在日常生活和工作中，制度的使用越来越多。制度一经制定颁布，就对某一岗位或从事某一工作的人员起到约束作用，这是他们行动的标准和依据。那么你真的知道如何制定制度吗？以下是小编收藏的《人大监督制度范文》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。
第一篇：人大监督制度范文
人民监督人大的制度分析
主要内容：社会主义民主的本质是人民当家作主。在我国，人民主要通过人民代表大会参与管理国家事务。为了让人大能够更好地代表人民意志，有必要对人大的决策和运作进行监督。本文阐述了监督人大的必要性，介绍了当前监督人大制度缺失的现状，并提出有关监督人大制度建设的若干建议。
关键词： 监督人大制度缺失制度建设
随着中国政治民主化水平的不断提高，人大作为人民的代议机构其地位日益凸显，参政议政能力逐渐增强，在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用。为了维护人大的政治权威，让人大当好人民的代言人，监督人大应该提上议事日程。
一、人民监督人大：天经地义
代议制即人大代表人民参与管理国家社会事务，所以人民对自己的代表是否称职进行监督，应是题中应有之义。人民监督人大既契合宪法的人民主权精神，又防范了人大权力失衡的风险，遵循了监督理论和委托代理理论的基本规则，符合社会发展要求。
1.从宪法的角度看人民监督人大。宪法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。------任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”1宪法是国家的根本大法，规定了社会生活的基本框架。社会主义民主的本质是人民当家作主，宪法赋予人民监督人大的权利是对人民当家作主的有力保证，是人民主权的根本体现。正如恩格斯所说：“无产阶级的真正民主不但要注意选举，而且要关注选举之后对被选举者的监督”。2人大不等同于人民，所以不能因为人大是人民的代议机构就享有免于监督的特权。
2.从权力制衡的角度看人民监督人大。人大在法律上地位至高无上，宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”但宪法却没有规定哪个组织实体对人大进行监督。于是，一方面人大位高权重，另一方面它却又享有不受监督的超然地位，这种不受制衡的状况潜伏着人大兑变的危险，所以人民作为向人大让渡权力的主体应切实承担起监督人大的责任。
3.从监督理论看人民监督人大。监督理论认为，一种能充分发挥效能的监督体制应该保证监督主体的外在性，只有当监督者和被监督者分属两个不同的主体时才能保证监督目标的实现3。在中国，国家行政机关、审判机关、检察机关皆由人大产生，不可能独立于人大，且在权力位列中处于人大的下级，无权监督人大。人民作为独立于人大之外的监督主体，对人大进行监督符合监督理论的要求，切实可行。
4.从委托代理理论看人民监督人大。中国的人民代表大会属于代议民主制，人民与人大之间的关系是典型的委托代理关系，即人民是权力的所有者，委托人大代为管理国家社会事务，人大是人民的代理人。为了防止人大这个代理机构利用信息优势追逐自身利益，与人民利益背道而驰，甚至损害人民利益。人民对人大的履职情况进行监督是必不可少的。否则人民主权很可能变为有名无实的空话，代议制民主也很可能退化为专制政治。
5.从社会发展的角度看人民监督人大。在计划经济条件下，政府事无巨细地包办社会一切事务，人们对政府有强烈的依赖感，加之表达民意的渠道有限，人民的政治参与度不高，1
2 《中国人民共和国宪法》(2004年3月14日修正案)第三条和第五条。转引自人言：《杭州人大》，2003年第6期。
3 转引自付海燕、贺志军：《关于人民监督人大之若干思考》，《人大研究 》2002年第9期。
政治热情低落。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，政府渐渐向“小政府，大社会”的方向转变，政府退出的社会事务领域必须由人民发挥积极性，介入管理。人民通过人大参与国家社会事务管理的行为日益增多，“强政府，弱人大”的局面渐渐被打破，人大发出的声音不断受到重视。于是随着人民民主的发展，监督人大也逐渐进入人们关注的视野。
二、制度缺失：监督无从着力
制度规定了监督运行的方向和边界，监督必须在即定的制度下进行才有现实意义。而当前中国法律中还没有对人民监督人大做出具体化的规定，人民享有的监督权利无法依据法律转化为切实的监督权力，从而无法对人大组织及人大代表形成有效制约。
1.在现行法律中缺少监督人大的具体条文。
在现行的法律中，宪法对监督人大只做了原则性的规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。” “全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。” “地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。” 1纵观中国的法律体系，监督人大这一问题缺乏更详细的可操作性规定，更遑论成体系的专门法。
2.人民享有的监督人大的权利不能对人大拥有的实质权力形成有效的制约。
虽然宪法规定人民监督人大，但人民是一个抽象的概念，是一个利益分散的群体，根本不可能进行有效的社会整合，切实履行监督人大的职责。所以应该将人民的概念具体化为选民。按一定标准对选民进行划分，由选民切实履行监督人大的责任。
但在现行政治体制下，选民固然享有宪法赋予的监督人大的权利，却苦于没有相应的政治渠道将它付诸实践：首先，人民对人大选举没有切实可行的监督程序。据报道，株洲县淦田镇2002年底选举县人大代表，该镇的粟塘村多达470多张选票被代投。在这起违法选举事件的调查中，广大选民无法监督人大，选择了向 “纪委”求助，由纪委出面监督选举2。其次，各级人大会议及其常委会会议缺少透明度，选民无法对其进行监督。再次，人大代表兼职制度使代表与选民接触时间少，选民对代表履行职责的情况知之甚少，更谈不上监督。最后，选民虽有权罢免人大代表，但这一权力被虚置，很少被实际运用过。
乔万尼·萨托利在《民主新论》中说：“我们说人民必须享受主权，但没有内容、没有自己看法的空洞主权，不过是一种追认权，一种空洞无物的主权3。
3.法律上只规定了对人大代表的监督，却忽略了对人大这一权力机构的监督。
监督人大应该既监督人大代表又监督人大组织。目前人民对人大的监督仅限于对人大代表的监督，而人民对人大的监督应该全方位的，不仅应该包含对人大代表的监督，还应该包括对人大这一权力机关的运作的整体监督。因为在人大的实际运作过程中，人大绝大多数是以组织的而非个人的名义行使权力。加强对人大的整体监督是为了让人大对其所做出的决策负责，不能以集体决策为借口逃避责任，而让国家和人民蒙受损失。三门峡事件中的人大决策失误值得世人警醒。当然人大的责任更多的是一种政治责任，而非法律责任。
三、制度建设：有效监督的保证
制度建设是依法监督的必要前提，是监督切实有效的保证。良好的沟通机制有助于人民和人大之间信息交流的顺畅，并为其它机制的建立奠定基础。适当的激励机制可以鼓励人大更好地为人民服务，必要的监控机制有利于规范人大的运作。
1.建立沟通机制，让双向交流定期化。
人民代表大会从本质上说是代议民主制，属于间接民主。良好的双向沟通是发扬民主必1
2 《中国人民共和国宪法》(2004年3月14日修正案)第三条、第七十七条和第一百零二条。白邺：《纪监“监督”人大说明啥》，2003年7月28日红网
3 转引自人言：《杭州人大》，2003年第6期。
不可少的条件。唯有建立常规的沟通机制，人民才能将当前有关国计民生的重大情况传达给人大，人大也才能及时准确地反映人民的心声，解决人民关心的问题。有效的沟通还可以降低人大作为代理人利用信息谋取私利的风险。因为人民可以更充分地享有信息，从而更全面地监督人大的行为。
2.建立激励机制，调动人大的积极性。
