公共权力异化改进论文

[摘要]由于改革进程放缓，社会转型期延长，新旧体制长期并存，转型特征固化，致使公共权力尤其是地方公共权力被某些部门逆势扩张。“二元体制”形成，一些地方政府部门行政的自利性现象蔓延，扭曲社会共同富裕路径，维持延长了法治掩盖下的“人治”，滋生了社会“软暴力”。地方公权力缺乏“硬约束”，导致公信力下降，社会信任危机。下面是小编整理的《公共权力异化改进论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

公共权力异化改进论文 篇1：

政府信任问题探析

摘要：党的十八届三中全会提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。政府公信力问题的核心是政府信任问题，政府对公共权力的使用、对公共责任的履行、对公共伦理的践行、对公共产品的供给以及文化环境、舆论氛围和个体状况等因素都会影响公众对认知政府的信任。要实现政府公信力提升就要进一步明确其主体地位，从政府与公众两个维度入手有效提升政府信任水平。

关键词：政府；公信力

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2016.04.009

一、政府信任的界定

当前，学界从不同的视角对信任的内涵做出了界定，如德国社会学家卢曼认为，从最广泛的意义看：“信任指的是对某人期望的信心，它是社会生活的基本事实。”[1]（P1）波兰社会学家什托姆普卡在他对信任问题的研究中提出：“信任就是相信他人未来的可能行动的赌博。”[2]（P33）从现有对信任问题的研究看，对信任的理解应把握以下几个方面。一是信任是一种关系，信任无论是过程还是结果，都必须要具有主客体，信任是主客体互动关系的产物。二是从心理学的视角看，信任是一种对未来的预期，也就是信任存在着一定的不可预测性和时间的后置性。三是信任程度的强弱取决于主体对客体以往行为表现的认知。

信任作为一种关系的存在，在社会生活的不同领域表现为不同的信任形式，在政府管理过程中就表现为政府信任。从形式逻辑的角度看，政府信任可以简单界定为公众对政府行为期望的信心，政府信任的主客体分别是公众与政府，政府信任关系存在于公众与政府的互动过程之中，信任水平的强弱取决于政府以往的行为表现和公众对政府以往行为的认知水平。对政府信任的理解应该把握以下几个方面。其一，从信任的主客体维度看，政府信任应存在公众信任政府和政府信任公众两种形态，但是，由于政府与公众关系的不对等性，现实中对政府信任的理解一般限定于以公众为主体，政府为客体的维度之下。其二，政府信任主客体存在于公众对政府以往行为的判断与对未来行为的期望之中。其三，政府信任水平的高低取决于政府以往的行为表现以及公众对政府过往行为的认知水平。

二、政府信任的特点

一是政府信任的公共利益性。现代政府行为是围绕着政府职能的履行而展开的，政府在履行政治职能、经济职能、社会管理职能和文化职能的过程中依靠的是其所掌握的公共权力，目的是为了实现与维护公共利益，因此，是否有效地实现与维护了公共利益也就是政府行为公共性的强弱也就成为了判断政府行为以及公众认知政府行为的基本依据，公共利益性成为了政府信任最为重要的属性。

二是主客体的不对等性。其一，政府虽然是被信任对象，但是，在现实社会运行中，由于政府扮演着公共权力行使者、公共产品供给者与公共秩序维护者的角色，因此，政府在与公众的互动关系中处于主动地位，而公众特别是具体的公众个体则处于被动地位。其二，由于政府扮演着社会管理者的角色，因此，在公众与政府的互动中，政府具有在信息上的控制与垄断地位，公众很难甚至不能获得对政府行为全面、有效、真实的认识，对政府的信任存在一定的困难性与模糊性。

三是信任水平的相对稳定性。由于政府与公众在现实社会运行中存在的地位不对等性，因此，作为政府信任关系主体的公众，对政府的信任就存在着一定程度的被动性，然而，公众正常生活的展开却须臾不能缺少对公共产品的利用。如一个人要正常生活就必须首先保证人身的安全，而公共秩序的构建与维护是由政府来承担与完成的，因此，公众不可能因为不信任政府而不去利用政府所提供的公共产品。所以，即使政府的信用下降，公众对政府的信任水平降低，但是，公众依然需要去信任政府，这就使政府信任水平一般都会保持在一个相对稳定的水平。

三、影响政府信任的因素

（一）政府维度

●政府对公共权力的使用

政府是公共权力行使的主体，政府的公共权力是由国家权力机关所赋予的，公共权力是政府实现与维护公共利益的工具，政府行使、运用公共权力的目的是对公共利益的实现与维护。因此，政府的权力行为对政府信用的形成会产生重要的影响。如果政府在使用权力的过程中始终坚持公共利益导向，始终能够正确运用权力，合理运用权力，能够在使用权力的过程中体现对公平、正义价值的维护与实现，能够在使用权力的过程中体现公开、公正和透明，始终严格依照相关程序行使相关权力，那么，公众就会认知到政府对公共利益的维护，就会对政府产生信任，反之，如果政府不能处理好自利与公利之间的关系，在自利性的影响下滥用公共权力，将公共权力异化为牟利的工具，那么政府的信用水平就会下降，公众就不会对政府给予有效的信任。

●政府对公共责任的履行

政府是行使公共权力的主体，获取权力必然要承担公共责任，只有权责相一致才能保证政府对公共权力的正确行使。从政府内部看，政府要根据职能和权限，及时、有效、高质量地完成上级交办的任务，政府公务人员要根据自身的岗位要求完成自身的工作任务，政府的相关行为要在相关法律、法规和制度的框架内运行，政府部门要构建有效、完善的问责体系，要严格执行相关问责程序；从政府外部看，政府要切实履行对公众所作出的各项承诺，要接受权力机关、社会公众和新闻媒体的监督，要按照程序及时回应外部监督对政府提出的质询和监督建议。政府只有承担起相关责任，有效履行相关责任行为，有效实现与维护公共利益，才能提高自身的信用水平，公众才会赋予政府信任，反之，不负责任的政府是很难赢得公众信任的。

●政府对公共伦理的践行

公共伦理是指政府在实现与维护公共利益过程中，政府行为所体现出的对公平正义、公序良俗、社会公德等价值的体现。公共伦理是政府行为的内在价值追求，是对政府行为的内在约束，政府在实现与维护公共利益的过程中，既要努力兑现对公众的相关承诺，依法、依规行使公共权力，又要在法律和制度的基础上体现出政府行为的公平、正义、道德和以人为本的价值；既要使政府行为体现出工具性，又要使政府行为彰显出价值性。政府对公共伦理的践行是对政府行为提出的更高要求，具有高度伦理性的政府行为更容易获得公众的有效认知，更容易获得公众发自内心的认同，反之，如果政府的相关行为是严重违背公共伦理的，那么即使政府实现了其行政目标，公众也难以对政府给予高度的信任。

●政府对公共产品的供给

政府是公共产品的供给主体，政府对公共利益的实现与维护主要通过提供公共服务与供给公共产品来完成，因此，政府公共产品的供给对政府信用的构建就具有了重要的影响。如果政府能够不断加强制度建设、不断完善体制机制，不断根据公众的需求和社会的发展提升自身的公共产品供给能力，不断为公众提供优质、及时、有效的公共产品与公共服务，那么公共利益就会得到有效的实现与维护，公众就会对政府给予有效的信任，反之，如果政府不能根据公众的需求和外部环境的变化适时的提升公共产品的供给能力，不能在现有能力水平下，为公众提供优质、及时、有效的公共服务与公共产品，那么，公众就会对政府供给公共产品的意愿与能力产生质疑，就会对政府行为产生不信任，进而导致政府信任水平的下降。

