公共权力法律规制论文

2022-04-19

摘要：霸道官员自古有之，与我国深刻的历史文化意识密不可分，随着时代发展呈现出不同的特点。官员霸道是影响当前干群关系、社会改革的重要问题，而官员霸道的滋生与公共权力的异化密不可分，并集中表现为官僚主义、权力腐败等现象。下面小编整理了一些《公共权力法律规制论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

公共权力法律规制论文篇1：

论公共权力的制衡

摘要：公共权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应用到经济、社会公共事务的管理之中，进而实现一定的经济、社会目标。公共权力具有人民性、相对性、支配性、权威性、组织性、稀缺性、经营性和代理性。当公共权力不受到限制时，掌权者就会利用人民赋予的权力去侵害公民的权利，这需要通过运用法律、行政、经济和舆论手段在体制内解决公共权力运用可能存在的问题。公共权力的制衡路径设计基本组合思路为对于最高层级的公共权力，在制衡路径上应当选择横向制衡；对于中间层级的公共权力，在制衡路径上应当选择以纵向制约为主，横向制衡为辅；对于最底层级的公共权力，在制衡路径上应当选择纵向制约。

关键词：公共权力；制衡路径；制衡手段

文献标识码：A

随着公共权力在政治、经济和社会等各领域的凸现，加强对权力的制约和监督既是对我国政治建设和政治体制改革提出的要求，同时也是我们反对腐败和加强党风廉政建设所面临的一项重要任务。因此，很有必要深入研究和探索公共权力的制衡及其公共权力制衡的路径与手段。

一、公共权力的涵义与特征

所谓公共权力，是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。从本源上讲，公共权力来源于人民。公共权力的产生是为了维护社会公共秩序，增进社会公共利益。公共权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应用到经济、社会公共事务的管理之中，进而实现一定的经济、社会目标。

公共权力在运作过程中体现了自身特有的人民性、相对性、支配性、权威性、组织性、稀缺性、经营性和代理性。公共权力的人民性体现在公共权力是人民权力或者人民权利的产物，来自于人民的让渡和人民的授权。这也就是人民经常所说的“主权在民”的意思。权力的人民性就决定了，权力必须受到作为人民意志体现的法律的约束。由于公众是公共权力的所有者，所以在公共权力的运行中，实际上公众和权力行使者之间建立了一种典型的委托——代理关系。经过一层又一层的委托和代理，就有可能使本来属于公众所有的公共权力转交到了一部分人甚至是极少数人手中。

公共权力总是在一定地域范围内存在的，一个绝对普遍的公共权力是不存在公共权力必须受到人民权利的制约。公共权力总是在一定社会层面上成立的，一个能调整任何社会方面的权力不复存在，它要受制于社会领域的范围。不同性质的公共权力总是有所分别的，不同的权力应由不同的机构行使，权力和权力之间应当有所区别。不同的权力拥有者拥有不同的权力，不同机构之间具有相对独立的性质，权力机构和权力机构之间不能混同其权力。权力的相对性要求对权力予以必要的规制，使其不至于超出应有的范围而绝对化，而泛滥，而导致权力的恶性膨胀。绝对的权力必然导致专制。绝对的权力必然导致专制。

公共权力具有支配性。在西方，关于权力的学派主要为韦伯主义和帕森斯主义。韦伯主义认为权力具有“不顾反对而贯彻”的支配性。帕森斯主义也则认为权力具有“强制实行”的支配性。权力的支配性使得权力具有了相对人不得不服从的性质，也使得权力具有滥用的可能性。权力的支配性是不可缺少的，这种不可缺少的属性又使对权力的法律控制成为必须。由于权力系统是复杂的，因而必须运用法律予以专门的调整。权力的支配性和权力的权威性有着密切的关系，其中权力权威性的来源主要是两个，一是权力运作的规则性。无规则的权力运作只会导致人们的反感、不安，而决不可能给人们和社会带来自觉服从与安全稳定。二是权力运作的公开性。公开是权力的必然属性与基本要求。没有公开性，权力就没有权威性，其特定性就难以明确，强制性就难以体现，权威性就无从产生。

公共权力的组织性决定于国家权力是一种有组织的系统支配力量。它需要有组织的国家机构来分配、行使。而且政府内公共职位的数量在任何条件下与公众的总量相比总是有缺口的，即存在着公共职位公众所有与部分人代理的矛盾。正是这一矛盾引发了公共权力的资源稀缺从而派生出公共权力的稀缺性。公共权力运行的经营性，是指公共权力可以作为一种手段由其行使者对权力的接受者进行经营，使其发生一定的变化运动，从而实现对所掌握的资源的最优配置。

二、公共权力制衡的理论依据

从权力本身所具有的特性看，权力最容易成为脱缰野马。当掌权者为了私人利益而操纵权力，这种权力又受不到任何限制时，掌权者就会利用人民赋予的权力去侵害公民的权利。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”^[1]掌握权力的人总是借助权力的力量而把自我凌驾于权力的作用范围之上，对于一个国家来说，则表现为凌驾于社会之上。对公共权力制衡的理论依据主要体现在以下四个方面。

1. 以法律制权。为了防止公共权力运行的随意性和人格化，就必须将其置于严格的法律监督之下，这是法治社会的内在要求。柏拉图晚年开始注重法治，亚里士多德在继承并批判其老师的基础上强调“法治应当优于一人之治” ^[2]在民主制度下，法律是用来保护公民权利的有力武器。从这个意义上说，法律是人民用来管理和制约公共权力的。公共权力的运行有法律依据，各种政治权力的行使要守法，这是法治社会的真谛。社会主义的正常权力运行机制应该是建立在完备的法律体系基础上的，是依法运行的机制。为了实现法律对权力的制约，必须讲究“三个完善”：一是法律体系的完善；二是执法程序的完善；三是法律监督制约职能的完善。首先，从法律体系看，完备的法律使国家权力得到合理地分配，并且有强制性的制衡作用。它要求国家的各种权力在规定的范围内规范地使用，权力的运用必须以法律为准绳，摆脱以个人意志为转移的“人治”，对那些以权代法、以权压法、以权谋私的行为依法严厉制裁。其次，从执法程序来看，必须以完整的执法程序来维护法律的尊严。法律程序是保证权力正常运行的基本轨道，在现实政治生活中，必须克服不履行正常的执法程序、使法律只具有条文性质而难以真正实现的弊端。最后，重视和加强对公共权力的依法监督，以确保权力得以正确运用。

2. 以权力制权。西方政治思想以马基雅维利的“人性邪恶”为开端，^[3]霍布斯延续了“性恶论”的学说，^[4]特别是休谟的“无赖假说”进一步确立了权力制衡的基础。休谟认为：“必须把每个人都设想为无赖之徒确实是条正确的政治格言。”^[5] 以权力约束权力是西方资本主义国家约束公共权力的基本方法。分权理论始于洛克而完善于孟德斯鸠，实际应用始于美国建国宪法。任何一种权力都不是至高无上的，以此达到平衡，称为“制衡”。宪政是建立在中央和地方分权(地方自治)、国家和社会分权，制定宪法赋予议事机构以立法权、赋予司法机关独立的司法权和行政机关的行政权，人民通过定期的公开选举行使国家权力。即通过三权分立的制度设计来实现权力的制约与平衡。我国目前应当从两个方面来实现以权制权：一是通过强化集体决策来制衡公共权力的运用。二是通过设置监督权来制衡公共权力的运用。要以独立、客观、公正、公开的监督权制约公共权力运行，从源头上预防和治理腐败，根本在于以有效的监督权力监督和制约公共权力运行。

