特别权力关系学校管理论文

2022-04-16

摘要：当下大学生的权利被广泛关注，但是大学生的权利却往往不能得到很好的保障和维护，其中一个重要原因就是大学生缺乏一个强有力的权力保障。在我国高等教育的现实中，大学生在学校管理中的权力却微乎其微。权利必须用权力来维护和保障。下面是小编为大家整理的《特别权力关系学校管理论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

特别权力关系学校管理论文篇1：

高校管理工作法律性质分析

【摘要】高校与学生间是一种复杂结构的法律关系，既有隶属型法律关系，又含平权型法律关系。隶属型法律关系中主体双方的法律地位不平等。高校与学生之间的平权型法律关系不同于普通的民事关系，学生依然承担认可和服从学校管束的义务。高等学校有权依据自定规则限制甚至剥夺学生的权利，甚至从根本上改变学生的法律地位。因此，高校与学生之间的关系，既不是普通的民事关系，也不是普通的行政关系，而是具有特别权力因素的公法关系。

【关键词】高校管理；学生工作；特别权力关系

伴随着高等教育改革的逐步深入，高校完善自身的建设势必要求高校以与时俱进，依法循规开展学生管理工作。依法治校要求高校学生管理机构以国家的相关法律法规为基础，建立健全高校学生管理规章制度体系，用以调整学生管理法律关系主体之间的权利义务关系，用民主法治的观念构建合理的学生管理工作的权利结构形式和制约机制，调处学校与学生之间的各种矛盾，在大学生的学习、生活、社会活动等各个方面实现规范化、合法化、秩序化、民主化，使高校的指导、教育、管理、服务工作合法有序进行。由此理清学生与高校之间法律关系的属性，对于依法保障学生权利，提高学生管理水平尤为重要。

关于高校与学生之间的法律关系，目前有以下几种观点：

一、民事法律关系说

这种观点认为高校与学生之间属于民事法律关系。其理由有二。

（1）根据我国民法的有关规定，高等学校是事业法人，是独立的民事主体。为摆脱传统体制对高校独立民事主体资格的影响，根据我国民法的有关规定，高等学校是事业法人，是独立的民事主体。为摆脱传统体制对高校独立民事主体资格的影响，1993年由中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》指出，“进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委和中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向者。

（2）根据WTO规则规定，教育服务和商务服务、通信服务、运输服务等服务项目一样，是12个服务贸易部门中的一个，根据世界贸易组织的规定，凡是收取学费，具有商业性质的教育活动都属于教育服务贸易的范畴，事实上，我国高校对大学生收取学费已实行多年，而且，在人世时我国政府承诺，除党校、军校和警察学校等特殊教育以外，允许外资以合作办学的方式投资我国高等教育，WTO规则属国际法内容，我国承诺后必须遵守，所以，高等学校树立教育服务的理念是入世的要求。

二、行政法律关系说

高校与学生之间的行政法律关系。高校作为事业单位，虽然不是国家行政机关，但能以自己的名义行使行政权力，因此高校应属于法律授权的组织。依据我国行政法律法规的相关规定，这类组织的特点是：具有行政主体资格，能够以自己的名义在法律授权范围内行使行政权力；获得行政权力必须以法律、法规的明文授权为依据；权力的获得必须符合法定方式。因此高校作为法律授权的组织，仅能在法律、法规明文授权范围内，对作为学生的行政相对人行使行政管理权。

目前，我国调整高校与在校生关系的法律规范主要有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学位管理条例》等一系列相关的行政法律法规。在这一法律关系中，高校因法律法规授权而行使行政管理权，学生作为当然的行政相对方则须服從学校有关教学计划、学籍、学分等与教育教学相关的规章制度。这样，高校与学生之间就形成了一种“特殊的行政法律关系”。该关系既不是内部行政关系而又与具有普遍效力的一般行政管理关系有所不同，可视为一种行政合同。

三、双重法律关系说

认为学校与学生之间的法律关系是一种双重关系，即部分为民事法律关系，部分为行政法律关系。教育教学管理与接受教育无疑是高校与学生间行为的主要内容，是行政法律关系。但由于高校建设、运行中的产业化方式和学生在校生活方式的日益多元化，高校开始以平等主体的身份从事一定行为，而这些行为经由民事法律调整，形成一种平权性法律关系——民事法律关系，这些法律关系包括：学生在学校住宿、就餐、购物时与高校之间发生的法律关系。而行政法律关系是因为学校基于法律授权而行使一定职权，在处理行政事务中与学生发生行政法律关系。但这些行政法律关系不能全部纳入司法审查的范围，否则将会妨碍学校正常的工作秩序，降低学校的权威，在这一行政法律关系中，只能部分排斥司法审查，部分通过司法途径获得救济。

四、特别权力关系说

此观点认为学校学生之间是区别与一般行政法律关系的特别权力关系。在理论支配下，学校与学生之间的关系是一种严重不平等关系，主要表现在：一是学生承担各种义务的不确定性。即学校制定规章制度时，可以不顾上位法律的要求，直接限制或者剥夺学生的人身权、财产权或者其他权利。学校往往出于主观的评价，在实现教育目的之内，可以为学生设定各种义务。二是学生权利受害的不可救济性。对这种限制学生只能承受，不能或者很难获得司法救济，学校行为不接受司法的审查。

上述四种学说，各举一端，各有其理，但亦各有其弊。民事法律关系说过分调强学生与高校之间的平权性，忽略了高校权限的来源、费用来源以及高校管理的属性；一般行政法律关系说虽然认识到学校管理的高权属性，但是对学校与学生之间关系的特殊性意识不够。