（二）公众视角

在政府具有一定信用水平的前提下，公众对政府行为的认知情况就会成为影响政府信任水平的又一个主要因素，公众的认知能力与水平会受到文化环境、舆论氛围以及政治态度的影响。

●文化环境对公众认知政府行为的影响

一是传统文化的影响。人是文化的产物，对其影响最为深刻的是传统文化，一个国家、地区传统文化的特点会对公众对政府行为的认知产生重要的影响。二是政治文化的影响。政治文化是制度文化、意识形态以及传统政治思想的综合构成，其特点由现有政治意识形态主导，公众长期处于一定的政治意识形态之中，长期生活在一定政治制度之下，必然会从思想上受到政治文化的影响，这种影响必然会作用于公众对政府行为的认知过程。三是社会文化的影响。随着社会的发展，不同历史时期，每个社会都会在经济、科技以及社会发展的推动下，形成一个时期特有的文化环境，这些文化环境虽然会不断发生变化，但是，它依然会对一定时期内深处其中的公众产生重要的影响。

●舆论氛围对公众认知政府行为的影响

公众对政府行为的认知既有直接认知即通过和政府的直接接触，也有间接认知即通过舆论报道认知政府行为，两种途径虽然都会对公众认知政府行为带来影响，但是，在现实环境中，由于公众和政府直接接触的有限性，公众更多是通过传媒途径来认知政府行为，因此，传媒环境会对公众认知政府行为产生重要的影响。如果公众所处的舆论氛围是一个以理性、客观传播为主，以坚持营造社会的公平、民主、正义氛围为责任，以维护和实现公共利益为任务的舆论环境，那么，公众就会通过舆论所传导的信息，对政府行为产生正确的认知。反之，如果一个社会的媒体是以牟取私利为价值取向，以迎合社会对爆炸性、猎奇性和好奇性心理为目的，那么，社会舆论就会产生对政府负面信息报道的偏好，就会造成对政府行为报道的价值偏离甚至误导公众对政府的认知。因此，在这样的舆论环境下，即使政府完全实现了对公共利益的实现与维护，政府行为高度体现了道德伦理的价值诉求，那么，公众也不能有效认知政府行为，进而导致公众对政府信任水平的下降。

●个体状况对公众认知政府行为的影响

社会生活中，公众由于所处地域、文化和职业的差异以及个人教育、先天素质和人生际遇的不同，在社会生活中会呈现出不同的利益诉求、心理状态和认知特点。社会公众是由每一个微观的个体构成的，整体的认知状况是对个体认知状况的整体性反应，因此，在关注公众对政府整体性认知的过程中，一定要关注个体以及由个体构成的群体在微观上对公众认知政府行为的影响，这种影响集中表现在以下几个方面。一是不同利益诉求的影响。不同利益诉求的社会群体对政府行为的认知会受到自身利益要求的影响，会在不同立场上对政府行为产生不同的认知，这种认知或是增强、或是减弱政府的信任水平。二是心理状态的影响。社会个体及群体在不同的时间段会形成不同的心理状态，在特定心理状态下如公众在遇到灾难的过程中，由于其心理受到严重冲击，这些公众在心理上会对政府产生极度的依赖感和极度的挑剔性，因此，公众对政府行为的认知就会产生偏差。三是个人认知能力的影响。不同教育水平、先天素质对公众认知政府行为会产生较大的影响，有的甚至会导致公众难以对政府行为给予有效认知，导致对政府行为的漠然与对政府信任的缺失。个体状况对公众认知政府行为的影响是多方面的、微观的、隐蔽的，但是，在一定的条件下，个体在认知上的变化就会传导到整体认知当中，就会改变公众整体对政府行为的认知。

四、提升政府信任水平的路径

第一，要不断提升政府自身的信用水平。其一，政府要切实、有效履行公共权力，规范权力使用行为，要依法、依规使用权力，提高行政行为的合法性与合理性。其二，政府要不断强化责任意识，做到权责相一致，不断加强和完善问责机制与体系，不断提高问责效力，不断规范问责程序，增强政府的公共责任性。其三，政府要不断提升行为的公共伦理性，要提高行为的公平性、正义性以及合理性。其四，政府要不断提升对公共产品的供给能力与水平，不断改进供给机制，要加强公共服务供给的市场化改革，不断提升对不同需求公众不同层次公共产品的供给。

第二，政府在提升自身信用水平的同时，还要高度关注文化、舆论和个体状况对政府信任水平的影响。其一，政府要在加强自身建设的同时，高度重视对传统文化、政治文化和社会文化对公众产生影响的回应，要将文化对公众的影响给予充分考虑和科学利用。其二，政府要在加强自身建设的同时，不断营造良好的舆论氛围，政府要加强对社会舆论氛围的构建与引导，要学习现代传媒的规律，要善于运用现代传媒，有效传播主流信息，要不断提升自身的公共关系能力，加强对政府自身的形象塑造，从而通过政府公共形象的提升增强公众对政府的信任水平。其三，政府要在加强自身建设的同时，提高对个体的关注。政府要树立宏观与微观两个视角，既对公众的整体性认知水平与特点给予有效把握，同时，也要从微观上对不同地域、不同利益诉求和不同认知能力的社会群体和个体给予有效关注，以不断提升公众对政府认知的合理性与有效性。

参考文献

[1]卢曼 .信任[M].上海：上海世纪出版集团，2005.

[2]彼得·什托姆普卡.信任--一种社会学理论[M].北京：中华书局，2005.

作者简介

李鹏，中共长春市委党校公共管理教研部讲师，东北师范大学政法学院博士研究生，研究方向：比较政治制度，公共管理；

王隽媛，东北师范大学环境学院讲师，研究方向：比较政治制度，公共管理。

责任编辑 解梅娟

作者：李鹏 王隽媛

公共权力异化改进论文 篇2：

转型特征固化下的地方公共权力分析

[摘 要] 由于改革进程放缓，社会转型期延长，新旧体制长期并存，转型特征固化，致使公共权力尤其是地方公共权力被某些部门逆势扩张。“二元体制”形成，一些地方政府部门行政的自利性现象蔓延，扭曲社会共同富裕路径，维持延长了法治掩盖下的“人治”，滋生了社会“软暴力”。地方公权力缺乏“硬约束”，导致公信力下降，社会信任危机。对此，必须顶层设计、指导和推进改革，重塑公共权力配置格局，以制度约束公权力，规范公权力作用程序，打破垄断，重建商业规则，扩大开放社会空间。

[关键词] 公共权力；地方政府；地方改革

中国改革开放持续了30余年，整个社会在继续缓慢转型，新旧体制逐渐转换，改革陷入僵持和关键攻坚阶段。随着这种改革的持续“爬坡”和“在路上”过程的一再延续，社会转型和体制转换的特征渐渐固化。这种社会转型和体制转型的固化状态，给了旧体制下的诸多弊端在新体制漏洞间隙中获得滋长的机会、土壤与空间，也使新体制的优越性难以正常生成、展现和发挥。

一、“体制内”与“体制外”的隐性“二元体制”