3. 以道德制权。权力来源于社会公众，但是掌握权力的人是极少的一部分人。这些人的道德行为和道德风貌不仅为社会大众所关注，而且直接对社会大众起示范效应和导向功能，也就是说官德和官风影响和引导着民德和民风。我国目前不宜建立三权分立的政治体制，而且最高层级公共权力的实际运用往往缺乏强有力的横向权力制衡，应当极力倡导和践行以道德来约束权力，在行使手中的权力时，能够主动地使自己的行为合乎道德标准。

4. 以监督制权。不受控制的权力是绝对的权力，绝对的权力必然导致权力腐败。权力需要自律，领导干部一定要增强自律意识，加强自身的党性锻炼和从政道德修养，常修为官之德，常怀律己之心，常思贪欲之害，不为名所累，不为利所缚，堂堂正正做人，清清白白做官，严以律己，率先垂范，永葆人民公仆的本色。“政者，正也。子率以正，孰敢不正”，“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。”权力的运用离不开控制，离开控制的权力运用，控制是遏制和减少权力腐败的重要环节。公共权力的边界问题关系到公权力危害个人利益的可能性。个人利益与公共权力代表或声称的公共利益之间一直存在着矛盾，并且由于公权力的强大，常常导致公民权利处于弱小的位置，在我国尤其如此，事实在现实中确不少见。而对公共权力的边界予以限定，原因在于对权力扩张本性的警惕和对人性的不信任。有效控制需要通过授权和检查监督来实施，有效的检查监督既能够维护权力的尊严，又能够使领导干部不拒绝、不逃避、不远离监督。监督的重点是领导机关、领导干部特别是各级领导班子的主要负责人。要使所有权力的行使都处于有效监督之下。权力越大的人越需要监督，不仅要有党内监督、行政监督，而且要有群众监督、舆论监督。

三、公共权力制衡的手段

对公共权力制衡是为了使政府官员将人民所赋予的权力按照人民的意愿运用到社会管理、公共服务等领域，这样，在公共权力运作过程中，法律手段、行政手段、经济手段、舆论手段是有效的公共权力的制衡手段。

1. 法律手段是指为达到某种目的而采取的由立法机关制定，国家政权保证执行的具体工具。法律具有其他任何手段都不具有的公开性、国家强制性、国家意志性和普遍约束力。法律是控制权力的最佳手段，但并不是有了法律，就等于有了权力的良好控制。法律必须在法治化的社会状态中才可能发挥出对权力的控制效用，充分实现其权力控制功能。法律因其稳定性的刚性具有强大的导向和约束作用，用法律手段限制公共权力的滥用。让人们通过法律知道公共权力的范围及其边界、应当如何运用，以及超越边界运用公共权力、在边界范围内违规运用公共权力应负的法律责任，引导人们正确运用公共权力。对于严重违法滥用公共权力的行为，应当依据刑法规定严肃追究刑事责任。

2. 行政手段是指各级党政机构凭借上下级之间的指挥与服从关系，采取自上而下层层下达指令，从下而上层层上报、请示、批准的方式，来引导和控制公共权力运用活动，以确保公共权力正确运用的一种手段。行政手段具有权威性、强制性、垂直性、稳定性、具体性和速效性等特点。通过行政手段，控制和监督每个公共权力运用者的行为，使其在法律允许的范围内行使公共权力。要健全公共权力运用责任制和过错责任追究制为主要内容的行政控制监督机制。对于违规滥用公共权力的行为，应当严肃追究行政责任。

3. 经济手段是指依据经济规律，运用经济杠杆，用调节物质利益来影响公共权力运用者，以确保公共权力正确运用的一种手段。经济手段具有间接性、有偿性、平等性和关联性等特点。在健全公共权力运用的经济责任制的基础上，引导和控制每个公共权力运用者的行为，使其在法律允许的范围内行使公共权力。对于违法违规滥用公共权力的行为，应当严肃追究经济责任。

4. 舆论手段是指通过社会公众运用舆论工具，对公共权力运用进行全面广泛监督，来确保公共权力正确运用的一种手段。通过舆论手段，督促每个公共权力运用者的行为规范化，使其在法律允许的范围内正确行使公共权力。

四、公共权力制衡的路径

公共权力制衡不仅需要在公共权力制衡的理据选用有效的制衡手段，还需要正确选择路径组合。鉴于公共权力的特性和公共权力制衡的理论依据，对于公共权力的制衡路径设计可有效发挥制衡手段的作用，从而既能提高公共权力的效率，又能防止这种源于人民又服务于人民的权力的滥用。根据公共权力掌控者的层级差异，公共权力的制衡应当从纵向和横向两个层面进行相机组合选择。

1. 对于最高层级的公共权力，在制衡路径上应当选择横向制衡。最高层级的公共权力是人民利益的最高代表，在宏观层面依据宪法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法等界定公共权力的范围，有组织的分配、使用公共权力。在人民权力代理的最高层级，可以充分依靠法律手段达到公共权力制衡的目的。

2. 对于中间层级的公共权力，在制衡路径上应当选择以纵向制约为主，横向制衡为辅。在公共权力的中观层面，一方面可以发挥行政手段的作用，通过上级对下级的监察、监督来防止公共权力的滥用，另一方面也可以通过对上级权力运作效力的验证和补充达到推动公共权力的有效运作。因为中间层级的公共权力起到了承上启下的作用，这种纵向制约有利于提高公共权力的运作效率，防止公共权力在运用过程中过多地消耗与彼此的推诿和扯皮中。但这并不意味着横向制衡完全不必要，同一层级的公共权力具有彼此更加熟悉，具有反映快、情况准的特点，所以适当的横向制衡不但能克服行政手段的滞后性，而且会增进同一层级和不同层级公共权力运作的协调性。

3. 对于最底层级的公共权力，在制衡路径上应当选择纵向制约。在微观层面上，更直接体现公共权力的各种特性，公共权力的运用也和广大人民息息相关。行政手段同样可以保证最高层级和中间层级对基层的指导、监督，同时也一定程度上增强了基层公共权力的合法性。经济手段的运用则通过对直接经济利益的调节，从更直观的角度强化了基层政府官员合法、合理使用公共权力的意识。

4. 无论是最高层级、中间层级，还是最底层级的公共权力都要受到广大人民群众的监督，所以舆论是任何一个层级公共权力运作的有效监督手段。在赋予政府官员在维护公共利益的前提下使用公共权力的合法性，人民群众又可以通过舆论手段有效防止公共权力的滥用。

总之，公共权力制衡的手段主要是寻求在体制内解决公共权力运用可能存在的问题。其中法律手段、行政手段和监督手段主要是借助外因制约人民所赋予权力的合理合法使用。然而，在新的历史时期，运用道德手段对于加强政府官员的道德修养，兼顾内因也是防止公共权力滥用的有效措施。公共权力制衡的路径选择则试图论证体制创新的可能性，这种根据权力的层级，分别从宏观、中观和微观三个层面结合公共权力制衡的四种手段，形成纵横交织的公共权力制约、监督网络，有利于推动政府机构改革、政府职能转变、增进社会民主、促进社会主义和谐社会的建设。

参考文献：

[1]孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].商务印书馆，1963.154.

[2]亚里士多德.政治学[M].商务印书馆，1983.199.

[3]马基雅维利.君主论[M].商务印书馆，1985.81.