我们认为，高校与学生间是一种复杂结构的法律关系，其中既包括隶属型法律关系，又包括平权型法律关系。但隶属型法律关系，即法律关系主体双方的法律地位不平等是其主要特点。即使在高校与学生的平权型法律关系中，仍然不同于普通的民事关系，学生依然承担认可和服从学校管束的义务。否则，高等学校有权依据自定规则限制甚至剥夺学生的权利，甚至从根本上改变学生的法律地位。因此，高校与学生之间的关系，既不是普通的民事关系，也不是普通的行政关系，而是具有特别权力因素的公法关系。在这种法律关系中，主体双方的权利义务不完全对等。我国民法通则规定，民事主体的法律地位平等，在具体的法律关系中，他们同样享有权利、承担义务。高校与学生之间的关系，显然不是这种平等主体间的平权型法律关系。高校作为履行特定职能的特定主体，依法享有在其特定职能范围内自主判断、自定规章、自主管理的特别权力。《教育法》、《高教法》和《普通高校学生管理规定》都明确规定了高校“依法自主办学”和“按照章程自主管理”的权力。我国法律对于高校自主管理权的确认和维护，可以理解为法律对于高校作为一种公法人内部“特别权力关系”的确认和肯定。

特别权力关系是以德国为代表的大陆法系行政法学上的理论，它与一般行政法律关系即一般权力关系相对。这类法律关系有两大特别之处，即不接受法律保留原则规范和不接受司法审查。虽我国法学理论中，并无明确的特别权力关系概念，但具有特别权力关系特征的管理关系却在行政法律活动切实存在者，尤其是公法人的内部管理关系中。由于公法人内部行政关系所具有的特殊性，我国大陆行政法理论与实践中，对于内部行政关系是否属于行政关系，是否属于行政法的调整对象存在着争论。公法人内部特别权力关系不仅客观存在，而且实际上受到我国现行法律、法规的维护。内部行政不接受司法审查。如《行政诉讼法》第12条规定，人民法院不受理关于行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定所提起的诉讼。再如，根据《教育法》，学生除依据其第42条第4项的规定，当“学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益”时，可“依法提起诉讼”外，在具有特别权力关系特征的学校管理关系中，亦缺少明确的司法救济途径。长期以来，高等学校基本上处在一种无讼的状态下。人们一般习惯性地认为，高校对学生的奖惩（包括依校规开除学生）是高校当然的权力而毋庸置疑。

无论从理论上如何解释和判断它，这一现象正在不以某些人的意志为转移地发生着变化却是不容置疑的。我们不得不面对的一个问题是，随着战后法治原则的发展，大陆法系国家在其法律、法规和司法实践中，逐渐对特别权力关系的内容与适用范围加以规定、区分和限制，通过适用“法律保留原则”、“重要性理论”、“比例原则”、“正当程序原则”等等，摒弃特别权力关系排除司法审查与救济的传统观念，对原有的特别权力关系理论加以扬弃和改造，使之符合现代法治精神。纵然有些学者提出特别权力关系名存实亡，但是，不得不承认的是，作为特殊行政管理需要的特别手段与方式，仍然在很多行政领域存在。特别权力关系仍然有其存在的正当性和必要性。而我国大陆的法律、法规，至今缺少对于特别权力关系内部相对人的明确的司法救济途径。田永案开辟了对教育領域公务法人（或称公立教育机构特别法人）内部特别权力关系进行司法审查的先例。由此而引发的实践反映和理论探讨，已使我国高校与学生间的原有法律关系模式面临前所未有的挑战，亦给建立和完善高校管理的法律秩序提出了新的课题。

在我国正在逐步走向法治社会的今天，衡量高校学生管理工作好坏与成败的标准，已不仅仅是管理效率的高低，同时还要看其能否实现对人的正当权益的维护和保障。这样的价值导向才是完整的。保障和维护正当、合理的个体权益，是现代法治精神的核心内容。在高校学生管理工作中坚持法治精神，既需要完善的制度设计以形成必要的法律秩序，又需要在日常的学生管理工作中认知和贯彻法治理念。法律对于学校管理的深入程度，可能是一个长期争论的话题，但法治精神和维护人的权利的意识，却是高校学生管理工作不能不有的基本理念和价值观，也是高校学生管理工作者不能不养成的基本意识。因此，在高校学生管理工作贯穿行政法的合法、合理性原则，同时正确理顺高校与学生的关系至关重要。

参考文献：

[1]甘玲等.《从法律的角度认识高校学生工作》.《社会心理科学》，2004年第5期

[2]李森.《普通高校与学生法律关系研究》.华中师范大学2007年硕士论文

[3]卢祖元，陆岸.《论高校与学生的双重法律关系》.《苏州大学学报》，2001年04期

[4]杨春磊.《在校大学生的法律地位与高校学生管理研究》.《科教文汇（中旬刊）》，2011年09期

[5]关于特别权力关系理论的发展可以参见毛雷尔著，高家伟译：《行政法总论》，法律出版社，2001年版

作者：魏尚娥

特别权力关系学校管理论文篇2：

大学生权利保障：权力和权利辨析的视角

摘要：当下大学生的权利被广泛关注，但是大学生的权利却往往不能得到很好的保障和维护，其中一个重要原因就是大学生缺乏一个强有力的权力保障。在我国高等教育的现实中，大学生在学校管理中的权力却微乎其微。权利必须用权力来维护和保障。由此，应正视权利和权力的本质区别；在学校管理中赋予大学生合法的地位和身份，给予其参与管理学校的权力；组建大学生自治组织，用相对独立的权力维护其权利，从而加强大学生在学校管理中的权力来使大学生权利得到根本性的保障和维护。

