地方权力宪法化论文

[摘要]我国中央与地方权力划分有着不确定性、不稳定性和随意性的特点。中央与地方权力划分不规范加剧了地方政府的“上有政策、下有对策”；政府部门之间职能不清、责任不明也导致了政策执行失序；提升政策执行力必须规范中央与地方权力关系，同时消除部门利益，实现政府职能的根本转变。今天小编给大家找来了《地方权力宪法化论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

地方权力宪法化论文 篇1：

中央与地方权力配置研究

摘 要：中央与地方的权力配置是国家制度的核心问题，建国以来，我国中央与地方的权力配置一直由中央掌握，但随着市场经济和民主政治的发展，这种中央掌控的集权与放权模式已经不再适宜。放眼世界，各国在权力纵向配置方面有不同的发展，主要体现在中央与地方关系的法治化与制度化。

中央与地方的权力配置需要通过国家立法的形式明确，使权力划分得到法律的保障;在权力归属上可以参照其他国家的一些经验并结合我国的国情，作出合理、合法、公平、高效的划分;在中央与地方权力出现争议时，应该由独立的司法审查机关作出符合法治要求的裁决。以上这些都是本文所要解决的问题。本文将主要参考比较典型的美国联邦制的分权模式，结合我国国情，对我国中央与地方权力的配置问题作出比较细致的探究。

关键词：国家权力;中央与地方关系;权力配置

一、中央与地方权力配置的理论研究

（一）中央与地方关系的相关概念

中央与地方的概念主要存在于单一制国家，地方是相对于中央而言的，不同学者对其范围有不同的认识，一种观点认为地方的范围是十分广泛的，是指所有的非中央的区域或单位，包括地区;另一种观点则认为地方仅指国家的一级行政区域，以我国为例，中央与地方关系指的是中央与省级辖区的关系。而在联邦制国家中，不使用中央与地方的概念，以美国为例，州政府并不被称为“地方政府”，只有州以下的地方团体才被称为“地方政府”，它们和各州之间的关系就相当于单一制下地方政府和中央政府的关系。

尽管不同学者对中央与地方关系的概念有不同定义，但也只是研究角度有所不同。从这些概念中可以发现学者们研究的出发点主要集中于两个方面：一方面是央地关系主体，有的学者认为是中央政府与地方政府之间的关系，有的学者认为是中央国家机构和地方国家机构之间的关系;另一方面是央地关系的权限范围，包括立法、行政、经济、军事等等方面。由于学者意见的差异和问题本身的复杂性，我们很难对中央与地方关系给出一个确定性的定义。

（二）中央与地方权力配置的基本理论

1.中央集权理论

中央集权理论源于传统的主权理论，在西方国家，主权是在君主和教皇斗争的过程中产生的概念。1576年，博丹在《国家六论》中首先阐述了主权概念，将其定义为“共和国所固有的绝对和永久之权力”，是“独立于法律之上的最高权力”。1从博丹开始，产生了主权归属的双重性——主权究竟应该归人民所有，还是统治人民的政府所有。之后霍布斯通过解构“人民”的概念解决了主权二元论问题，几乎取消了人民的所有权力，并将主权置于政府的统治机构——立法机构手中。和博丹一样，霍布斯认为主权吸收了所有的公权力，并且是不可限制、不可分割的绝对主权。霍布斯之后，斯宾诺莎和普芬道夫等荷兰自然法学家发展了有限形式的主权理论，同时英国光荣革命的成功巩固了议会主权国家，用实践解决了主权问题。之后，卢梭的人民主权理论又复兴了霍布斯的绝对主权论，唯一区别就是主权者的性质问题。

从传统主权理论可以看出，主权被认为是绝对的、不可分割、不可限制的，从而在权力的配置上形成了中央集权制度，总结起来，中央集权理论有以下特点：

从权力来源的角度讲，地方政府的权力来自于中央的分配，地方政府作为中央政府的代理机构行使职权，在法律上、政治上、经济上、人事任免上完全从属于中央，即便有一定的自主权限，其授予或取消、扩大或缩小也取决于中央政府授权。

从权利制衡的角度讲，中央政府掌握了最终的裁决权和监督权。地方政府对中央政府没有制约的作用，地方权力是中央政府权力的地方延伸，是中央的附属。未经中央授权，地方政府不可擅自制定法律，而且在执行政策时，要随时接受上级政府的指挥和监督。

2.地方分权理论

随着时代发展，那种主张至高无上、不可分割、不可限制的主权思想受到越来越多质疑，这种权力在现代宪政构架中是没有立足之地的。“现代宪政的核心思想是所有权力都要受到约束。”2“立宪政府政治结构理论的重要组成部分，必须是关于地方政府的设计。”3地方分权与自治是近代宪政的有机组成部分，无论对任何一种国家体制来说，都在某种程度上把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位。

分权意味着将权力分割、分立或者分工，宪政架构下的地方分权指的是中央和地方政府分别在宪法和法律划分的事务范围内，享有充分的自主权。地方分权不同于授权，分权各方所享有的权力是由法律直接规定的，中央政府无权干涉地方政府行使权力，地方政府也无权干涉中央政府行使权力。但授权则是权力由中央分配给地方，地方权力的有无或大小均取决于中央的决定。

地方分权和自治是对权力过度集中的一种制衡力量，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。4从国家与个人的关系上看，地方分权可以尽可能的保障整体和部分（甚至是个体）的利益平衡，地方分权引起地域政治、文化、经济结构的差异化，普通的民众可以通过“用手投票”和“用脚投票”实现个人偏好，促进地方政府的政策调整，所以说，地方分权起到了更好的政治杠杆作用。

二、地方分权的必要性分析

（一）中央与地方权力配置的发展趋势

从理论上看，一般认为，主权分为对内和对外两个层次，分别为“对人主权”和“领土主权”。5这两个层次都是相对确定的概念，一旦形成很难发生实质性的变化，中央与地方关系所讨论的主要是对内主权的层次。传统主权学说认为主权是至高无上且不可分割的，但毕竟主权理论是社会和政治发展的产物，会随着社会和政治的发展而消亡。在过去的一个世纪，主权理论不断受到挑战，拉斯基在1941年《政治语法》中指出：“由于主权这个概念至少可能产生危险的道德后果，其事实上的正确性也很有疑问，因而放弃这个概念将给政治科学带来长远的好处。”6到二十世纪下半叶，主权逐渐退出了国内法的领域，今天，即便我们常常提到“主权”，也通常是在国际场合，指代一个国家独立自治的权力。

在实践上，美国的实践首先打破了传统的主权理论，1787年—1788年，美国制宪并创制了联邦制度，美国的宪法对政府的授权十分有限，任何层次的政府都没有主权，因此，美国并不是采用政府主权说，但美国的人民主权思想也不同于卢梭的人民主权说，后者杜撰了一个不可知的“公意”概念，前者却实实在在的肯定了人民的“制宪权”。其后，不少的单一制国家也开始采取三权分立和中央与地方分权体制，即便在单一制的中国，也开始采取诸如自治区和经济特区等手段解决地方问题。

理论和实践证明，主权具有可分性，随着时代和社会的发展，分权模式逐渐成为保障宪政和民主的重要手段，也是提高国家管理效率和质量的必要途径。在法治原则下，法治得到不断的加强，人治被不断的削弱，中央与地方的权力配置也逐步出现法治化的趋势：首先，中央与地方的职权由法律明确规定。其次，中央政府与地方政府发生争议大多采用司法解决的办法。最后，如需对地方政府的结构和职权进行调整，都要从修改原有的法律、制定新的法律着手。

