等执行刑罚。而在此整个过程,检察机关都应履行法律监督的职责。

2.对于财政部门等行政机关在履行国有资产管理职责的过程中,涉嫌违法行政的,行政相对人可依据行政诉讼法向人民法院提起行政诉讼,人民法院依法进行审理,判决财政部门败诉的,人民法院即应执行其判决,此过程亦受检察机关的监督。

需要指出的是,根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第7条的规定,国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能,因而,对于国有资产监督管理机构是不可能提起行政诉讼的,但是,在实践中,如果本级政府根据该条例第13条第1款第(六)项的规定,将某此行政管理工作交由国有资产监督管理机构办理,在办理过程中损害行政相对人利益的,行政相对人亦可对国有资产监督管理机构提起行政诉讼。但从法理上讲,政府是不应将行政管理工作交由国有资产监督管理机构来办理的。另一方面,虽然我国司法包括审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关,但是,由于公安机关、国家安全机关以及司法行政机关,除了履行司法职能外,还履行行政职能,因而,公安机关、国家安全机关以及司法行政机关在对国有资产进行外部行政监督时,违法行政,可能导致其成为行政诉讼的被告。

3.对于民事主体对占用国有资产的国有企业、行政事业单位提起的民事诉讼,审判机关依法进行审判并执行判决,在此过程中,审判机关可以间接地监督国有资产的管理行为,如审判机关在民事诉讼审判中发现国有企业、行政事业单位有恶意串通致使国家资产流失等行为的,应依法保护国有资产,同时,发现有违法犯罪行为,应依法移送有关机关,而对于民事相对人以欺诈、胁迫等手段损害国有企业、行政事业单位民事权益的,自应依法保护国有企业、行政事业单位的利益。同样,检察机关亦应对此整个民事诉讼进行法律监督。可见,在民事诉讼中,审判机关、检察机关对国有资产的监督较为间接,但仍不失为一种国有资产的监督方式。

而根据我国三大诉讼法,即刑事诉讼法、行政诉讼法与民事诉讼法的规定,审判机关、检察机关在审判和法律监督过程中,发现国有资产管理行为或制度存在缺陷的,可向相关单位发出司法建议或检察建议,以资相关单位改进国有资产管理工作。

参考文献:

[1]屈茂辉:中国国有资产法研究[M].北京:人民法院出版社,2002

[2]李松森:国有资产管理[M].北京:经济科学出版社,2003.

[3]邵秉仁:创建国有资产管理新体制[M].北京:中国财政经济出版社,2003

[4]陈静波:论建立新型的国有资产监管制度[J].当代法学,2001,(10)

[5]杨文:国有资产的法经济分析[M]. 知识产权出版社,2006

[6]曹晓鲜:进一步完善国有资产管理和监督体制[J].湖南社会科学,2004(2)

[7]季晓南:建立健全国有资产管理和监督体制[J].中国特色社会主义研究,2004(5)

注:本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。

作者:范雪飞

行政司法监督分析论文 篇2:

我国环境执法体系问题初探

【摘要】 文章针对环境执法体系存在的问题进行了深入的分析,得出其存在的问题有:倚重环境行政执法,环境司法薄弱;行政监督为主,司法监督与公民监督乏力;行政部门分割阻碍执法信息传递等,进而针对存在的问题,提出了对环境执法的改进建议。

【关键词】环境执法 问题 法律

一、引言

环境执法广义上是指一切环境法律法规的执行,狭义上仅指对违反环境法律法规行为的责任追究。而狭义上的执法根据执行的主体不同又可分为司法执法和行政执法。我国的法律法规规定了17类171种环境违法行为,处罚手段也逾千种,涉及行政、民事与刑事3种类型的处罚。但是环境执法部门在具体的执法过程中偏向于使用行政处罚,而且经常使用的处罚手段也非常有限。通过司法诉讼对违法者进行民事及刑事处罚的案件屈指可数。即使是常用的行政处罚手段,也往往由于缺乏强制执行力得不到落实。因此对环境执法存在的问题进行研究对于我国今后的生态环境保护建设起到了重要的作用。