关键词：大学生权利；大学生权力；学校管理

权利和权力是两个既有联系又有区别的概念。在现实生活中我们却经常将其混为一谈，这在某种程度上造成了混乱。在高等教育领域，也是如此。我们对大学生权利和权力的理解也十分模糊。随着我国社会主义市场制度的逐渐完善以及扩招政策、大学生收费政策、分配政策等一系列改革的进行，大学生的权利受到越来越多的关注。与之形成鲜明对比的是，大学生的权力却很少有人谈及。实际上，二者有着非常密切的关系。在某种程度上，权利的维护要靠手中的权力。当然，权力的获得也需要相应权利的被承认为其提供合法性基础。

一、大学生权利和大学生权力的概念

一直以来，我们很难对权力与权利二者进行清楚的界分。但不可否认的是其内涵确实存在着实质性的区别。权利是经过社会权衡、协调、界定而得到认可并有一定保障的利益，权力则是参与权衡、确认、保障实现权利之能力［1］。在现代汉语中权利侧重于利益要求，而权力侧重于力量要求［2］77。权利更多地体现在利益的享有和受保护的层面上；而权力则更多地体现在对外物的控制上。权利派生权力，但是反过来权力又可保障权利和破坏权利［2］79。本文正是在此基础上来探讨大学生的权利和权力的。

本文的大学生“权利”是指大学生群体在大学组织内部享有的合法利益。这里对大学生权利的界定要突出以下两点：第一，这里所指的大学生权利是指大学生基于其身份而享有的权利。之所以强调这一点是将其与普通的公民权利区分开来。大学生作为普通公民当然享有公民权利，但是反过来，不具有大学生身份的普通公民并不享有大学生权利。如大学生作为大学组织的合法性成员，享有参与学校内部建设和管理的权利，大学生还有在校学习、借阅学校图书资料的权利等。但是身为普通公民就不能享有这样的权利了。第二，这里指的大学生权利是指大学生在大学组织内部所享有的权利，并不包括大学生在大学组织以外，和其他社会组织、团体或者个人发生利益纠纷时所涉及的权利问题。如，大学生由于学校管理而造成自身利益受损，这属于我们本文所讨论的大学生权利范围，但是如果大学生和校外商家发生利益纠纷，致使自身权利受损，这则不属于本文所讨论的大学生权利范围。

本文的大学生“权力”是指大学生基于其身份，在大学组织内部得到国家和学校认可的，具有合法地位和身份的，可以保障自身权利的能力。具体而言，这里的大学生权力指的是大学生被国家和学校赋予合法地位和职责的管理学校的权力。这种权力必须具体化，必须体现在大学生自身权利的表达和保障上。如学生用以评价教师以保障教学质量的权力，在重要决策（开设课程、选择课程等）中表决的权力等。

严格界定大学生的权利和权力就是要明确大学生在利益要求和力量要求上的不同，并且要使我们清楚地认识到权力对权利的保障作用。只有这样我们才能更为准确地认识当下大学生权利和权力的现状，也才能真正找到维护大学生权利的办法。

二、大学生权利和权力的现状分析

（一）大学生权利的现状

现阶段大学生权利已经成为热门话题，在大型网站和重要报纸上我们都会看到相关报道。大学生权利较之以前也有了很大的发展，这是我国政治、经济和文化综合发展的结果，是时代潮流发展的必然趋势。具体而言，其发展主要体现在以下两个方面：

第一，大学生权利的范围比以前有了很多拓展，但权利的维护和保障却仍然困难。以前我们较多关注的是受教育权，主要是大学生能不能接受到优质的教育，学校是不是剥夺了在校大学生的受教育权等。如一些学校规定，凡是不在网上对教师进行评价的学生不能选课。这就非常明显地剥夺了学生的受教育权。学校的这种做法是不合法的。现在随着高等教育的发展，大学生的权利有了很大的拓展，不仅包括受教育权、学习权，还包括使用权、知情权、选择权、监督权、奖贷权和就业权等［ 3］。这些权利的拓展都是我国民主、法治建设不断进步的表征。但是，这些权利并不能得到有效的保障，如学习权是每个在校大学生理应享有的权利，但是现在由于大学扩招，很多学校都没有足够的教室和教学资源来保障学生的学习，这在一定程度上就侵犯了学生的学习权。但是现在学生并没有权力来维护自己的权利，他们并不能在是否应该扩招，扩招多少学生为宜等决策中发表自己的意见和维护自身的权利。再如知情权，现在大学生交费上学，在某种程度上他们具有“消费者”特征，因此，他们有权知道自己所交的学费被学校花费到了什么地方，这些开支是否有利于促进他们在学校中的学习和成长。但是，就现实而言，大学生根本不知道自己所交的学费被用在什么地方，也根本不知道学校的开支和他们所接受的教育是否有关系。同样，面对这样的现实大学生仍然没有足够的能力（缺乏权力）来确保自身权利的维护。在使用权、选择权、监督权、奖贷权和就业权等方面情况也是如此。这里就不再赘述。总之，大学生权利的范围比以前有了很多拓展，但权利的维护和保障却依然困难。

第二，在大学组织内部已经有团体和小型组织在维护大学生权利方面做出了努力，建立了维护大学生权利的机构。近几年，不少高校相继成立了“学生权益服务中心”，想通过此种渠道来维护大学生的合法权益。浙江大学学生权益服务中心还对5 000名在校的大学生进行了学生权益大调查，收到了良好效果［4］。

可以看出，大学生权利正在走向不断拓展和自我维护的新阶段。但是不可否认的是大学生的维权之路仍然艰辛。造成这种局面最主要的原因是大学生没有足够的维权能力，即缺乏权力。