（二）我国中央与地方权力配置存在的主要问题

1.权力配置缺少法律依据

我国的1982年宪法虽然没有明确的提到“国家主权”或者“单一制”的字眼，但宪法毫无疑问地规定了人民主权原则和单一制的政体结构。我国实行民主集中制，“一切权力属于人民”，这种从基层自下而上地选举代表组成国家权力体系的制度应该说是相当民主的。但问题在于，中国面积广大，人口众多，怎样才能保证被选到“金字塔”顶端的代表仍能代表选举地方的人民利益呢？或者说，怎样才能使得最高国家权力机关能够平衡各地方的利益，实现有效的管理呢？在这个时候，地方分权就凸显了它的必要性。

目前，我国现行宪法并没有明确规定中央和地方之间的权力关系，只有第3条有些模糊地界定了中央和地方的职权：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”事实上，在这种单一制的宪法框架下，地方的权力基本都是来源于中央的授权，纵观建国以来的央地关系，始终都陷于一个“一放就乱，一收就死”的怪圈之中，这一放一收都取决于中央的决定，因为决定权在中央手中，所以它始终在疲于应付不断出现的央地矛盾，由此可见，这种行政化的分权模式无法实现地方的有效自治。

2.中央与地方的权力同构性严重

中央政府拥有最高且最为广泛的权力，虽然中央制定政策会授权给地方一部分权力，但我们可以发现，除了特殊权力，如外交、国防之外，中央与地方的权力构成几乎类似。我们可以将权力分为三类：专属于中央的权力、专属于地方的权力以及中央和地方共有的权力。我国央地分权所面临的重要问题是：中央专属权力仍旧掌握在中央的手中，央地共有权力的最高决定权也掌握在中央手中，本应专属于地方的权力也受到中央政府的干预。这种职责同构的权力分配方式会导致两方面的后果，首先，中央所要处理的事务增多，管理错位，导致行政资源浪费。再者，地方政府缺乏独立性，行政效率降低，不利于发挥地方的自主性和积极性。

3.司法审查机制的缺位

由于我国行政化分权的现状，当中央与地方的权限发生争议或者中央与地方的法律发生冲突时，中央的所制定的法律和拥有的权限必然高于地方。但在法治比较发达的国家，当两者出现冲突的时候，往往通过司法程序进行裁决，而我国正是缺少专门解决这种宪法争议的法院。

在我国的宪法中，对于法律的审查权被赋予了全国人大及其常委会，但由于其非专业性和其他现实原因，全国人大及其常委会几乎没有行使过这项权力，但即便全国人大及其常委会行使了这项权力，也存在一定问题。我们知道，根据法治的原则，任何人都不能做自己的法官，解决一项法律或权限争议必须由独立的机构进行，这种独立包括人员、职权、财力等各方面的独立，而如果由全国人大及其常委会去解决自己制定的法律与地方政府规章之间的冲突，显然是不合理的。

（三）地方分权的价值

1.促进地方自主发展和良性竞争

一个地方的生活环境、地理环境、经济环境、资源状况、传统文化和习惯都有其特点，地方政府相对于中央政府更加了解地方的事务，因而完全可以做出最符合地方利益的决策。如果将各地政府看做企业，全国是一个大市场，那么最理想的地方运营状态将是“市场维护型”的，各地政府可以发挥自身优势，创新制度，吸引资金、人才等资源入注。有时候，一些政策和制度的优劣很难在早期判断，但通过地方自治，发挥地方能动性，可以为制度创新提供理想的实验场所。

2.促进民主政治

地方分权使地方政府获得了自主权，不需要以中央的领导为工作准则，而是直面地方人民，意味着普通公民对地方管理有了发言权，这样才能摒弃“政府主权”的意识，实现真正的“人民主权”。与此相对，地方分权也提高了公民参与地方管理的热情，政府机构规模更小，便于选民控制。地方民众通过“用手投票”可以选出符合自己利益需求的政府，即便选举结果不如自己意愿，也可以“用脚投票”去符合自己要求的地方生活。

3.控制政府权力

地方分权是一种纵向权力配置模式，也是一种纵向的权力制衡制度。中央集权的权力配置模式往往造成“大政府”的现象，而权力纵向制衡使得地方政权可以有效控制中央权力的滥用，同时，中央政权又能对地方政权予以适当干预，避免其压迫地方少数人。但前提是，两者能够保持应有的独立性，这样不会导致地方政府因受到中央政府的限制而妥协或者地方政府权力过大脱离权力制衡的轨道。

三、中央与地方权力配置模式建构

（一）中央与地方权力配置的依据

虽然中央和地方实行分权，但两者显然不是完全独立的王国，在纷繁复杂的社会事务中，有些事务需要中央处理，有些事务需要地方自行解决，有些事务则要中央和地方共同管理，最和谐的状态就是让两者各得其所，各自管理最合适自身的事务。

1.库利法则

“库利法则”要求根据调控对象的内在性质，区分全国性和地方性事务，从而为联邦和各州的贸易调控权限规定了更为实际的标准。虽然“库利法则”源于联邦制国家，但对于单一制的中国同样适用。根据事务性质，如果事务需要全国性的调控，那这部分权力应该划分给中央控制;如果事务带有地方特色，由地方调整更为合适，这部分权力就应该归属地方;除此之外，如果事务属于全国调控的范围，但不同地方各有其特殊性，只要中央没有通过法律优占，地方就可以和中央一同行使这部分权力。

2.全国影响理论

如果说“库利法则”确立了中央与地方分权的基本标准，那“全国影响理论”则完善了这个标准，为判断界限模糊或混合的事务提供了一个切实可行的方法。“全国影响理论”指的是，有一些事务原本按性质来讲应该属于地方，但由于其带有全国性的影响而交由中央来调整，从而平衡全国利益，需要注意的是，中央与地方权力的划分标准是有关事务的影响范围，而不是其重要程度。它与“库利法则”并不矛盾，因为“库利法则”所确定的分权结果并不是一成不变的，随着国家和社会形势的变化，面对国际交往的发展，权力的划分也会有所变动，但由于法律的稳定性和滞后性，这种变化可能不会马上随之改变，“全国影响理论”便为其提供了一种更为灵活的处理方法，使得行政效率与利益平衡得到保障。

具体来讲，“全国影响理论”不同于“国家紧急状态理论”，它一旦确认了权力的归属，就具有稳定性和长期性，而“国家紧急状态理论”则是为了一个临时性的立法而提供的依据。“全国影响理论”不仅适用于从未出现的权力归属问题，还适用于原本属于地方权力而后具有全国影响的事务，这一点正好体现了“全国影响理论”对“库利法则”的补充以及自身的灵活性特点。分辨全国影响性的事务要从三个标准入手：判断事务是否具有单一性、独特性、不可分割性。这三个标准比较抽象，如果采用类似数学上的反证法或许更好判断一些，即考虑地方在调控这些事务时，一旦失败，是否会给其他地方造成恶劣影响，这一判断方法被称为“地方能力局限”标准。

（二）制定“中央与地方关系基本法”

1982年宪法没有针对中央与地方关系的明确规定，我国也不存在规制中央与地方关系的基本法律，因而对于中央与地方权力的配置也没有法律依据。为了平衡整体利益与局部利益，提高政府的运行效率和效果，应当制定一部《中华人民共和国中央与地方关系基本法》（简称中央与地方关系基本法），以下就这部基本法所包含的部分内容进行阐释：