二、存在的问题

1、倚重环境行政执法,环境司法薄弱

国合会环境执政专家组关于中国环境行政执法机构能力的调查显示,环保部门的环境监察机构在六项环境执法行政处罚手段(罚款、限期治理、警告、停产停业、吊销证书和行政处罚)的调查中,最常用的环境违法处罚手段是罚款,其他手段依次是限期治理、警告、停产停业、吊销证书和行政处分。但是,受调查者认为最有效的处罚手段是“责令停产停业”和“罚款”,其中“责令停产停业”。最常用与最有效的处罚手段之间存在着一定的差异。“责令停产停业”会造成企业很高的经济损失,对企业来说是一种很具威慑性的处罚方式。但是正因此其处罚后果的严重性,法律规定严格的适用条件,一是执法机构不能直接做出停产停业的处罚规定,而只能有执法机构所隶属的政府做出此类决定;二是企业的违法情节要严重。“责令停产停业”因其严格的适用条件和严重的后果性,并不能成为执法机构常用的处罚手段之一。而在“最效”和“最常用”执法手段的两项调查中,“罚款”均进入前两位。罚款的处罚弹性大、适用范围广,因此罚款成为最常用的行政执法手段。罚款可以对企业提供一定的激励,合理的罚款手段可以成为有效的手段。但是,关于目前罚款有效性的调查表明,有68.3%的被调查机构认为现行法律法规规定的罚款额度对违法者构不成有效的威慑。

2、行政监督为主,司法监督与公民监督乏力

对行政行为的监督主要有司法监督、行政监督、权力机关监督和公民监督几种形式。但是,与其他行政领域的监督一样,环保行政领域也是以行政监督为主,辅之以人大的监督,而司法监督和公民监督都极为缺乏。

环保行政监督最主要的形式是行政复议,是指法律规定的环保行政机关或人民政府,根据相对人的申请,依法对引起争议的环保行政处罚或者其他行政行为进行审查,并做出相应裁决的法律制度。行政复议包括两个方面的含义,就相对人而言,它是公民、法人或其他组织认为环保行政机关的行政行为侵犯其合法权益,请求有关机关予以撤销、改变或者获得赔偿,因而体现为当事人寻求救济的权利;就环保行政管理部门而言,它是复议机关对引起争议的环境行政行为进行审查,并根据情况做出相应的复议决定,表现为环境行政管理系统上下级之间的一种执法行政监督机制。

行政复议的范围包括:环境行政处罚;环保行政强制;环保行政许可;环保部门不作为;环保行政义务;环保抽象行政行为。根据《行政复议法》的规定,公民、法人或者其他组织认为环保行政机关的具体行政行为依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:国家环保部门的规定;县级以上地方各级人民政府及其环保部门的规定;乡、镇人民政府的规定。上述所列规定不含国务院部、委规章和地方人民政府规章。

司法监督的最主要形式是环保行政诉讼。环保行政诉讼是司法部门对具体环保行政行为进行监督的一种手段,是环境执法监督的一个主要形式。环保行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为环保行政机关或者依法行使环境保护监督管理权的有关部门,以及环境保护行政机关工作人员,在环境保护行政管理过程中的具体行政行为侵犯了其合法权益而依法向人民法院起诉和人民法院依法审理的活动。

环保行政诉讼主要涉及以下几个方面的诉讼:要求履行职责。这是在环境保护管理相对人认为环保行政机关不履行或迟缓履行法律规定其应履行或定期内履行职责的情况下而向人民法院提起的要求人民法院确认环保行政机关应履行职责并责令其在规定期限内履行的诉讼;要求司法审查。它是主要环保行政诉讼形式,是由环境管理相对人提起的要求人民法院对环境保护行政机关已做出的具体行政行为的合法性、合理性进行审查的诉讼;要求行政赔偿。它是指环境保护行政管理相对人在其合法权益因环境保护行政机关或其工作人员的具体行政行为的侵犯而受到损害时,为获得赔偿而向法院提起的赔偿之诉。