[4]霍布斯.利维坦[M].商务印书馆，1985.36.

[5]休谟.休谟政治论文选[M].商务印书馆，1993.27.

[6]汪进元，冯家亮.限制行政权力的路径选择[J].行政与法，2005，(2)：29-31.

[7]闫晓梅.关于制约公共权力的理论思考[N].光明日报，2004-4-2.

[8]王绍光.分权的底限[M].中国计划出版社，1999.

责任编辑张国强

作者：彭　兵

公共权力法律规制论文篇2：

公共权力异化：官员霸道现象形成与治理的应然视阈

摘要：霸道官员自古有之，与我国深刻的历史文化意识密不可分，随着时代发展呈现出不同的特点。官员霸道是影响当前干群关系、社会改革的重要问题，而官员霸道的滋生与公共权力的异化密不可分，并集中表现为官僚主义、权力腐败等现象。在公共权力异化视阈下，从公共权力的悖论、递延化、私有化、市场化等异化特征全面剖析官员霸道现象的生成原因，有助于从公共权力执行的角度探索官员霸道现象的治理措施。实行权力清单制度、推进政治体制改革、开展权力道德建设、优化政治生态环境是新时期治理官员霸道现象的有效路径。

关键词：公共权力;异化;官员;霸道现象

十八大以来，党中央高度重视反腐倡廉，大力开展从严治党，党员干部的廉潔白律能力有了较为明显的提升。然而一些官员在这种高压环境下，不仅极尽所能掩饰过失，甚至仍然我行我素、为所欲为。特别是在工作作风方面，少部分官员仍表现出盛气凌人、独断专行、自我膨胀等一系列行为，官员因所掌握的公权而有恃无恐甚至将公权为我所用的现象层出不穷，即所谓的官员霸道现象。

霸道是权力的衍生物，是特权思想作祟，是权大于法的具体表露。随着我国全面深化改革的不断推进与经济新常态的逐步确立，公共权力更应发挥其服务属性。但现实中权力非法扩张、利益追逐的现象屡见不鲜，以权代法、以权谋私、恃权而骄是一部分官员的常态，其长期浸染在特权意识里，就会产生霸道习气。针对目前党政干部中存在的问题，党的十九大强调，必须“全面净化党内政治生态，坚决纠正各种不正之风，以零容忍态度惩治腐败，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力”。这对官员霸道习气的治理提出了新的要求和方向。

开展官员霸道现象的治理，既能够肃清党内政治风气，促进党员干部的政治自律，又能够优化干部队伍形象，维护党和政府在人民群众中的威信。现有关于官员霸道治理的研究，主要从法律约束、道德自律与体制规制等方面开展。李良栋认为我国干部选拔和管理的科学化民主化机制还不健全，使官员霸道在社会生活中还难以避免，因此官员霸道的治理关键在于深入推进政治体制改革与加强民主监督;沈继培提出，霸道领导极易破坏团结、压抑人才，其治理可从外在的法律约束与内在的道德白律两个方面开展;傅敏等研究了分管领导如何打磨霸道中层干部的策略，并概括为夯实对决基础、瓦解人际优势、消解霸道资本三个方面。目前研究虽能为官员霸道的治理提供一定的思路，但未能从理论上系统分析官员霸道产生的原因，提出的治理对策还未能理论化、系统化。因此，有必要从理论上系统分析官员霸道现象产生的根源，并提出相应的治理对策，为我国党政干部队伍建设提供新的思路。

一、官员霸道现象的根源、表征与危害性

（一）官员霸道现象的产生与滋长根源

霸道习气是一种社会历史现象，并非是当下环境的产物。单个官员存在霸道习气，可能是个人品质问题，属于个案或者偶发性现象;但若相当数量的官员都或多或少地具有霸道习气，且难以有效治理时，就上升为社会现象。一旦作为社会现象存在，其产生就必然与社会历史条件及生产方式发生关联，且随着社会历史条件的变化而变化。

从历史根源上来看，当代官员霸道现象与历史落后的生产方式有着密切联系，封闭落后的小农意识促使了官员霸道现象的滋长。马克思从小农的生产条件特征出发，指出西方社会普遍存在小农思维下的散漫无组织，并揭露了霸道政治家的产生正是源于小农的生产方式与观念。我国官员霸道的产生与马克思关于小农思维的论述密切相关。在统治阶级中，中国古代最大的霸道者即皇帝，其拥有最大的霸权，皇帝通过传统科层制的权力层层下放，地方官吏同样拥有属地范围内的霸权;官府虽有监察制度，看似将权力关于牢笼之内，但更多的是为了维护统治阶级的利益。在被统治阶级中，古代贫穷农民作为最下层的被统治阶级，一方面由于国家统治阶级的思想灌输与霸权压迫而被逼无奈，另一方面受制于艰难生计的忙碌而无暇伸张权利，助长了霸权的“合理”存在。封建社会中，受压迫的农民本身浸染于霸权环境中，其小农意识同样可能使他们在面对更加弱势的个体时，具有霸道行为。

从滋长过程上来看，由于不同时期的政治文化差异，官员霸道现象也相应地表现出不同特征。新中国成立前夕，刘少奇就曾指出：“在中国这个落后的农业国家，一个村长，一个县委书记，可以称王称霸。胜利后，一定会有些人腐化、官僚化。”改革开放后，邓小平提到“有极少数人拿着这个权力侵占群众利益，搞生活特殊化，甚至横行霸道，为非作歹”。市场经济体制与政治体制进入剧烈变革阶段，私人利益盛行与社会冲突化明显，少数官员披上改革开放的外衣，以开拓进取、破除利益壁垒为借口，大搞特殊化，甚至欺行霸市，侵害群众权益。21世纪以来，市场经济体制逐步确立，服务型政府和法治政府不断推进，公共权力运行逐步规范，但在党政建设、经济发展、社会稳定的关键环节，仍不乏无视党纪国法、任人唯亲、权钱交易的霸道风气。

（二）当代官员霸道现象的表征与危害

在社会全面深化改革转型时期，霸道官员多以组织权威为手段、白我活动为中心、个人品性为基础来开展工作，甚至披上实现组织任务、促进改革工作为目标的外衣，独断专横，将公共权力作为实现个人利益的工具，不可避免为党的事业、广大群众利益造成损害，并集中体现为官僚主义与权力腐败。

官僚主义是指领导干部在工作中脱离实际、脱离群众、欺软怕硬、官官相护的不良作风。事实证明，凡是霸道的官员必然存在官僚主义。由于官员职位带来的权力影响力，霸道官员的官僚主义作风浓厚，主要表现在价值观念和行为方式两个方面。其中，霸道官员在官僚主义价值观念上的表现主要为以官为主的官本位思想，“万般皆下品，唯有做官高”的思想根深蒂固，在提供公共服务过程中，霸道官员的官气十足，凌驾于公众之上，难以为社会公众提供高效率、高品质的社会服务。而霸道官员在官僚主义行为方式上的表现主要为蛮横决策与行政不作为，一方面在上下级关系中，对下级以命令为主、态度蛮横，面对重大决策及人事安排，喜欢搞“一言堂”;另一方面在行政工作中，较少采纳别人建议，喜欢默守陈规，对新生事物抗拒，不愿进行改革和创新，具有明显的行政不作为特征。

