政府公共信息法律规则研究论文

2022-05-01

随着社会的不断发展和进步，我国煤炭资源型城市也进入了全新的“转型”阶段，作为衡量城市发展的重要指标之一，政府公共服务功能的作用逐渐凸显出来。而煤炭资源型城市是否能够转型成功，并实现可持续发展，很大程度上取决于该城市政府的公共服务水平的高低。以下是小编精心整理的《政府公共信息法律规则研究论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

政府公共信息法律规则研究论文篇1：

我国政府信息多重产权保护的反思

摘要：目前我国政府信息存在著作权保护、准著作权保护、反不正当竞争法保护等多重保护，这极大地提高了政府信息再利用的成本，同时也与政府信息生产传播的机理相悖。为此有必要用统一的政府信息产权政策指导立法和司法实践。即在坚持现有政府信息著作权保护规则的基础上，排除准著作权保护和反不正当竞争法保护，允许对公开的政府信息进行自由使用。

关键词：政府信息、多重产权保护、自由使用。

Governance of Multiple Property Rights Protection of Government Information in China

LI Fumin

（Editorial Department of Journal of Henan University of Economics and Law， Zhengzhou Henan 450046）

在現有法律体制下，我国政府信息产权保护存在多重产权保护的可能。政府信息的产权保护对使用者来说就意味着使用者成本的增加，多重保护意味着多种成本的增加，尤其是大数据企业对政府信息的使用往往建立在规模使用的基础上，规模使用和多重保护产生的叠加效应成为我国政府信息再利用的阻碍因素。为推动实施国家大数据发展战略，促进政府信息再利用，有必要对我国政府信息多重产权保护问题予以深入探讨。

1 我国政府信息的多重产权保护

1.1 著作权保护

著作权是政府信息保护的基本法权形式。政府信息文档如果具备独创性，就可以构成作品，享有著作权。目前各国著作权法对独创性的要求均比较低，通常只需要最低限度的创造性，德国称之为“小硬币标准”。[1]在版权法系，有些情况下甚至将独创性标准偷偷替换为“额头滴汗”标准，即认为只要付出了劳动就有独创性，本质上是将没有独创性的信息作为作品进行著作权保护。在实践中，确实有一部分政府信息是按照一定的标准、格式生产出来的，习惯于固定的表达方式，可能缺少独创性，但这并不是政府信息的全部，在工作中产生的海量信息中，还有很多的政府信息，如法律条文、法院判决、会议记录、调研报告等都具有很强的独创性，能够轻易满足独创性要求，符合作品的构成要件。

尽管绝大部分政府信息都具备作品要件，但是否应该享有著作权保护，世界范围内形成了赋予著作权保护和排除著作权保护两种不同的政策选择。我国著作权法第5条规定，法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文不受著作权法保护。对于官方文件之外的政府信息是否享有著作权保护，著作权法没有明确规定，我国学者一般认为如果符合作品的独创性要求，就没有理由将其排除在著作权保护之外[2]。在肯定政府信息享有著作权保护的情况下，著作权法为政府信息提供同等保护，即同等适用普通著作权法规则。

1.2 准著作权保护

即使政府不享有著作权，也仍然能够通过其他手段对政府信息进行控制，戈尔曼教授称之为“准著作权控制”，例如以保守国家秘密、个人隐私为由，甚至是通过行政权力拒绝提供作品[3]。这种现象在我国也是同样存在的，通过行政规章对特定政府信息的传播进行专门规定，取得了类似著作权保护的效果。如国务院1990年公布的《法规汇编编辑出版管理规定》以公共利益名义对法规汇编编辑出版工作进行干预和管理，将法规汇编分为正式的法规汇编和非正式的法规汇编，要求正式的法规汇编由产生该法规的公共部门的内部机构执行，由指定的出版社分工出版。严格限制非正式法律法规汇编的使用，仅限于有关机关、团体、企业事业组织的工作、学习、教学、研究需要，要求仅限于内部使用，需要正式出版的，应当经出版行政管理部门核准[3]。违反相关规定，擅自非法出版法规汇编的，被施加严厉的处罚措施，如警告、停止出售、没收或者销毁、没收非法收入、罚款、停业整顿、撤销出版社登记、吊销营业执照等。

《标准出版管理办法》（技监局政发〔1997〕118号）、《关于进一步加强标准著作权保护规范标准出版发行工作的意见》（国质检标联〔2004〕361号）同样是利用行政规章对标准出版发行进行控制，这些文件规定标准由特定的出版社出版和发行，其他单位或者个人不得复制发行，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会将推行标准正版化使用工作、对标准维权情况监督，对标准维权提供协作。

1.3 反不正当竞争法保护

利用反不正当竞争法保护信息在英美法系有悠久的历史。1918年美国联合出版公司诉国际新闻服务公司案创立了著名的“盗用学说”，确立了反不正当竞争法保护信息的基本规则。对于国际新闻服务公司直接从联合出版公司的布告板、报纸合订本摘录、改写、发表新闻的行为，美国最高法院认为这是一种“试图在未播种的地方进行收获的行为”，除非其新聞价值消失，否则就会不合理地侵害了联合出版公司的商业利益，因此有必要加以制止。该案件确立的“盗用规则”成为处理该类案件的普遍规则。德国同样运用反不正当竞争法处理无独创性数据库保护问题。1993年德国汉堡联邦法院曾经禁止从他人耗费巨资制作的电子电话号码簿直接大量复制内容载入自己的电话数据库并加以低价发行的行为[4]。