环保行政诉讼作为司法监督的一个重要形式,在我国却没有成为一个有效的工具。事实上企业在执法受到处罚后诉诸法律的很少,司法诉讼的案件来看,被调查机构2004年共查处环境违法案件44378起,其中被处罚者提起诉讼的案件48起,占总违法案件的0.11%,执法机构胜诉36,占诉讼案件的75%。国合会的调查反映出,受处罚企业认为环保部门处罚不合理后,不但不优先考虑提起环保行政诉讼,环保行政复议也被摆在很次要的位置,而优先考虑的行动首先是与环保部门协商,其次是由政府协调。

该调查列出了企业可能受到的处罚方式有“警告”、“罚款”、“行政处分”、“限期治理”、“吊销许可证或者其他具有许可性质的证书”、“责令停业、关闭”五种不同处罚方式,询问受调查企业,如果认为环保部门的处罚不合理,企业对可能采取的五种不同应对方式(与环保部门协商、由政府协调、行政复议、行政诉讼、拒不执行)如何排序。受调查企业排序显示的结果非常一致,不论企业受到哪一类处罚,与环保部门协商都是第一选择。由此可见,我国环境执法机构非正式执法的特点非常突出,而通过政府出面协调、干预也是违法企业求助的主要手段。虽然公民监督理应是执法监督的一个重要组成部分,但是目前从法律体系到执法体系都难以支持这种监督方式。一个典型的案例是“陈法庆告杭州市余杭区环保局行政不作为案”。

2002年6月,杭州农民陈法庆以余杭区环保局行政不作为为由向余杭区人民法院提起行政诉讼。他认为,环保局没有对制造粉尘、噪音的石矿企业做出处理,属于行政不作为。2002年8月21日,余杭区人民法院经审理认定,被告余杭区环保局在接到陈法庆的多次举报、投诉后,对存在粉尘和噪声污染的石矿进行了查处,已经履行了法定职责,因此驳回了陈法庆的诉讼请求。2003年12月,杭州农民陈法庆以浙江省政府和浙江省环保局行政不作为为由向杭州市中级人民法院提起行政诉讼。法院裁定认为:由于污染和原告没有直接利害关系,所以陈法庆不具备原告资格,不予受理。陈法庆认为“只有将绝大多数的群众发动起来参与环保治理,污染企业才会像过街老鼠一样,无处藏身。”为此,他撰写《环境污染、法律无奈——关于请求对公益诉讼立案审理的建议》,向全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、国家环保总局等5部门上书呼吁建立环保公益诉讼的法律制度。半年后,全国政协委员梁从诫提交了一份《尽快建立健全环保公益诉讼制度》的提案。梁从诫称,这份提案是受到浙江农民陈法庆的启发。

3、行政部门分割阻碍执法信息传递

由于现行环境管理体制造成的条块分割,使得环境信息管理面临三种体制障碍:政府部门之间的障碍;环保部门内部的障碍;中央与地方政府之间的障碍。体制障碍的存在造成上下级之间、部门之间甚至部门内部封锁、虚报、瞒报环境信息,严重影响了国家的环境决策和管理,已经造成了极其巨大的社会经济损失。体制障碍还诱导各级政府和各个部门重复建设,导致大量人力、资金和技术资源的浪费。例如,根据履行各自职能和实施管理的需要,至少有国家环保总局、水利部、建设部和农业部四个部门在收集和使用水环境质量信息。不同的管理目标和职责权限,经常造成信息数据的混乱和责任纠纷。2004年国家环保总局和水利部关于淮河流域水污染治理状况的争论就是一例。

国家环保总局针对环境统计、污染控制、环境质量管理、环境监督管理等工作的实际需求,组织开发了系列业务软件,并在全国范围内推广使用,取得了一定的实际效果。但是信息共享水平较低,应用系统建设各自独立,缺乏统一的管理和技术规范,“数出多门”、“各自为政”,无法转化为各级环境管理与决策人员所能利用的信息资源,无法满足提高行政效率、加强环境监管水平的要求。《国家环境信息化十一五能力建设规划》中总投资为6.2651亿元,对于数据共享、应用整合的投入为3511万元,仅占总投资的5.6%,而且全部用于国家一级的能力建设,省级以下缺乏对数据共享和应用整合的投入,地方环保重复获取和多头管理信息的状况难以得到好转,使得信息成本居高不下。在环保部门内部,总量核定、分配、环境影响评价审批、同时验收、排污申报、核发排污许可证、排污收费、排污权交易、监测和监理、环境统计等工作归口环保系统的不同部门,而各个部门之间的信息传递明显存在障碍,使得这些具有关联性、一致性的政策工具由于行政程序的分割而造成信息瓶颈。