权力腐败现象趋于多元化，权力家族腐败、权力资本腐败、权黑联姻腐败、权力司法腐败等腐败形式错综复杂、盘根错节，为公共权力的正常运行造成了严重障碍。现实中公共权力被滥用，一定程度归于部分领导干部为官霸道，“霸”而后“腐”。社会转型时期，霸道官员的权力欲望在制度规范外肆虐，权力缺乏足够的制约和监督。此时，霸道官员有机会将权力集于一身，这无疑为权力寻租提供了机遇，同时也解释了为什么霸道官员都容易走上权力腐败的道路。霸道官员通常只关注到权力运用带来的利益，对权力滥用的风险却熟视无睹，在实际运用权力时就会产生错觉或缺乏警惕，极易违背公共权力公共性及服务性的要求，滥用手中的公共权力，以达到为私人或部门牟取非法利益的目的。

霸道官员的官僚作风与权力腐败，与政治标准、社会期望格格不入，脱离制度规范对其的基本要求，致使公共权力的运行发生偏差。公共权力在霸道官员手中不仅没有为党和国家事业的发展作贡献，甚至造成严重危害。官员霸道现象的危害性主要表现在以下几个方面：其一，破坏官场风气。霸道官员一般多为部门的正职领导，这些领导身居要职，在部门内具有相当强的影响力，其霸道的行为作风会对下属产生强大的示范效应，很容易使下属参照上级的风格，上行下效。当霸道成为一种风气弥漫于官场时，正常的官场风气必然会被损害。其二，贻误发展。霸道官员在工作领域中最典型的行为特征就是颐指气使、乱发指令，这会严重干扰正常工作的运行，通常会导致公共政策的决策失误与执行偏差，不利于经济主体发展环境培育和资源配置，极大地损害地方乃至国家社会经济事务的快速发展。其三，疏离干群关系。霸道官员盛气凌人、傲视他人的思想与态度，不仅不能为群众提供优质的公共服务，还会疏离干群之间的关系，不利于建立和谐的干群关系;甚至会因此而导致政府公信力的下降，并极易激化干群矛盾，诱发群体性事件，对社会的安定团结、长治久安构成巨大威胁。

二、公共权力的非公共运行：官员霸道现象的生成逻辑

官员霸道现象是公共权力异化的产物，是官场中的一种病态，更是政治发展的恶性肿瘤。从公共权力的非公共运行角度出发，遵循公共权力异化的内涵，探析我国社会转型时期官员霸道现象的产生机理，是认识、研究及治理官员霸道现象的应然视阈。

（一）公共权力的悖论是官员霸道现象根植的土壤

当前，在全面深化改革过程中，政府在建立公平竞争的市场经济环境，引导经济结构转型的同时，又要推进国家治理体系和政府治理能力现代化，提升部门管理效率。这种双重改革目标导致政府不可避免地陷入公共利益与自身利益最大化的选择困境，出现摇摆于权力的“退出”与“介人”之间的政府权力悖论。当公共权力由具体的政府官员发挥效能时，官员兼具利益分配机制制定者与利益参与竞争者的双重角色，内在利益驱动与外在约束乏力很容易使其偏离公共权力公共性的本质。官员霸道现象的产生正是基于这种政府权力悖论：一方面，政府官僚制的权力结构赋予了官员霸道的可能性，在改革过程中，政府治理体系、组织架构赋予官员过多的权力，权力资源仍然集中在少数官员手中，官员霸道作风的机制没有破除;另一方面，權力约束乏力引起的利益膨胀滋长了官员的霸道行为，权力约束的体制机制尚在完善中，部分官员将权力变成谋取个人利益的工具，而霸道的工作作风成为了推动私有利益实现的强有力方式。显然，官员霸道现象的形成根植于公共权力悖论，其在权力腐败问题方面的恶化效应，更加凸显了公共权力的运行悖论。

（二）公共权力的递延化是官员霸道现象蔓延的途径

公共权力在特定的组织体系中存在并发挥效能，不随官员的变动而变动.也不随官员人际关系的变化而变化，在权力体系中具有相对的稳定特征。然而，现实中由于利益的驱使，相关利益团体不断促进公共权力向权力家族化、权力部门化、权力集团化的方向异化，使公共权力出现了递延。运用递延权力的主体不再是拥有权力的官员本身，而是围绕在官员周围的特定群体，如家庭成员、利益团队，这种运用的实质是公权私用。公共权力的递延，已然成为公共权力运行中最突出的问题。随着权力家族、部门或集团的不断扩大，官员霸道现象也随之蔓延。由于权力集中于团体，围绕在官员周边的利益寻求者，拥有了强硬、蛮横的资本，霸气油然而生。凭借与权力执掌官员的特殊关系，官员的亲属、朋友、合作伙伴无形中也被赋予了一定的特殊地位和递延权力，这些主体的霸道行为同样可以为其带来权力的利欲满足感。更需警惕的是，由于权力递延往往潜藏在正常的人际交往中，官员霸道现象在蔓延过程中也越来越存在于纪与法、是与非、公与私之间，隐藏于程序和规则的边缘地带。

（三）公共权力的私有化是官员霸道执政的内在动机

从权力执行的主体角度来看，公共权力的异化，是因为公共权力能够为官员带来私有利益的便利化和最大化。在某种程度上可以说，官员会有将公共权力异化为私有权力的内在动机，此时，私人利益极易进人到官员的公务执行过程。官员霸道执政的产生，一定程度上源于权力私有化能够带来私有利益的这一内在动机。一方面，官员将权力执行带来的集体成果私有化为自身利益，改革开放以来，特别是全面深化改革以来，地方发展与全国发展整体向好，一些官员未能正确对待取得的成果，将改革开放的成果据为己有，将权力集于一身，不由自主高调起来，自觉有了硬气的资本，行事霸道蛮横。另一方面，官员将权力增长过度解读为个人能力的提升，在竞争性激烈的公务员制度中，职位提升与权力增长的确来之不易，但在职位升迁过程中，部分官员过度自信，认为白己胜人一筹、高人一等，就会在精神上怠慢他人，体现在工作作风中就趋于蛮横无理。因此，如果从官员霸道的表象看，可能是官员性格、品行、习惯等原因造成的，但如果置于权力私有化的情景中，就不难发现，权力私有化是这一现象滋生的内在因素。

（四）公共权力的市场化是官员霸道执政的外在推力

在市场经济中，政府、官员在谋求自身利益最大化过程中，可能导致权力在与市场主体、规则、利益的碰撞中产生非预期的结果，一定程度上出现权力的市场化。这种权力市场化集中表现为投资行为的越位、经济角色的错位、公共产品供给的缺位三个方面。因此，从本质上讲，“公共权力市场化就是公共权力通过市场违背公约的准则而获得价值内容和稳定性的过程”。

按照亚当·斯密的“理性经济人”假设，现代市场经济社会中，大至市场、小至个人，相互之间缔结关系的基本准则是利益最大化。市场经济的发展，也促使个体利益最大化意识的快速觉醒。虽然政府官员受到党性、政治自觉观的自我约束，但不可避免因市场经济的冲击，而使得公共权力异化为私有利益实现的工具。

三、公共权力的理性回归：官员霸道现象的治理路径

所谓权力理性，是指权力的来源、运行、分配以及再生产都应当具有充分的理据。在具体的公共权力实践中，这种权力理性通常包含了实体性权力与程序性权力两个层面，这表明在现实中既要从源头上科学合理地界定公共权力的边界，也要从过程中规范公共权力的运行。而确保权力理性的一贯性，对于保护公民权益、维护国家权威至关重要，这也是理性状态下公共权力应有的状态与功能。