我国同样存在利用反不正当竞争法保护信息的案例。在北京阳光数据公司诉上海霸才数据信息有限公司中，前者自1994年起，将各交易所的信息按照自己规定的格式分类整理，汇总为综合数据流，加密后通过卫星发给其客户。后者从前者的综合数据流中提取行情信息，汇入自己的综合数据流转发给自己的客户。二审法院认为，前者的“SIC 实时金融”是对金融数据的汇编，不具有独创性，不能享有著作权保护。但是其作为数据库投资者，应该享有合法权益，后者未经授权截取前者数据转发给自己客户的行为构成不正当竞争。在同等保护的原则下，反不正当竞争法同样可以对政府信息提供法律保护。

2 多重产权保护对政府信息再利用的消极影响

2.1 多重保护造成政府信息产权保护的正当性反思

首先，多重产权保护尽管可以创造一个有利于政府信息创作和传播的格局，但问题是政府信息的生产和传播需要产权激励吗？鉴于政府信息是公共管理的副产品，是应公共任务需要而收集和使用的，其生产不需要额外的激励。其次，与传播和使用获得的经济收益相比，政府信息流动给政府机构及其工作人员施加的监督约束影响更大，因为这些信息可能暴露公共部门履行公共任务中的种种问题，因此与产权保护激励传播相比，政府更有可能利用产权保护阻止信息传播。最后，产权保护可能沦为阻碍政府信息公平利用的不利因素。政府部门作为政府作品的著作权人，基于私法自治的原则，享有许可和拒绝许可的自由。政府凭借对政府信息的垄断地位，拒绝许可或者针对不同使用主体适用不同的许可条款，会严重影响市场公平，危害政府信息再利用市场。

2.2 多重产权保护会极大提高大数据企业利用政府信息的成本

著作权法是政府信息知识产权安排的基本法律。不过，我国著作权法制定时囿于知识限制，没有深入考虑政府信息特殊性，几次修订也没能进一步考虑这个问题。究其原因在于政府信息著作权与著作权法的异质性。这种异质性主要体现为：著作权法作为典型的私法，主要功能在于赋予权利，为知识生产、交换提供一种市场机制，而政府信息则具有很强的公共利益性质，二者并不完全相容。政府信息作为政府职能运作的副产品，进行市场开发一时还很难被接受;也许更重要的是，著作权法自身有很多待解决的问题，无暇顾及这种争议较大的问题。不过颇具讽刺意味的是，著作权法忽视政府信息，但是政府信息拥有者却很喜欢利用著作权法控制政府信息的传播和利用。因此，著作权法是政府信息产权配置无法绕过的坎儿，政府部门可以利用著作权的私权性质，对开放的政府信息类型以及信息获取的主体进行选择，容易造成政府信息再利用的不公平。

而“准著作权”保护通过在著作权法之外的立法活动将排除在著作权保护之外的政府信息再次纳入控制之中。这种控制一方面使得著作权法的立法目的落空，另一方面将这些信息的传播控制在某些部门和利益团体手中，大数据企业无法有效开发这些免费的政府信息。如法律法规、法院判决排除著作权保护可以使大数据企业就这些信息进行开发，为民众提供更好的信息服务，但是相关规定却排除了这种可能。比如有关气象独家发布的规定就可能极大地提高相关企业利用该项信息的成本。

反不正当竞争法保护通常能够弥补著作权保护的不足，但是对于政府信息来说，可能产生相反的效果。利用反不正当竞争法保护政府信息本质上是将政府信息视为普通信息，将政府信息提供者视为普通的市场主体，这是根本错误的。首先，公共部门作为政府信息提供者，不是普通的市场主体;它具有天然的垄断性。其次，政府信息的独家开发者尽管从表面上看具有市场主体地位，但是同样具有垄断性。利用反不正当竞争法保护具有垄断地位的主体，本质上可能会消灭市场竞争，这与反不正当竞争法鼓励公平竞争的精神是背道而驰的。此外，由于反不正当竞争法的一般条款缺少精细的利益平衡结构，很容易产生超越著作权的保护，从根本上改变了知识产权法的运作机制，对此，我国有学者主张对我国司法实践中的法官造法现象予以适当遏制[5]。

3 政府信息多重产权保护的治理对策

3.1 统一政府信息知识产权政策

造成政府信息多重产权保护的根源有三。其一多头立法，我国立法机构除了全国人大及其常委会，还存在国务院、国务院各部委等众多部门。著作权法仅仅排除具有立法、司法和行政性质的规范性文件保护，对其他政府信息著作权保护没有进行特别规定，这为其他部门的立法留下机会。其二，部门利益为部门立法创造了机会。主管部门往往在起草法律草案的过程中将其拥有的政府信息纳入保护范围，比如《气象法》授予气象部门气象信息发布权同时允许开展气象信息有偿服务，从而将气象信息纳入其保护范围，而不管这些政府信息是否符合作品的构成要件。其三，行政机关也可能对政府信息提供保护，比如将法律文件以公共利益的名义纳入保护范围，控制其某些利用行为。