1.总则

依照1982年宪法第三条的规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”基本法应结合前文所述的“库利法则”和“全国影响理论”的思想，确定地方事务地方自主管理的原则，只有当超出地方管辖范围的事务才由中央直接管理。这样，就以法律的形式明确了中央与地方的权限，使得地方在权力配置方面拥有同中央平等的地位。

2.中央与地方的事权关系

第一，要明确中央与地方的立法权限。建议确定中央专属立法权、地方专属立法权、中央与地方共享立法权。对于权力的归属按照事权性质来确定，一些模糊的权力归属问题只要中央没有立法优占，地方可以在管辖范围内进行管理。

第二，要明确中央与地方立法的效力。由于权力依据事权性质而配置，地方立法的效力并不低于中央立法，如果发生中央与地方立法冲突问题，应以“中央与地方关系基本法”为准绳，通过司法程序解决。

3.中央与地方的财权关系

中央与地方关系基本法对于财权的规定总体上沿用分税制，但在具体制度的设计上应给予地方更大的空间。首先要适当增加地方财税的立法权力，允许地方在合理的限度内根据自身情况调整税率。再者，中央的税收转移支付应遵循合理、公开、高效的原则，在中央的统一领导下，地方能够广泛参与决策的制定。

4.中央与地方权力冲突的司法解决机制

一部基本法不可能将所有问题解决，随着情势变化，中央与地方的权力冲突不可避免，运用司法解决机制是最为公平的解决方法。中央与地方关系的法治化主要靠司法解决机制来保障，在下文中会专门进行探讨。

（三）建立司法审查制度

在一个法治国家，中央与地方权力的冲突往往是通过司法途径来解决的，所以本文建议在我国建立专门审查法律规范的司法审查机关，分为中央和省级地方司法审查机关，分别对全国人大和省级人大负责。

司法审查机关独立于政府和其他司法机关，独立行使审查权，可以对已经生效或者未生效的法规、规章以及规章以下规范性文件的合宪性与合法性进行审查。为了确立司法审查的效力，规定司法审查机关对于宪法、法律、法规以及其他法律规范的解释对所有法院和政府机关都有约束力。

司法审查机关人员构成必须相当精简，这是为了避免司法大众化和影响司法效率，本文将司法审查机关的人数设置为15人，其中设一名负责人主持工作。中央司法审查机关的负责人由国家主席提名，其余人员由国家主席根据主任建议提名，所有人员经全国人大任命，对人大负责。省级地方的司法审查机关负责人由省长提名，其余人员根据负责人建议提名，经省级人大任命。7

中央司法审查机关与地方司法审查机关在级别上没有高低之分，地方司法审查机关独立作出的审查结果不受中央司法审查机关的影响，但在两者作出的审查结果的效力上有所不同，这取决于两者的审查范围不同。中央与地方司法审查机关分别审查本辖区内的法律规范，保证自己辖区的法律规范具有统一性，地方的司法审查结果在地方辖区适用，中央的司法审查机关不得干预，但中央在其审查范围内进行的审查，其结果及于全国，效力范围更广，当然，如果中央逾越了审查范围造成审查结果与地方审查相抵触，则中央的审查结果自然失效，除此之外，中央司法审查机关对于宪法和法律的解释同样约束地方司法审查机关。当出现地方司法审查机关审查的对象属于本辖区的法律规范，但审查依据属于更高层级的法律规范的情景时，地方司法审查机关可以作为初审作出独立的审查结果，中央司法审查机关作为最高上诉机关管辖。最特殊的情况是地方司法审查机关审查地方性法规，由于地方性法规由地方人大或其常委会制定，而地方司法审查机关对地方人大负责，因而不适宜审查，应由中央司法审查机关进行。

在中央与地方权力配置方面，司法审查制度可以起到解决争议、监督权力运行的作用。首先，当中央与地方在权限划分上出现分歧时，双方作为平等的当事人进行诉讼，由于涉及《中央与地方关系基本法》，应由中央司法审查机关进行审查，通过诉讼程序判决权力归属问题，甚至对法律作出解释。其次，在地方辖区内部，地方政府也不能随意行使权力，要受地方司法审查机关的监督，当地方政府制定的规章或其他规范性文件违法时，地方司法审查机关应及时作出审查，确保地方政府依法行使职权。

结语

中央与地方的权力配置问题是个复杂的体系问题，除了完善制度方面的设计，还需要具备许多现实性前提。但改革之路漫漫，等待时机并不是安于现状的借口，只有通过不断的尝试与反思才能促进制度的发展。我们可以多借鉴国外的先进经验，但不能纯粹依靠移植，任何一个国家的良好制度都离不开这个国家土壤的培育。因此解决我国权力配置的根本途径，还是得从我国面临的现实性问题入手，采取一种前瞻性的态度和坚定的决心才能实现制度的良性发展。

注解：

1Jean Bodin， Six Books of the Commonwealth， M. J. Tooley trans. Oxford： Basil Blackwell， p.25.

2张千帆：《国家主权与地方关系——中央与地方关系的法治化》，中国民主法制出版社2012年2月，第14页。

3[美]斯蒂芬·L.埃尔金，卡罗尔·爱德华·索乌坦：新宪政论[M].周叶谦译，北京：三联书店1997年，第156页。

4何君：《我国中央与地方关系之探讨》，中国政法大学2006年4月。

5蔡宗珍：《国民主权与宪政国家之理论结构》，载《月旦法学杂志》1997年第1期。

6Harold J. Laski： A Grammar of Politics（4th Ed）， London： Allen and Unwin （1938）， p.106.

7参见张千帆：《国家主权与地方关系——中央与地方关系的法治化》，中国民主法制出版社2012年2月，第365页。

作者：高亦凡

地方权力宪法化论文 篇2：

公共权力失范与政策执行失序

[摘要]我国中央与地方权力划分有着不确定性、不稳定性和随意性的特点。中央与地方权力划分不规范加剧了地方政府的“上有政策、下有对策”；政府部门之间职能不清、责任不明也导致了政策执行失序；提升政策执行力必须规范中央与地方权力关系，同时消除部门利益，实现政府职能的根本转变。

[关键词]公共权力；政策执行

[作者简介]王国红，中共广西壮族自治区委党校政治学部副主任、副教授，法学博士，广西　南宁　530022

一、中央与地方权力划分不规范导致政策执行偏差

“行政管理的生命线就是权力。”当代世界各国政府均是由不同层级的政府组织构成的一个大系统，所以，政府间权力划分的合理与否便直接决定着一个国家政府系统运转效率的高低。政府间关系问题的实质就是以利益关系为基础的权力划分问题。而如何处理好政府间的权力关系，特别是中央政府和地方政府之间的关系，一直是困扰各国政府的一个重大问题。经过近30年的改革开放，我国中央政府高度集权的格局已经被打破，地方政府职权得以扩大，地方利益得到确认；地方政府在决定和处理本行政区域内的政治、经济和社会事务方面拥有越来越多的自主权。此时的地方政府如同荷兰学者布雷塞斯所说的那样，他们“并不是中央政策的机械执行者，他们也有自己的目标、信息和权力。因此，各级政府间的关系可以包括合作、冲突、沟通和权力的运用。这种关系从而不完全是上下级关系，而是普勒斯曼所说的不对称的相互依存关系。……中央当局虽然处于较强的实力地位，不过，这并不意味着可以随心所欲地把自己的意志强加于地方当局”。应当承认，我国在改革开放后采取的这种放权举措对于调动地方积极性和加快地区发展无疑具有重要的积极作用；但与此同时也带来了诸如地方政府角色错位与行为失范、中央政府权威降低、宏观调控失灵等一系列问题。总的来说，改革开放以来，我们虽然采取了一些措施给地方政府下放了一系列权力，但这方面的规范化建设却远远不够，并没有解决适度分权体制的法律保障问题。也就是说，我们在给地方政府下放权力的过程中，忽视了事先立法这样一个最基本的先决条件，从而使如何分权、分什么权、权力分到什么程度以及行使这些权力的责任有哪些等诸多重大问题都缺乏明确、严格的法律依据。这种权力关系一旦失去了法律规范的强力支撑，就只能借助于行政手段，从而导致权力下放过程中的种种紊乱无序和反复变动，增加了放权的不确定性、不稳定性和随意性。