在传统上，人们往往把人大代表作为一种荣誉授予在各行各业的杰出人士，激励杰出人士履行人大代表职责的主要是荣誉感和使命感。在现代的政治民主化进程中，立法变得更加专门化，需要人大代表法律化专职化，因此激励手法也要做相应地调整，从单纯地为荣誉而工作转变到建立激励机制，开发人大代表的人力资源，调动人大代表的积极性，让人大代表更好地为人民服务。
3.建立监控机制，防范人大不良运作。
建立人民对人大的监控机制，如公示制、人大代表述职制、听证制和旁听制等，让选民可以近距离接触人大活动，监督人大履职情况。一旦发现人大的不良运作和决策，人民可以通过沟通渠道提醒人大，要求人大做出改正措施，避免造成社会恶果，并要求人大对所犯的错误负责，不得以集体决策为借口逃避惩罚。
参考文献
1.《中国人民共和国宪法》(2004年3月14日修正案)
2.蔡定剑：《中国人民代表大会制度》(第四版)，法律出版社2003年版。
3.付海燕、贺志军：《关于人民监督人大之若干思考》，《人大研究 》2002年第9期。
4.人言：《杭州人大》，2003年第6期。
5.白邺：《纪监“监督”人大说明啥》，2003年7月28日红网
第二篇：创新完善人大监督制度提升实效思考建议
随着社会主义政治文明和民主政治建设的推进，坚持和完善人民代表大会制度的任务越来越重，对人大监督工作要求越来越高。近些年来，地方人大监督工作有了较大进展，但监督不到位、效果不明显的问题还很突出。监督不力仍然是地方人大工作的薄弱环节。要从根本上扭转监督不力的现状有赖于监督制度的创新。
一、 地方人大监督不力的主要根源
(
一)监督方向不定位
权力法治要求，法律赋予的权力必须得到认真的执行，新创设的权力必须纳入法治的轨道。人大监督权力在法治方向上的游离表现为两个方面。
一是法律赋予的监督权力没有得到很好的运用。在现有监督方式中，地方人大运用频率较高的是听取和审议“一府两院”工作报告、执法检查、视察和调查、工作评议或述职评议、受理人民群众的申诉控告和检举等，而法律规定的如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用，甚至搁置不用。
二是大量运用的探索性监督方式缺乏具体的法律依据。近十多年来，地方人大常委会在行使监督职权过程中，探索和尝试了多种新的监督方式，如代表评议、述职评议、执法责任制、错案追究制、个案监督、任职演说、法律监督书或审议意见书等。但是，这些新的监督方式不是法律设定的，在现行的宪法和法律中找不到任何具体的规定，而且带有行政工作方式的痕迹和随意性。有人把这种运用宪法和法律以外的监督方式戏称为“大路”不走走“小路”。其中有的监督方式，部分专家学者和司法工作者存有质疑。
(二)监督程序不完善
宪法和地方组织法对地方人大监督程序的规定过于原则，缺乏明确的、可操作性的规定，主要表现在四个方面：
一是对监督对象的了解缺乏有力的组织支持。如县级人大监督预算执行情况、对预算进行初审的工作主要由财经工作委员会承担，而财经工作委员会一般只有1人，工作人员大多不具备足够的财政、审计、税收专业知识;况且审计机构又设在政府，人大缺乏专业化、科学化的辅助机构去充分了解预算执行的合法性、真实性，结果是政府怎么报，人大就怎么批，预算监督在很大程度上流于形式。
二是监督程序难于启动。按照立法法和地方组织法的规定，地方人大常委会对越权、违反上位法或规定不适当的规章应予以改变或撤销;县级以上地方人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。但法律没有具体规定审查程序由谁来启动，通过什么方式来启动。最有积极性启动程序的是利益受到或可能受到相关政府规章、决定、命令损害的公民、企事业组织和社会团体，但法律还没有明确规定这类行政相对人有向地方人大提出审查建议的权利。因此，越权、违反上位法或规定不适当的规章和违法的“红头文件”，就罕有被地方人大撤销的。
三是时间要素没有保证。我国宪法和法律规定的监督方式都是在会议上行使的。但地方人大及其常委会会议会期往往比较短，议程多，代表或者常委会组成人员即使提出监督方面的议案，一般也很难进入法律程序。有些地方人大常委会规定，“一府两院”的有关工作报告必须于常委会会议召开半个月或七天前报送人大常委会，以便于常委会组成人员熟悉情况或开展调研，但由于这一规定缺乏法律权威性，实践中大多没有得到严格执行，常委会组成人员有时甚至是到了会场才看到报告，审议质量和效果可想而知。
四是处置、惩戒程序缺位。法律对不监督或不服从监督行为没有明确规定追究责任，如审查、审议“一府两院”工作报告未通过怎么办?对受质询机关的答复不满意，又怎么办?法律都没有规定，以致监督主体不愿或不敢大胆行使监督权，监督对象借口法律依据不足抵制或消极对待人大监督。
(三)监督体制不协调
体制问题是导致人大监督不力的深层次原因，其中影响最深刻的是领导体制的问题。领导体制主要表现为党和国家机关在决策、执行、监督中的关系上。党政关系表现在我国政治制度的方方面面，从国家政策的决策、执行、监督过程的角度看，体现为“党政双轨行政”的独特结构，即党组织不仅具有与政府机构相对应的严密的科层制，而且具有从决策、执行到监督的系统功能，“党组织在进行政策制定以后，继而控制和参与这些政策的实施……与政府部门一起履行执行功能。”①实际工作中突出表现为：党政领导“一肩挑”，党政联合决策、行文，党政合署办公等。人大监督对象是“一府两院”不包括党委。由于党委和政府联合发文作出决策、决定的现象仍大量存在，对这种党委行为和政府行政共为一体的做法，人大难以监督。
二、创新地方人大监督制度的建议
人大监督工作创新要以制度创新为归宿。十七大报告指出，要着重加强社会主义民主政治的制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。同样，创新地方人大监督就是要把我们的一些成功的做法形成制度，制定成法律法规，使其具有权威性、稳定性和统
一性。从权力、程序、体制方面进行积极探索、勇于创新，使其更符合依法治国的基本要求，始终保持人民代表大会制度正确的发展方向。
(一)权力法治化。权力法治意味着必须执行法定职权，必须将一切可行的监督方式纳入法制轨道。首先是宪法和法律已经规定的监督方式，如询问、质询、特定问题调查、撤销规范性文件、撤职、罢免等，要消除顾虑，敢
于运用。广东等地尝试运用质询、询问权，不仅没有造成负面影响，而且很好地促进了政府工作，赢得了广大人民群众的拥护和支持。其次，正在探索的监督方式合适与否，应有明确态度。一项新的监督方式尽管在实践中有些效果，但如果长期没有纳入法律的范畴，不仅影响其实施的权威性，而且会影响人们对法治的信心、对法律的信仰，也对人大加强监督工作不利。因此，国家立法机关对代表评议、述职评议、个案监督、审议意见书、法律监督文书等一些行之有效的做法要进行甄别和总结，尽快修改完善相关法律或制定统一的监督法，将其规范起来，确立其法律地位。
监督权力能不能得到有效行使并达到目的，还有赖于程序的科学、合理和完善，地方人大之所以在宪法和法律之外探索监督工作的新方式，原因之一就是宪法和法律规定的监督方式尽管无可挑剔，但程序不完善，运作起来极不方便。相对而言于实体权力来说，程序问题是个更重要的问题，要把程序建设从司法领域扩大到国家权力机关和行政机关的运行中。
(二)程序规范化。人民代表大会制度的实体正义主要体现在反映人民意志，实现人民当家作主上。但是，无论实体的设计是如何美妙，如果在程序的设计及其运作不符合实体的目的时，再美妙的人民代表大会制度实体也会变成虚幻。程序对于人大监督的意义在于，程序具有定向展开、过程不可逆、管理和决定的非人情化的特性，“人大监督一旦依照程序进行，无论程序参加者还是外界的什么力量，都难以左右程序的运行……随着程序过程向前推进，人大监督则一步一步地得到实现”。②针对人大对监督对象的了解缺乏组织支持和有效方式的问题，建议效法欧美、日本等国审计机关隶属议会的做法，把审计部门划归人大常委会领导。建议将立法听证扩展到监督领域，在监督工作中引入听证制度，由监督对象、专家学者和利害相关人进行质证和辩论，以公开、直接的方式听取各方面的意见，保证监督的民主性和公正性。