从理论上讲，任何权力代表着能够获取可供支配的资源，无论政府与官员在执行权力时都希望获得大量且合法的权力。然而在权力理性的基础上，权力必定是受限的，它将受到众多条件的制约。当政府与官员在寻求资源最大化过程中，运用了非常规化手段，甚至是越轨行为或违法行为，使公共权力偏离了其理想的运行状态，就会出现非公共运行的局面。因此，霸道官员滥用权力、谋取私利的权力异化正是公共权力理性的偏离过程。如何使公共权力异化回归到权力的理性状态，成为治理官员霸道现象的基本逻辑。因此，从公共权力理性回归的角度出发，可重点从推行权力清单制度、政治体制改革、权力道德建设、政治生态优化等方面规范官员对公共权力的运行，全面治理当前存在的官员霸道现象。

（一）实行权力清单制度，明确官员的职责范围

官员霸道现象治理的关键是加强权力制约，规范权力运行流程，坚决杜绝权力寻租。“大道至简，有权不可任性”。任性运用权力容易使官员迷失自我，必然导致霸道。权力清单制度是避免权力被官员任性运用，是改善官员工作作风的有效途径，是加强权力运行制约和监督体系建设的关键举措。十八届四中全会明确指出：“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”通过明确部门和官员的具体职责，就能实现权力边界清晰化、权力运行流程规范化，从而约束官员的工作方式和工作态度，消除霸道现象。

权力清单制度双向规范公共权力运行的模式，是杜绝官员霸道现象的基础。其一，权力清单内化为政府既定的权力边界，用制度、条例等明确政府该管什么、该审批什么、该如何审批，对权力内容与权力执行流程进行规范，使政府“法无授权不可为”，使官员不可僭越权力边界;其二，权力清单外化为政府公开的权力内容，最主要的表现形式即实行政务公开，权力清单不局限于政府内部，而更应主动“晒”出来，置于公众和社会的监督视野之下，使政府阳光行政，使官员按章办事。以具体实践而言，通过科学设置政府部门和公职人员的职权目录、明晰行政公务的办理细则、优化权力运行流程与效率、公开政府部门权限目录等措施，使官员在公开、透明的环境中运用权力，能够最大限度地促进官员依法行政、公道正派，最终让霸道无容身之处。为强化权力清单制度对官员权力的制约效力，建立属于社会公众的权利清单势在必行，因为从法理上讲，权力是由权利派生和转化而来的，公民让渡部分权利构成公共权力，权力的配置和运行正是为了更好地实现公众权利。

（二）推进政治体制改革，加强官员的管理力度

政府大力推进政治体制改革，消除政府官僚制组织结构的弊病，逐步形成依靠制度约束权力异化的局面，是治理官员霸道现象的硬环境。而解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的官场病态，注定不会一蹴而就，也要求建立权力约束的长效机制，使官员霸道的治理措施规范化和制度化。首先，健全干部人事制度。在用人的源头上下功夫，通过民主推荐、基层选拔等措施，建立科学民主的选拔和管理制度，辨识有道德、有才能的干部，使能者上庸者下，对蛮横霸道的干部，坚决给予批评和严肃处理。其次，優化官员绩效评价体系。重视官员绩效目标与体系对官员从政行为的科学引导作用，以政府公信力建设、社会稳定发展、官员政治清明为指导原则，重点建立融合创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展等五大发展内涵的具体指标，激励官员依法执政、科学执政、文明执政。最后，提升社会监督系统的有效性。若要依靠社会力量监督领导干部的执政效果，就必须消除社会监督流于形式的痼疾。畅通社会监督的渠道，积极探索民主监督的新方式、新方法，从单纯依靠信访、举报、听证等传统手段，到积极培育网络问政、新媒体监督等多种民主监督方式。

（三）开展权力道德建设，强化官员的服务意识

从根本上讲，任何公共利益的内容都是基于公共道德标准建立的，那么实现公共利益的公共权力就具备了在特定的价值判断中运行的可能性，实现权力运行的官员也就存在了被进行道德约束的必要性。通过道德建设唤起官员对权力行使的规范意识，并强化官员对公共利益实现的服务精神，充分发挥权力道德的内在制约和导向作用，在官员内心中深化不蛮横、不想腐的思想意识。

党和政府坚持依法治国和以德治国相结合，大力开展风清气正的政治生态环境建设，逐步形成依靠政治信仰、党性修养改善官员执政的风气，是治理官员霸道现象的软环境。目前官场中存在的官僚主义、形式主义的霸道现象，很大一部分原因是部分官员权力意识的膨胀、服务意识的落后，加强党政干部的权力道德建设与思想教育就尤为必要。共产党人安身立命的根本就是坚定理想信念，坚守共产主义的精神追求。在社会主义实践中，就是要牢固树立为人民服务的理念，促进社会和谐稳定发展。为此，党中央积极部署党内廉政文化建设，要求和鼓励各级党组织开展“两学一做”等各种形式的教育活动，毫不放松对党员干部的思想道德教育，这是面向全体党员深化党内教育、提升执政服务意识的重要实践。

（四）优化政治生态环境，规范官员的权力执行

政治生态是在一定社会中形成的政治环境、政治关系、政治行为模式、政治评价标准及其相互关系的综合。无论是官员个人，还是组织的权力运行都依赖于其所处的政治生态，都内嵌于政治环境、政治关系，亦或是政治行为模式与政治评价标准之中。反过来，政治生态能够为权力运行提供支撑和社会基础，能够为官员权力执行的监督制约提供政治基础，这种认识将融人官员权力运行中，使权力执掌者认识到其权力行为必须贴切政治生态的要求，最大程度杜绝官员的滥权、越权与霸权。

官员霸道现象表面上虽是一种消极的工作作风，而由此产生的权力滥用，却是权力在政治生态环境中缺乏监督制约的根本体现。构建政治生态制约监督权力运行，规范官员权力行为的完善系统，是一项复杂而漫长的工程。从目前我国政治环境发展的实际出发，加强权力监督制度体系建设、培育理性政治主体、推进规范权力和保护权利的法治建设、提升干部选人用人公信度是行之有效的策略。通过优化政治生态环境，改善官员的思想观念、权力运用与行动逻辑，实现权力规范运行动态、循坏的生态回路，即从外围环境提供制约条件，通过制度与法制监督权力运行。同时，从内部通过传递压力，使官员认识到必须廉洁行政，不能用权妄为。

五、结语

官员霸道现象源于历史，根植于权力异化中，严重制约我国全面深化改革进程与全面实现小康社会的顺利推进。但在目前公共权力运行机制还未健全的情况下，受到残余落后思想意识的影响，官员霸道习气还大有生存空间，其改善和治理也非一日之功。实现公共权力理性回归，消除官员霸道习气，必将不会一帆风顺，其过程充满复杂性和艰巨性，做好与霸道习气长期斗争的思想准备是必要的。因此，必须充分结合时代特点，持续不断创新治理方式和手段，以构建国家治理体系和治理能力现代化为契机，充分调动执政党、政府、社会对权力运行的机制设计，正是在当代政治环境下治理官员霸道习气的新举措。未来，随着政治体制改革的不断深化与治理路径的不断丰富，官员霸道习气也必将不复存在。