在高度集权的计划体制时期，政府是“无限政府”，以政府为代表的公共权力覆盖全社会，无论是企业的经济活动，还是公众个人的社会活动，都置于公共权力的约束之下。改革开放以后，以政府为代表的公共权力全面收缩，“无限政府”开始收缩为“有限政府”，体制转轨，社会转型，向市场经济体制全面过渡。在此改革开放的大背景下，市场空间和社会空间逐步扩大，诸多市场主体和社会主体逐渐生长、发育和完善。但是，最近几年改革进程滞缓，改革转型期特征缓慢固化，形成了社会撕裂和市场隔断，其中最为典型的就是事实上的“体制内”与“体制外”现象。

与党政机关、事业单位、国有企业（特别是国有垄断企业）等构成的“体制内”体系相对应，形形色色非政府成立的社会组织、广大的社会公众和民营企业等诸多非国有市场主体和社会主体，在事实上均被视为“体制外”。

“体制内”与“体制外”的各类主体，二者之间有着隐形的但却难以逾越的鸿沟。在“体制内”，政企不分、政事不分、政资不分、政社不分的现象还十分严重。一方面，事业单位和国有企业特别是国有垄断企业还承担着或多或少的行政管理职能，拥有或多或少的公共权力，并受到公共权力构成的坚固体制的庇护；另一方面，事业单位和国有企业很多资源要素还可以相互划拨与流动，其内部管理人员，都保留或享有一定的行政级别，相应待遇和行政级别具有一定的互通性与对应性。有些国有企业与公共权力捆绑在一起，垄断着中国很多暴利行业或者说制造出许多暴利行业，并在事实上排斥民营企业的介入。在“体制外”，民营企业和民间组织等许多市场主体或社会主体则是在改革开放以后才产生的，每个单体之间因没有像公权力那样的纽带和利益联系而相互隔绝孤立，集中度低，且自身的合法性程度主要体现在政府的承认程度和重视程度。这种认可程度经常受到时局和政策变动的影响。“体制外”诸主体的自身地位不稳而且有时还会受到地方公共权力不当运用的挤压，正当的合法权益时常受到侵害。公共权力过分主导资源配置，过度主导社会事业发展，过于深度介入市场经济活动和公民社会活动。在基层的一些地方，“体制内”主体有时甚至可以随意改变与“体制外”主体的博弈关系和博弈规则，甚至“体制内”主体的活动本身就被视为双方规则，如一些国企的霸王条款或单方面改变责权关系。

“体制内”，公权力配置资源和行政垄断，事实上排斥“体制外”社会组织和民营企业进入，如石油、铁路、电力等高度垄断，几乎没有展开有效竞争，致使整个行业过度占有社会资源却效率低下。“体制外”社会组织和企业成长艰难，如民营企业难以进入很多高利润垄断行业，只能在被划定的有限市场空间内过度竞争、恶性竞争。“体制外”的过度破坏性竞争导致的低效率与“体制内”缺乏竞争的垄断低效率，成为整个经济领域或社会领域低效率的两端表现。

在“体制内”与“体制外”之间，不仅人员和其他资源要素的流动存在很多障碍，受到种种限制，而且逐渐形成了一种社会文化现象，如人们择业就业首选标准是“体制内”，公务员、事业单位和国有垄断企业令大学生和研究生趋之若鹜，成为青年学生乃至整个社会就业的蜂拥向往之处。“体制内”的个体或组织，逐渐生成难以掩饰的社会优越感，“体制外”的个体或组织则有着难以言状的虚弱低下感。无论是从我们的应当理念或改革目标取向上看，还是从发达国家的现实看，无限政府转变为有限政府，“小政府大社会”、“小政府大市场”都是社会发展大方向。从整个国际社会看，我国加入世贸组织，争取“市场经济地位”，就是想成为全球市场经济的“体制内”国家。在国内，支撑中国经济高速增长、占到中国经济半壁江山的广大民营企业却实实在在的被阻在“体制外”。

在城乡二元结构还没有得到显著缓解之时，我们又在事实上铸就了一个“二元体制”。旧的城乡差距和事实上的城乡不平等正在被努力消除之际，新的“体制内”与“体制外”的不平等“二元体制”却时常显现。

公共权力的根本属性是其开放的公共性，用之于公共利益，服务于公共目标，按道理讲不应该导致“二元体制”。但改革滞缓，造成各领域改革不配套不到位，相互之间产生巨大的“改革时差”：经济体制改革，我们借鉴发达国家发展经济的实践，引入市场机制，发展市场经济，但行政管理体制改革滞后，与市场经济相配套的法制化不到位，国企改革不到位，事业单位改革不到位，政府职能转变不到位，公共权力收缩和规范改革不到位，这些“不到位”长期停留在改革途中，僵持在改革攻坚阶段，慢慢沉淀固化，“二元体制”显现。

二、地方公权力部门的自利性倾向延迟社会共同富裕

改革开放初始，中国是世界上少有的贫富差距很小的国家，我们自己归因于当时绝对平均主义的分配方式。本世纪初，收入差距过大、贫富过分悬殊，成为影响中国经济进一步发展和社会稳定的严重社会问题。这巨大变化发生的过程前后仅仅二十余年。究其原因，首先有着市场机制因素。市场经济是有效率的经济，同时也是促进贫富分化、收入差距拉大的最通用、最普及的有效手段。我国由计划经济向市场经济过渡，促进经济高速增长的同时也促进了贫富分化。但是，仅仅市场机制的作用，我国的贫富差距绝不会如此之大，公权力不当运用在此发挥了更大、更关键、更全面的杠杆作用。改革伊始的价格双轨制，国有中小企业承包经营和租赁经营，股份制改造和股市引入，银行业滞后改革，企业改制和资产重组，住房制度改革和促进房地产业发展等等，每一项改革的制度性变迁几乎都会不可避免地出现一些失误和漏洞，呈现出一些趋同缺陷：一是公共利益尤其是国有资产的流失；二是这种流失直接转化为部分人的私人财富，助推部分人致富或暴富；三是改革必然有改革成本或改革代价，改革的成本与代价则往往由另外一部分人承担；四是享受改革成果与承担改革成本代价的两部分人是分别不同的：上一次改革的既得利益者往往是下一次改革的当然受益者，多次承担改革成本者往往成为低收入者群体。

“二元体制”下的贫富差距是各异的。第一，“体制外”的贫富差距是显性的，民间的富裕被显性体制所彰显，如一端是民营企业家，甚至还有很多暴发户，另一端则是大量的低收入者群体。“体制内”的贫富差距却是隐性的，社会公众都能感觉到“体制内”的贫富差距，但却难以准确表述和顺畅的客观界定。尽管“体制内”的贫富差距在事实上非常巨大，富裕者阶层庞大，但有些富裕人群的收入是隐性的，其很多收入是“灰色收入”，极少数暴富者的收入甚至是非法收入，但社会却无法给予数量统计和收入评估。 第二，“体制内”的富裕与公权力关联密切，甚至借助于公权力保护，如垄断部门高收入，特别是垄断国企高管们脱离国情而与国际接轨的高收入，其具有“先富者更富”的既得利益固化特点。而“体制外”先富者们则面临很多风险和不确定性，如市场风险、技术和竞争风险、法律环境和政策调整风险，甚至政府出台缩小贫富差距的一些措施也只能是无奈地局限于“体制外”的贫富差距上。