针对监督程序难以启动的问题，要明确赋予人大常委会组成人员提出有关监督议案、质询案的权力。当然，完整意义的监督权不能由个人行使，只能由常委会行使。而常委会组成人员的提监督议案权只是部分地行使监督权，还不能说他具有监督权，具体运作方式可借鉴美国参议院的做法，“一个议员与若干名议员联名，只要按议案固定格式填上一段表达自己愿望的文字，并将其投入议案箱或交给在场主管议案的职员即算正式提出。”③议案提出后由主任会议决定是否列入会议议程。这样，即能保证监督议案提得出、监督程序便于启动，又能防止监督议案过多过滥、影响监督的严肃性。对地方政府规章及规范性文件的审查程序，可立法赋予利害相关人有向地方人大提出审查建议的权利。
(三)体制科学化。“党政双轨行政体制”与合理的人大监督是不完全相容的。当前，加强和改善党的领导，就是要在党委发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用的格局下，充分发挥人大的职能作用，特别是发挥人大监督的作用。人大监督有利于更好地实现党的领导。因为，其一，人大作为国家权力机关的功能不仅是立法而为社会分配价值，重要的是它具有开展最高权威性的国家监督的功能和优势。其二，人大监督与加强党的领导的目标是一致的，宪法和法律是党领导人民通过立法机关制定的，是党的路线、方针、政策的法制化、定型化，是党的主张和人民意志的统一。人大保证宪法、法律法规的有效实施，就是遵从人民的意志，实现党的领导。人大监督政府工作，既是制约，防止其滥用权力，又是促进政府决策的科学化、民主化，提高行政效能，加快推进经济社会发展，更好地实现人民的根本利益。
为完善人大监督体制，使其能够协调有效运行，一要实现党的领导的法治化，依法分清并确定党的权力和人大的权力，对于本行政区域内政治、经济、文化、社会发展、法制建设和涉及全体公民整体利益的重大决策，凡是依法应当提交本级人大或人大常委会讨论、决定的，都必须提交本级人大或常委会经过法定程序进行讨论或形成决议决定，并由人大督促政府贯彻落实。二要摒弃党政联合决策、联署行文的方式。党委其实完全可以不与政府联署而另发文件，以免党政不分，造成被动。而且，党政合发文件，使党的政治领导行政化，实际上降低了党的领导权威，变成政府行为的工具或附庸，显然失当也失策。三要加强人大的组织建设，合理设置人大的政治资源，人大常委会的主要领导人在党内应有相当位置，人大常委会组成人员的配置，要以年轻化、知识化、德才兼备为标准，并提高专职委员的比例，提高常委会组成人员的整体工作素质、职业忠诚度和主观能动性、积极性，增强人大的生机与活力。
第三篇：关于建立人大监督专员制度的思考研究与分析
关于建立人大监督专员制度的思考
在我国，人民代表大会是国家权力机关，它享有宪法和法律规定的对“一府两院”的监督权，国家行政机关、审判机关和检察机关由它产生，对它负责，受它监督。然而，由于作为权力机关的人大缺乏明确的机构来负责对行政、司法机关工作人员履职行为的监督，从而使得行政、司法机关中官僚主义盛行，不作为、延迟作为、不当作为、甚至违法作为的事件不断发生，并由此滋生出了大量的“灰色腐败”问题，既侵害了公民权益，又损害了政府在人民心目中的形象。为了更好地发挥人民代表大会的监督职能，消除现存制度的严重官僚主义所滋生出的“灰色腐败”现象，近年来，不少学者和从事人大实际工作的同志一直呼吁和建议在全国人大或全国人大常委会建立一个权威性的监督机构，并提出了不少方案，主要可以归为监督委员会模式和监督专员模式。笔者将对之作出比较分析，并重点就人大监督专员制度建立的模式作一初探。
一、人大监督专员模式与监督委员会模式的比较
所谓监督委员会模式，就是全国人大及其常委会设置监督委员会，代表最高权力机关对所有同级国家机关及其工作人员的工作进行监督，并直接向全国人大及其常委会负责的一种具有高度权威性的监督模式。此种模式又包括以下方案：(1)增设人大监督委员会，专门履行其监督职能，负责对“一府两院”的监督。(2)人大设立监察委员会，负责工作监督，也负责人事监督和立法监督;将审计部分和检察院所属的反贪局划拨给人大直接领导，审计部门只负责审计监督，反贪污局只负责对国家工作人员是否有腐败行为实行专门监督。(3)“把中共纪律检查委员会和人民检察院合并，并融合政府的行政监察、审计等专门监督部门的职能，设立一个直接隶属于人大的专门监督机关，主管监督事务。”
设立人大监督委员会虽然可以弥补权力机关缺乏专门监督机构的不足，但此模式有其难以克服的缺陷。一方面，增设单个监督委员会实际上是难以承担这种综合职能的。因为监督权是全国人大及其常委会的主要职能之一，面对日益庞大的行政权力和司法权力，其所需要监督的内容越来越多，范围越来越广泛，试图依靠一个单一的监督委员会去承担对“一府两院”的监督任务，是不可想象的，要克服此不足，就势必发展出以上第
二、第三种方案，即把纪检、行政监察和司法机关中的反贪机构都划归人大。然而，这样一来，不仅会改变立法、行政和司法分工的宪政模式，出现越俎代庖，使代议制机关陷入具体事务，影响其权威地位和超脱地位，而且会混淆代议制监督与党的监督、行政监督和司法监督的性质和功能，造成执政党监督、行政监督和司法监督的空缺及顾此失彼。另一方面，监督委员会集体行使职权模式难以发挥人大的监督效率，面对众多的官僚主义和不法行为，设置监督委员会以强化对“一府两院”的监督的目的难以实现。
所谓人大监督专员模式，就是由人大及其常委会选出通晓法律知识的杰出、正直的人担任监督员，以人大特派员的身份专门负责对行政、司法人员违法的或不公正的行为实施监督的模式。有的学者提出以下方案，首先在全国人大常委会设立专门的监督委员会，承担人大对“一府两院”的监督职能，然后由该委员会提名产生监督专员，经全国人大常委会投票通过并任命，监督专员直接对全国人大常委会负责[3].即在现有的各专门委员会承担部分监督工作的同时，由全国人大及其常委会选派监督专员，受理公民的举报与投诉，纠察“一府两院”及其主要工作人员的渎职与滥用职权行为。该模式既不会改变宪政框架，又符合巴黎公社的“议行合一”原则，符合立法、行政和司法机关分工协作以及代议制机关不直接办案的原则，更有利于调动各方的监督积极性，增强监督的动力和压力，达到提高监督效率的目的。
建立人大监督专员制度有其现实可能性。一方面，建立监督专员制度有其历史文化因子。在中国两千多年的封建社会里，封建君主们为了实现治官治民的目的，曾经建立起了较为完备的御史监察制度，该制度的特点就在于注重监察权与行政权分离，配备一定数量的专职监察官员，赋予其很大的权力。御史监察的任务是监督百官，查处非法，对违法失职的官员提出弹劾。御史台属下的各级御史有相对独立的地位，可以直接向皇帝“独立弹劾”，实现了“以轻制重”的目的，提高了监察效率。御史监察制度虽然难以与
代议制下的议会监督专员制度相提并论，但它历经两千多年的发展和完善，已经积淀并成为了中国监察历史文化的一部分，具有为百姓和官员接受的政治文化基础，能够为人大监督专员制度的推行提供启示和心理对接的因子。另一方面，国外议会有成功且成熟的经验可资借鉴。在国外，不少国家的议会也推行议会监督专员制度。该制度源于19世纪初期的瑞典，后传入北欧国家。二战结束后相继被西欧、英联邦各国、美国的若干州、甚至亚洲的日本等吸收仿效。如以瑞典和英国为代表的许多国家，其议会内部设置了议会监察专员，监督对象主要是政府业务类官员和其他国家机关、企事业单位的工作人员(不包括政务类官员，如内阁部长、大法官、议会和地方议会的议员、中央银行的董事)。虽然建立该机构的最初目的是为了监督法律执行，限制国家行政、司法机关工作人员不合法、不公正的行为，但由于它分别受理一切控告国家机关包括军事机关和企事业单位及其工作人员的申诉案，并有权进行调查、视察、批评、建议直至提起公诉，所以，议会监察专员在控制官员腐败，制约公权滥用，救济和维护公民权益方面，可谓功不可没。根据国际律师工会的报告，到1975年为止，没有议会监督专员的国家有17个，正在完成立法程序的有26个，有类似监察专员名称的有25个[4].现在，各种类型的监督专员制度已经分布于世界各国，据统计已有70多个国家和地区建立了议会监督专员制度，仅国际监督专员协会就有50多个国家成员[5].