就政策执行而言，中央与地方权力划分不规范加剧了地方政府的“上有政策、下有对策”。作为政策制定主体的中央政府与作为政策执行主体的地方政府之间通常存在着利益矛盾和利益冲突。从中央政府的角度来看，其制定政策的意图在于通过对社会利益结构的确立与调整来解决全局性的问题，促使社会健康發展，因而政策的实施自然有利于社会的整体利益。但是，政策的有益性并不一定存在于社会的每一个构成部分，即中央政府代表着社会的整体利益和全局利益，而地方政府则代表着区域利益和局部利益。为了维护本地区的局部利益，地方政府总是力图修正中央的政策。当中央政策在整体上无益亦无损于本地区的局部利益时，地方政府就会试图实施“怠工”，只传递政策而不实现具体化、操作化，使中央政策成为一般原则而不予执行，进而导致政策敷衍的情形；当中央政策虽对本地区能带来利益但仍无法满足区域利益的要求时。地方政府就会试图在政策的具体化、操作化过程中附加、增添超越中央政策要求的政策措施而出现政策附加的情形；当中央政策只是部分地使本地区受益、部分无益时，地方政府就会试图对政策实现局部具体化、操作化，局部流产化，从而导致选择性执行和政策损缺；当中央政策可能会有损于该区域的局部利益时，地方政府就会千方百计地制定一些与中央政策表面一致而实质相悖的“对策”，出现上下政策的貌合神离，进而造成政策替换的情形；当中央政策与地方政府利益发生严重冲突时，甚至会出现政策停滞和政策抵抗的情形等等。正如荷兰学者布雷塞斯所言：“假如我们以中央当局和地方当局作为制定和实施政策的理性行为主体。由此出发，政策手段的作用将部分地决定于地方当局在与中央当局的政策合作中是否能看到有什么利益，其程度如何。”例如，在近几年的投资政策执行方面，地方政府不顾中央政府对基建规模控制的规定，显示了强烈抗衡中央政策的能力。当中央政府放松对投资规模的控制时，地方政府就赶紧上项目；中央准备压缩投资规模时，只要中央检查组未到，就抢着施工，甚至加班加点；中央三令五申，动真格压缩基建规模了，就以技术改造的名义继续搞基建。而且，地方政府可以利用减少预算的办法对抗中央下达的指令去保住项目；还可以利用拉长建设项目的周期确保项目进行，虽然当年的投资规模减少了，但基建的总摊子却越来越大。

二、各部门之间职能不清导致政策执行无序

部门之间职能不清、责任不明是许多政府病的总病根，如机构膨胀、部门林立、相互扯皮、效率低下等都是职能和责任含混不清导致的。就政策执行来说，由于政府体系有其自身的利益，“这些利益不仅存在，而且还相当具体”。所以，倘若不同的政府部门履行着某些相同或相似的职能，那么它们不仅会执行一些相互冲突的政策规定，而且更会在政策执行过程中因利益纠葛、相互扯皮进而导致政策执行失序。例如，江西九江至湖北黄梅的17路公交线路是我国首条跨省城市公交线路，从1991年九江长江大桥基本建成开始，长江两岸人民就盼望结束轮渡，乘上方便快捷的汽车过江。然而由于地域和部门之间利益影响，经过近10年时间的协调和运作，于2000年3月1日开通的这条公交线一直开开停停，前途莫测。这条公交线路是由两省建设部门勘定，经九江市政府和湖北黄梅县政府共同批准设定的，由九江市公交公司和湖北黄梅公交公司共同营运。就在所有手续基本办妥后，黄梅县交通局却致函黄梅县公交公司，认为公交车既然跨省经营，就应办理长途客运手续，并应划归交通部门统一管理。黄梅县交通局的上级部门黄冈市交通局还向江西九江公交公司下达了“交通违法行为通知书”，认为九江市公交公司没有办理“道路运输许可证”，拟进行处罚。而湖北省建设厅的文件则规定：两个城区在行政交界线上相连，其公共汽车线路的开辟符合国家关于城市公交运营范围和线路审批权限有关规定，仅在两城区内运营，没有跨行公路，不应定性为省际道路旅客运输……各方争执没完没了，公交线路始终难以正常运行。这个事例表面上是文件在打架，实际上是交通(主管道路运输)和城建(主管公共交通)部门之间职能不清导致的利益之争。

不仅政府不同部门之间的权力划分不清，而且

同一部门的上下级之间的权力划分也没有明确的界定，由此导致的政策执行问题也层出不穷。据报道，2003年12月7日，为了争夺一个市场的肉类检疫权，湖北襄樊市及其所属的襄城区两级动检站的数十名执法人员竟然当街相互斗殴，打伤多人。原来，2002年3月22日，襄樊市委、市政府下文要求“市区动物检疫执法工作由市动检站统一承担。襄城区、樊城区动检站并入市动检站”。但襄城区拒绝执行这一文件，认为市政府的要求违背了《国家动物检疫法》的有关规定，剥夺了襄城区依法享有的动检执法管理权。以该两级动检站来说，市动检站是财政拨款，人员编制归市里管；区动检站是自收自支的事业单位，人、财、物都归区里，只是业务上受市里领导。这样一来，两个部门都要吃饭，再加上执法收费时的交叉问题，就不可避免产生利益冲突。襄城区一位官员说，市区部门在各自管辖权的划分上根本没有一个标准，基本是谁下手早，地盘就是谁的。这位干部还举例说，襄城区某酒店的排污费本来一直由区环保局收取，每年有万把块钱；后来，市环保局和该酒店接触，以少收费用的诱惑夺走了该酒店排污费的收费权。既然市里的部门不愿放权，区里当然也要争，大家都想多吃一口肥肉。可见，行政权力的部门化和部门权力的利益化进一步助长了政府部门自行“设租”、“收租”、“寻租”和“分租”的意图。“神仙打架，百姓遭殃”，各级政府部门因利益冲突而发生争斗时，政策执行的有效性必然打上一个大大的问号。

三、规范公共权力，提升政策执行力

(一)规范中央与地方权力关系是提升政策执行力的保障

美国、英国、日本等西方发达国家，其州政府和地方政府的权力更大，但为什么它们很少出现地区封锁、诸侯坐大和严重的政策规避呢?其原因就在于它们在政府间的权力划分方面有比较健全的法制。例如，日本是一个地方自治的国家，但地方自治并不意味着地方行为不受法律规范的制约。日本中央政府与地方政府各自的权限在《日本国会法》《地方自治法》《地方财政法》《地方税法》等一系列法律中作了明确规定，即凡是关系到国家根本利益和国计民生的重大事务，皆属中央政府一管到底，地方政府不得染指；凡属地方的“固有事务”和中央交给地方经办的“委任事务”，皆由地方政府在中央政府有关法规指导下自主办理，中央不得干预其具体决策。英国也是一个实行地方自治的国家，英国的法律同样明确规定了中央政府和地方政府的具体权限、职能，谁也不能随意扩大自己的职权。而作为联邦制国家的代表，美国联邦政府与州政府的权限、职能在法律规定上更是泾渭分明、互不侵犯。就像法国这样一个实行中央集权的国家，其集权也是依靠法制来实现，而不是根据行政命令。因此，这些国家虽然也有中央政府和地方政府权力的某些变动，但一般不会出现权力“一放就乱、一乱就收、一收就死”的状况，中央政府政令不畅的情形则更为鲜见。