作者：赵静

公共权力法律规制论文篇3：

公共权力腐败的成因与对策

[摘要]公共权力腐敗作为一颗毒瘤根植在当今市场经济体制中，阻碍社会公平，损害政府形象，污染社会风气，危害公众利益。此种腐败现象成因于社会转型期多元文化的冲击，市场经济条件下的物质利益诱惑，权力拥有者的道德素养偏低，制度约束机制不够成熟以及社会监督体系不够健全。解决该问题，需要净化社会主义文化环境，发挥市场机制的“内引”功能，强化公共权力伦理建设，提高行政人员自身素质，健全公共权力的社会监督体系。

[关键词]公共权力；腐败；社会转型期；伦理

公共权力指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。[1]10主要特征是公共权力的所有者不能是个人或部分人而应是社会全体成员。由于公共权力的来源是全体公众，他的行使者就必须承担维护公共利益的义务，如果行为违背该义务出现公权私用或以权谋私的腐败行为，就理应受到应有的制裁。

一、公共权力腐败的表现及其影响

（一）公共权力腐败及其特点

广义上的公权腐败被概括为：“公共权力腐败就是一种利用公共权力，从而实现社会利益的不当分配的行为，它是公共权力异化的表现，是指国家公职人员为了谋求自身利益违反或偏离公共职责，私用或滥用公共权力，不仅损害了社会公共秩序，最终导致国家和人民利益遭受重大损失的行为。”[2]290也就是“以权谋私”。在我国，公共权力腐败主要包括党政机关和公共企事业单位内公职人员的贪污贿赂、徇私舞弊、滥用职权等各种违法违纪行为。公共权力腐败主体是公职人员，其中包括国有企业与事业单位的各级官员。客体则为属于全体公民的权力与财产，当贪腐对象是国家财产时，贪腐的受益者是公职人员个体，受害者是国家、社会和人民群众；而当贪腐对象是政府公职时，受益者则为公职人员个体与其为之行权的对象，受害者是合法权益被剥夺与威胁的个人或组织机构。不论从何种角度看，公共权力腐败行为的目的都是公职人员为了谋求自己的私人利益，并不惜违背法规与道德的规章约束。

公共权力腐败的特点主要表现在以下几个方面：一是拥有较为明显的群体性。大部分的腐败行为都不是靠“一个螺丝钉撬动的机器”，往往腐败会呈现“网状”或“磁场状”分布。以“腐败网”为例，各级腐败官员相互包庇，相互勾结，形成一张密不透风的“网”。如果仅仅依靠个人的力量破除“网”是不可能的，不仅没有效果，还可能会被“反弹力”毁得家破人亡。二是“哪里有审批，哪里就有腐败”。在内部机制中，公共权力是一种等级严明的权力体系，下级向上级申报项目就会存在审批、升岗的测评需要审批、项目合格与否需要审批，等等，所有审批的背后都存在着利益的交互，这些利益交互就为贿赂与腐败提供了温床。在外部机制中，以政府招标行为为例，投标公司为了确保公司中标便会与公职人员产生金钱交易、权色交易等反伦理、反法规的行为。三是外向型腐败现象的肆意滋生。随着经济全球化程度不断提高，外资与外商不断注入到我国的经济体中，并且在我国中国各个经济产业中都占有了一席之地。部分政府官员抓住了可乘之机，与外商进行不法勾结，更有甚者利用职权进行走私与倒卖，一旦东窗事发便举家卷钱出逃境外，将烂摊子扔给国家。

（二）公共权力腐败问题的具体表现

1.经济腐败

市场经济存在最普遍的经济腐败，包括公共财产私吞和权力寻租（权力使用者把自己所掌握的权力当作私有财产有偿转让）。以“蔡荣生事件”为典型，蔡荣生通过权力寻租从2006至2013年收受考生贿赂千余万元。除此之外，“吃回扣”现象在我国也较为普遍。在公共财产私吞方面，以近年某慈善机构“伪善”敛财为例，以上种种借权位将灾民救命之财据为己有的行为应当受到道德的重压和舆论的谴责。

2.政治腐败

机关工作人员通过形成“权力网”与“权力场”在机关等级以拉拢不正当的关系来拓宽自己的权力范围，使其进行腐败行为时更“方便”。与此同时产生的一种行为就是渎职行为，在面对 “权力网”时，官员的加入是对公共权力行使的渎职，官员的漠视则是对公共权力保护的渎职。除此两点之外，权力机关也存在着利用职权打击报复的现象，其中最普遍的莫过于对信访人员的打击报复，信访打击报复行为在全国各地都时有发生，在农村的报复行为更甚。公职人员或政府在得到自己被信访人员举报的消息后，利用“权力网”将消息进行缩小化与封锁，并对信访归来的公民进行打击报复，严重者曾致人死亡。

3.生活腐败

生活腐败主要包括权色交易，权钱交易与挥霍公款。其中较为典型的是1998年涉案近四千余万的“陈希同案”。以上三种生活腐败方式在很大程度上可以体现出“一条龙”联系的特点，它直接消耗与盗用了国家财产，滥用全体公民的税费，并且在当今以及未来很长一段时间将依旧是权力场的顽疾所在。

（三）公共权力腐败问题的社会影响

1.污染社会风气

腐败现象的蔓延向社会传达了错误的义利观，经济生活中对“经济人”概念的过分强调和对“道德人”相对忽视使大众道德判断发生偏移。越来越多的公职人员跟风行动，顶风作案，带坏社会风气。在利益的驱使下也使捷径主义盛行，肯实干兴业依靠自身能力有所作为的人被走捷径的人走小路超越，致使国民素质下滑、社会风遭受污染。

2.危害公众利益

公共权力的归属者属于社会全体公民。第一，部分职权行使者对权力的越矩滥用或渎职造成了权力的浪费，这种浪费不仅使权力不能用到实处，还使公众合法利益得不到权力的维护。第二，造假案件越来越多。存在通过权力使“黑变白，白变黑”的事件，造成“富的越富，穷的越穷”，阻碍了社会公平正义的推进。第三，民众上访屡屡得不到应有的回复和补偿，伤害了民众情感，也使政府失去了民心。

3.损害政府形象

政府是國家权力机关，代表着国家和人民的根本权益。政府官员的形象直接代表着政府（间接代表着人民），其权力的行使方向直接代表了政府的导向。而公共权力腐败的行为使公民错误地认识了政府的工作方向和工作侧重点，将腐败官员的工作指向看作为政府的直接行为，伤害了民心，损害了人民心中的政府形象。

4.激化社会矛盾

目前官员存在的权力膨胀问题，肆意挥霍纳税人钱财问题，贫富差异拉大的问题等等，不断刺激着中国人的“公平神经”。长此以往的腐败现象会导致民心涣散，对不公平现象的愤懑和屈辱感会激化社会矛盾，威胁社会稳定；更有甚者会爆发社会暴力行为，不利于和谐稳定的社会主义发展进程。

二、公共权力腐败的成因

（一）社会转型期多元文化的冲击

1.多元文化冲突

在计划经济向市场经济转变的几十年间，制度的变革引起了经济形势的变动。在一定程度上讲，道德的发展速度并没有紧跟上经济的发展速度，致使“经济效益至上论”、“道德至上论”等多重思想并存，却没有真正完善的伦理体系作为导向。多元文化冲突现象在此社会背景下也渐浮出水面，期间，不仅旧文化思想与新市场经济思想产生了冲突，国内保守主义思想与国外思想之间同样摩擦着火花。类似文化间的冲突现象愈演愈烈，部分投机分子从中受到极端文化的影响，将公共权力看作是自己的所有物做出一系列腐败行为，违背了道德与伦理的约束。