作者：李富民

政府公共信息法律规则研究论文篇2：

煤炭资源型城市转型中政府公共服务能力研究

随着社会的不断发展和进步，我国煤炭资源型城市也进入了全新的“转型”阶段，作为衡量城市发展的重要指标之一，政府公共服务功能的作用逐渐凸显出来。而煤炭资源型城市是否能够转型成功，并实现可持续发展，很大程度上取决于该城市政府的公共服务水平的高低。笔者在本文将选择一定的研究对象，并采取科学的评价体系进行分析，然后针对转型中城市政府公共服务能力现状和出现的问题提出几点改善措施。

一、引言

近几年来，我国煤炭资源型城市的转型遇到了一些问题，各种资源渐趋枯竭，所以，作为推动城市转型和发展的主体，政府部门需要不断提高自身的公共服务能力，加强公共服务建设来有效地解决各种矛盾和冲突，从而推动煤炭资源型城市顺利转型，实现可持续发展目标。

二、研究对象及指标体系的确定

（一）研究对象的选择

随着社会的不断发展和进步，我国政府越来越关注煤炭等资源的使用和发展，所以，国务院颁发了一系列相关政策，而且相关文件中也公布了262个煤炭资源型城市，并根据具体情况将这些城市划分为了4个阶段类型。根据城市的常住人口数量，笔者在本文选取了不同阶段类型城市各六个作为研究和分析的对象，总计24个典型的煤炭资源型城市。

首先，根据相关数据对这24个煤炭资源城市进行了指标体系的构建，并利用Vague集的综合评价模型对每个煤炭资源城市的公共服务能力进行了详细的计算，并得出综合得分和精确度大小，然后根据所得数据对这些城市进行了公共服务能力强弱的排序。在所挑选的样本城市中，成熟型的6个分别是淮南、黑河、东营、三门峡、赤峰以及大庆，成长型的6个城市分别为呼伦贝尔、朔州、松原、六盘水、咸阳以及贺州，衰退型的6个城市分别为七台河、黄石、阜新、双鸭山、泸州以及景德镇，而马鞍山、丽江、宿迁、葫芦岛、通化以及包头这六个城市则属于再生型的6个城市。

（二）确立指标权重

综合各方main相关的能力要素，笔者在本文将按照相关原则，比如可行性、全面性和可比性来构建这些城市的评价指标，主要是从城市政府创新能力等方面构建一级指标体系，接着再具体下分二级指标，然后再细分24个三级指标，进而通过分析和比较得到相应的指标权重。经过计算和分析可得，所挑选的24个城市中，每个城市的公共服务能力的政府创新能力可以说是工作的核心，政府的创新水平能够在一定程度上影响地区的经济发展，从而不断优化和完善产业结构，进而为煤炭资源型城市注入更多的创新活力，不断增强煤炭资源型城市的创新，这样也就能更好的聚集较好的资源。城市的发展离不开当地的经济发展，而地区内的经济发展需要创新的支持，所以，创新能力强的煤炭资源型城市才能有较强的资源汲取能力，从而为城市居民提供更好的公共产品及服务。

（三）评价结果分析

各城市的综合得分值及精度值排名情况表

通过这个排名表可以看出，排名比较靠后的阜新、双鸭山等城市公共服务能力相对来说比较弱，城市政府不具备较强的创新能力，而且资源汲取能力也相对较弱，此刻正面临最严重的问题就是资源使用不当和资源枯竭。所以，这些城市需要及时转型，加强创新能力，引人才就业，为城市增添更多年轻的活力，从而为广大居民提供更好的公共产品和公共服，进而不断提高城市政府的公共服务能力。

三、煤炭资源型城市转型中政府公共服务能力发展现状和出现的问题

（一）公共教育支出占比低

近几年来，虽然我国煤炭资源型城市在不断建设和发展，但其中大部分城市的公共产品依旧比较短缺，公共服务能力比较弱，无法充分满足当地社会的公共需要。教育事业在推动社会的快速发展中具有举足轻重的作用，但部分煤炭资源型城市的公共教育支出所占比重非常少，而且，部分城市的人力资本指标非常低。研究表明，如果加强对教育的投资力度，增加儿童的入学率，当地的居民的人均GDP就会有所增加，所以，煤炭资源城市应该加强对人力资源和教育公的投资力度。

（二）社会保障支出占比低

就目前的发展来看，我国的社会保障体系建设尚未成熟，部分城市政府中会出现社会保險空账等非常严重的问题。而且，与发达国家相比，我国社会保障的覆盖面比较低，而且社会安全网的功能没有充分发挥出来。另外，近几年来，虽然我国做出一系列重大举措来帮助贫困人口，但在贫困人口的社会福利与救济上依旧存在比较严重的问题，其中最突出的就是就业类公共产品的不足，劳动人空中依旧有非常多的未就业和未充分就业人口。