当前，我国传统的高度集权模式已被打破，但适度集权模式还未形成，出现了某些领域的高度集权与某些领域的过度分权相互交织的状态。如中央宏观调控权集中不够，财政权力比较分散，地方权力缺乏制度化、规范化的约束，地方权力行使的盲目性、随意性较大，这种状况导致了日益严重的地方主义和分散主义。因此，为了保证中央政策的有效执行，必须明确划分中央政府与地方政府的经济管理权限、行政管理权限和事业管理权限。要明确中央到底应该加强哪些权力，以维护中央在政治、经济、法律等诸方面的权威。中央在收回不该下放的权力的同时，要进一步放开应该给地方的权力，并加强对地方政府行为的规范和监督，从而保证地方政府在认真贯彻执行中央政策的前提下，因地制宜地推进本地各项事业的发展。在中央、地方政府职能都不断滋长的情况下，必须尽快规范中央与地方关系。要通过立法程序，制定一部《中央政府与地方政府关系法》，以专门法的形式来规范中央政府和地方政府的职责权限，使职权关系法律化，职权变更程序化。通过规范中央与地方的权能关系，使中央政府、地方政府不仅拥有自己的权力范围和职责功能，同时也履行相应的义务。地方政府在自己的权能范围内可以独立自主地处理本地方的事物，而中央政府一般不进行干涉；但是，地方政府不得逾越自己的权能范围，必须履行法定的义务，保证中央政策在本区域的贯彻实施。

在中央政府对地方的行为控制上，必须强化对地方行为的监控，形成强有力的中央控制体系。具体来说，一要加强立法控制，健全对地方法规、部门规章的审查制度，防止把与中央政策相抵触的行为合法化；要加强政策和法律的细化工作，不断完善政策和法律的实施细则，加强政策和法律的操作性。二要加强经济控制，对地方政府进行适当的“财政制约和推动”；不断完善分税制，健全转移支付制度；加快金融体制改革，强化中央银行的货币调控和监督职能；监督和引导地方政府正确执行国家政策，形成宏观协调的良好机制。三要加强行政控制，即在人事权上，中央不仅拥有对省、自治区、直辖市党委书记的任免权，而且有权审查并提出省级主要行政领导候选人，交同级地方人民代表大会表决通过；中央组织部门要直接管理好这一级领导干部，对于违背中央政策，损害中央权威的组织和人员依照法律和纪律严肃处理。四要加强中央对地方的政策执行督查，即当政策实施活动告一段落后，国务院及相关的主管部门要对地方的执行情况进行检查、评估，及时发现偏差和纠正偏差；对于纠偏不及时、不到位的要严肃查处，以提高监督的权威性，确保中央政令暢通无阻。

(二)转变政府职能是提升政策执行力的关键

政府行为失范、职能膨胀的根本原因之一是部门利益的存在。部门利益使“公共行政”蜕变为“部门行政”、政策执行部门转变为政策寻租部门。如2002年发生在深圳的暂住证风波就充分表明，一旦将政府职能与部门利益结合起来，便极容易导致政府某些部门的逐利趋向，从而使政策执行发生严重扭曲和变形。因此，要实现真正的公共行政，保证政策执行的公共性质，就必须消除部门利益，实现政府职能的根本转变。

1．防止政府公共服务变为有偿服务。在体制转轨过程中，由于公共财政体制的缺陷，没有严格执行用税收保证政府公职人员待遇和部门办公开支的原则，往往对部门“只给政策不给钱”，实质上就是允许和鼓励政府部门创收。在这种条件下，部门利益恶性膨胀，他们在提供公共服务过程中往往以部门利益为导向，把正常的政府服务变成有偿服务。一些部门巧立名目收取各种费用；还有一些部门把社会公共事务管理变成了商业服务。结果出现了凡是可以收费的职能被大大强化，凡是难以收费的职能被大大弱化的现象，甚至有的部门必须依靠收费才能维持运转，政府职能被严重扭曲。由于利益的驱动，政府部门会寻找各种理由保留收费职权，政府职能的转变也以是否可以收费为转移。因

此，只有切断部门利益与履行职能之间的纽带，坚持政府服務无偿原则，才能促进政府职能顺利转变。

2．防止行政审批变成谋利手段。由计划经济时期延续至今的政府审批制度日益暴露出与市场经济不相适应的弊端。行政审批过多过滥、用行政审批代替公共管理和公共服务，同时还伴随着乱收费、乱罚款，这些严重制约了社会活力，加重了社会负担。由于行政审批权力与部门利益紧密相连，少数政府部门甚至把行政审批当成了谋利的工具。目前，我国正在进行的行政审批制度改革就遇到了一些政府部门的顽强抵抗。有些政府部门对清理和减少行政审批项目态度不积极，采取避实就虚、搞数字游戏的办法，千方百计保留行政审批项目，扩大审批项目的自由裁量权，其实质也就是保留因审批带来的部门利益。政府权力的部门化、部门权力的利益化以及获利途径的审批化已成为政府职能转变的最大障碍。可见，能否真正改革行政审批制度、减少行政审批项目已经成为政府职能能否顺利转变的关键问题。

3．防止行政执法变成部门争利。由于执法意味着权力和利益，部门之间相互争夺执法权的现象由此有了惊人的发展。在社会管理中，有好处的事大家争着于，多头执法、重复处罚等现象十分普遍；而无利的事则相互推诿，管理不到位。环保、规划、园林、市政、工商、质量技术、药品监督、公安、交通等部门都有行政处罚权，却往往重处罚轻管理，甚至用处罚代替管理。这样，一方面执法队伍过于庞大，执法机构之间依法打架和重复执法现象严重；另一方面执法力量非常分散，一些仅有责任而无利益可图的执法工作无人负责。因此，只有在取消部门利益的基础上合理划分部门之间的职责权限，才能杜绝利用行政执法权谋取部门利益的现象，解决政府职能错位、越位、缺位的问题，为政府职能转变创造条件。

4．统一政策的制定和执行。长期以来，我国采用部门牵头或部门主导的形式来制定和执行各类政策。随着市场经济体制的不断完善，这种惯用的做法依然没有太大的改观。各部门在起草有关法律、法规草案，以及制定和执行规章、条例和政策时，都会千方百计地强化部门利益，竞相设置部门许可权。因此，只有统一政策法规的制定和执行，把政策、法规的制定权和执行权交给与部门利益无关的机构和人员，把决策权、执行权、监督权适当分离，才有可能真正实现政策法规的公共利益目标，防止政策法规的部门化，防止部门职权的扩张化。

5．有严格的机构编制管理立法。对于行政机关的具体职能配置、内部机构设置，尤其是对职能和机构变更的有关程序，需要机构编制的专项法律予以具体、明确的规范。机构编制立法是对宪法和组织法的补充和完善。建立相对独立的机构编制管理法律体系不仅可以弥补宪法和组织法在编制管理方面的不足，而且可以通过将政府机构设置及其职能配置纳入法制化轨道，使机构设置有法可依，从而避免政府部门间因机构设置缺乏规范而造成的职能配置交叉重叠以及职权变化随意混乱的情形。