2.价值取向多元

在思想和文化多元共存的背景下就会派生出多元的价值取向：是作为“道德人”依照道德行为规范进行社会经济活动，还是作为“经济人”将利己主义奉行到底？是为“公”还是为“私”？是追求“大我”还是成就“小我”？各种多元的价值取向充斥于整个市场经济洪流中，而价值选择的多样化也致使唯利主义的盛行并且造成了社会价值矛盾的激化。在唯利主义熏陶下的官员只注重自身的“小我”，进行着危害“大我”利益的公权腐败行为。

3.低俗文化泛滥

低俗是在利益的趋动下，攻击人性的脆弱与难以抗拒之处，并使人处于一种沉迷的状态却丝毫无益于人类文明进步的一种“文化”内容。市场中较为普遍的低俗文化有追星、恶俗小说、低俗影视的传播等。市场经济的发展定会影响到文化的转型，不同于计划经济时期“吃大锅饭”为基本形态的社会状态，当今市场经济其 “弱肉强食”的经济形态会给众多低俗文化提供可乘之机。工作者为了发泄在工作中的压力，会关注低俗文化，传播一系列负能量，并将生活想象地过于“戏剧化”和“理想化”。而低俗文化的泛滥，使只会做白日梦的空想主义盛行，造成部分人为了追求空想中的状态而做出反伦理道德的事。在此种反伦理思想的影响下造成了社会空想主义者数量大幅上涨。其中一部分则表现在了公权人员为达到想象中的理想化地位去谋取一己私利而“以权谋私”，并进行系列公共权力腐败活动。

（二）市场经济条件下的利益诱惑

1.市场体系不完善

市场体系是在社会化大生产基础上由各类市场组成的有机联系整体，包括金融市场、技术市场、文化市场等多个市场。市场体系就是相互联系的各类市场的有机统一。我国当今的市场体系存在缺口，相关市场的法律法规有待完善。在市场经济条件下，以金融市场为主导的多个市场中存在着违德但不违法的行为，造成了市场体系整体的不完善。制度的快速转型必然会伴有体系建构的欠发展，体系的不完善对公众与权力所有者具有较大的负面影响，并且使人缺少端正的理论指导，使人的道德意识无处可依。

2.市场规则不配套

守旧不灵活的市场规则必然不能适应新兴市场经济的发展要求，其中与当下市场经济不相符之处存在于对经济行为的规范条例和伦理思想的差异。守旧的市场规则只是片面的强调一种“平均分配”的分配规则，但在市场经济条件下“能者多劳，多劳者多得”的分配规则才是新时期的准确导向。规则上滞后的同时，伦理道德的发展依然没有追上经济的脚步，与其依然保持着一段距离。

3.公共组织内约功能不成熟

内约功能是指社会组织机构内部的自我引导与自我约束功能。一个良好的社会组织想要真正发挥腐败治理的作用，必定是一个自律与他律、自治与监督有机统一的团体组织。[3]25公权腐败的一大成因除了外部社会大环境存在着某些利益引导缺乏成熟机制的调整，机构内部的引导功能也存在着依旧不成熟的诟病。一方面，对于大部分机关单位而言，业绩与收益的高低决定着绩效成绩的好坏，而单以物质成果定高低不顾道德伦理素质高低的不成熟做法依旧会造成反伦理行为的发生。另一方面，机构内部也同样缺少正确伦理观对公共权力行使者的引导。以捷克斯洛伐克为例，前统治者的部分政策如果没有被继任统治者实施就会被认为是一种腐败行为，这种前后统治者之间的对抗性行为同样也是政府内约功能不成熟所导致的。[4]183

（三）权力执行者的素养偏低

1.伦理建设滞后

在计划经济向市场经济转型后，经济的快速发展一定程度上赶超了伦理道德的发展速度，伦理建设与经济建设相互不匹配，造成了“利益至上”主义的盛行而伦理道德却被人们置于“无用”和“空泛”的空中楼阁。除了社会伦理道德的滞后，还存在着行政伦理的滞后。不同于社会伦理的多向性特点，行政伦理主要针对于行政行为和政治活动的一种社会化角色的伦理原则与规范。当前的行政伦理建设水平同样落后于现今经济水平下需要的建设程度，这种伦理建设的滞后导致形成一种需求与供给间的“断链”，这种“断链”造成的缺失是造成公权腐败的一大重要成因。

2.道德教育失误

一方面，在公务员的选拔过程中只注重笔试的道德素质测试成绩，完全忽略了现实个人的素质水平，缺乏全方面的审查，并且入职后缺少完善的道德教育课程。另一方面，部分官员受到家长制传统思想的影响，缺乏主体自身的自律自省，缺乏服务意识与人民公仆意识，逐渐走上了腐败犯罪的道路。

3.道德约束力弱化

在当今的社会条件下，信息公开速度越快，道德的约束力越差。在信息封闭时期，人们恪守自己的道德认知。若身边有人出现了道德上的错误，信息不会快速更新，道德污点会跟随他很长时间；而信息时代的发展，互联网科技的进步使人可以足不出户并且匿名在网络平台上任意发表言论，不用理会道德的约束。出现的具有道德问题的案件也会由于网络的即时性和快速更新性，很快被新的信息所替代。人们再也不能专注于一个道德案件或违反道德的人，专注力的减弱就使道德的约束力一同减弱，而舆论身为道德的武器也被更多无关痛痒的新闻所导向。

（四）制度约束机制不够成熟

1.公共权力体制的不完备

体制的不完备为腐败的滋生提供了温床，由于机关部门内部的相关条例的不完善，使权力行使者可以“钻空子”，打法律的“擦边球”并无视道德规范。缺乏有效制度的约束，缺乏对“人性”和“人的行为”的准确界定和把握。公权配置运行不当使犯罪成本降低，并且部分部门权力过于集中，出现相当一部分的权力没有得到合理的界定的状况。

2.自由裁量权模糊

权力没有被明确介定时可以被无限放大也可以被任意缩小，自由裁量权的模糊使部分公职人员过分缩小了自己的义务而放大自己的权力，无视自己的职责，违背了其应遵守的基本道德规范。

3.问责机制不完整

问责制度的初衷在于强化监督，防患于未然。公共权力体制不完善，问责机制同样存在不完备之处。现在存在着的单一方向的问责会产生包庇现象和“上下通气”的诟病，不能正确公平治理和预防腐败的产生。我国当前的问责制度通常只针对执行的责任，而忽视了决策的责任，这种问责体制是不完整并且不科学的。并且我国公民问责机制也没有完全发挥其作用，由于当前政务公开等政策没有完全落实到实处，问责渠道闭塞，是现今存在的一大问题。

（五）社会监督体系不够健全

1.行政监督越位

政府职能的越位，通俗地讲，就是“不该管的也去管”。是指政府部门超越了本部门的职权范围，管了别的部门该管的事情，也就是“越权”。例如机构中存在专设的行政监督部门越权行事，层级监督与其他范围监督部门监督混淆，内部监督行为与外部监督行为混淆的种监督撞车的现象。

2.司法监督错位

通俗地讲，就是“该管的不会管”。是指司法部门对于自己该管的事情，却没有能力去管好，乱用权力、乱搞一通，也就是“乱权”。司法部门不能正确认识到职权的应用领域并且不能正确认识到如何使用权力，对权力进行滥用，造成了权力浪费。