（三）城市公共卫生服务指标较低

公共医疗卫生服务水平可以说是衡量一个城市发展的标准，但部分煤炭资源型城市的公共卫生支出比较低，其公共卫生服务指标也比较低。现阶段内，我国部分煤炭资源型城市的城乡卫生资源分配中出现极不公平的现象，而且卫生经费占财政支出此例也在不断下降。所以，城市居民们在医疗方面的负担越来越严重，调查数据显示，居民卫生保健支出的“基尼系数”已经超过了相关标准。

（四）城市公共科技投入较低

科技和创新是相辅相成的，但目前部分煤炭资源型城市的政府在公共科技方面的投资相对来说比较少。随着各个行业中科学技术的快速发展，如果煤炭资源型城市不加大对公共科技及其产品的投资，其竞争力就会不断降低。目前，我国大部分煤炭资源型城市的煤炭等企业都是靠引进国外的关键技术和零配件等来进行生产工作，这就导致其附加价值非常低，而且城市政府的公共服务能力无法提高。

四、提高政府公共服务能力的主要途径

（一）建立以顾客为导向的公共服务

煤炭资源型城市在转型中要想提高其政府公共服务能力，首先就需要建立以顾客为导向的公共服务，或者是建立以市场为导向的公共服务。各个城市政府需要充分理解服务型政府的真正内涵，紧扣其内涵来建立公共服务，从而防止出现“服务”成为政府介入市场的噱头。另外，煤炭资源型城市政府的职责主要是公共物品和公共服务的提供，需要完全退出私人领城，不利用政府部门的职权来竞争那些有利可图以及公开竞争的项目，从而真正做到让利于民。

（二）建立并完善相关法律法规

要想在转型过程中提高公共服务能力，煤炭资源型城市就需要建立并完善法律规则，进而创造良好的法律环境和经济环境，进一步推进依法行政的发展。而且，各个城市政府需要从上至下加强所有员工的法律意识。同时，政府部门需要建立并不断完善严格的法律问责制，使所有官员都能够严格要求自己，不断规范自己的工作行为，从而不断提高政府的公共服务能力，推动煤炭资源型城市的成功转型。

（三）坚强建设特色人才汇聚地

城市的创新发展离不开人才的支持和付出，所以，煤炭资源型城市在转型中需要加强建设特色人才聚集地，以此来有效的实施创新发展战略。所以，煤炭资源型城市可以加强对本地人才培养，并制定合理的政策来引进高端人才，从建设新型人才库，而且，政府需要不断完善人才引进和培养的相关机制，确保能够将高端人才留到本地。另外，煤炭资源型城市在发展的过程中能够应该积极响应国家绿色环保的理念，重视并加强废气废水处理等相关工作，从而不断提高煤炭资源型城市的植被绿化率，进而有效的提高城市的公共服务能力。

（四）不断提高城市的资源汲取能力

煤炭资源城市发展的主要推动力就是其持有的资源，所以，煤炭资源城市需要鼓励煤炭等产业链的拓展和延伸发展，从而不断强化政府政策的集成效应，进而有效的提高政府资源的汲取能力，这样一来，煤炭资源型城市可以加强与转型成功城市之间的合作，不断提高自身的公共服务能力。同时，政府也需要积极鼓励非资源型产业的改革和发展，煤炭资源型城市可以利用当地地理环境等优势大力拓展旅游业，比如，伊春可以力发展森林公园等项目，从而实现旅游业带动地区经济快速发展的战略目标，进而为煤炭资源型城市发展注入更多新的活力，推动城市的成功转型。

（五）提高企业的创新能力

企业的创新水平会直接影响到企业的发展，而且也对城市的转型和发展带来一定的影响，所以，煤炭资源型城市在转型过程中应该加强落实政府的各项创新优惠政策，而且要不断提高政府本身的创新能力，引导各种创新资源的聚集，从而有效的加强政府和企业之间的合作及互动交流。这样一来，政府也可以有效的促进信息及资源的流动，将部分公共服务可以进行外包给综合实力相对来说比较强的企业，从而不断提高政府的公共服务供给能力，与此同时，煤炭资源型政府的资源汲取能力也会有所提高。

（六）制定合理的发展策略

不同阶段类型的煤炭资源型城市需要根据具体的情况制定不同的发展策略，比如，衰退型城市需要注重对政府的创新能力的培养，进而促进产业转型的发展。同时也要有效的优化配置各项投入产出要素，不断提高产出要素的使用率，而且这些城市需要重视发展科技及教育事业，以此来培养更多优秀的技术人才，为之后的发展和转型打下良好的基础。在发展和转型的过程中，各个城市政府需要因地制宜，充分考虑各指标提升的潜力，进而制定合理的发展对策，进一步有效的提高城市政府的服务供给能力。对于成长和再生型城市来说，它们所面临的转型压力相对来说比较小，但这些城市仍需要合理的利用现有资源，并充分的发挥现有资源的优势，从而有效的提高其市场竞争力。对于成熟型城市来说，资源枯竭等问题是目前急需解决的，这些城市应该做到防患于未然，做好转型的准备工作，同时也要鼓励地区内非资源型产业的发展，从而推动城市成功转型和长久稳定的发展。