（二）大学生权力的现状

大学生作为大学组织的核心成员，作为大学组织内部独立的利益群体，本应该在学校管理中拥有相应的权力。但是在我国高等教育的现实中，大学生在学校管理中的权力却微乎其微。

第一，大学生群体是学校管理中的弱势群体。在大学组织内部有3个主要群体行政人员、教师和学生，而学生通常被大学的等级制度所忽视［5］。在传统的教育体系内，学生是被教育者、被管理者。在组织管理内部学生没有一种平等的地位。学校的规划、计划、具体方案以及行为规范等都是由学校和老师来决定，学生很少直接参与。一旦方案制定出来学生就必须执行，不能有所违背。一些和学生生活、未来前途息息相关的事情，学生也不能参与决策，只能被动地接受。学校行政人员有管理学校和学生的合法权力，教师也可以通过教师代表大会和依靠自己的知识权威来管理学生，而学生在管理结构中几乎没有被赋予参与学校管理的地位和身份，自然也就没有相应的权力。

第二，大学生的权力组织是学校行政权力的附属组织。从目前大学组织的行政结构来看，当下大学生的权力组织主要有学生处领导下的学生会，党委和团委领导下的党支部、团支部和班委会等。事实上，它们并不是大学生群体的完全代言人，而是帮助学校做好学生工作的学校行政的附属组织。它们在关乎学生权利方面所做的工作充其量就是反映情况。这些学生权力的实体组织，仍然是在学校行政领导下开展工作的，是直接对学校的上级行政部门负责的，而不是对学生群体负责。其工作的指导意见、要求和经费等大部分源于学校。它们主要的工作是根据学校的安排来辅助学校完成一些常规工作，而自身很少有自主权来做一些关系学生重大问题的事情（如学生的发展计划、课程方案等）以影响学校的决策，如一些大学的记者团大多完全掌控在学校团委手中，其发布的一些报道必须经过学校审核才能播报。一些关于学校管理损害大学生权利等方面的负面消息往往就被封杀，学生很难得到真实的信息反馈。所以，不难看出，现有的大学生权力组织学生会、学生党支部和团支部等在维护大学生权利方面所发挥的作用是微不足道的。

综上所述，当下大学生权利和权力的不匹配是非常明显的。虽然大学生权利有了很大的拓展，但是并没有相应的权力保障，致使大学生权利得不到应有的维护。针对如上现状，要想从根本上维护大学生权利，必须加强大学生的权力，使大学生有能力保障自身的利益。否则，一切都是空谈。

三、加强大学生的权力来维护其权利

权利必须用权力来维护和保障。我们必须通过加强大学生的权力，才能维护他们的权利。具体而言：

第一，正视权利和权力的本质区别，大学生要用权力来维护权利。由于现实中对权利和权力的模糊认识，致使我们错误地认为有了权利就拥有了权力。实则不然，权利只是我们获取相应权力的合法性基础而已。并不是有了权利就有了权力；也并不是有了权利，权利就一定能够得到实现和维护。种种事实已经证明，虽然大学生权利范围越来越广，但是由于其权力的缺乏，他们的权利也很难得以实现和维护。因此，在认识上搞清权利和权力的本质区别是至关重要的“权利侧重的是利益要求，而权力侧重的则是力量要求”。要想从根本上保障大学生的权利，必须加强大学生的权力，通过权力来保障权利。

第二，在学校管理中赋予大学生合法的地位和身份，给予其参与管理学校的权力。在学校管理中如何加强大学生的权力呢？就是在学校管理中赋予大学生合法的地位和身份，给予其参与管理学校的权力。只有这样，大学生的利益要求才能在决策中得到真实和充分的体现。也只有这样，学校所出台的方案计划、规章制度等才不会侵犯大学生的合法权利。目前首要解决的问题就是，政府要通过立法来确定大学生在学校管理中的地位，确保大学生在学校管理中的应有权力。虽然《中华人民共和国高等教育法》规定大学生有参与学校管理的权利，但是这种规定仍然停留在利益要求的层面，并没有上升到赋予大学生力量要求的层面。因此，还应该通过立法赋予大学生在学校管理中的权力。这种权力可以以学生代表直接参与学校重大决策的形式表现出来，而且这必须在学校管理中以制度的形式确定下来。一旦大学生在管理中的权力得到落实，大学生的权利就能更好地得到维护。

第三，组建大学生自治组织，用相对独立的权力维护其权利。群体的力量要远远大于个人的力量，大学生群体需建立自治组织加强大学生权力。台湾学者周志宏特别强调学生自治组织的形成。他认为学生作为一个团体，为了整合利益需具备合法地位的自治组织来代表学生的意思及利益［6］。确实如此，只有不受外部压制的大学生自治组织才能够更为灵活、及时、迅速、准确地反映大学生群体自身的利益诉求，并在参与学校管理的过程中把它们体现在决策和制度安排中。

首先，大学生自治组织的建立是必要的［7］。大学生群体和行政人员在有的情况下是存在着利益冲突的。所以，即使确定了大学生在学校管理中的合法地位，赋予了大学生参与决策的权力，校方仍然掌握着学校的主要领导权。当相互发生利益冲突时，有些校方往往会通过损害大学生的权利而维护校方的利益（有时可能是某一领导的利益）。因此，大学生要想自己的权利得到完全的保障，必须建立一个独立于学校行政管理的，由大学生自身组建的，由学生选举代表组成的学生自治组织。学生自治组织经由学校授权，可代表全校学生开展一些和学生利益密切相关的活动与工作。如为学校的课程设置提供咨询方案和计划，组织与管理学生的课外活动，维护校园秩序及管理学生的其他相关事务等。