三、改进我国环境执法体系的建议

我国还处于法治建设的初级阶段,利用法律途径的成本高,这对公众利用法律是个消极因素。环保部门要注重加强自身行政执法与司法执法能力的培养,增强司法诉讼能力,从调查取证、法律咨询、损害鉴定等方面降低司法成本。可以借鉴美国环境执法机构的设置,根据执法的功能和环节来设计以“执法”为核心的机构。如美国执法与守法保障办公室设立了守法处、管制执法处、刑事执法法庭辩论与培训处、现场补救执法处、联邦行动处、环境正义处、联邦设施执法处、规划、政策分析和宣传处、行政和人员支持资源管理处。将守法与执法并重,从培训到执法监督再到法庭辩论以一贯之,强化执法的研究与政策制定,在执法过程中还兼顾到了环境执法的正义性、保障弱势群体的环境权益。要使司法执法成为环境执法的一个重要组成部分,不仅需要加强环保部门自身的能力,还需要加强整个司法体系的执法能力。政府正在推进的司法改革有希望逐步使司法体系摆脱行政体系的干扰和控制,保持中立、客观的立场,真正成为监督行政权力的有效手段,重视建立公正、透明的司法程序,提高公众对法律和司法的信任度。要发挥司法执法在环境执法中的作用,还需要法律体系上的改革。从法律上保障公众的知情权,培养和鼓励公众对环境权益的关注,对环境和自然资源公共利益赋予合法的受托人,允许合法的受托人提起环境公益诉讼,通过司法途径对环境违法行为进行监督和打击。

【参考文献】

[1] 张志敏:环境违法认定与法律解释全书[M].北京:中国环境科学出版社,1999.

[2] 陆新元:中国环境监察执法问题与对策[R].中国环境与发展国际合作委员会环境执政专家组报告,2006.

[3] 汪劲:中国环境公益诉讼:何时才能浮出水面[J].世界环境,2006(6).

[4] 湖北省人大环境与资源保护委员会:环境资源保护必读[M].2000.

[5] 陆新元:(2006)中国环境监察执法问题与对策[R].中国环境与发展国际合作委员会环境执政专家组报告,2006.

[6] 中国公益法网:环境保护系列案件[EB/OL].http://www.dfpilaw.org/show_news.asp?id=847&classid=5&boardid=5.

作者:肖 莆 陈红枫

行政司法监督分析论文 篇3:

试论反腐倡廉监督机制构建

【摘要】我国目前的反腐倡廉机制在一定程度上还存在着不足,因此,应加强各个监督主体的制度建设,着力构建以党内监督为主体,人大监督、行政监督、司法监督和外部监督相互配合的监督机构和制度体系,形成科学、合理的权力运行机制。

【关键词】反腐败 廉政监督 制度体系

监督是反腐倡廉建设的关键

由于人具有“自私和滥用权力天性”,如果掌权者不具备高尚的道德品质和法律意识,权力的运行过程缺乏相应的制约和监督机制,就会出现滥用权力、以权谋私的现象,腐败的发生就在所难免。因而,监督是关键。不受监督和制约的权力必然产生腐败。要保证党员干部正确使用权力,不犯或少犯错误,必须加强监督制约机制。

中国共产党历来重视权力监督对于预防和惩治腐败的重要作用。党的十六大以来,以胡锦涛为总书记的党中央在对腐败现象的实质、根源和特征作出科学分析的基础上,更加注重从源头上治理和预防腐败。十七大报告明确提出“以完善惩治和预防腐败体系为重点,进一步加强反腐倡廉建设”,并把反腐倡廉建设列为党建的重要组成部分。十七届四中全会发布的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出了“加快推进惩治和预防腐败体系建设,深入开展反腐败斗争”的主张,进一步表明了我们党对反腐倡廉工作的高度重视和坚强决心。