五、结语

综上所述，通过对几个煤炭型城市转型中公共服务能力的综合计算和分析，目前大部分煤炭资源型城市在公共服务方面都存在一系列问题，要想有效的解决这些问题，推动城市顺利转型，就需要各个城市政府不断完善公共服務建设工作，提高自身的公共服务能力，从而有效提高政府的公共服务效率。（作者单位：鄂尔多斯市委党校）

作者：韩云鹏

政府公共信息法律规则研究论文篇3：

论公共政策中的政府利益

【摘要】公共政策过程中的政府利益是客观存在的。政府利益是一柄“双刃剑”，其基本利益和角色利益是政府制定公共政策、增进公共利益的前提与基础，其失常利益则冲破了必要的约束和界限，扭曲变形为部门利益、地方利益与个人利益。政府利益的扩张导致行政命令贯彻能力退化，行政效率低下，法律规则受到破坏的“软政权化”现象出现，以及阻滞技术进步和资源的合理流动，并通过权钱交易降低生产效率的“分利集团化”现象产生，对公共政策产生了严重的负面影响。

【关键词】公共政策；政府利益

一、公共政策的本质特征

“公共政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统确定、承诺的正确方向发展，通过广泛的参与和连续的选择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公共利益目的的公共管理活动过程。”戴维·伊斯顿认为，政策是政治系统权威性决定的输出，是对整个社会所作的权威性价值分配。政府作为公共政策的公共法权主体，在公共政策制定及其实施过程中起着决定性的作用。然而，在公共政策过程中政府并非纯粹代表公共利益，其自利性有扩张的可能，必将对公共政策过程产生重要的影响。

公共政策作为一定社会和国家的公共权力机构对社会公共事务进行干预和管理的表现形式和行为方式，是一种以利益为核心的系统行为，形成了从利益表达和利益确认开始，中经利益平衡和利益裁决而进展到利益分配和利益实现的运行机制。利益表达和利益确认是公共政策行为的基础，利益平衡和利益裁决是公共政策行为的核心，而利益分配和实现是公共政策行为的关键。在对社会资源所作的权威性分配过程中，占据国家公共法权主体地位的执政党和政府，作为体制内的政策力量，必然会依据其自身所代表的利益偏好采取行动。

二、学界关于政府利益的争论

在公共政策过程中，政府存在自身利益吗？如果客观存在着政府利益，其具体内涵是什么呢？如何看待政府利益的正当性与非正当性呢？学界对上述问题存在不同的看法。需要强调指出的是，社会主义国家“社会公共利益与政府利益存在的共同点并不能抹煞两者之间的差异性。”正如我们看到的，在社会主义国家公共政策的实践中，政府组织也客观存在着自身的利益，而且随着经济体制的转型，政府获取自身利益的现象越来越突出。通过对政策决策实践的分析，我们不得不承认，转型期的政府、特别是一些地方政府，在维护和增进公共利益的同时，也在一定程度上获取着自身利益，甚至是非正当的利益。

由此，许多学者认可政府利益是客观存在的。他们认为，所谓政府利益，主要是指政府机构中存在的一些非全社会的或非全国整体的利益，政府利益有时与公共利益是矛盾的。

例如，经济学家于光远教授指出：政府同国家不是同一个概念。不论政府如何重要，它终究只是社会生活中“为”的主体部分，……而且我们不得不承认：政府未必在任何事情上都能代表社会的利益，……因为政府既然是社会的一部分，是一个局部，那么整体和局部总会有矛盾。

学者臧乃康指出：政府万能是计划经济模式建立的基础，其隐含的理论上的假设是社会利益、政府利益、个人利益毫无差距。……在市场经济中，政府利益并不等同于公共利益，只不过它与其他利益主体相比，与公共利益的关系更加密切和规范更加严格。

李国友则认为：“在现实社会中，政府机关及其工作人员既代表公共利益，也追求自身特殊利益，政府机关的自身特殊利益表现在两个层面上：其一是作为一个具体单位的特殊利益。其二是作为一个政府工作人员的个人利益。”因此，公共政策不仅反映公共利益，而且也在一定程度上反映了政府部门的特殊利益需求。

三、政府利益的内涵及其构成

总体说来政府利益有以下三个方面构成：第一政府组织整体的利益。韦伯认为“虽然在理论上科层组织只是非人格的部门，但实际上它却形成了政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础。”第二政府部门的利益。它包括横向的政府部门的利益和纵向的政府部门的利益。前者体现了同一政府机关内部不同部门之间的利益差别，后者体现了联邦与各州、中央与地方、上级与下级政府部门之间的利益差别。第三政府官员的利益。作为一个社会的人，政府官员与社会经济生活紧密联系在一起，他们也具有自身的利益取向。如个人价值的实现、职位的升迁、个人经济利益的增进、对舒适生活的追求等等。