其次，大学生自治组织应该具备如下特点：（1）大学生自治组织的宗旨是代表学生利益、参与学校管理。大学生自治组织所负责处理的问题只涉及和大学生切身利益密切相关的内容和事宜，不涉及任何政治活动或者其他和大学生切身利益无关的活动和事宜。超出这样一个界限，大学生自治组织进行的活动将为非法活动。这样限定的目的是既要使大学生自治组织在代表学生利益，参与学校管理问题上发挥积极作用，又要避免大学生自治组织滥用其自治权力，做出过分和非法的事情。（2）经学校授权，大学生自治组织具有相对独立性。大学生自治组织和学校的关系应该是指导与被指导的关系，而不应该是直接的领导与服从的关系。我们已经多次提到在一些方面大学生的利益和校方的利益是不完全一致的。这就要求大学生自治组织要想真正代表学生利益、参与学校管理就必须具有相对的独立性，在工作中不受外部力量的直接管理和压制。否则，大学生的自治组织在参与学校管理的过程中将同样会沦为校方管理学生的一个附属机构，而不能完全地维护大学生的权利。

“绝对的权力导致绝对的腐败”，同样，“绝对的权力缺失也将导致绝对的利益缺失”。基于这样一种关系，又是在这样一个大学生越来越具有“消费者”特征的境遇中，通过合理合法地赋予大学生权力来保障其权利已经成为一个不可回避的现实问题。因此，厘清大学生的权利和权力，把握其本质区别是一件很有意义的事情。它将指导我们在学校管理中赋予大学生合法管理学校的权力，最终使大学生的权利真正得到有效保障。

参考文献

［1］漆多俊．论权力［J］．法学研究，2001(1)：18-32.

［2］朱兴文．权利冲突论［M］．北京：中国法制出版社，2004．

［3］邵国平．论大学生权益与法律保障［J］．宁波大学学报：教育科学版，2003 (2):51-54．

［4］钟蓉戎，阮啸．强化权益意识，切实维护大学生权益［J］．中国高等医学教育，2003 (2):26-27．

［5］菲利普•G•阿特巴赫．比较高等教育［M］．北京：人民教育出版社，2001：9．

［6］周志宏．析论学生权利之保障［J］．宇宙杂志，1977（201）．

［7］阿什比．科技发达时代的大学教育［M］．滕大春，等译．北京：人民教育出版社，1983：63-76．

(责任编辑朱漪云)

作者：张红伟

特别权力关系学校管理论文篇3：

高校自主管理与司法介入之范围

[摘要]在高校实施自主管理权的过程中，因高校自主管理行为侵犯教师、学生合法权益所引起的纠纷一般适用行政诉讼处理。司法介入高校自主管理行为应该适度，应遵循三个原则：高校管理行为是否剥夺了学生、教师的基本权利；高校管理行为对学生、教师的权益是否有重大影响；法院在审查高校管理行为时，对于学术性较强的行为应只进行形式审查。

[关键词]高校管理行为；行政诉讼；自主管理

近年来，高校(本文特指公立高校，下同。)在实施管理中因管理行为侵犯了学生、教师权益而频频被告上法庭已经不是新闻，但是，对高校与学生、教师的管理法律关系中的学生、教师的权益是否适用司法救济？对高校的这种管理行为而提起的诉讼究竟适用何种诉讼呢？大学自主管理和司法介入之界限是什么呢？

一、行政诉讼：针对高校管理行为之诉的必然选择

对于第一个问题，我们必须考察高校与学生、教师之间的关系。通论认为，高校与学生、教师之间的关系如同国家机关和公务员之间一样，属于一种特别权力关系。(注：如马怀德：《学校、公务法人与行政诉讼》，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷，法律出版社2000年版，第422-436页。王成栋、刘雪梅：《特别权力关系理论与中国行政法》，载罗豪才主编：《行政法论丛》第6卷法律出版社2003年版，第106-145页。秦惠明：《当前我国法治进程中高校管理面临的挑战》，《清华大学教育研究》2001年第2期，第49-59页。)所谓特别权力关系，相对于一般权力关系，是指在特定行政领域内，为达到行政目的，在人民与国家之间所建立的加强人民对国家从属性的关系。特别权力关系理论起源于19世纪的德国，是在自由法治国时期，为了维护君主对官员及军队的统治权而发展起来的理论。德国行政法学鼻祖奥托梅耶(Otto Mayer )进一步发展了特别权力关系理论，他提出了“志愿不构成侵害之说”，“基于维护行政之功能和目的以及国家或营造物的特别依存关系，个体在进入国家或营造物时，就必须放弃其个人的自由权利，而特别权力关系由此产生。”他据此将特别权力关系分为三大类：(1)公法之勤务关系，例如公务员及军人与国家的关系；(2)公营造物之利用关系，例如公立学校的学生与学校关系、监狱犯人与监狱关系；(3)公法之特别监督关系，例如自治团体、特许事业、专门职业执业人员或公权力委托人，皆受国家之特别监督，其于国家之间的关系。^〔1〕在这些关系中，权力主体对个人行使的特别的公权力不受法治原则的支配，即对个人的权利排除法律保留原则，剥夺权力救济手段。而在一般权力关系中，国家对普通公民行使公权力要受到法治原则的支配。