改革开放以来，“体制外”的一部分人先富起来了。但不可否认的事实是：这部分人先富起来，无论富裕到什么程度，都是当时政府默许的或支持鼓励的，都是通过法律、法规和政策改变了原来的生产、交换和分配规则所导致的，有些甚至还是地方政府通过行政手段直接扶持的。无论法规、政策或直接行政手段哪种方式，都是公权力的作用和认可。因此，只要没有被法律正式认定为非法以前，先富者的财富应当受到法律和一切公共权力部门的保护与尊重。[1]这是一个法治社会的基本要求。但在一些地方的事实是：如果不拥有政治资源，没有公权力庇护或后盾，仅是靠机遇或利用改革漏隙，或仅利用新规则而富裕起来的“成功人士”，其地位是不稳固的，甚至是脆弱的，所拥有的财富等都缺乏坚实有效的可靠保障。他们可能是经济上财富上的强者，在公权力面前却是弱者，私权时常感到公权力的窒息强大。2011年4月，招商银行发布《2011年中国私人财富报告》显示：近两年，财富阶层和知识精英大量移民海外，千万以上净资产富人中有60%以上在考虑移民或已完成移民。在被调查其移民原因时，法律风险被排在第一位，即有些地方的公权力对其私人财富、权利和社会地位的随意性侵害与剥夺威胁。让富人们感到依靠法律不能完全保障个人权利、财富和已有社会地位时，财富流失和人才流失就显示出个别地方的公权力滥用已经威胁到经济和社会继续发展。尽管这类现象发生在个别地方和个别领域，但也足以引起我们的高度警觉。有些先富者们甚至是寻求公权力庇护，或者是利用经济资源换取政治资源，如“红帽子”、“傍官员”等，民营企业家追求人大代表或政协委员的“过分身份热情”和“过分从政热情”也可从一个侧面说明这点。

“体制外”的低收入者与富人一样急需严格的法制保护，如有些地方的城市居民合法购买的私有住房，时常被地方个别政府部门非法强制拆除，居民在依法维护自己合法的住房财产时，常常受到地方个别政府部门的非法待遇。农民合法耕地被个别基层政府部门非法强占的事件时有发生。在这些地方，居民私人财产和民营企业的“合法”常常战胜不了地方基层个别政府部门的“非法”。近几年，个别县市政府为了加速地方经济增长、追求“政绩”和缓解财政收入紧张，把手伸向了社会和市场，伸向了土地和公用事业，愈来愈强化地方政府部门对社会财富和市场经济的“汲取能力”，一方面把政府部门应当承担的公共产品和公共服务责任推向市场，加重低收入者的经济负担，使之上学、就医、出行、住房、就业等困难加剧；另一方面又把一些纯公益资产用于营利性经营，与民争利，助推不正当竞争，堵塞民营企业成长空间，使很多民营企业发展困难，自叹“永远长不大的个体户”。甚至有的个别基层政府部门，一方面利用社会仇富心理，在共同富裕光环下“劫富”，频繁强迫赞助或资助，另一方面又打着“人民城市人民建”的旗号“劫贫”，劝导穷人为城市发展做出利益上的一再牺牲，不断扩大部门公权力对社会权益和社会财富的“汲取能力”。[2]

尽管整个社会法治环境在明显好转、显著进步，但发生在个别地方的这类现象毕竟是公共权力滥用的危险表现。

三、隐性“人治”滋生种种弊端

目前，有些地方的公权力有两点弊端倾向：第一，公共权力部门化，部门权力个人化。政府“部门主导现象”十分严重：政府权力是抽象的一般性的，部门权力才是具体的和现实的，政府权力分类分割表现为具体部门的权力。而部门权力也是抽象的一般的，实际上掌握在部门内少数政策制定者和实际操作者手里。结果是个人掌控公共权力且自由裁量权时常被放大，有些公共权力逐渐异化为少数人的个人私权。尽管“公共权力应当服从和服务于公共利益”在理论上非常明确，但缺乏严格制度和科学程序约束，地方公权私用即为法治外衣下的实质上的“人治”。第二，一些地方政府部门公权力对市场、社会和私人空间的随意扩张。改革开放以来，我们国家总的趋势是限制政府公共权力的扩张，缩小原来无限政府的权力活动范围，逐步扩大市场空间、社会空间和私权空间，但因为这种变化一直“在路上”，没有也无法使这种边界刚性化，对边界缺乏明确的刚性界定，特别是缺乏维护边界的有效刚性手段，致使有些地方部门公权力可以乘机随意性越界，侵入社会、市场和私权空间。更为甚者是被侵害者却常常缺乏有效法律手段和正常合法途径捍卫自己的正当权益，个别弱势群体或个体甚至被激怒选用极端非法手段和暴力行为。

受中国历史文化中浓厚的“人治”传统影响，法治理念在一些地方政府部门中尚未真正树立。地方公共权力在一些部门的私人异化与地方公共权力扩张二者相结合，导致有些地方上出现抽象理论上“法治”，现实实践中“人治”；宏观上法治，微观中“人治”；一般性上“法治”，具体中“人治”，诱导社会总体稳定下暴力个案时有发生。如一个地市级公安局可以对一个著名企业家先抓捕，后找证据，无罪却拖着不恢复自由，遗憾的是类似“李途纯事件”时有重演。[3]一个开发区管委会为了自身收入，打着公共利益旗号，可以置几十家合法民营企业的正常生产经营于不顾，强制限期易地搬迁拆除。[4]一个地区或一个城市每新到任一个主要负责人，几乎是推翻前任的总体战略规划与发展思路而重新另搞一套；一个人的喜好和性格可以影响一个地区一个城市的总体发展格局和法制政策环境，甚至可以直接影响一个具体个案的司法办案结果。特别是一个地方或一个城市在一段时间内常常确定一个主要目标，这个主要目标就被 “政治化”拔高，完成这一目标成为压倒一切的政治任务，整个地区或整个城市都要让路，不计成本、不惜代价，动员一切资源，把所有手段用到极致，“谁影响我发展一阵子，我就影响他一辈子”竟是一个县委书记的“独白”。[5]所有这些都具备一个共同特征：没有国家法律依据，却是实实在在的经常发生的政府行为；没有直接暴力，却是无法通过法律依法抗争的政府部门强制力量。

“人治”与“法治”的根本区别不在于法典厚重和法律多寡，而在于整个法律法规体系是仅仅作为管理者的工具和手段，还是被确立为整个社会都必须遵守的治理依据，是否同样约束管理者和被管理者双方，既约束私权，也约束公权；既约束政府，也约束社会主体、市场主体和公民行为。在一些部门和地方性法规中，在一些政策中，过分侧重于管理工具性作用，侧重于监管社会主体和市场主体，管控约束规定非常细密，管制职能特别突出，而对以政府为代表的公权力的约束却很少。因此，地方政府也就习惯于依靠强制力维持社会秩序，实现社会稳定。从社会历史来看，社会稳定局面有两种类型，一种是依靠国家强制力量，实现对社会的全面控制，使任何个人或社会组织没有机会引发动乱，从而维护社会稳定；另一种是法治环境下社会成员间具有较为一致的基本共识，每个个体或组织享有充分的受到法律保护的权利和活动自由，在此基础上形成良好的社会秩序，从而实现社会安定。我国现在同时具备两类型特征，改革转型期的中国正在努力争取顺利实现由前者稳定向后者安定的转变与过渡，实质上是“人治”转向“法治”的根本性过渡过程。我们必须加速推进这种过渡与转型，而不能滞缓。