按照政府利益内容的合法、合理程度，我们可以将政府利益分为基本利益、角色利益和失常利益。

所谓基本利益，指政府机构为了满足自身生存与发展的需要，为了完成最基本的行政管理任务，实现最起码的公共政策目标，所需要的资源和条件的总称。它表现为政府为保证自身运作所需要的成本，包括行政经费、执行公务所需的物资、行政人员的薪酬福利等。这方面的利益主体虽然是政府，但却无须由政府机关及公务人员去刻意追求，而是由国家根据各级政府及其部门承担的职能、履行的职责和完成的任务来分配，并且在各级政府及其部门之间呈均衡分布状态。没有基本利益的满足，工作人员就缺乏必要的工作积极性，政府生存与发展。

所谓角色利益，也可称之为超常利益，是指由于社会分工不同和工作内容的差异，不同的政府部门和工作人员拥有不同的法定权力，面临不同的工作环境，承担不同的职责义务，与这些特定权力、职责、义务、目标相对应的资源和条件，就是笔者所说的“角色利益”。例如，公安部门作为政府的职能部门之一在性质内容和环境等方面与其他部门存在差异，导致其特殊利益需求的存在，如警察享有一般政府工作人员所没有的特殊岗位津贴，公安队伍所使用的办公设备、交通工具和通讯手段比一般政府部门的要先进。这种角色利益并不是特殊职能部门的特权利益，因此是合理的利益要求，应该给予满足；但它又超出了一般政府部门基本利益需求的范畴，故称之为超常利益。

所谓失常利益，是政府部门及其工作人员以履行公务为借口，以增进公共利益为幌子，利用手中职权，通过各种不正当的手段和途径（如寻租、索贿、贪污等），追求基本利益和角色利益之外的各类非法利益。主要表现为超越法定权限和程序，过分追求个人私利、团体利益、部门利益或地方利益。失常利益的满足既无助于政府机构及人员履行基本公共职责，也无助于完成特殊的行政管理任務，因此对失常利益的追求就是政府及官员的腐败行为，不但对公共利益的维护和增进无益，而且本身就是对公共利益的损害与破坏。

四、政府利益产生的原因

1、公共政策制定机制不完善

在完善的民主政治制度下，公共政策的制定应该经过公众议程和政策议程两个阶段，最后才由政府对政策问题进行确认并制定政策。对于制定政策的精英阶层，其利益诉求不会和公共利益完全一致，但在这个过程中也必定会有自身利益的考虑。而从另一个角度来看，精英集团在制定政策时为公众利益出发的利他行为也可以理解成是一种开明的自我保护行为，即政府制定满足公共利益的公共政策，也就保证了公众对政策体制的支持，同时维护自己在该体制中的地位。在这种精英政治体制下，政府所制定的政策往往根据制定者的喜好而改变，政策的制定缺乏连续性和稳定性，会增加政策执行中的不确定性和风险。另外在这种政策制定机制下，由于缺乏合理完善的公民参与机制，更多的公共利益诉求无法得到真正表达，制定政策精英集团不可能完全了解普通公民的利益需要，因而在制定政策时往往会倾向于自身的利益需求。

2、缺乏有力的监督约束机制

我国目前虽然有相关的监督机构和监察体系，但是在现实中，很多监督机构缺乏合理的分工，监督的范围和职责不明确，监督机构互相推卸责任。而且很多监督机构都是双重领导制度，政策的制定者同时是监督者，监督机制无法发挥真正的作用。我国目前对于监督公共政策制定和执行方面缺乏足够的、强有力的法律规范，也没有公正健全的利益制衡机制，公务人员往往会利用自身所有的权力来谋取自身利益。而在政策执行过程中也缺少风险预警和责任追究机制。在市场经济改革的过程中，国家虽然针对某些政府部门出现的腐败、违纪现象进行了整治，但由于缺乏相配套的政治体制改革措施，反而强化了某些部门的行政权力，加剧了其利益的膨胀趋势。对于政府利益这一客观存在的事实，不能仅以道德标准来评判是非，而要根据公共政策制定过程中政府利益形成的原因和影响，采取有效地措施，将政府利益合理化、规范化，使其对公共政策的制定产生积极影响。

五、政府利益对公共政策的影响

公共政策的核心在于对公共问题的求解。但是，作为公共政策运行主体的公共权力机构，政府并非只代表纯粹的公共利益。公共政策制定和实施过程中，政府自身利益的扩张往往导致公共政策与公共利益的偏离，公共政策的异化会使社会成为政府的奴役。当前，我国正处在现代化起步阶段，政府利益的扩张导致行政命令贯彻能力退化，行政效率低下，法律规则受到破坏的“软政权化”现象出现，以及阻滞技术进步和资源的合理流动，并通过权钱交易降低生产效率的“分利集团化”现象产生，对公共政策制定和实施过程产生了严重的负面影响。