二、人大监督专员制度的设立模式
为了加强人大对行政权和司法权的监督力度，在防止公权被滥用的同时对不良行政造成的损害加以及时救济，保护公民的合法权益，笔者以瑞典和英国为例，提出以下人大监督专员的设立模式：
(一)地位和构成。瑞典现有人口885万，其监察专员署现由4名专员组成，其中1名为首席监察专员，由议会选出来主持和协调监察工作[6].鉴于我国地广人多的特点，全国人民代表大会设立的人大监督专员署，可由地位相等的9名监督专员组成，他们是协助全国人大及其常委会承担行政监督职能的专门人员，人大监督专员受全国人民代表大会领导，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会领导。人大监督专员署由全国人大从本届副委员长中选出一人担任首席监督专员，负责主持和协调监督工作的开展。人大监督专员由全国人大常委会在通晓法律知识、有10年以上的实际工作经验、为人正直的
人员中提出候选人，候选人的人数应超过应选人数的1/3，在每届全国人大第一次会议上由全体代表以得票数的多少选出，由全国人大常委会委员长任命并颁发聘书。监督专员以人大特派员的身份专门负责对行政、司法机关及其工作人员的违法或不公正的行为实施监督。
(二)任期与保障措施。瑞典法律规定，监察专员任期4年，可以连选连任。英国《议会监察条例》(Parliament Commissioner Act)规定，行政专员由英王任命，由非国会议员兼任，他可以自行组织一个小规模的办事机构，工作人员来自政府部门，每3年轮换一次。除自动辞职、国会予以免职和年满65岁强迫退休外，不得将其罢免或撤职。为此，我国的人大监督专员任期可为5年，可以连选连任，除非自行辞职、全国人大及其常委会予以免职和年满65岁强迫退休外，其他的任何机构和官员都不得将其罢免撤职。
为了保障人大监督专员高效地履行职务，监督专员署须为每名监督专员配备3～5名工作人员与助理，以组成一个小规模的办事机构。人大监督专员办公经费和设备由监督专员署统一配备。同时，全国人大可以通过制定《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督专员法》，为这项制度的建立和运行提供必要的法律保障。该法应明确规定人大监督专员的独立性、自主性和权威性。独立性包括所有监督专员地位平等，并独自对全国人大及其常委会负责，监督专员署的首席监督专员无权干涉其职权的行使，在任期内非经全国人大及其常委会同意，任何人不得撤销其职务。自主性包括监督专员对某一案件是否立案调查、调查的方式、时间、场合等完全由自己决定，对出巡视察的时间和地点无须事先向监督专员署报告，无须向被检查机关说明调查理由。权威性包括其权力来源于全国人民，代表全国人大及其常委会行使宪法和法律赋予的监督国家行政机关、审判机关和检察机关的权力，是人民主权的象征和代表。
(三)职权与工作范围。英国行政专员的职责是：监督政府机构及其官员依法、合理地办事，防止其不当行为侵害公民的正当权益，并保证对受侵害的公民提供必要的补偿。其工作范围主要限于监察中央的行政机关及其工作人员，而不涉及对司法、地方政府、军事机关和企事业单位及其工作人员的调查和监督，地方的行政监察事务由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰议会行政监察专员负责，并由地方议会选举产
生。而瑞典议会监察专员则涉及对所有各级行政机关、司法机关、甚至军事机关工作的监督与调查，并享有调阅政府档案或记录的权力，其权力和工作范围显然要大得多。对此，考虑到我国的宪政体制和各部门职权分工的原则，特别是目前我国存在的大量的司法腐败行为，笔者认为，我国人大设立的监督专员制度应采用瑞典模式，即其工作范围既包括对中央一级的行政机关、司法机关及其工作人员的调查与监督，也涉及对地方的行政和司法机关的调查与监督。
人大监督专员根据首席监督专员所作的分工，在自己对口负责的区域或部门范围内，通过以下两种形式开展工作：一是通过受理人民的举报和人大代表的来信来访发现监督线索和对象，并着手进行调查监督;二是通过不定期的对行政和司法机关的巡查，找出监督线索，进行督察。二者交叉使用，但以被动监督为主。同时，应通过立法对人大监督专员的产生、职权、行使职权的方式和程序等作出明确规定。他们应当拥有下列权力：(1)列席被监督机关的会议;(2)审查有关的文件和材料;(3)询问和质询;(4)要求被监察机关限期纠正违法;(5)提请人大或人大常委会罢免由人大选任的负有领导责任的人员的职务或撤销有关法规;(6)移送有关机关追究法律责任;(7)在新闻媒体上公布被监察者的违法事实和处理结果。
三、人大监督专员制度与行政监察、司法监督的关系
(一)人大监督专员制度不同于司法监督。司法的本质特征是当事人之间的权益之争终由居其之外的第三者来作出法律判定。换言之，司法是在既定的法律关系出现失衡、遭到破坏的情况下，由中立的局外人来评判当事人双方的对与错，恢复正常、合法的权利义务关系的过程。人大监督专员制度与司法监督相比较，它具有以下特征：一是监督形式不同。司法监督既包括对行政机关行政行为的合法性进行外部监督，也包括对法院审判工作、检察院检察工作的合法性进行内部监督。而人大监督专员制度主要是一种外部监督。二是监督的领域不同。即司法监督局限于“犯罪”的意义上，对一般的不当行为并不过问。而人大监督专员制度主要解决那些违背了公共利益，但又未构成向法院起诉的“轻罪”，即处在过失与犯罪之间的广泛领域的不当行为。三是实施的手段不同。即司法监督具有直接强制性，尤其是对行政机关的外部监督，通常是以判决作为最后的结果，而这种判决在各种监督方式中又往往是终局的监督，被监督方必须执行。
而人大监督专员的监督虽然代表着国家权力机关，具有权威性，但在处理方式上通常不直接纠正被监督对象的行政和司法行为，而只是督促和要求其自行纠正并对受害方进行补偿。
(二)人大监督专员制度不同于行政监察。由于人大监督专员制度主要解决那些违背了公共利益，但又未构成向法院起诉的“轻罪”，故在这一点上，它有点类似于行政监督制度。因为，根据行政监察法的有关规定，监察机关有权作出监察决定的法定情形主要有：违反行政纪律依法应当给予行政处分的;违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。但实际上二者还是有显著区别：一是监督形式和权力来源不同。行政监察是一种对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策和决定、命令情况实施的监督，它只是一种行政机关内部的自我监督和约束机制。而人大监督专员制度是一种外部监督，监督专员的权力来自于全国人大及其常委会的监督权。二是监督的范围和体制不同。行政监察是对行政机关及其工作人员执法情况和违法违纪行为实施监督，范围只限于行政机关内部，是行政体系内的同体监督;人大监督专员监督的范围涉及行政机关、审判机关和检察机关，是宪政体制内权力授予与权力监督相统一的一种形式。三是监督机构的设置与权威性不同。行政监察作用的发挥受制于多种因素，如机构设置的非独立性，办案过程的非自主性等。在机构设置上行政监察是一个非独立的监督机构，头上“婆婆”太多。它既要接受同级政府的领导，在同级政府首长的亲自领导下才能顺利开展工作，又要受上级行政监察机关的领导和监督。由于行政监督权受到行政管理权的限制，在监督权的行使过程中，就难以做到把对行政监督机关的领导、监督以及正常的批评、建议同非法的无理的干扰、干涉区别开来。而人大监督专员地位的独立性、办案的自主性、授权机关的最高层次性，就使之具有了行政监察机关所不可比拟的权威性，它可以通过人事建议权和与新闻媒体的特殊渠道对行政机关和司法机关及其工作人员形成一种无形的威慑力量。