四、公信力缺失环境下的社会信任危机

改革开放以来，中国经济高速发展，积累起来巨额物质财富，但以公信力为基础的社会无形财富却流失十分严重，一些民众对地方政府部门产生了严重的信任危机，并拖累了整个社会道德滑坡。

道德滑坡和对一些地方政府部门的信任危机有着必然的社会现实基础。正像一些文章分析的那样，以前改革多是利益“增量改革”，发展经济把利益“蛋糕”做大，几乎各个阶层都受益，全民全社会利益比较一致，全国上下拥有最广泛的改革共识。地方政府得益于中央政府的减政放权，放手改革，追求和扩大地方利益，并大力发展非公经济，在国有经济体制外发展起民营经济有效竞争的市场环境，实现了经济快速发展，利益总体扩张。而目前这一轮改革是“存量改革”，更多的是改变现有权力利益格局，触动既得利益集团的利益，如规范公共权力，打破垄断等。[6]改变现有权力利益格局，让置身其中、作为利益一方的某些地方政府部门设计改革和主导改革，难免会使改革的方向走偏。事实上，地方改革在很多地方已经走偏方向。这几年，一些社会公众对改革有些失望，不只是对既得利益集团阻碍改革的不满，更多的是对利用改革，借改革之名，乘机扩张权力利益，把特权、私利、腐败等合法化现象的不满。有的地方政府部门能够把有利于整个社会大众的改革措施一再消解、变通和异化为仅仅有利于自己，如有些地方政府部门借“三公”消费改革之名，领导职务和高层管理人员的补贴大幅提高，但“三公”消费仅仅是转化形式转入地下，变为隐形。结果是“三公”消费不仅没解决，却借助所谓“改革”转化为个人收入。再如前两年中小学绩效工资改革，在一些地方演变成减少教学一线广大教师工资而增加少数管理人员工资的手段和机会，引起教师与社会公众的强烈不满。

早期的改革，没有成熟经验可循，一切皆靠实践中探索创新，改革只能“摸着石头过河”。经过三十年改革探索之后，我们改革的总体目标和改革大方向已经十分明确，并且积累了许多可以上升到理论层面的改革经验和教训。2003年十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》也已做出了科学而明确的规定。实践中很多丰富的改革经验和教训可以提炼、分类和总结上升到法律法规层面，用以鼓励、规范和指导各部门的改革，矫正改革方向，约束改革失范行为。在此背景下，有一些改革措施已经不存在“摸着石头过河”的问题。在这些已经成熟的方面，继续放任让一些基层政府部门按照自己利益、理解和意愿“摸着石头过河”，显然是对“摸着石头过河”改革经验的曲解，更是对政府公信力的浪费。

原来高度集权的体制下，地方政府权力和利益受到来自中央政府的严格约束。改革开放后中央向地方放权，扩大地方政府的权力和利益。地方政府权力扩大以后，必不可少的相应约束手段和体制却没有及时建立，如法律法规的约束、原有体制和现有体制的约束、来自社会的约束、特别是来自选民的实质性民主约束等没有形成，与此相对应的公民权利、民营企业、私有财产等硬性保护制度也没有配套完善建立，即一方面是对“强者”的约束机制没有建立起来，一方面是对“弱者”的保护制度没有建立起来，地方公共权力倾斜的“单边主义”很容易导致公共权力偏离公共利益，越界扩张和随意性滥用，甚至“设租”、寻租现象蔓延，导致社会公信力逐渐丧失。再者，被赋予一些行政性权力和经济金融特权的国有垄断企业，利用其对公共资源的占用和支配，绑架公共政策，谋取部门利益而损害民营企业、消费者或普通百姓的利益，甚至是损害整个社会的利益，失去了社会信任。另外，行政管理体制一直具有很大的“唯上不唯下”特点，30年的改革开放，还没有从根本上转变这一点。“唯上不唯下”必然会对上负责，对下不负责，应付上级和服务于上级逐渐内化为一些地方政府部门及其工作人员的工作惯性，逐渐产生和滋长“欺上瞒下”行为，失去公众信任基础。

因此，改革转型期特征固化，迟迟不能过渡到新体制，新旧体制长期交织在一起，原有体制下的种种弊端在新体制中的漏洞间隙里得以放大。中国整个社会在转型，改革到了最关键的攻坚阶段，迫切需要有一个超脱于具体阶层得失、部门权力、眼前利益之上的立足于整个国家长远战略的顶层设计和顶层推进。整个社会转型到位，经济体制改革到位，政治体制和行政管理体制改革到位，发展市场经济到位，建立起与市场经济相配套的法治体系、民主制度和公民社会，是恢复公信力和社会信任的最根本基础。

五、推进地方公共权力根本属性的回归

经济体制改革和政治体制改革，核心问题都涉及到对公共权力的配置、约束和监督。公共权力的根本属性是公共性，理应服务和服从于公共利益和公共目标，为社会、为市场、为公民提供公共服务。为此，必须强化制度约束和机制塑造，根除公共权力行使过程中现存的狭隘性和垄断性，向社会全面开放，使一切公共权力运作全过程公开、透明，运作机制和运行程序规范、严格，最终确保每个阶层，尤其是低收入阶层和弱势群体不被排斥在公共权力运作之外。在这方面，随着网络技术发展，公民参与意识提高，地方政府的主动探索，特别是中央政府层面的强力推动，公权力约束和规范运作方面在一些地方有了可喜的实质性突破，但距地方公权力运行到位还有很大距离，尚需大力推进。

1.刚性公权力的约束体系

在现代社会的民主政治框架下，“把权力关进笼子里”，对以政府为代表的公权力约束主要来自于四个方面：民主约束、法制约束、公民社会约束和内在职业道德约束。

民主约束机制主要是通过选举和代议民主机构的力量，确保公共权力服务于社会大众。这是对地方公共权力扩张滥用的最根本性、最基础性约束，也是目前改革推进速度最为缓慢的部分之一。民主制度是人类社会文明发展成果和全人类社会的共同制度财富，为了中国社会健康发展，我们应该尽力利用。法制约束主要是通过完善的法律及其严格有效实施来实现，我国法律体系对公权力的约束是目前法治社会建设过程中最为薄弱的环节之一。鉴于目前我国公权力强大的现实，首先应当转变立法理念，强化对公权力的严格约束，强化对公民私权、市场主体和社会组织的有效保护，这应成为我国法规体系完善的一个基本方向。公民社会约束主要是公民个人、社会组织和舆论监督等形式与压力。改革应努力开放社会空间，激发社会活力，发育社会组织，建立公民社会。近两年，社会舆论、新闻媒体和公民个人的积极参与，成为改进食品监管、揭露腐败、落实环境保护、监督和推进政府部门行政行为、纠正社会偏差的重要力量，在一定程度上有效地遏制了一些地方的公权力滥用。职业道德约束是提升公职人员职业道德，靠高尚职业道德约束行为。任何制度和法律都是靠具体个人来执行的，公职人员的职业道德对公权力的规范运行起着非常关键性的作用，而且对社会也有着示范作用。美国对公职人员道德约束有一整套的完整法规要求，很多地方值得我们借鉴。