高校与学生、教师之间的特别权力关系表现在现今教育法律制度中。如根据《教育法》二十八条规定，高校对学生、教师拥有广泛的自主管理权利，这种自主管理权不仅涉及学生、教师权利范围广，而且自由裁量度大。而对学生和教师权利的法律救济，《教育法》四十二条第(四)项规定：受教育者享有“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”权利，该规定剥夺了学生因为受处分而提起诉讼的权利；《教师法》三十九条“教师对学校或者其它教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其它教育机构做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，做出处理”，该规定同样没有赋予教师提起诉讼的权利。而现有的《行政诉讼法》规定的受案范围一般仅限于公民的人身权、财产权，除非法律、法规有明确的规定，对其它的权利行政诉讼不予保护。

随着时代的进步，公民权利意识的增长，第二次世界大战后，世界各国纷纷实践法治国原则，批评和修正特别权力关系已是潮流所趋，从而使得特别权力关系范围不断缩小，基本人权保障原则、法律保留原则和司法最终救济原则逐渐适用于特别权力关系。在我国，这样的变化也不断出现在司法实践中，如一些法院通过适用“法律法规授权组织”，受理了一些涉及对学生、教师管理关系的案件，开始通过行政诉讼对学校行使的公权力进行的司法审查，典型案例如田永诉北京科技大学案。

对于第二个问题，一类观点认为，学校是事业单位，其与学生之间所发生的争议依据，依目前的法律法规，难以决定其性质。学校与学生之间的争议不同于国家行政机关与公务员的争议，学校与学生之间属于平等主体之间的争议，学校根据国家法律的规定，制定招生条件、招收学生，对学生进行管理，应视为一种合同关系。学校录取符合条件、同时愿意接受校纪校规约束的学生入学。而学生一旦被学校录取，便构成了学校依据校纪校规对其进行管理的关系，这是一种平等的主体之间的法律关系。^〔2〕据此，对高校与学生之间在管理中的争议应适用民事诉讼。司法实务中也曾有个别法院对这种争议适用民事诉讼。

我们认为，对高校管理行为而提起的诉讼应作为行政诉讼。为了论证此观点，我们从逻辑上必须证明两个问题：第一，将高校作为行政诉讼被告是否违背教育法律法规？第二，将高校作为行政诉讼被告是否违背行政诉讼法律制度？

对第一个问题我们从三个方面论证。首先，对《教育法》第42条第4款规定的“合法权益”是否应包括学校与学生管理关系中不服校纪处分等决定的争议，以及是否可以纳入人民法院的受案范围，存在不同看法。笔者认为，给予个体退学、勒令退学、开除学籍、不予毕业、不授予学位等处分或决定，不禁剥夺了个体的受教育权，而且使个体失去了平等就业和人生发展的机会，可能影响个体一生的命运，为此，对“合法权益”的解释必须赋予弱者以救济的机会。另外，教育法并没有规定校纪处分等决定是终局裁决。由于终局裁决是对公民诉权的剥夺和限制，因此其适用法律保留原则，必须由法律做出明确的规定和严格的限制。因此，校纪处分等决定的争议不符合排除司法审查的具体情况，应予司法审查。^〔3〕

其次，《高等教育法》第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”该条规定表明了在现行高校法律制度中存在一个根本性的张力：自主办学和依法办学。但在制度上一直没有解决一个谁来监督和如何监督大学依法自主办学的问题。虽然高校的上级教育行政部门对于大学自治有很强的干预能力，但这种干预往往是“法外”干预，不具有监督的功能。笔者认为，只有由法院来实施监督才能将《高等教育法》第11条的精神落到实处。

论及法院进行司法审查的合法性和优越性，现代西方司法审查制度的建立已做出了充分证明：(1)运用司法审查手段制约政府权力成为一种主流思想，有着坚实的社会经济基础和强烈的社会需求；(2)国家统治者与社会成员普遍认识到司法审查对于成功地规范和控制行政行为具有不可替代的作用；(3)法院的职责是解决纠纷，而其深层次的作用却表现在防止专断上。^〔4〕当高校管理过程中的纠纷被提交到法院时，除非法律明确排除法院的管辖，法院不能拒绝受理；法院还具有严格的司法程序，保证了法院能排除非法律因素公平公正地解决纠纷；法院个案监督的特点也保证了高校管理的自主性。因此，通过行政诉讼程序实施司法审查既可以实现法律监督，又可以实现高校自主管理。另外，笔者还认为，在当前我国的高效管理中推行适当的司法审查，能够促进我国高校管理制度逐步完善。

第三、我们考察国外的制度，高校自主管理并不排除司法干预。在法国，公立学校是行政机关，教师是国家公务员，校纪处分等行为的司法救济渠道十分顺畅；美国法院经常受理各种教育纠纷案件，在平等保护受教育机会、克服种族歧视等方面形成了一批经典判例。学生对学校开除的行为可以寻求司法救济。

那么，将高校作为行政诉讼被告是否违背行政诉讼法律制度？我国1989年行政诉讼法规定了两类适格的被告：行政机关和法律法规授权的组织。显然高校不是行政机关，那么高校是否是法律法规授权组织？根据本文第一章的论述，高校的管理权力或是来源于法律法规授权，或是来源于行政机关委托职权，高校在行使法律法规授受职权时，其法律地位为法律法规授权组织。在田永北京科技大学案中，针对学校能否具有行政诉讼被告的主体资格问题，法院在判决中明确指出：“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。它们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。”因此，将高校作为行政诉讼被告不违反行政诉讼法，在司法实践中也得到了验证。

当然，并不是在任何因高校的管理行为而提起的诉讼中，高校都是适格的行政诉讼的被告。根据行政法诉讼法原理，高校在行使行政机关委托的职权时，其法律地位为被委托组织，因其行使受委托职权而引起的法律纠纷，委托的行政机关为被告。