第四篇：规范化、制度化：解决乡镇人大监督不力的有效途径
社会主义民主法制建设的不断发展和完善，对人大工作提出了更高的要求，也对乡镇人大工作提出了更高的要求。眼下，乡镇人大在基层政权建设中的作用愈来愈显得重要，愈来愈受到人民群众的拥护和欢迎。强化乡镇人大监督职能，对于加强基层民主建设和顺利实施依法治国方略有着十分重要和积极的意义，这就需要我们加强对乡镇人大工作的研究，开拓创新，推动乡镇人大的健康发展。
(一)
近些年来，清流县人大常委会把加强乡镇人大规范化、制度化建设工作摆上重要位臵，并对乡镇人大采取目标考评管理等措施，以提高乡镇人大行使职权的有效性，使乡镇人大工作有了比较大的起色。概括地讲，他们的做法是：
第一，制定工作规划，搞好指导检查。早在1996年乡镇人大换届选举之际，清流县人大常委会就针对乡镇人大的工作实际提出了规范化、制度化建设的思路和工作目标，在总结推广本县长校等几个乡镇人大主席团开展工作的有益做法的基础上，下文要求全县15个乡镇结合实际，参照制定《乡镇人大主席团工作制度》、《人大代表活动制度》、《人大主席工作职责》、《代表议案、建议办理制度》、《代表来信来访登记、办理制度》等制度，要求各乡镇人大主席团在年内做到“五有”，即有挂牌、有办公室和办公设施、有工作制度、有活动记录、有活动经费，从形式上着手解决乡镇人大没有作为的问题。为使这一工作思路和目标能顺利实施，清流县人大常委会的每位领导和人事代表工作机构的人员利用下乡、开会等各种机会，向有关乡镇的党委、政府打招呼，帮助呼吁解决乡镇人大在实施规范化、制度化建设中的实际困难，指导乡镇建立各项制度和制定工作计划，开展代表活动。他们还组织人员对各乡镇人大制度建设情况进行全面检查了解，督促抓好落实。并在工作实践中进一步提出强化这项工作的意见，即对乡镇人大工作实行目标管理责任制度，用经常的考核和检查来保证乡镇人大各项工作的落实。
第二，制度作保证，评比促进步。1999年初，清流县人大常委会审议通过了《关于加强乡镇人大工作的意见》，意见中明确提出：一要充分认识乡镇人大的地位、作用，增强人大意识，自觉在宪法和法律规定的范围内活动，增强做好人大工作的自觉性;二要坚持和完善重大事项向党委请示报告制度;三要加强县人大常委会对乡镇人大工作的联系、指导，坚持常委会会议邀请乡镇人大主席列席;四要严格依法履行乡镇人大职权，树立人大监督的权威;五要加强乡镇人大自身建设，不断提高自身素质，提高工作效率。同时，清流县人大常委会还审议通过了《乡镇人大工作目标管理办法》，将乡镇人大工作分为人民代表大会，人大主席日常工作、人大主席团自身建设三大项16小项，每一小项都有具体要求和评分标准，根据完成工作情况，分别计分，总计100分，年终由县人大常委会组织人员采取查阅记录和座谈了解的形式进行评比，确定等次，对完成任务好的予以表彰奖励，差的予以教育批评，从而把乡镇人大制度化、规范化建设推向了一个新的高度。根据制定的工作意见和目标考评办法，清流县人大常委会每年都对全县各乡镇人大的人民代表大会、人大主席日常工作和人大主席团自身建设三个方面的工作进行检查评比，各组将检查中了解的情况向县人大常委会作了汇报，经研究讨论，坚持客观、公正的原则，常委会决
定对乡镇人大工作目标完成情况分等次进行表彰，并予以一定的物质鼓励。这一做法在全县上下造成了较大的震动，对于推动乡镇人大工作有明显的促进作用。
(二)
对乡镇人大工作能不能开展规范化、制度化建设，人们还有争议，但可以肯定地讲，这项工作开展以来，清流县乡镇人大的各项工作均有了明显的长进。
第一，推动了法律法规在农村的贯彻实施，使法律法规的实施有了监督主体。各乡镇人大除了在会议期间注重听取和审议乡镇人民政府贯彻实施法律法规的情况，闭会期间还坚持有计划、有组织地开展代表活动，特别对一些与农民利益关系密切的法律法规在本行政区域的贯彻实施情况进行视察检查，纠正法律法规实施中存在的问题，规范政府依法行政行为，促进法律知识在农村的普及和公民法律意识的增强。在各乡镇召开的人民代表大会上，代表审议通过了普法和依法治乡(镇)的决议，既推动了普法工作的深入开展，也明确推动法律法规在农村贯彻实施的监督主体是乡镇人大。
第二，乡镇人大的性质、地位、作用逐渐为人们所认识。乡镇人大工作深入开展，抑制了“家长制”、“一言堂”的现象，乡镇党政干部的人民代表大会制度的意识大大增强，接受人大监督的自觉性明显提高，乡镇人大的性质、地位、作用逐渐被人民群众所认识，人大来信来访呈逐年递增的趋势。通过人大信访渠道，许多群众反映的问题得到了妥善解决，也正是因为人民群众反映到人大的问题能得到较好的解决，到人大信访群众才越来越多起来。群众说，人大是代表人民群众的利益的，他们来人大有一种回到家的感觉，人民群众信任人大，因而喊出了“有问题找人大”的褒扬声。各乡镇在人大代表的参与下，开展了村务公开活动，将村财、计生、宅基地等群众普遍关心的问题予以公开，让群众监督，“给群众一个明白，还干部一个清白”，并以此为动力，推动乡镇政务的公开，规范政府的行政行为。所有这些，极大地沟通了群众与政府的联系，使群众的意见、建议和要求有反映的对象和场所，使党和政府同群众的关系得到有效地改善。
第三，促进了基层政权民主政治建设的制度化，逐步树立起了乡镇人大监督的权威。各乡镇召开乡镇人民代表大会都被列入当地党委的重要议事日程，每年都能按期召开一次以上的代表大会，对于需经人代会决定的重大事项，党委都提交代表大会审议决定;召开代表大会所需的经费被列入当年乡(镇)财支出的重点保证项目;代表小组活动被普遍认同是乡镇人大闭会期间人大工作的重要而有效的载体，各乡镇建立健全了代表小组活动制度，制定了小组活动计划和内容。代表视察、调查等活动经常化，使人大代表进一步增强责任意识，代表的履职水平也有明显提高，代表在大会期间提出的议案和建议无论数量还是质量都较从前有所提高。在乡镇人大代表的监督下，政府及有关部门认真办理落实代表议案、建议，取得了较好成绩。乡镇人大依法履行职责的有效行为，树立起了乡镇人大有为有位有威的形象。
第四，有效地解决了乡镇人大工作中“种了别人的地，荒了自家田”的现象。不仅乡镇人大主席进一步明确认识到自己的工作职责，进一步增强了做好人大工作的信心，而且乡镇党委、政府也进一步认识到基层人大的工作性质、地位和作用。党委不仅把乡镇人大工作列为最重要的工作之一，而且更加关心支持人大工作，定期听取人大工作的汇报，规定乡镇人大主席应列席党委会议，明确乡镇人大主席与乡镇党委书记、乡镇长享受同等的政治、经济待遇等，这样既给乡镇人大干部，特别是乡镇人大主席增加了工作压力，提供
了保障，也为他们大胆履行法律赋予的职权，积极开展工作增添了动力，增强了他们搞好乡镇人大工作的责任感和使命感，确保乡镇人大工作能按计划进行，发挥作用。 (三)