2.破除行业垄断，重建商业规则

市场经济是法治经济，商品是“天生的平等派”。既然我们确立了市场经济的改革发展目标，就应该破除一切特权，打破特殊利益集团设置的行业垄断，只承认平等的自由竞争，在平等竞争中实现资源最有效率的配置。一是把“属于政府的回归政府，属于市场的还给市场”，明确二者的边界，公权力绝不能随意地干预市场竞争，破坏竞争秩序和竞争环境，破坏民营企业的竞争安全感；二是市场主体平等。国有企业也是企业，不应享有超越企业的过多特权，或者获得民营企业所没有的很多优待。另一方面，民营企业也是可靠的和可以信赖的，美国和欧洲国家很多关系国民经济安全和国防安全的企业，从石油到国防尖端技术行业都主要是私有企业经营，就足以说明这一点。因此，打破一些国有企业的垄断地位，真正实行优胜劣汰，失去的是效率低、竞争力低的个别企业，换来的却是整个市场经济充满活力的高效率。

3.顶层设计改革、顶层推进改革

公共权力分散在政府各个部门和地方政府的方方面面，涉及到各个层次和各个部门的切身利益，任何具体部门和地方政府都难以承担此项改革重任。没有顶层设计，改革就会走偏，仅有顶层设计而没有顶层推进，改革只能是继续滞缓拖延，难以有根本性突破。改革公共权力的配置结构、实施过程、约束机制和监督程序，必须在全国最高层面上思考，需要从全社会长远目标和整个国家利益的角度作出顶层设计，并且需要顶层强力推进，排除任何强大利益集团和政府个别强力部门的干扰，像邓小平同志当年要求的那样决绝地毫不动摇地坚定推进改革。●

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Deng Yuwen. Who Are the Real Beneficiaries of Vested interests. TongZhouGongJin，2012（1）.

（作者单位：姜杰，山东大学政治学与公共管理学院教授；张鑫、王雪，山东大学政治学与公共管理学院研究生，济南 250100）

（责任编辑 林 娜）

作者：姜杰　张鑫　王雪

公共权力异化改进论文 篇3：

从可问责行政到协商式民主行政:我国责任政府建设的方向探索

摘要：作为公共权力重要内容的政府责任来源于权力为权利服务的理念。现代意义的行政问责的终极目标在于行政人格的塑造与完善。我国责任政府建立的深层改革方向在于民主行政作为政府行政的价值理念与现实制度约束，而协商民主是在我国实现民主行政的可行手段与价值保障。

关键词：责任政府；协商民主；民主行政；行政人格；责任伦理

责任政府(Responsible govemment)，既是一种现代民主政治发展的必然要求和价值诉求，又是一种有效的协制公共权力的制度安排。我国政府改革领域主要内容之一的行政问责制作为责任政府最为基本的实践形式，标志着可问责政府在我国的初步建立。然而，从行政问责到责任政府的进程我们还有很长的路要走。我国责任政府建设的最终方向与价值取向应该是协商式民主行政。

1　“(公共权力的]责任”概念梳理与运行基础

责任制度，一方面本身是一种现代政府的制度内容；另一方面，它又是贯穿于所有现代政治、经济和社会管理制度的一种价值理念和约束机制。公共权力起源于维护社会共同利益和共同秩序的努力，在本质上是一种社会普遍利益的体现和表达。在公共行政学中，政府责任体现为一种保证公共权力得以合理合法运用的意识和理念。

正义是公共权力的伦理约束，而公共权力的正义也就是权力对权利的忠诚，权力是为权利服务的，政府是为人民服务的，此即建设“服务型政府”的深层逻辑起点。权力对权利的忠诚自发的要求对权力的异化必须保持警惕：以大众权利为指归和服务对象的公共权力在运行过程中被局部化甚至私人化的现象时有发生，服务大众的权力反而成为压迫大众谋利私人的工具，这必然要求公共权力从获得方式和运行过程都受到制约。更何况，公共行政是一种受市场调节程度不高的领域，难以形成足够的竞争力推动责任意识与职业道德的形成。因此，政府责任的实现，根本上取决于一种以公共权利为指向的责任伦理及相关的责任制度的建立，而责任伦理与制度的交汇点必然是行政人格的合理塑造与完善。

“责任”是一个发展的概念，这一概念的发展与“自由”的内涵变化直接相关。在其代表作《两种自由概念》中以赛亚·柏林指出，自由概念有两种传统，一种是“消极的”自由，指个人能够免于外在干涉而径自行动的范围；一种是“积极的”自由，指个人实现自主行动的能力和程度。传统的责任政府承担履行的是一种消极的责任和义务，即不得以积极所为侵犯公民个人权利，同时遵守法律。这种责任观念主要强调控制公共权力，以防止公共权力对法律法规的凌驾、违背甚至损毁，进而侵犯公民个人权利。传统责任政府框架内一切政治制度的设计亦均以此作为目的和价值定位，并在运行中体现为对公共权力的三种制约方式：道德制约、权力对权力的制约、权利对权力的制约，而这些制约的最终体现都是法律制度对权力的制约。

在经济全球化和科技的进步等的作用下，现代政府呈现出不同于传统政府的—个重要特征是公共权力不再完全处于消极被动状态，人们迫切要求政府的“行政效率”与“行政作为”，以扩大人类的福祉，消弭市场失灵的恶果。然而，公共权力的积极作为必然会引发人民对公器滥用的可能性的担心。从公众的角度分析，人民渴望的是将公共权力这个利维坦控制在为公众服务谋利的初衷框架内，而“责任政府”的提出恰恰表明了人们对公共权力从伦理与制度层面的双重期待，也明示了公共权力机构自我约束的决心和努力。

责任政府不仅仅是对政府机构等公共人格的约束，也是对公共权力的具体行使者——公职人员个人的约束。政府承担积极责任，不仅意味着政府掌握分配的公共资源的增加，也意味着公职人员有更多“权力寻租”的机会与能力，意味着我们不仅需要为行政人员的行为确立准则和制定规范，还需要为其构建起伦理观念和道德体系，用理性的力量塑造行政人员的责任信念和行政人格。行政体系的监督机制只是对行政人员的他律，这种他律促使行政人员遵从道德自觉和道德意识，进而实现自律与他律的统一。但这种统一是不稳定的，行政人员的道德意识会随着监督机制作用的强弱而发生变化。特别是在监督机制的空白点上，道德意识往往会被行政人员的个人私欲所征服。现实中的许多腐败行为都属于这种情况。也就是说，有些时候行政人员是知道应该做什么和不应该做什么的，但他却钻了监督机制不健全的空子，选择了“不应该”。在这种情况下我们并不能说行政人员已经丧失了道德意识，只不过他把道德意识封闭了起来，或是放在了个人私欲的从属地位上。从这个意义上而言，行政人格才是深蕴于行政人员行为背后的稳定、持续的道德力量。而这种行政人格并非行政人员先天具有，而要靠有效的责任控制机制加以形成和实现。

当行政问责作为一种机制和理念在一个政府内得到有效的贯彻和深入，并获得了良好的行政生态运行环境与体制环境时，可以说，这个政府就是负责任的政府，就具备了责任政府的实质特征。作为一种政府理念，责任政府不仅包括保证政府责任实现的责任控制机制，还意味着责任意识作为一种价值理念内化于政府组织的构成主体，即责任意识的行政人格化。这种行政人格的形成是政府责任的最高境界，也是责任政府构建的终极目标。因此，与传统责任机制相比，现代责任政府更加强调责任控制机制在动态运行中所涉及到的一系列的具体化的操作程序、系统的体制环境以及责任理念在整个行政乃至社会系统中持续的深入和内化。