[责任编辑：周志华]

作者：王国红

地方权力宪法化论文 篇3：

论检察权与行政权的关系

检察权与行政权是两种不同性质的国家权力，我国宪法对其各自的宪法地位与职权作出了相应规定，人民代表大会制度在确立两种国家权力分工的同时，在特定事项中又存在着一定的交叉与重叠，包括相互监督与配合。依据我国宪法及其相关理论，厘清二者的关系，有助于深化国家权力与国家机构理论，使检察机关与行政机关在各自的职权范围内运行国家权力，完成宪法和法律规定的任务，实现正义，保护公民基本权利。鉴于该论题的宏大，所涉及的宪法权力理论十分广泛，本文仅尝试对检察权与行政权关系的基本框架作一初步描摹。

一、两机关权力关系的理论溯源

分工、监督与配合的价值基础有所不同。分工体现了各种权力性质的差异；各种国家权力性质不同，须由不同机关分别行使。监督的目的在于确保各种国家权力在各自职权范围内，按照程序运行，不违反宪法和法律，不超越职权或者滥用权限。配合的目的在于保证宪法目标的顺利实现，在兼顾效率的前提下确保公正，实现正义，维护公民的基本权利。

(一)国家一切权力属于人民

检察权与行政权关系的宪法基础之一是“国家一切权力属于人民”。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。”人民是国家权力的主人，意味着国家权力的分工、配置与相互关系须以人民利益最大化为宗旨。科学地设定国家权力，依据事物本质由不同国家机关行使，确保国家权力的行使符合人民的意志与利益，此其一。其二，国家一切权力属于人民还需要不背离人民的意志与利益。为保证这一点，须设置一定的监督机制，以防止和纠正那些偏离宪法既定价值与目的的权力运行。其三，国家一切权力属于人民客观上要求公正、正义与效率。迟来的正义不是正义，效率与正义虽不乏冲突，但在分工、监督的前提下相互配合，可使人民意志与利益以一种最小代价与成本实现，节省公共资源。

(二)人民代表大会制与民主集中制原则

人民代表大会制度的性质决定了检察权与行政权之间的分工、监督与配合。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”《宪法》第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第八十五条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”人民代表大会制度不同于人民代表大会。前者是关于国家各种权力配置及处理相互关系的原则与制度，后者是指具体的国家机关。作为我国的基本政治制度，人民代表大会制度既明确了全国人民代表大会及其常务委员会作为最高国家权力机关、民意代表机关和行使立法权的国家机关的宪法地位，也确立了其他国家机关的宪法地位，及全国人民代表大会与其他国家机关的相互关系。其中行政机关既是法律执行机关，负责执行全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，又是管理机关，负责管理一切行政与社会事务；检察机关是法律监督机关，负责监督行政机关与审判机关执行与适用法律的情况。最后，人民代表大会制度还包括作为最高国家权力机关的全国人民代表大会及其常务委员会与国家行政机关、检察机关的关系，即两机关须接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督，对它负责，受它监督。人民代表大会制度与西方国家的三权分立有所不同。三权分立承认不同国家权力分立，相互制约与平衡，各种国家权力的宪法地位平等。在人民代表大会制度之下，全国人民代表大会是最高国家权力机关，各机关由它产生，对它负责，接受其监督。这决定了我国国家行政机关与检察机关的关系不是权力分立，而是分工；检察权与行政权之间不是制约，而是监督；二者之间不是平衡，而是相互配合。

(三)检察权与行政权是两种不同性质的国家权力

权力属性的差异是两机关分工、监督与配合的基础之一。检察权的价值基础是公正，这是由人民检察院的宪法地位及检察权的性质决定的。人民检察院是国家机构体系的重要组成部分，是国家的法律监督机关，具有独立的法律地位。我国《宪法》第一百二十九条有三方面的含义：第一，人民检察院是“国家”的法律监督机关。人民检察院代表国家行使权力，以国家的名义对法律实施和遵守进行监督。第二，人民检察院是国家的“法律监督机关”。人民检察院是国家法律监督机关，而非行使其他国家权力如立法权、行政权与审判权。第三，人民检察院通过行使检察权进行法律监督，区别于其他形式的监督。法律监督指人民检察院通过参与刑事、民事和行政诉讼活动，依法对有关机关和人员的行为是否合法进行监督。人民检察院的独立性表现在以下几方面：首先，检察机关与行政机关、审判机关是分别设立的。其次，人民检察院依法独立行使检察权，既独立于行政机关，又独立于审判机关。再次，检察机关组成人员不得担任全国人大常委会、国家行政机关和审判机关的职务。最后，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

行政权的价值基础是效率，这是由国家行政机关的宪法地位与行政权的性质决定的。传统宪法并不将效率作为宪法价值，自工业革命以来，随着资本主义的支配与社会经济的发展，法律组织的庞大化、制式化、无效率化已经影响到人民基本权利的保障与发展，效率的宪法考量遂具有了正当性。因为行政组织的设计旨在完成国家社会阶段发展的需要，以确保正义之实现。作为实现正义的工具之一，由于国家社会处于不断变动发展状态，行政组织的设置与国家财政支出息息相关，如何从效率、效能观点检讨行政组织之设置与运作，成为行政学、管理学甚至法律学所关注的重要议题。

结合我国《宪法》第八十五条和其他条款，行政机关具有以下特点：第一，是国家的政府机关。政府在用政治术语的脉络上指国家机器，也是一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。第二，是国家权力机关的执行机关。执行机关的意旨在于执行法律。第三，是国家行政机关。在行政学与管理学的意义上，行政机关是指从事管理工作的机构。无论作为政府机关、执行机关，还是作为行政机关，其所行使的权力都属于行政权。行政权有何特性?有学者将其归纳为法定性、公益性、明确性、单方性、专属性、国家意志性、强制性、不可处分性、优益性等。虽然这些从不同方面反映了行政权的特点，但在严格意义上任何国家权力都具有上述特征，对行政权特点的概括应体现在其相对于其他国家权力的独有与本质属性上。行政一词的英文是administration，其最初含义是辅助与服务，该意义包括了行政机关执行国家法律与管理社会事务的权力属性，故而行政权的实质特性表现在以下几方面：第一，从属法律性。它包括三方面的含义：一、

职权法定。二、授权明确性。三、行政机关的职责是为了执行国家法律。第二，高权属性或日命令性。第三，公定力。公定力又被称为效力先定或推定有效，是行政行为效力的基础。确定力、拘束力、执行力均来源于行政行为的公定力。公定力是指行政行为除非自始无效，一经做出，不论其实质上是否合适、得当，都具有被推定为合法、有效的法律效力，未经法定程序变更或撤销前，公民和组织不得否认行政行为的效力；同时，在行政复议和行政诉讼期间，没有法律特别规定，原则上不停止执行。

鉴于检察权监督法律的独立性与行政权执行国家法律的从属性与辅助性，需要设置不同的实施方式，使二者由不同国家机关分别行使，并辅于相应的监督机制，协作完成特定任务。

(四)维护社会主义法制的统一

行政权执行法律的从属性与检察权法律监督的独立性使二者之间具有监督与被监督的关系，这也是维护社会主义法制统一的内在要求。严格而言，行政权与检察权俱在法律之下，都是为了法律的良好执行而设立的，其目的是为了将体现人民意志与利益的法律贯彻到实处，维护法制的统一。《宪法》第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”该规定是检察权负有监督行政权运行的宪法规范基础。