清流县抓乡镇人大工作虽然取得了一定的成效，一些好做法、好经验也得到省、市人大代表工作部门的肯定，但不可否认，目前，制约乡镇人大建设除了人们观念上的原因外，还存在着法律上不够完善等具体问题。主要有三点：
第一，认识上存有偏见，工作消极被动。个别党政领导对人民代表大会制度是我国根本政治制度认识不够深入，对人大工作给予关心、支持少，人大主席的政治、经济待遇实际上仍不如党委、政府的主要领导;也有些本身在人大工作的同志，认为人大工作低人一等，思想上没有给自己正确定位，工作主动性和积极性不太高;有的是党委成员的人大主席团成员，对乡镇人大主席团活动不热心，工作缺乏主动性，这些都会影响乡镇人大职能的有效发挥。
第二，机构不健全，人员与任务不相适应。 法律没有明确规定乡镇人大闭会期间的机构是什么性质的机构，乡镇人大人少事多的矛盾比较突出，使得闭会期间乡镇人大主席团开展工作处于“两难”境地;虽然清流县各乡镇都设臵了专职人大主席，配备了一名工作人员，但他们都要兼任党委、政府的一些如包村、计划生育等工作，遇到阶段性突击工作，往往会出现“种了别人地、荒了自家田”的现象。而在有些地方的乡镇人大主席由党委书记兼任，人大秘书由党委秘书兼职的，乡镇人大工作就更得不到充分的开展。
第三，监督不到位，法律赋予乡镇人大的职权没有得到很好地发挥。乡镇人大对政府及其所属部门的监督，大多还停留在表面上，法律赋予乡镇人大的职权没有充分发挥，较少有实质性、刚性的监督，组织代表视察检查多是走马观花，代表很少提出有价值的建议和发表尖锐的批评意见，加上多数代表提出的建议意见，大多不是要钱就是要物的低水平建议、意见，人民政府和有关部门也因目前暂时的经济困难而难以办理落实，导致乡镇人大的监督目前多数还流于形式，缺乏实效。
(四)
尽管乡镇人大工作日臻完善，但由于乡镇人大自身或外部的原因，使乡镇人大工作离法律规定的要求还较大的差距，如何使乡镇人大真正发挥应有的效能，笔者认为，当前，应当继续努力推行乡镇人大规范化、制度化建设，并通过加强这个建设使乡镇人大工作正常开展，有所为，才能树立人大监督的权威。这需要努力解决以下两个方面的问题： 第
一、县人大常委会要加强对乡镇人大工作检查指导，解决好乡镇人大监督不力的诸多问题。对于县级人大常委会指导乡镇人大工作已是不可争议的，倒是如何指导，是否应该对乡镇人大提出一些更具体的、规范性的要求，则还有异议。有些人认为，县级人大对乡镇人大工作仅仅是指导而已，不存在领导关系，因而不可以“下达”具体的“任务”。其实，笔者所说的指导检查，仍是指导的，只不过多了一点帮助、支持而已。坚持对乡镇人大工作不可“干预”的这种认识显然有失偏颇，虽然法律明确规定县级人大常委会对乡镇人大主席团在工作上是指导与被指导的关系，但这并不等于说县级人大常委会对乡镇人大工作不可以提出具体要求。因为，县与乡镇各项工作紧密联系，县级人大常委会开展的许多监督检查工作，要直接与乡镇发生关系;县级人大代表大多来自于基层，许多代表小组也是
以乡镇、村为单位建立，县人大常委会开展代表小组活动，还依赖于乡镇人大主席团帮助组织、协调;乡级人大换届选举工作，法律明确规定了是由县级人大常委会的领导和指导，这项工作时间长、工作量大，县人大常委会许多具体要求多是通过乡镇人大主席团的努力工作来实现。鉴于此，县级人大常委会可以也应当加强对乡镇人大工作的指导检查。如何对乡镇人大工作进行指导，并且取得较好的成效呢?县级人大常委会必须认识到加强乡镇人大建设的重要性和必要性，是加强人大自身建设的一个重要环节，把这项工作列为常委会经常性的重要工作。在指导内容上，除人民代表大会的会议指导，还要逐步加强对人大主席团例会、代表评议、代表小组活动等具体工作的指导。要定期组织培训乡镇人大干部，使其掌握人大工作的全面知识;邀请乡镇人大主席列席上级人大常委会会议，辅导他们熟悉听取和审议报告的方式方法;调查和了解乡镇人大工作中存在的困难和问题，积极向县委提出建议，以期县委的重视支持，切实解决好乡镇人大工作中遇到的一些具体困难，指导他们正确处理好同党委、政府之间的关系，正确处理好人大工作同经济工作的关系;县人大常委会每年至少要召开一次乡镇人大工作会议，总结推广先进经验，表彰人大工作的先进典型，推动乡镇人大工作的全面开展。
第二，要努力创造有利于乡镇人大工作的外部环境，解决好乡镇人大自身建设的问题。当前一些地方的乡镇人大工作开展得不够好，履行职责不全面，一个重要的原因就是外部环境不够宽松。主要是乡镇人大主席组织代表开展活动独立履行职责受到制约，较多受到党政部门的影响，代表活动经费政府不能保证及时到位等。对此，县、乡党委要切实重视和支持人大工作，要把加强乡镇人大工作作为加强基层政权建设、密切党群干群关系的首要大事抓紧、抓好、抓实，认真研究和解决人大工作中的困难和问题，保障人大主席的政治、经济待遇，落实代表活动经费，努力为乡镇人大工作营造一个良好的外部环境，使乡镇人大工作正常地运转。另外一个方面，乡镇人大干部队伍素质如何，直接关系到乡镇人大工作水平和作用的发挥。加强乡镇人大干部队伍的自身建设，这是搞好乡镇人大工作的决定因素。乡镇人大工作千头万绪，处理问题相比县级以上人大常委会还更直接、更具体、更繁杂，要把乡镇人大工作人员编制单列，解决人员素质和人员配备与任务不相适应问题，解决好人大主席和秘书专职化的问题，有条件的地方还可以适当增加人大专职人员职数。乡镇人大要设专职主席，参加党委的重要活动。是党员的乡镇人大主席应担任乡镇党委副书记，未担任党委副书记和非党的乡镇人大主席应列席党委会议。要保证乡镇人大主席以主要精力从事人大工作。乡镇人大至少应配备1名专职工作人员。要把人大干部的配备、培养、交流、选拔和使用纳入县委干部队伍建设的总体规划，选拔优秀中青年干部到人大工作，提高人大干部队伍的整体素质。人大主席享受党政系列同级干部的政治、经济待遇。要保证乡镇人大的正常工作经费，切实解决在办公设施、交通、通讯等方面存在的困难和问题。乡财政每年应安排一定的经费，逐步改善乡人大办公条件。乡人大的会议经费以及开展执法检查、视察、调研、培训等活动经费应列入本级财政预算，并予以落实。要加强人大干部与党委、政府的双向交流，增强活力，促使乡镇人大工作有效开展。而党委要给人大干部多压担子，多挑重担，让他们在实际工作中不断得到锻炼成长。作为乡镇人大干部更要充分认识人大工作的重要性和艰巨性，坚定信心，努力工作，在其位，谋其事，认真总结本地开展人大工作经验，提高依法监督水平和监督实效，使乡镇人大工作日趋规范和完善，从而更好地充分发挥乡镇人大的监督作用。
第五篇：关于地方人大财政预算监督与钱袋权制度有机结合的思考
中共四川省委党校
《地方人大制度建设专题研究》专题论文
关于地方人大财政预算监督 与“钱袋权”制度有机结合的思考
学 号: 20140124 姓 名: 严仕鑫 班 级：2014级法学专业 指导老师: 庆 玲
二零一五年五月
摘 要：鉴于我国地方人大对政府财政预算监督实效，以美国国会“钱袋权”对美国政府的监督效力为引导，分析我国地方人大财政预算监督体制中的薄弱环节。论将美国国会“钱袋权”对财政的监督机制与我国地方人大财政预算监督有机结合的可行性。
关键词：地方人大 钱袋权 财政监督
目 录
摘 要 .............................................................. 1