2　行政问责：现代政府的必然要求与实践中的不足

基于责任政府的要求，行政问责制度应具有以下几种功能：一是惩罚功能，通过行政问责使侵犯公共秩序和他人权益，给社会造成危害的人以惩罚，并通过惩罚来使其他人产生自律；二是维护秩序的功能，行政权力运行的主要目的之一是为了维护社会的公共管理秩序；三是预防功能，行政问责通过对行政失范与违法行为的惩罚，其目的不仅仅是使个体继续履行义务，更在于解决不同利益主体之间的冲突，使其以后不再实施类似的行为，遵守共同的行为规则与契约；四是补救与矫正功能，通过阻止、矫正行政失范与违法行为，恢复被侵害的行政管理秩序，并责令违法者赔偿造成的损失。

只有当行政问责成为一种监督手段与权力运作的伦理，促成公共权力向大众权利服务的回归，以人民利益为政府行为的最终动力，才有可能及时发现行政行为中出现的偏差、失误和问题，并做出及时处理，真正将责任政府从理念落实为具体行动。行政问责制的根本目的不在于追究，而在于预防。制度只是一种手段，它的本质诉求是为了树立一种观念。在我国，构建行政问责制度的目的，就在于要树立一种全心全意为人民服务、对人民负责的观念，从而有效的预防不合法和不合理的行政行为的发生。根据国家治理结构的设计，我国的政治法律制度设计在以下方面反映了责任政府的理念与功能：宪法和法律是政府及其行政人员施政的准绳；公民的权利与义务受到政府切实

的保障，公民的理性需求应得到有效的回应；政府有失范与违法行为必须承担相应责任；受政府及其行政人员公务行为损害的公民，有权获得补偿或是赔偿。

现代意义的行政问责是对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行责任追究。行政问责的基本理念是实现从“对上负责”到“对下负责”的转变，这源于政治学的政府责任之内涵和国家内部职能转变的理论，即以社会管理代替政治统治为国家第一职能的现代政府的政策和行为必须以人民的利益为宗旨，对人民负责，因为“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在”。这也是行政问责作为一种民主诉求和政治制度产生的理论依据与现实根源。与我国政府为人民服务的主旨和依法行政的基本原则相比，行政问责具有更加深刻的民主与政治意蕴。行政问责作为一种事后监督手段，其内涵已经超出了中国传统的行政监督视野，实现了从理念到行为的进步。它除了要求政府及其行政人员的行为必须时刻考虑人民的利益，追求人民的福祉，并符合相关的法律规定，对相关行政部门、民议机关和社会民众负责之外，更重要的是，它要求政府及其行政人员必须对其行政决策的目的、依据和结果以及行政行为作出合理的说明和解释，并以此作为维护现代政府信用的基本途径。这也是行政问责之于我国行政改革与政治发展最直接的价值层面的补充。

我国行政问责的发展在取得理论与实践上的双重巨大进步的同时，也存在着一些困难与难点。总体来说，目前我国的行政问责还仅限于一种行政监督方式或若干零散的条例规定，远未形成系统化的制度支撑体系。比如，权力机关问责相对薄弱；责任标准的模糊，现行制度中各级各类行政主体的权责不清；引咎辞职的滥用等。

要实现我国行政问责从“新制”到“良制”的实质性转变，有必要对行政问责的制度层次进行一种系统化和规范化的图景设计，这种体系设计应然地包括行政责任的确定、行政责任的追究和行政问责的救济三个运行基点。在使整个行政问责的价值与制度设计紧紧围绕三个运行基点的同时，我们还要注意以下问题：第一，行政问责的核心理念是权责的统一，拥有多大的权力，就必须承担多大的责任。这也是建构责任型政府，推进民主化进程的基本要义之一。第二，探求建构行政问责制度的深层意蕴在于预防，不在于追究。制度只是一种手段，其根本目的是为了树立一种全心全意为人民服务、向人民负责的理念，从而预防不合法和不合理的行政行为的发生。第三，真正的问责，既来源于制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压力，还来自官员自身的道德自觉，以及更为深远的政治氛围，而不仅仅是组织安排。第四，引咎辞职抑或高官问责，都只是我国行政问责的制度化建构的开端。行政问责制度以此为始，但不能以此为终，切忌产生制度建构上的晕轮效应，以点带面。一言以蔽之，实现行政问责从现象、方式到制度、理念的转变，并发挥其有效的预防与监督作用，才是我国建构现代化政治文明，进行新一轮行政改革的应然轨迹。

3

民主行政：责任政府的发展方向

十七大对“民主”、“民生”、“科学发展观”等问题的高调阐释，预示着我国行政改革观念的重大转变——既要效率，更要民主、科学。

我国的政府改革所面临的缺陷之一是效率主义改革典范的局限——忽视了民主、公平、社会正义、责任的价值以及公民参与。亿万人被向往无数世代，耗尽精英们最诗意想象的力量动员起来，通过浩大社会工程去实现一个分配天堂的努力的失败，使得很长时间以来除效率之外的公共价值从公共言说中淡出了，唯有效率成为时代最嘹亮的号角，并成为几乎所有社会行为的合法性之源。直到有一天，当反映贫富差距的基尼系数居高不下，资源供应在可观的历史水平上遭遇分配冲突时，人们方始发现：供应的进步并不取代分配的正当性要求，政府的“责任”包含的内容远远不止“效率”。

当代中国政府的最大问题不是管理和效率等“技术性”问题，而是民主行政匮乏、政府责任缺失和服务理念稀少等政治缺陷。行政部门对效率理解的偏颇和对管理主义的过分倾向，已经导致作为责任价值重要内容的民主关注的严重滞后。可以说，我国历次政府改革在本质上只是组织机构和管理层面上的变革，而非真正意义上的理念发展与价值重构。实践证明，行政改革不能一味关注效率，而必须以更深层的政治体制改革作为引导机制和价值支持。正是基于此，党的十七大将民主建设提到了一个新的高度，再次强调“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”；党的十七届五中全会也将政治体制改革作为下一步工作的重点。整个社会已逐渐形成共识：改革的主要出路在于通过深化政治体制改革，注入足够的民主要素，即将行政改革的重点放在那些可以增进民主价值的行政制度和机制的改革上。

民主价值的核心理念归根结底要体现在公共权力的运行与配置上。权力的结构和配置才是发展民主政治、提升民主价值的最关键要素。单纯以机构和职能为中心的改革策略很难在现有的政治体系下落实到位。即使包括机构、职能等在内的现代行政体制能够“建立”起来，也很可能面临“仅有体制框架而无实质”的尴尬境遇：新体制很可能无法正常运行。很多第三世界国家都曾面临仅有现代民主政治和行政体制框架却无现代民主政府运行的怪现象，即使是西方发达国家也往往为消除这一现象经历漫长曲折的探索过程。所以，我国政府改革的重点应更多地关注涉及权力结构与配置的机制和制度改革，抓住权责关系和制约这一关键，并以此带动政府机构的改革，才能真正实现政府在民主层面的现代化。而历史已经无数次证明，对权责关系最好的维护，对公共权力最有效的制约就是人民的权利。