行政机关负责执行国家法律，行政机关工作人员大权在握，行使法律授权的权力，其目的在于保证法律执行，不允许有任何违反宪法和法律的行为，任何行政权超越权限与滥用职权不仅妨碍国家任务的完成，客观上亦侵害公民基本权利，破坏社会主义法制的统一。作为法律监督机关的检察机关有权在宪法和法律的范围内监督行政权的运行情况，包括行政法规等抽象性规范文件是否与宪法相抵触，行政机关的行为是否遵守宪法与法律，行政机关工作人员是否有违反宪法和法律的行为等，行政机关及其工作人员在履行职权的过程中是否侵犯公民基本权利等。

(五)保障公民基本权利

“任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫”。《人权宣言》第二条的这一规定明确了组织政府与国家权力运行的目的。作为一种权利实现手段，任何政府机关的成立、存在与运行的目的都在于保护人的自然的、不可剥夺的权利，故国家权力被视为实现正义的工具，是为保护公民权利这一目的而设置的。无论是完成国家任务、执行法律，还是监督法律执行，其目的都在于保护公民的基本权利。有鉴于此，在赋予行政机关执行国家法律职权的同时，宪法亦设置相应机关监督行政执行法律的情况，以免其超越法律，侵害公民的基本权利。且现代行政已经走过了单纯侵害行政时期，兼具干预或者服务行政职能；政府不仅需要贯彻消极的法律保留原则，将权利义务的规定与剥夺留待立法机关处理，更需要以积极手段提供各种服务，以利于公民权利的实现。在双重意义上，作为行使法律监督权的国家检察机关需忠实地履行宪法和法律赋予的法律监督职责，在侵害行政的理念上监督行政机关是否超越宪法和法律，侵害公民基本权利，在干预行政的理念上监督政府是否以积极方式履行对公民的承诺，导致公民不能按时、有质量地取得服务，影响权利的实现。

二、分工：各行其是

分工的原意是指分别从事各种不同而又互相联系的工作，宪法意义上的分工是指各种国家机关在宪法规定的职权范围内按照程序分别行使宪法赋予的行政权与检察权。检察权的主要内容是监督法律的执行，《人民检察院组织法》第五条规定了各级人民检察院的职权。归纳起来，有以下几方面：1.对叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法规统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。2.刑事侦查权。对于直接受理的刑事案件，人民检察院有权进行侦查。3.职务犯罪侦查权。对于贪污贿赂案件和渎职犯罪案件，各级人民检察院有权直接立案侦查。4.批准和决定逮捕权。对于公安机关侦查的案件，人民检察院有权进行审查，决定是否逮捕、起诉或者不起诉。5.立案监督和侦查监督权。对于公安机关的侦查活动是否合法，人民检察院有权实行监督。6.刑事审判监督权。人民检察院有权对刑事案件提起公诉，支持公诉；对人民法院的审判活动是否合法，实行监督。7.对刑事判决、裁定执行和监管机关活动是否合法的监督权。人民检察院有权对刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所等机关的活动是否合法，实行监督。人民检察院有权对人民法院的民事审判活动是否合法实行监督，有权对人民法院的行政诉讼活动是否合法，以及作出的判决、裁定的合法性实行监督，对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定有提出抗诉的权力。8。依法保障公民对违法的国家工作人员提出控告、申诉的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任，受理公民的控告、检举和申诉。9同法解释权。最高人民检察院有权发布解释、规定、规则、意见、批复等司法解释。

行政权的范围十分广泛，鉴于行政权是执行国家法律的权力，其内容集中于法律执行权、领导权与管理权三方面。法律执行权包括两方面内容：一是抽象行政行为，一是具体行政行为。前者是指通过制定规章和命令等规范性文件的方式执行法律。其中规章和命令有所不同。规章包含依据法律授权的规范和限制人民权利义务的条款和内容，具有对外的普遍约束力；命令是对行政机关内部事务的规范，不含有分配和限制人民权利义务的条款和内容，只对行政机关内部具有拘束效力，对外不发生效力。后者是指通过颁布具体行政措施的行为执行法律。领导权是指政府对机关内部事务及下级人民政府的领导，管理权是指管理社会经济事务等方面的权力。根据《宪法》第八十九条、《国务院组织法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，行政权(中央人民政府)包括以下几方面：1。法规命令制定权。2.提案权。3.领导权。4.预算编制权。5.管理权。6.监督权。7.外交事务管理权与协定缔结权，管理对外事务，同外国缔结条约和协定。国防事业管理权。8，区域划分批准权与建置权。9.紧急状态决定权。10.人事任免权。11.华侨、归侨、侨眷权利和利益保护权。12.其他权力。

三、监督：制约与约束

监督的原意是指对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定目标。宪法上的监督是指一切拥有监督权的国家机关对其他国家机关遵守宪法、执行或者适用法律情况的检查、督促与管理。鉴于行政权与检察权是两种不同性质的权力，监督须在尊重宪法对两种权力设定的范围的前提下进行，且监督不能妨碍、影响和破坏被监督权力的核心与本质。根据我国宪法，监督所包含的制约与约束在检察权与行政权之间并非双向的，而是单方面

的，即检察权对行政权的制约与约束。检察权不仅不受行政权的制约与约束，反而需要防止行政权对检察权行使可能的横加干涉，妨碍检察独立。检察权对行政权的监督须遵循以下原则：首先，监督不影响分工，不干预分工。其次，尊重行政保留。最后，独立行使检察权，不受行政机关干涉。

人民检察院对行政权的监督主要表现在以下几方面：

(一)对行政机关执行法律情况的监督

这一监督主要表现为各级检察机关对行政机关执行法律情况的监督，包括对公安机关侦查权的监督、对司法行政机关执行法律情况的监督。前者如《人民检察院组织法》第五条(三)规定的“对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督”。后者如《人民检察院组织法》第五条(五)规定的“对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”。

人民检察院对民事判决执行监督的正当性取决于对民事判决执行权性质的认定，即民事判决执行权究竟是审判权之一种，还是隶属于行政权。倘若属于前者，则检察权对它的监督不属于本文的讨论范围，倘若属于后者，则属于检察权对行政权的监督。关于民事判决执行权的性质。目前学界存有分歧，大致有七种不同观点，包括：司法权；行政权；民事执行权；既包含司法权性质的执行裁决权，也包含行政权性质的执行实施权，而且从本质上说是一种行政权；司法行政权合一；独立权力；兼具司法性与行政性。。笔者认为，民事判决执行权从本质上说是一种执行权。这一点须从以下几方面予以说明：其一，国家权力是一个整体，只是因为各种权能的属性有所不同对其进行分工，其目的在于确保人民利益与意志的实现、国家任务的顺利完成，及保障公民权利。其二，从本质上而言，国家权力只可分为两种，一为立法权，一为执行权。这一观点自洛克提出，业已得到公认识。司法权不过是一种基于纠纷做出居中裁判的权力，其实质依然不能摆脱行政权的属性。裁判权本身是执行权之一种。其三，国家权力的划分并非绝对的，任何一种权力的行使都需要其他机关的配合，那种将权力分工视为绝对的观点不符合实际中权力运行的本来状态。决定一种权力性质的本质要素取决于该权力由哪一机关行使更为便捷，更有利于法律的遵守与执行。其四，执行权的设立应有利于国家权力的执行，维护法律秩序。其五，执行权性质的认定应有利于人民权利和利益的实现。那种认为判决作出的机关是法院就认定判决执行权为司法权或者审判权的观点既是对权力属性认识的不全面，客观上也不利于法院判决的执行，最终影响国家审判机关与法律的权威，以及人民权利和利益的实现。