1、从公共政策制定看

作为公共政策运行主体，政府对自身特殊利益的谋求必然危害公共政策的公平正义的价值理念。政府作为有强制力的公共权力机构，任由其自利性扩张和膨胀，必然会危害其他阶层的利益；其次，作为掌握公共权力的政府，实际上掌握着公共政策的生成渠道，如前所述，什么样的社会公共问题在何时何地进入公共政策领域，很大程度上要受到公共政治系统中“守门人”的过滤，处在“守门人”角色上的集团和个人以自己的偏好决定公共政策问题的轻重缓急，而非社会公意诉求时，社会的公平正义难有保障；再次，进入社会公共政策领域的社会问题究竟能达成什么样的解决方案和行动方式，政府同样起着主导作用，公意信息表达的通畅准确与否也会受到考验。当前，我国公共政策形成过程中，“内部输入”机制的特征比较明显，“黑箱”操作的现象大量存在，对政策形成产生了极大的危害，政策往往偏离社会公共性本质，造成特定的社会群体的受惠，而一些弱势群体利益受损并产生被剥夺感。

2、从公共政策执行与调控过程看

各级政府及其人员在执行公共政策时考虑其自身的偏好，追求其自身利益的最大化，必然会造成公共政策低效、失效乃至负效。具体表现在：一是中央政策难以落实到地方，上级政策难以落实到下级，表现为地方政府或下级政府考虑其自身利益，与中央和上级争利。对中央或上级政策采取“你有政策，我有对策”式的替换性执行；“曲解政策，为我所用”式的选择性执行；“软拖硬扛，拒不顺从”式的象征性执行；“土政策”式的附加性执行，所谓“上有政策，下有对策”，从而造成公共政策减效或失效。二是地方各级政府之间出于利益之争，导致地区性公共政策相互冲突，这大量见诸转型期各地区之间的利益冲突，比如不同地区间对环境保护的绩效不同，从而造成负面外部性转移，像河流上游的污染增加下游地区公共政策成本；一些地方保护主义、地方本位主义盛行，垄断地方市场，导致地方市场分割，不利于统一大市场的形成。三是新旧体制转轨时期，在地方和部门的条块分割的交叉管理体制之下，职能部门和地方政府产生利益摩擦，其地方或部门保护的倾向危害公共政策的执行和调控。表现为有利可图时的“政策交叠”，政出多门，多头管理；反之则形成政策缺位。

3、从公共政策的评估看

公共政策评估是公共政策制定和实施过程中非常重要的一环。只有通过科学合理的评估，公共政策的绩效才能得到有效检验。首先，公共政策执行主体利益的扩张倾向往往会增加公共政策执行成本。在很多情况下，社会公众往往只注意公共政策的执行结果，而对公共政策的成本缺乏有效的考察，往往是成本超支，花了大钱，办了小事。其次，政府成员个体在制定和实施公共政策过程中，考虑其个体效用函数中的职位升迁，财富收入，以及威望和名声等变量，往往只注重短期效应，追求自己在任期间的有关指标数字的最大化，只求数量不求质量和结构的优化，这些短期行为对可持续发展造成了危害。一些政策短期绩效良好，而长期绩效可能很差。再次，现存政策评估中偏重政策执行主体的自我评估，评估者从自身利益偏好出发，“习惯于从广泛多样的政策影响中选取那些对自己有利的方面进行评估，而把另外一些人为因素忽略掉”，政策责任人总是试图干预或影响政策评估的结果。改进公共政策評估，有效抑制政府利益扩张，是一个亟待解决的问题。

六、如何防范政府利益对公共政策的影响

政策过程不仅仅是社会集团之间利益博弈的过程，同时也是政府与社会之间利益竞争的过程。这就要求必须有一种合理的机制来保证政策过程中利益博弈的公平。为了有效的防范在政策过程中政府非正当利益对社会利益的侵占，笔者认为可从如下方面加以规范政府行为。

1、从改变政府职能入手，推行竞争性的公共服务机制

人们通常认为政府应直接负责公共物品的提供、甚至生产，使得政府承担了越来越多的职能，具有越来越多的规制和干预经济和社会生活的权力。职能的扩大并不意味着政府提供服务的高效，反而使政府因规模庞大而机构臃肿，开支惊人。自身出现很大的问题并且其提供的服务质量降低，浪费严重，这使人们不得不重新思考政府提供公共物品的问题。戴维·奥斯本认为，竞争最明显的好处是高效率，竞争迫使公营的（或私营的）垄断组织对顾客的需要做出反应。詹姆斯·布坎南在公共选择理论中也明确提出了要在公共部门恢复自由竞争，以此来改善管理体制的运转效率。竞争机制的引入无疑加大了政府部门的压力，无论是公对公的竞争抑或者公对私的竞争，都能够从一定程度上限制政府对于自身利益的考虑，使其不得不更多站在社会利益的角度上思考问题，以对民众的需要做出反应。