因此，从我国责任政府的发展方向上看，民主行政才是责任政府真正的价值指归，是人民当家作主的现实体现，以民主的力量制约指导公共权力的运用才是责任政府的真正实现。以民主行政作为责任政府的原则与目标意味着：首先，在行政理念与公共权力的运行原则上，避免将行政管理自然科学化、单纯以量化的效率指数作为责任政府建设的指标考核体系。对于以公共权力运用为核心的政府职能与责任来说，责任来源于权力的公共性，来源于管理作为手段的政治性，而非对管理方法、管理模式的定量化与精细化，而这恰恰是我们以前在认识和实践上的一个误区。其次，以民主行政作为责任政府建设的原则与方向还意味着对精英政治的警惕。在精英主义者看来，民主过程无非就是使精英合法化。“选择品质”一词一直是精英政治所着重强调的，他们更多地将重点集中在参与和决策的品质上。而要达到这个目的，就是要由既掌握政治资源，又具有信息渠道和专业技能的精英来进行操作。我国在历了30多年的改革开放之后，在取得巨大成就的同时也面临一些困难，比如整体社会资源的分配日益不均衡，反映贫富差距的基尼系数较

大，资源越来越像精英阶层集中，而精英本身有出现了联合的趋势，即政治精英、经济精英与知识精英的结盟等，这种精英政治的苗头对整个社会的公正与稳定是个潜在威胁。再次，民主行政要求将责任政府向人民负责的理念落到实处，即从政府决策的广度和深度上全方面扩大广大人民群众的参与，使人民的意见对政府政策的最终出台、执行与改进起重要作用。决策的透明度，信息的公开化与非垄断性，对批评的宽容等都是责任政府所应具备的最基本特征。最后，从民主行政的角度考虑责任政府建设，其中重要的一点就是对政府人员的考核、任命与罢免上，人民和人大代表要真正起到制约甚至决定性作用，使得公共权力的行使受到人民的监督。

4　协商民主：责任政府建设的手段与民主行政价值的保障

协商民主理论作为20世纪下半叶以来西方政治思想发展的最重要成果之一，以及西方民主思想发展的最新成果和政治发展实践，已形成了较为系统的理论体系和框架。协商民主“始于对自由民主规范实践的批评”，是“公共协商过程中自由、平等的公民通过对话、讨论、审视各种相关理由而赋予立法和决策合法性的一种治理形式。”从目标上看，西方协商民主理论旨在促进决策合法化，培育公民美德，增加政治认同，平衡自由主义的局限，以及控制官僚自由裁量权等；在具体手段上，协商民主理论提倡任何政策或决定在作出前须有经过全体相关者讨论的程序，以达成或接近于达成共识，以克服选举(简单投票)民主的弊端；协商民主的特征及原则包括：参与主体地位的平等、自由开放的讨论、批判性审议、理性思考、通过协商达成共识等。

作为源于西方政治与社会实际的西方协商民主模式并不完全适用于中国，但该理论所强调的以协商规制政府权力的思想对我国的政治体制改革和责任政府建立具有相当启发意义，我们需要的是建立协商民主的中国模式。我国改革开放的核心目标是“现代化”。现代化的内在动力最终还是马克思所说的人的解放和全面发展。因此，

“坚持以人为本”成为我国改革的根本出发点和落脚点。要在实践层面落实以人为本，需要政治提供更多的民主资源，以满足人们不断扩大的民主政治参与需求。因此，必须深化政治体制改革，扩展公民可参与的政治空间，使得被激发出的社会活力在政治空间中被引导被释放，在“政治空间中实现自己”。而在目前我国法治体系不是十分健全，群众的利益追求日益多元化，但利益表达渠道却相对有限的情况下，发展协商民主既能给群众的创造活力提供空间，能够使他们的利益诉求有效表达，又能维护政治稳定的大局，从而成为发展社会主义民主，将政治改革与经济、社会领域改革联系起来的有效形式和建立这个“政治空间”的有效途径。

协商民主中国模式既是中国民主建设的途径和手段，更是使中国特色民主政治获得充分合理化和现实性的内在机制和政治资源，也是责任政府的更深层价值定位与运行原则。从这个意义上说，中国要发展的“协商民主”绝不仅仅是一种程序、机制与原则上的协商机制，更是一种基于其内在的协商资源开发而形成的中国特色的以和谐社会为其当代价值定位的现代民主政治。

协商民主以和谐社会为当代价值定位，既是中国现实政治、经济与社会发展的要求，也是协商民主发展的内在逻辑要求。这种要求体现为四个方面：第一，协商民主强调平等，主体平等才可能协商，协商民主的隐性内涵是协商主体的平等性。第二，协商民主带来公平，协商之所以能够为大家所接受所承认，就是因为它能够产生公平的政治产品，因此协商民主的制度化建设也是很有必要的。第三，协商民主承认多元，利益主体的多元化是协商民主的逻辑出发点，协商民主的普遍运行也就意味着政治体系承认社会多元，并尊重多元社会主体的基本权利。这种认识上的转变与我国政府功能由统治管理向分权治理转变也是一致的。第四，协商民主追求公共利益，公共利益是社会共同体的基础，是社会各种利益的整合。公共利益作为社会分工的产物，实际上承担着为社会提供规则的任务。公共利益的前提是共识，共识也是协商的目标，共识的积累与提升是和谐社会的社会基础和文化资源。因此，协商民主与和谐社会的相互促进，尤其是在价值上的相互支持，构成了改革开放积极稳妥进行的重要条件。

协商从根本上说是一种现代性的文化结构，协商民主的最终价值指向仍是和谐社会，协商是创造和谐的重要资源。和谐社会首先应当是一个基于平等价值的公平社会，或者说公平社会是社会主义和谐社会建构的基础和前提。在以公平为底蕴的和谐社会里，不管人们的天赋和后天的能力如何，机会平等应该是人人都有的。然而机会平等、条件平等往往不是由个人来决定的，它们在很大程度上要在执政党和政府的社会控制与资本整合的过程中实现。通过协商的方式使得群众对涉及切身权益的政府行为参与进去也正是建立协商民主中国模式的初衷之一，但是在实践中，由于资源的不对等，信息的不对称，协商民主往往还是被政治精英所主导，这在我国目前基层协商民主实际运作中尤为普遍，往往使协商民主达不到预期的效果。对于这种现象，一方面需要大力建设协商民主的制度平台，使协商民主成为一种制度化过程；另一方面就要加强公民的政治教育，加强政治社会化进程，而协商民主过程本身反过来又会促进公民的政治教育。

协商政治所体现出的不仅是一种体制和程序，更是一种价值和文化，一种社会主义优越性的体现。中国实现现代性的目标与中国社会的发展实际决定了中国共产党是中国现代化发展和国家建设的核心力量和领导力量。在保持党的一元领导的同时，我们也不能忽视社会主义市场经济体制所带来的多元化(包括生产多元、生活多元、结构多元、组织多元、观念多元、治理多元等)。多元的社会意味着绝大多数成员都是“精英”。多元的社会必然形成多元的利益诉求和多元的利益矛盾与冲突，所以一元领导与多元社会的协调是中国和谐社会建设的关键，而发展协商政治与协商民主，是解决应对这个关键问题的最有效选择。

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作者：肖克 龙蓉