另外，我们还要区别宽泛意义上的“高校管理行为”引起的争议，该种“管理行为”由于不是以行政权为基础，因而不是一种行政行为。对于这种管理行为引起的争议，应适用民事诉讼法解决。这些管理行为包括：(1)高校对利用物的管理。宿舍、教学设施、图书馆等既是学校的财产，也是学生在校学习所必须拥有的物质条件。学生对它们有使用权，学校也有维护管理的权力。对这些利用物的管理，高校一般采取私法性质的管理，如学校对损坏宿舍内家具、设备的学生要求照价赔偿，这与房主要求借用或者租用房屋的房客类似行为而承担赔偿责任是类似的。但是，若学校对损坏家具、设备的学生教师采取罚款、纪律处分等行为的，由于此时的管理行为显然是单方面性质的行政管理行为，若学生、教师不服罚款或纪律处分，当然可以提起行政诉讼。(2)高校在管理中采用民事合同等民事方式进行管理的行为。如在实行国家助学贷款之前，高校内部对学生实行的助学贷款。学生填写贷款申请表，并由家长签字承诺在该生毕业后1—3年内还清。该种贷款行为由于具备了意思自治，因而是一种民事行为。对于该民事行为引起的争议，适用民事诉讼。(3)因学校对校园秩序及安全管理不善涉及学生、教师财产或人身安全的行为。学校有权对校园秩序和安全进行管理。因学校管理不善导致学生人身、财产受到侵害，如房屋倒塌、因防火安全制度不健全而造成火灾、教学事故等，可通过民事诉讼寻求救济。甚至涉及刑事犯罪案件时，若刑事犯罪行为是可预见或者正在进行的，而学校没有尽到合理注意的保护义务，学生可请求学校承担民事赔偿责任。美国法院在此问题上，把学校与学生的关系看作承运人与乘客、旅馆与旅客、房东与房客的关系，使学校承担相应的责任。^〔5〕

对于高校管理行为引起的争议适用行政诉讼，实务界也在逐渐接受这种观点，以下这个司法案例给我们展示了高校对教师管理中管理行为的性质以及对因这种管理行为而引发的纠纷适用何种诉讼。

2000年，西北大学教师林某，通过了学校教师职务评审委员会教授资格的评审，但在2001年，学校又作出《关于取消林××教授任职资格的决定》。林某不服，将学校起诉到法院。法院审理查明，林某在2000年度西北大学教师职务评审中，申报了教授任职资格，经学校审核同意申报。2000年11月，林某通过了学校教师职务评审委员会教授资格评审。2001年3月，西北大学就有关反映林某申报教授职称“弄虚作假”的问题做了调查。11月，西大教师职务评审委员会表决取消林某教授任职资格。该校作出《关于取消林××教授任职资格的决定》，认为林某在填报评审表时存在论文级别等填报不实的情况。对此林某不服，于2001年12月将学校起诉至西安市碑林区人民法院，请求撤销学校《决定》，并要求学校限期确认他的教授任职资格，并按照“评聘结合”原则聘任他。2002年12月，碑林区法院一审判决，撤销西北大学的《决定》，驳回原告其他请求。学校认为：此案不属于行政诉讼之列，学校《决定》是专家行为，不是行政行为；原审法院受理案件程序错误，认定事实不清，因而对碑林区法院的判决不服。而林某也觉得自己的诉讼请求没有完全实现。一审宣判后，双方均提出上诉。西安市中院终审判决认为，西北大学作出的《决定》属于具体行政行为，涉及林某个人的权利和义务，符合法律规定的行政诉讼受案范围。林某在申报教授任职资格时，虽有部分填写内容不符合学校规定，但已根据学校要求做了更改，并经学校审核，认定林某具备申报教授的资格。因此，林某通过了西北大学教师职务评审委员会教授资格的评审。而西北大学就林某所进行的无记名投票表决，不能证明取消了林某教授任职资格经过教师职务评审委员会的复议。同时，因为林某的教授任职资格还没有最终确认，所以最终维持原判。^〔6〕

二、行政诉讼与大学自主管理的界限

在刘燕文诉北京大学学位委员会案中，由于该案涉及学位授予这一学术性较强的行为，许多学者就认为不属于人民法院的受案范围。如中国人民大学法学院王利明教授认为：学术的评价属于高校的自主权，海淀区法院受理此案妨碍了高校的自主权，国外也没有法院受理的先例。法院不能做力所不能及的事情，如果做了也是无法执行的，因为学术问题太复杂，法院的受理代替了一种学术评价。而北京大学法学院博士生何海波则认为：虽然赞成“更多的大学自治，更少的行政管理”的主张，但同时认为，司法对学位评定的审查仍是必不可少的。在现代法治国家里，法院是公民权利的救济者和公共权力监督者，不能因为学位评定贴有“学术”标签就排除法院审查。当然，由于学位评定的高度专业性，法院应当仅仅做形式审查，为专家的行为划定一个最外部界线。^〔7〕

笔者赞同何海波博士的观点。为了保护作为弱势群体的教师、学生的权益，同时尊重大学的自主管理，根据我国有限行政诉讼资源这一现状，司法应当介入大学自主管理，但应干预有“度”，应为大学自主管理和司法干预划定一条界线。为了比较合理的划分这条界线，我们不妨考察一下基础关系与经营关系理论以及重要性理论。