第1章 什么是钱袋权
第2章 地方人大监督存在的主要问题
第3章 地方人大监督问题产生的原因分析
第4章 提高财政预算监督质量的对策与思考
结 论 ............................................. 错误!未定义书签。
参考文献 ............................................. 错误!未定义书签。
一、什么是钱袋权
“钱袋权”一词源于对美国国会财政权的阐述，它是美国国会最为基础而关键的权力，因此我们可以将钱袋权理解为财政权。在中国，人民代表大会制度是中国人民民主专政的政权组织形式，是中国的根本政治制度。同样，人大也行使着对中国政府财政的监督义务。但是因为国家体制的原因，我国地方人大对财政监督的效力与美国国会“钱袋权”有着本质的差距。根据美国联邦宪法，国会行使立法权，掌握着控制联邦政府收入与支出的“钱袋”，其中支出部分的拨款立法直接关乎政府的运行与政策的实施，被称为“钱袋的拉链”。
在美国，就对政府监督而言，美国国会的“钱袋权”可能是最有效的。从法律上讲，美国政府支出的每一分钱都必须经由国会通过拨款法批准。如果国会不通过拨款法，政府机构就会因无钱运转而陷入停顿。从1977年到1996年19年间，联邦政府曾关门17次，几乎平均每年关门一次，最短1天，最长21天。其中1995年至1996年，克林顿政府执政时期，曾两次关门，导致数十万政府雇员被遣散回家“待业”。2013年9月20日开始至30日晚间，在共和党内“茶党”等保守势力的强烈要求下，国会众议院议长博纳至少三次提出不同版本的临时拨款议案，这些议案都与阻挠奥巴马力推的美国医疗保险改革实施内容相捆绑，但都没有得到民主党掌握的参议院的通过，最终导致联邦政府预算至今没有着落。2013年10月1日，美国联邦政府的非核心部门关门。
1789年以来，美国国会拨款制度已经历过三次重大改革与调整，拨款权力从分享到集中再到分享，拨款委员会的政治角色也随之从“守财者”转变为“散财者”。拨款制度的变迁与改革顺应了联邦政府的发展需求，也反映出府会间的对峙，以及国会内部党团、委员会等相互博弈的政治进程。美国200多年来的拨款制度演进史虽然集中地反映了分权制衡的宪政理念，但也导致了拨款过程中的一些制度性缺陷。
从为人民服务的角度上来看，“钱袋权”的存在会使政府因为没有预算而停摆，从而造成社会动荡以及老百姓办事不便，是不利于人民的。但从政体长远发展来看，“钱袋权”大力制约了政府财政乱开支的现象，并且很大程度上杜绝了集权主义导致的腐败，是利于国家发展的。因此，从中找寻一平衡点，思考如何能让我国的地方人大财政预算监督既能充分发挥制约政府集权的作用，同时又能保证政府不出现停摆的情况。
二、地方人大监督存在的主要问题
(一)地方人大监督体制有待完善，监督法规范性不强。
首先，我国人大监督问题，是制度的问题，即人大监督制度问题。随着人民代表大会制度的不断完善和发展，我国的人大监督制度职能不断扩大。尤其在《监督法》等法律文件颁布实施后，人大监督取得较大效果。但是我国人大监督问题仍然存在，归根到底是由于人大监督体制的不完善。由于宪法对人大监督的内容和监督的程序尚未明确规定，人大的监督权尚未得到切实的保障。目前《监督法》出台，规范了每种监督形式的大致程序，但从具体监督实践来看，监督法中关于监督的条款规定过于原则，对监督的内容、范围、程序、处置措施、监督机构、监督的权限及其承担的法律后果等，规定不具体。尤其是对刚性监督的规定过于原则笼统，可操作性不强，易使监督流于形式，人大监督制度的细节和规范性还有待
进一步完善。
其次，人大监督体制中的一些工作关系没有理顺。从现阶段党和国家机关的运行体制看，党委、政府、“两院”与人大及其常委会的关系还没有完全理顺。虽然近年来各级党委加强和改善了对人大工作的领导，但党政不分、以党代政的问题尚未从根本上解决。党政联合发文作出的决定，往往造成人大监督工作的被动，在一定程度上影响了人大及其常委会的形象和权威，增加了人大监督的难度，影响了监督实效。
然后，《监督法》也存在一定不足，例如，对法规、规章、规范性文件的审查程序，该法的规定就有某些不具体和实际操作性不够的缺陷，对特定问题进行调查的调查程序，该法的规定在保障客观、公正和吸收公众参与、广泛听取公众意见方面，其设计也有不尽完善之处。
(二)地方人大的监督工作薄弱、监督执行度不强。
在执行层面上，地方人大监督制度存在很多问题。一是从监督方式看，“弹性”监督多，“刚性”监督少。有相当数量的监督只注重了形式的庄重和程序的合法，很难有效解决一些深层次、实质性的问题，特别是对一些事关全局的重大敏感问题和社会群众关注的难点、热点问题，常因缺乏深层次的了解及相关处置措施而避而远之，使监督体现不出应有的力度和实效。二是从监督范围看，对事监督多、对人监督少。人大监督的范围包括工作监督、法律监督和人事监督，内容涉及人和事。但是，一旦涉及具体的人和事，人大就不敢监督、不愿监督，不善于开展人事监督工作。三是从监督对象看，对下级监督多、对本级监督少。有的对基层单位检查多，对政府职能部门监督少。四是从监督效果看，程序性监督多、实质性监督少。监督工作一般按部就班进行，表扬肯定成绩多，批评建议少;对意见落实与否重视不够，没有真正解决问题。五是建议性监督多，强制性监督少。不敢监督的现象依然比较突出，审议工作、执法检查、述职评议等监督方式运用较广泛，对存在和发现的问题基本都用提意见、建议的方法来督促解决，很少运用质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性的监督方式。六是从监督客体看，被动监督多，主动接受监督少。现实工作中的党政不分、以党代政、政策重于法律、执行机关优于权力机关等现象仍然存在。这些问题导致地方人大监督执行力度不强，监督工作较薄弱。
三、地方人大监督问题产生的原因分析
(一)、人大监督主体思想认识不到位。
作为监督主体的地方人大自身存在许多问题，主人翁责任感和使命感不强，监督工作中不自觉、不主动。一些地方人大在开展监督工作中畏难情绪较重，往往从支持配合方面考虑的多，从监督制约方面考虑的少，使监督工作处于被动局面。
(二)、人大监督体制中工作关系混淆。
党政不分、以党代政的问题还未从根本上解决。地方重大问题大都是由党委、政府联合决定，如果这个决定与法律、法规相悖，人大则无法通过监督予以纠正。一些需要由人大及其常委会会议审议决定的重大事项，以党委和政府联合行文下发，实施过程中如果出了差错，人大就很难监督。地方各级党政一把手分别掌握着人事权和财政权，人大对同级党委书记无权监督，政府一把手又是党委二把手，由于实行一把手负责制，权力过于集中，集体领导基本流于形式。拥有权力最大而最需要监督的各级党政主要领导成为本级人大机关权力监督的 盲区。
(三)、人大监督自身的运行机制不健全。
人大自身的运行机制的弱化影响了人大监督制度的有效执行，进而影响人大监督的效率。原因在于：一是各级人大监督的主体意识不高，普遍存在不敢监督，不善监督、不愿监督的现象。二是人大代表的专业结构弱化，人大监督普遍存在着外行监督内行的现象。这从客观上导致了人大监督问题的产生。三是自身监督问题。人民代表大会对人大常委会的履职监督不够，致使人大常委会委员缺乏责任意识，工作消极，没有及时而充分地履行宪法和法律赋予其的监督职能。