我国反腐倡廉监督机制存在的问题

从我国廉政建设的实际情况来看,目前的监督机制主要包括以下五个部分:一是执政党的内部监督:包括党的代表大会的监督、各级纪律检查委员会的监督、党员的直接监督等形式。此外,中共中央于2009年7月2日颁布实施了《中国共产党巡视工作条例(试行)》,完善了巡视监督的制度建设。二是人大监督:主要是指人民代表大会及其常委会的监督。三是政府专门机关的监督:主要包括行政监察机关的监督和审计机关的监督。四是司法监督:包括人民检察院的法律监督和人民法院的审判监督。五是外部监督:包括民主党派和社会团体的监督、公共舆论的监督和人民群众的监督。以上五个部分是我国监督机制的主体。其中,党的监督是核心,立法机关的监督是关键,行政监察和审计监督是重要保障,外部监督是重要的组成部分。

现行的监督制约机制对于规范权力运行、实现权力的公共价值发挥了不可替代的重要作用,对于惩治和预防腐败具有重要意义。然而,随着我国各项改革进入攻坚阶段,反腐倡廉工作面临着新的挑战,各项监督制度和制约机制的不健全日益凸显,出现了监督机制弱化的状况。我国监督机制存在的问题主要表现在以下几个方面:

1、党内监督存在体制性障碍和薄弱环节,纪委对同级党委及其成员的监督受到体制的制约,纪委作为党内专门监督机关的监督职能还有待加强;部分领导干部的监督意识不强,不愿接受监督;党员的民主权利没有得到充分保障,一定程度上不敢监督;2、权力机关对“一府两院”的监督缺乏足够的权威性,相关的法律制度需要完善和健全;3、行政监察和审计监督受的制约过多,独立性有待加强;4、司法机关由于体制上的原因,缺少应有的独立性,没有充分发挥其法律监督与审判作用;5、由于政府信息不够透明以及普通大众监督渠道的限制,外部监督的作用难以得到充分发挥;6、各个监督主体之间的合力不够,没有形成健全的监督网络。此外,在监督执行的过程中,过大的自由裁量权影响了法律法规的严肃性,难以达到有效地惩治和预防腐败的目的。

加强反腐倡廉监督机制建设的对策

加强监督体制机制建设,是建立健全惩治和预防腐败体系的关键。应该结合目前监督体制机制存在的问题,有针对性地进行改革和完善,使监督体制符合当前反腐倡廉建设的实际需要,充分发挥其惩治和预防腐败的作用。从目前的情况来讲,应拓宽监督渠道,强化监督实效,不断健全和完善监督制约机制。为此,应重点做好以下工作:

加强党内监督,完善党内监督制约机制。健全的党内自身监督制约机制是拒腐防变和保证党的先进性、纯洁性的重要保证。加强党内监督,应该重点做好以下工作:一是要将领导机关和领导干部作为监督的重点。要通过加强对领导干部行使决策、人事等权力的监督,实现对其进行全方位、全过程监督。二是改革和完善党的纪律检查体制,赋予党的纪检机关更多职权以及独立性,使其真正地履行对同级党委及其成员进行有效的监督,真正成为有权威的党内监督机关。三是改革和完善党代表大会制度。一方面积极探索党代会常任制,强化党代会的日常监督作用;另一方面,在党代会内部成立专门的监督委员会,发挥党代会在闭会期间的监督职能。四是充分发扬党内民主,保障党员的民主权利。五是完善并落实党风廉政建设目标责任制、廉政档案制和岗位反腐工作责任区制度。六是党员干部要牢固树立自觉接受监督的意识,把自己置于党内外民主监督之下,做自觉接受各种监督和敢于监督他人的表率。