2、推行有限政府，通过市场力量替代某些政府职能

依据公共物品理论，物品提供与生产可以是统一的，也可以是分离的，政府对公共物品的提供并不意味着必须由政府直接生产该种品。我们可以通过多种组织形式，利用市场资源配置和私营部门的经营与技术优势来有效地生产各种不同性质的公共物品。这一思路使政策制定者在制定政策时要考虑以什么途径提供公共物品，使一部分公共物品的生产不再是由政府单独提供。戴维·奥斯本认为，市场是分权的，市场在正常情况下是竞争性的，他给消费者以做出决定的权力，并且把资源和效果直接联系起来。通过市场力量来替代某些政府职能，积极推行有限政府，使部分公共物品及服务的提供由私营企业来承担，依靠市场经济来产生某些“公益”，既有助于降低政府的行政成本，也更易于被监督，同时也大大低了公共政策的自利风险。

3、树立民主的价值取向，建立健全各项民主制度，使公众的力量融入公共政策的过程

具体而言就是要完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各项制度，使之贯穿于公共政策制定和实施的全过程，有效抑制政府自利性扩张，确保公共政策公平正义价值的体现。民主选举是公意达成和授权的制度化渠道，因此要进一步完善民主选举制度，把真正能够体现公平正义原则的人员选举出来；规范和健全利益表达机制，顺畅利益表达渠道，扩大民众参与公共管理，参与公共政策制定和实施的范围，使人民群众成为民主管理和民主决策的有效力量；确保政策透明度，规范公共事业听证制度，公开行政程序，保障人民群众的知情权；公开行政审批，避免“执法产业化”，消除不合理自利；大力发展中介性的独立的职业评估组织，改革公共政策评估体系，加强民主监督，改变公共政策评估中只重数量不重质量的倾向，克服经济发展中只重视GDP增长率而忽视经济布局的产业结构的优化与调整；与此相应，改革干部考核升迁中只重短期绩效，而忽视长期利益的局面，打破“数字出官，官出数字”的怪圈；增强公共政策的成本意识，引入成本—收益分析，实行审计社会化，允许社会审计组织参与政府财务审计，形成一个外部审计的制约机制，从源头上控制政府的自利性扩张，体现公共政策的公平正义理念。

4、建立有效的约束、监督机制

当政府行为逾越本身的职能界限、利益界限时，就会侵害到国家、社会、人民的利益。因此政府的作用必须限定在一定的范围内，而且公共政策的制定也要放在法律的框架内。同时将公共决策者放置在现实的政治生活之中，有利于更加科学地研究公共决策者自身及其他结构变量之间的关系。政府利益的存在必然会影响政府的行为，因此有必要从法律制度上约束政府的行为。监督约束机制分为自律和他律机制，相对而言，他律机制是一种更加行之有效的监督机制。为了能将政府的利益选择限定在适度的范围内，必须要：（1）提高司法机构的独立性，使国家的司法机构能够处于一个相对闭合的体系内，以其相对独立和超然的态度行使对政府权力的约束和监督。（2）强化行政程序法，控制政府的自由裁量权。社会公共事务及其管理的复杂性和权变性决定了自由裁量权是行政机关所拥有的一项必不可少的行政权力，“自由裁量权是行政法的核心”。在一定意义上讲，自由裁量权为政府行为人治因素的增加和政府自利性的扩张提供了“合法的借口”和“正当的理由”。因此，行政程序法对自由裁量权的约束至关重要。（3）健全财政预算决算制度，加强权力机关对财政收支规模和结构的审批监督。一方面要建设健全的财政预算体系，将政府一切收支都纳入综合财政计划，并且提供详尽的资料及其说明，提高地方预算的透明度，使整个政府收支都接受权力机关的审批监督，防止地方财政失去权力约束。另一方面要不断完善分税制，加大税收在GDP中所占比重，健全转移支付制度，加快金融体制改革，强化中央银行的货币调控和监督职能。只有这样才能加强对政府的监督和制约，以期保证将政府的失常利益在公共政策制定及执行中的负面影响降至最低。

【参考文献】

[1] 杨浩，卓慧萍. 博弈论视角下公共政策制定的政府利益分析[J]. 魅力中国， 2009（3）：41.

[2] 李静野. 公共政策活动中的公共利益与政府利益[J]. 行政论坛， 2009，16（3）：27-31.

[3] 刘媛媛. 公共政策中的政府利益分析[J]. 法制与社会， 2008（8）：203-204.

[4] 王洛忠. 论公共政策过程中的政府利益及其影响[J]. 新疆大学学报（哲学·人文社会科学版）， 2006，35（1）： 33-36.

[5] 吴小莹，蒲爱平. 论公共政策制定过程中的政府利益[J]. 延边党校学报， 2009，24（2）：37-40.

[6] 梁华. 论我国公共政策活动中政府利益的扩张与调控[J]. 辽宁经济管理干部学院学报， 2008（1）：38-39.

[7] 杨丽丽. 我国公共政策制定过程中的政府利益分析[J]. 天水行政学院学报， 2005（4）： 31-34.

[8] 李学军. 政府利益对公共政策的影响分析[J]. 中共四川省委党校学报， 2006（4）： 24-27.

[9] 李学. 公共政策中的政府利益分析[J]. 行政论坛， 2002（1）.

[10] 胡寧生. 现代公共政策研究[M]. 北京：中国社会科学出版社， 2000：10.

[11] 张金马. 政策科学导论[M]. 北京：中国人民大学出版社， 1992： 20.