四、提高财政预算监督质量的对策与思考
针对目前预算审查监督工作中存在的困难和问题，我认为应从以下几个方面采取相应的对策：
(一)、注重强化宣传，营造预算监督氛围。要从增强预算改革意识入手，营造预算监督工作的良好氛围。组织有关人员有针对性、系统性地学习和宣传《监督法》、《预算法》，逐步解决监督工作中遇到的实际问题，不断提高人大预算监督、财政、审计部门工作者的理论水平和业务素质。通过开展各项活动，形成人大积极推动、政府认真落实的预算审查监督新格局，全县上下、各预算单位共同努力，监督与被监督双方相互理解、配合，共同加强预算监督工作。
(二)、注重事前介入，把好预算初审关。要按照监督法对预算监督的规定和要求，提前介入、预先审查，使预算在政府合理分配集中性财政资金中的作用更加显现。人大财经工委要在政府“定盘子”前，就深入到财政等有关部门，及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议。要求政府及财政部门按照有关要求，每年县级决算草案在县人大常委会举行会议审查和批准的30天前提交，以确保有足够时间审查。同时要按照县人民代表大会批准的预算科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。
(三)、注重事中审查，加强对预算执行监督。一要开展专题调研。财经工委要深入到财政、国税、地税、审计和重要经济部门了解部门预算编制情况。在调查分析的基础上，撰写出具有实质内容、针对性强的调查报告，供人大常委会审议时参考。二要开展专项检查。选择一些重要部门或涉及民生的专项资金进行检查，及时、准确地了解预算执行情况，发现存在的问题，确保预算资金均衡足额到位。三要认真听取和审议预算执行情况的报告。对预算草案要进行分析研究，着重围绕预算编制的指导思想是否符合落实科学发展观的要求、指标安排是否合理、收支是否平衡、法定支出是否达到要求、重点是否突出、各项措施是否可行、重点支出项目安排是否合理。在审议中结合全县实际，实事求是地提出意见，维护预算执行的严肃性和权威性。
(四)、注重事后问效，确保预算监督效果。要在提高审议质量下功夫，肯定成绩和指出问题要“实”，提出意见和建议要“准”。使预算及执行监督由简单的“规则监督”向“绩效监督”转变。同时要实行问责制度。对不按规定时间提交相关报告和资料、不按规定办理落实常委会审议意见或在办理中敷衍塞责、存在突出问题的，按照相关规定实行问责通报，并限期整改。
(五)、注重强化重点，拓展预算审查空间。要着眼于预算的真实性、合法性和效益，尽快构建财政资金使用效益的评价体系，对主要指标、项目和科目做出比较全面的评估、分析和研究。同时，要有选择地对预算执行过程中的预算外资金管理、项目资金实拨情况、计划进度等进行动态跟踪监督，提高预算监督的实效。
(六)、注重完善机制，推进预算法制建设。要结合各地实际，及时制定本级预算监
督实施细则，使人大预算监督“有据可依、有章可循”，逐步走上法制化、规范化轨道。同时建议尽快对《预算法》及其相关法规进行修订完善，使之适应新形势下开展预算审查监督工作的需要。
(七)、注重强化自身，提高预算监督水平。一要强化培训。要组织常委会组成人员、机关工作人员、人大代表认真学习经济理论，特别是财经知识，解决听不懂财政报告、看不懂财政报表、监督无从下手等问题。二要借肋外力。要发挥审计部门的职能作用，强化预算执行深度监督工作。三要充实力量。要建立一支适应加强预算审查监督工作需要的专业队伍，可以邀请有关专业人员参加，以解决人大财经工委工作人员偏少，对口联系部门多，时间短，任务重，难以对预算各项指标进行严格审查的困难。
五、结 论
(一)、加强相关法规建设，增强预算监督权威
人大监督是一种法制监督，监督必须依法进行，人大监督立法是建立完善人大监督机制的前提和保证，健全的法律监督体系是保证人大监督效能充分发挥的法律基础，只有法律健全才能从更好知道其执法人员的行动，避免使人大监督作用的权威性和依法监督的规范性先天不足。加强人大财政监督，当务之急是加强相关法规建设，增强预算监督权威，使人大预算监督科学化、规范化、制度化，以整体改善审查监督的质量和效果。
(二)、改进和规范预算编制，调整预算科目设置
科学、翔实的预算编制是人大监督政府财政收支的前提和基础，而我国预算编制的科学性和透明性欠缺，也直接导致了人大预算监督效果不理想。为了保证预算审批监督能有效深入地开展，应对我国的预算编制制度做出改革，比如调整预算财政，将预算由历年制改为跨年制;规范预算编制程序，调整预算科目设置等。
(三)、完善人大预算监督机构，改进审批程序
预算审批监督是一项法律性、政策性、技术性都非常强的工作，因此缺乏相应的机构和人员，就难以对预算进行实质性监督。可尝试推行政府预算草案的结构化审议与分项表决制度，即就某一项预算支出加以专门审议、逐项表决，并引入辩论、听证、修改、宣读、投票等批准程序，使人大代表的意见得到充分表达，全面提升人大预算审议的规范化和科学化水平。
(四)、加强预算执行监督，建立预算问责机制
必须真正的树立和尊重预算的权威性，政府及其财政部门必须充分认识到其预算是经权力部门审批的法律文书的同时，一切的预算安排和执行只能来自于《宪法》和《预算法》的有关条款，还要严格控制预算科目之间的资金调剂。另外强化决算审批监督、健全预算责任制度入手，构建我国的预算问责机制，加大的其责任处罚力度。
(五)、加强监督的灵活性，增强审查监督的适用性
在我国发展社会主义的方向上我们要灵活的利用各个地方的资源，面对各个地方的实
际情况，地方人大在不违背和触犯我国宪法和法律制度下应该更加灵活的寻求和借鉴同种实际情况的地方的制度和政策，来更好做好地方人大对政府预算审查监督工作。
(六)、建立合理人才结构，增强审查预算科学性、规范性
人大对政府的预算审查监督工作是由多个制度和法律交叉的工作，合理的配制预算审查监督人员结构是我们更好开展工作的保证，科学的进行预算审查不但要有专业的预算人员，还要有专业的法律人员和审查监督制度人员。专业的人才能够更好的保证其工作进行的专业化和科学化，也能更好履行国家的制度和政策，更好的保证工作开展完成，也有很高的素质保证，现在国家出台公务员考试政策也是为了寻求更好的政府机关部门的人才结构的构成使更好的开展其机关工作。
(七)、积极探索建设现代监督形式，增强预算公开与公正化
利用现在先进的科学技术及其互联网等有力资源，充分调动人民的力量，对其预算进行监督，使预算公开化，更进一步增强其预算的透明化，通过开展和建立在地方人大对政府预算的审查监督网络化，使地方人大实时审查监督政府预算开支成为了可能，并且要更加注重了其中后期预算支出。
(八)、加大地方人大对政府财政预算的监督力度
效仿美国“钱袋权”制度设立法案，地方政府支出的每一分钱都必须经由当地人大通过拨款法批准，从而削弱政府的集权现状。
(九)、加大党的领导作用
地方政府坚定中国共产党的领导，由党在政府和人大之间充当协调员的作用，当政府提出的财政拨款要求与地方人大决策发生矛盾冲突的时候，由地方党组织根据广大人民的根本利益来进行仲裁。
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