为了解决德国基本法第十九条“任何个人的权利遭受公共权力侵害时，皆有权诉请法院救济”这一对行政诉讼概括式规定是否适用以及多大程度上适用于特别权力关系，德国著名学者乌勒(Ule)提出了著名的“基础关系与经营关系理论”。他认为，传统的特别权力关系可以区分基础关系(外部关系)与经营关系(内部关系)，前者是指有关特别权力关系的产生、变更消灭，如公务员的任免与退休，公立学校学生的入学与退学；后者则是指公行政主体为达成特定权力关系的目的而采取的“管理规则”，如长官对下属的勤务指示和考绩，公立学校对学生的服装、仪表和作息时间等所做的规定等。基础关系对相对人利益影响较大，应适用法律保留原则与司法救济以保障相对人的基本权利；与经营关系有关的事项，应视为行政内部的指示，对相对人利益影响较小，无需法律规定也不存在法律救济，以此来维持行政秩序和达成行政目的。^〔8〕

由于基础关系和经营关系界限不易厘清，根据这一理论，1972年德国联邦宪法法院通过司法判例提出了“重要性理论”。该判例就是著名的1972年“监狱服刑案”：某监狱发现一名犯人在信中有侮辱监狱的言辞，依照内部规章没受了此信。该犯人不服而寻求救济，宪法法院在判决中认为，通讯自由权系宪法保障的基本人权，仅得由法律或法律的授权才可对之限制，不可仅由监狱的内部规范来决定；如果没有有关法律的授权，监狱管理规则不可以限制犯人的通讯自由权及其它宪法基本权利。^〔9〕据此案例，重要性理论中的“重要性”是指特别权利关系中权力主体的行为对行为对象的基本人权保障具有重要意义，只要特别权利关系中的行为涉及基本权利的重要事项，即应受法治国原则的支配。重要性理论大大修正了基础关系与经营关系理论。

以上理论给我们考察司法多大程度介入高校管理行为提供了一个参照标准，而刘燕文案又给我们提供了法院在审查高校管理行为中审查本身的界限。据此，笔者认为，对司法介入高校管理行为要进行类型分析，对以下几种管理行为，司法应当介入：(1)高校管理行为是否剥夺了学生、教师的基本权利。基本权利是宪法规定的权利，如学生的受教育权，学生、教师的结社权等。侵犯学生的受教育权是指学生在校接受高等教育的资格、身份被剥夺。根据《普通高等学校学生管理规定》，在学校对学生的学籍管理中，因各种原因取消学生入学资格、取消学籍、按自动退学处理、取消复学资格、给予勒令退学和开除学籍处分的等管理行为，均是剥夺学生受教育权的行为。学生、教师的结社权主要指学生、教师有权举办社团、参加社团、退出社团。根据《高等教育法》五十七条规定，学生团体要服从高校的领导和管理，如果高校对学生、教师的以上权利进行限制，就是侵犯了他们的结社权。(2)高校管理行为对学生、教师的权益是否有重大影响。对学生权益有重大影响的管理行为，主要有给予学生警告、严重警告、记过、留校察看的，给予或剥夺学生奖金、荣誉称号等奖励的，禁止学生勤工俭学或剥夺学生勤工俭学资格的，给予学生罚款处罚，不予学生毕业或做结业处理，不发放派遣证，学生的休学、停学与复学，学生转系(专业)、转学，学生的升级、留降级，学生的成绩考核、重修，对学生的思想品德的考核、鉴定，不予颁发学位证书的决定等。对教师的权益有重大影响的行为主要有教师的职务评审、评聘、解聘等足以影响教师的身份和收入的行为。(3)法院在审查高校管理行为中，对于学术性较强的行为，如学业证书、学位证书授予、学生成绩的考核、教师职务评审等，要尊重学校的学术自主权，仅对其进行形式审查，即程序审查而不进行实质审查。(注：据《北京青年报》2001年6月26日载：何建宇在填报高考志愿时选择了其它专业不服从，但淮海工学院在招生时将其安排在志愿以外的专业并给何建宇颁发了录取通知书，何建宇遂认为该校非法录取而提出民事诉讼。)

需要说明的是，由于高校管理行为涉及的范围广泛，笔者不可能一一穷尽；此外，对于高校哪些行为属于司法审查的范围，以上的类型划分只是一种参考，由于法院在受理案件时的情境不同，哪些行为属于影响学生、教师权益的行为，哪些行为属于侵犯学生、教师基本权利的行为，尚需要法官具体问题具体分析。笔者的结论是，法治的时代背景和对于学生、教师权利的保护，不允许高校管理行为成为司法审查的真空；但高校学术自治的传统和内在本质要求在对高校进行司法审查时，要尊重学术自治的领域，即司法干预要适度。

[参考文献]

〔1〕王成栋，刘雪梅.特别权力关系理论与中国行政法〔C〕//罗豪才.行政法论丛(第6卷).北京：法律出版社，2003：106-108.

〔2〕饶亚东.从审判的角度谈受教育权的保护与法官的责任〔C〕//罗豪才.行政法论丛(第3卷).北京：法律出版社，2000：489.

〔3〕温辉.受教育权可诉性研究〔J〕.行政法学研究，2000，(3)：36.

〔4〕傅思明.中国司法审查制度〔M〕.北京：中国民主法制出版社，2002：15.

〔5〕罗豪才.行政法论丛(第5卷)〔C〕.北京：法律出版社，2003：88.

〔6〕http：//hsb.huash.com/gb/newsdzb/2003-05/25/content_256566.htm.

〔7〕湛中乐，李凤英.论高等学校法律地位〔C〕//罗豪才.行政法论丛(第4卷).北京：法律出版社，2001：232.

〔8〕袁曙宏、李洪雷.我国行政诉讼制度的完善〔C〕//罗豪才.行政法论丛(第5卷).北京：法律出版社，2002：340.

〔9〕罗豪才.行政法论丛〔C〕(第6卷).北京：法律出版社2003：111.

〔责任编辑：金风平〕

The Self-man ag ement of University and the Scope of Judicatory Interposition