在实践中，我国人民检察院履行了对民事判决执行情况的监督。这一监督并非针对民事判决的执行不力，而是发现对人民法院作成的执行裁定、执行决定及执行行为确有错误，并向同级人民法院发出检察建议书，要求及时予以纠正。依据前述分析，如果将民事判决执行视为行政权，尽管执行裁定、执行决定与执行行为是由法院做出的，但检察院的监督仍属于对行政权的监督，而非对审判权的监督。

(二)对行政机关工作人员遵守法律的监督

该类监督是指人民检察院对于国家机关工作人员是否遵守法律享有监督权。它包括两方面内容：一是对国家机关工作人员的职务犯罪直接受理，进行立案侦查，包括直接受理国家机关工作人员的贪污受贿、渎职犯罪与利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪案件的直接立案侦查。一是人民检察院依法保障公民对违法的国家工作人员的检举、控告。《人民检察院组织法》第六条规定的“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任”，是人民检察院行使此种权力的法律保障。

(三)对行政机关违反法律的监督

这是指人民检察院对行政机关执行法律时是否违反法律进行的监督，也是基于干预行政或者服务行政所产生的一种监督方式。在侵害行政之下，检察权对行政权的监督基于行政保留原则，只要行政机关不违反法律所规定的限制，不超出既定界限，一切留待行政权自行处理。干预行政与之不同，政府不仅有义务在管理社会事务的过程中不侵害公民基本权利，还需要采取一定措施完成宪法和法律设定的某种政治目标，促进和提高公共福利和利益，这为行政机关增加了积极的作为义务。设若行政机关不予以完成，同样影响作为集体的公益的实现，损害人民的实质福利，这就为检察权对行政权的监督留下了空间，也是检察权在公益诉讼中法律地位的根据，它可以突破传统诉讼理论中当事人适格理论带来的诉讼程序上的障碍，为检察院作为公益代表人提供理论基础。

目前，学界在理论上开拓检察权作为公益代表人资格参与公益诉讼的基础，但从讨论的内容来看，其所依据的理论基础尚嫌薄弱。这些论证只是片面强调检察机关作为公益诉讼的代表人，而未说明何以作为公益代表人的检察机关有权代表公益参与诉讼，未从行政权的性质、干预行政及行政权与检察权的关系方面给予检察权参与公益诉讼以正当性，从而认定检察权作为法律监督机关的性质影响检察机关参与公益诉讼，并成为检察机关参与公益诉讼的障碍。前述分析表明，干预行政使公益诉求具备了法律正当性。干预行政之下政府有义务促进公益目标的实现，而当政府未履行积极作为义务实现这一目标之时，公益受到损失，此时作为公益代表人的检察机关就具备了代表当事人提起诉讼的资格。关于检察机关参与公益诉讼中的权力性质与法律地位有五种观点，包括法律监督说、双重身份人说、公诉人说、原告人说、公益代表人说。依据现代行政权的性质及检察权与行政权的关系，本文认为检察机关在公益诉讼中的地位属于作为公益代表人的检察机关行使法律监督权。

在实践中，人民检察院依据相关理论开展了公益诉讼尝试，包括民事公益诉讼与行政公益诉讼。民事公益诉讼主要表现在国有资产流失案、包括消费者权益保护在内的各类市场垄断案件方面。行政公益诉讼包括文物和文化遗产保护、环境公益、资源公益和公共设施与工程等公共财产利益。在这两类公益诉讼中，民事公益诉讼的不特定受害人利益的侵权方是在从事民事行为过程中的民事主体，检察机关可代表这些不特定受害人提起民事诉讼；行政公益诉讼不特定受害人利益的侵权方是行使职权过程中行为违法的行政主体，检察机关亦可作为不特定利益受损人的代表提起行政诉讼。除了这两类诉讼之外，实践中也可依据侵权主体的特点把对教育、卫生等公益的侵害纳入民事公益诉讼或行政公益诉讼中，检察机关可作为公益代表人提起诉讼，促进公益实现。

四、配合：相互协作

配合是指为了共同任务分工合作，协调一致地行动，宪法意义上的配合是指不同国家机关为了完成宪法规定的某种任务，通过各自在宪法和法律规定的程序与权限范围内运行权力，协调一致地工作。检察权与行政权配合体现在刑事案件中，其目的是准确有效地执行法律。《宪法》第一百三十

五条规定的“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”既是法、检、公三机关之间相互关系的一项基本原则，也是检察权与行政权相互配合的宪法依据。

(一)办理刑事案件

检察权与行政权的配合体现在刑事案件的办理过程。2010年，“两个证据规定”进一步规范三机关在办理刑事案件过程中的行为，通过强调法院、检察院与公安机关证据规则和标准的适用，严格司法行为，规范各机关对证据的收集、认定和采纳的程序，以确保司法公正，保障刑事案件当事人的人权。

(二)分工负责，互相配合，互相制约

分工负责包括职责和管辖分工。职责分工是指：公安机关负责侦查、拘留、执行逮捕、预审，人民检察院负责检察、批准逮捕、对直接受理的案件的侦查、提起公诉，人民法院负责审判。管辖分工是指：人民法院直接受理自诉案件，人民检察院负责立案侦查贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权侵犯公民民主权利、人身权利的犯罪等，公安机关负责人民法院直接受理和人民检察院白行侦查案件以外的案件的侦查。分工负责是指：公安机关、人民检察院和人民法院应当按照法律规定的分工，在各自的职权范围内，各尽其职，各负其责，而不是互相代替，互相包办和互相推诿。互相配合是指：人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当在分工负责的基础上，互相支持，通力合作，使案件的处理能够前后衔接，协调一致，共同完成查明案件事实，揭露、证实、惩罚犯罪的任务。互相制约是指：人民法院、人民检察院和公安机关在刑事诉讼过程中，应当按照职能分工和程序设置，互相制衡，互相约束，以防止发生错误或及时纠正错误，做到不错不漏，不枉不纵。检察机关负责监督公安机关的侦查活动是否合法、证据是否齐全，决定起诉或者不起诉，人民法院对检察机关起诉的案件，负责查明事实，正确适用法律，依法作出判决和裁定。人民检察院对人民法院审理的案件是否合法有权进行监督，提起抗诉。

(三)目的是准确有效地执行法律

该规定的目的在于准确执行法律，通过充分发挥法、检、公三机关各自的职能与作用，保证顺利完成揭露、证实和惩罚犯罪的共同任务。准确有效地执行法律还应包括维护刑事犯罪嫌疑人与刑事被告的合法权利和利益，保障人权，实现司法公正。“分工负责、互相配合、互相制约”既注重发挥人民法院、人民检察院与公安机关不同的宪法与法律地位，也强调法律监督与审判权之间的合理协调和平衡。分工负责是前提，以保障各自权力的独立性；互相配合是基础，以保障国家权力的有效性；相互制约是核心，以保障法律适用的公正性。

五、结语

检察权与行政权的关系不仅涉及宪法对国家权力的结构分配，也关涉实践中两权力如何在宪法与法律框架内运行，从而完成国家任务、维护正义、保护公民基本权利的问题。我国实践发展要求进一步深化国家权力理论，厘清各种国家权力的性质，为权力运行提供宪法理论基础，促进维护社会安宁。

作者：郑贤君