改革和完善人大监督体制。全国人民代表大会是最高国家权力机关,负有行使国家立法权、选举权、审批权、监督权等神圣职责。然而在实际工作中,人大及其常委会存在重立法轻监督,监督的范围和力度不够等现象。应切实履行宪法赋予的重大事项审议权、执法监督权、选举权、弹劾权和罢免权等各项权力,加大监督的范围和力度。具体来说,首先,制定人大监督的有关法律、法规,把人大的监督权程序化、法律化、明晰化,切实保障人大的监督权。其次,积极探索建立隶属于人大及其常委会的专门监督机构,确保人大的监督权得以有效的实施。再次,努力实现人大及其常委会组成人员的专业化、避免其他部门工作人员兼职现象。

改革和完善我国现行的行政监察体制。我国现行的行政监察体制是一种双重领导的行政监察体制,这种双重领导的行政监察体制,虽然对反腐败工作具有一定的效果,但由于行政监察机关既受政府的领导,又受上一级行政监察机关的领导,这在很大程度上导致行政监察机关在实践过程中,对同级政府部门及其工作人员的监察工作无法开展。因此,我国的行政监察机制亟待进一步改革与完善。这主要体现在两个方面:其一、积极探索在行政监察机关内部实行垂直领导体制,具体是指,在行政系统内部单独设置行政监察机关,赋予行政监察机关独立的法律地位,实行下级监察机关由上级监察机关产生,直接受命于上级监察机关的体制,确保整个行政监察机关自成体系。其二、提高行政监察机关的独立性。积极探索行政监察机关在人事与经费上的独立性:在人事任用上,可以尝试实行自行招聘制,选拔一些具有扎实业务知识与高度责任感的人进入行政监察机关;在经费上,统一由国家财政予以拨放,防止其他部门的干预。

推进司法改革,加强司法监督。司法监督是指人民检察院的法律监督和人民法院的审判监督。司法监督是事后监督,在惩治腐败中发挥着特殊的作用。然而由于司法机关在人事与经费上不独立,以及受行政干预与党委过问的影响,致使司法监督在惩治腐败上缺少应有的独立性。当前,应当把“建立垂直领导的司法体制作为改革的目标,改变司法机关现行的隶属关系、人事任免和经费拨付形式,实现审判、检察机关脱离地方制约而独立运行,以司法的相对独立推动和保障司法公正”①作为主要任务,推进司法改革,确保司法机关能够不受干扰地独立办案,依法开展卓有成效的反腐败斗争。

充分发挥外部监督的积极作用。外部监督延伸了党和国家反腐倡廉监督工作的视角,弥补了党和国家机关常规监督的不足,有助于形成全社会共同防范腐败的强大合力。因此,应坚持中国共产党领导的多党合作制,鼓励民主党派人士积极参政议政,使“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的多党合作方针在新时期的反腐倡廉工作中发挥作用;同时,发挥我们党动员群众的政治优势,保障人民群众的知情权、参与权、信访权和评议权,扩大有序政治参与,拓宽监督渠道;党的宣传部门和政府广电部门要积极引导公共舆论参与监督,将其作为掌握舆情的重要渠道。认真分析网络社会背景下开展反腐倡廉建设的新特点,探索通过网络平台对党和政府的权力行为进行监督。

建立监督体系的协调机制。反腐倡廉,不仅需要各监督主体独立发挥其作用,而且需要建立监督体系的协调机制,充分发挥其合力。要从法律上、制度上理顺纪检机关、行政监察机关和司法机关的工作关系以及职权,明晰它们各自的职责,做到分工明确;建立纪检机关、行政监察机关和司法机关监督联系制度,定期召开见面会,及时掌握案件动态,三大部门互相配合,协调一致,形成监督的整体合力。

建设符合国情的反腐倡廉监督机制,是一项宏大而复杂的创新工程,需要经过坚持不懈而富有智慧的探索。为加强新时期的反腐倡廉监督机制建设,必须站在全局和战略的高度,开拓思路、多策并举,有重点、有步骤的完成反腐倡廉这一重大历史性任务。(作者单位:河南财政税务高等专科学校)

注释

①刘文兵:“从权力源头上防止腐败”,《领导科学》,2003年第10期。

作者:肖 芸