3.媒体与公众监督缺位

“缺位”就是“该管的不去管”。是指媒体与公众没有认真履行自己的职责，也就是“失权”。媒体作为群众的口舌不能做到代替群众说话，对社会中存在的腐败现象不能做到从事报道，没有实现监督的作用。并且部分记者存在收受贿赂、篡改新闻事实等现象。舆论是公众监督的主要方式，但公众却不能良好的利用这种监督方式，没能对公权腐败行为进行有效监督，是一种“缺位”的表现。

三、惩防公共权力腐败的对策性思考

（一）净化社会主义文化环境

廉政文化是我国社会主义先进文化的新发展，是廉洁从政思想的在文化和观念上反映。要求在全社会营造出良好的廉洁从政的文化氛围，各阶层从业人员都能形成爱岗敬业、奉公守法的职业文化，达到一种诚信友爱的社会境界。单一路径（方式）的防腐和反腐并不能治本，只有把制度反腐和文化倡廉有机统一于过程防腐的实践中，制度的外在规制才能发挥应有的作用，文化的内在约束力才能焕发生机活力。[5]192

首先，对多元文化状况进行治理。在多元文化现状下，要求合理处理好多元文化间的冲突，对文化采取“取其精华去其糟粕”的原则，整合多元文化间的优秀文化加以弘扬，对糟粕文化予以摒弃，将过渡期文化转化成适合我国国情的文化加以推进。发扬廉政文化，促进精神文明建设。

其次，坚持社会主义核心价值观。坚持“富强，民主，文明，和谐，自由，平等，公正，法制，爱国，敬业，诚信，友善”的社會主义核心价值观，净化社会不正之风，完善廉政文化内涵。将核心价值观贯彻到工作中去，贯彻到学习中去，贯彻到生活中去。讲规则，守制度，共同建设和谐社会，烘托廉政文化的社会氛围。

第三，以正确的价值观引领社会风尚。社会风气需要正确的价值观引领，需要符合社会发展潮流的思想作为指导。正确的符合社会规范的社会风气会促进社会大范围素质的提升，而错误的违背社会规范的风气则会使社会陷入功利主义的困境。在廉政文化的社会风尚领导下，社会环境会更趋于优良，素质水平也会大幅度提升。

（二）发挥市场体制“内引”功能

市场有无道德内涵，市场机制是否具有道德调节功能，所谓的“第三种约束”（1）和“第三种调节”（2）是源自于市场之中还是市场之外？这是个一直有争议的话题。有学者将该争议概括为两种观点：“内引论”和“外灌论”。“内引论”强调市场经济本身内含伦理要求和道德约束机制，道德可以通过市场机制生成和调节。“外灌论”则认为，道德不是市场经济内生物，需要通过道德教育促使社会主体道德素质提高，从而促使市场经济走向规范化、秩序化和伦理化。[6]14市场经济发展的事实表明，两种观点从不同角度揭示了市场机制运行的两个侧面，二者缺一不可。

完善市场体制的“内引”功能主要通过以下三点。首先，要进一步完善市场体系。市场经济的发展就注定其要面临着市场体系错综复杂和层叠交错的社会问题。前者“顽疾性”的问题需要通过对市场体系的完善加以调节，从而优化其结构，稳定其发展，在体系上遏制住腐败发展的势头。其次，完善市场规则。规则是市场体系不可或缺的重要部分，通过对规则的全面合理化制定可以规范市场机制，稳定市场秩序，从而达到整个市场体系的规范运作，以规则消除不法行为的萌芽。并且要加强违规惩罚力度，对违反规则的腐败行为加以大力惩治，提高腐败成本，在根本上防止腐败现象的产生。最后，培育市场“内引”功能。“内引”功能是市场内部的自我调控自我引导，是一种区别于“外灌”（外部灌输）的“内部操控”功能。“一般来说，公民社会组织的内部管理和约束机制能有效防范起因于权利客体方面的腐败现象的发生。”[7]通过对市场进行内部引导从而调节整个机制的运行，从内部的思想与机制多方面净化整个内部市场，预防腐败行为的产生。

（三）完善公共权力制度约束机制

首先，改革公共权力体制。体制改革是使制度得以健康发展的又一重要举措。首先，提出改革机构内部的选拔制度，完善机构内部的考核评价体系和干部选拔体系；其次，依法公开权力运行状况，推进决策、管理、服务和结果公开；再次，改革机构政绩考核体系，严格禁止渎职、不作为现象的发生。最后，实行官员财产申报制，对财富的趋之若鹜是造成腐败问题的根源，因此实施财产申报有利于在一定程度上削弱腐败行为并且割裂一些不法分子隐瞒其灰色收入的渠道。

其次，健全公共权力运行机制。面对当前权力运行机制存在的不完善之处，习近平总书记2013年1月22日在中纪委二次全会的讲话中提出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”要使权力运行机制进行规范化运行，就要选择正式制度保障公共权力规范化形式，摒弃非正式制度的无保障约束，并且着重加强正式制度的约束能力，使其能够真正形成对公共权力的约束力。

第三，完善公共权力问责机制。公共权力问责机制主要指问责主体对其管辖范围内各级组织成员对公共权力的行使情况，并要求其承担否定性后果的一种追究制度。为了维护权利主人——人民的利益，只有将权力和责任并驾齐驱，才能使权力受到约束，使公民的合法权利得到有效合理利用。一方面，官员需要开出“权力清单”，为日后其缺位行为所承担的责任进行明确说明并要求其承担该后果。另外，需要向问责主体和问责程序等方面融入法律元素，尤其要完备问责监督，以免出现问责流于形式化的险境。

（四）强化公共权力伦理建设

现在民主社会中的政府官员，他们掌握公共权力，肩负维护和实现公共利益的重任，只有维护公共权力的伦理合理性，才能使其服务于公共利益，履行政府的责任。这种腐败形式通过部分官员加快行政过程来完成，例如加快许可证的派发速度等，这也是非常普遍的一种腐败形式，完全归咎于官员自身对权力的滥用。[8]251社会中出现的种种渎职、以权谋私和不作为等行为落实到一个重大原因在于我国公共权力伦理建设滞后。

强化公共权力伦理建设，一方面，要切实加强公职人员的道德教育。教育是规范社会行为的直接方式，国家应积极开展对公职人员的道德讲座活动，切实针对各种实际案例对公职人员进行“正三观”课程教育，督促其认真学习相关规则章程，纠正公务员的主导价值观，提升其个人道德素养。公务人员在履行职责过程中，应当正确地行使其自由裁量权，自觉地抵制腐败诱惑，公正处理职责内公务。公职人员自觉提升其自身的个人修养，有利于在公务员环境内形成良好的风气和工作氛围。另一方面，实行公共权力伦理制度化。公共权力伦理在部分区域仍旧呈现出理论化的特点，想要抵制公共权力腐败的荼毒必须坚持走公共权力伦理制度化道路，将道德作为一剂“驱虫剂”扩散到腐败的“重灾区”。制度化的公共权力伦理更有利于规范公共权力滥用现象，为公职人员在进行公共管理的过程中提供规范性伦理约束条例。

（五）健全公共权力社会监督平台

第一，改革行政监督。对现行行政监督体系进行改革，打破纪委监察“两块牌子，一套人马”的工作模式，保障行政监督的独立性和权威性。要求行政机关在机构或部门内部形成一套完备的自我监督体系，将自上而下的内部监督运行到实处。

第二，要加强司法监督。针对现今严重的“权力网”现象，虽然我国在《中华人民共和国公务员法》第六十八条明确规定：“公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。”虽然制定了规避亲属的条例，但该规章并不完善。关系网并不仅仅存在与亲属之中，還存在于上下级与平级官员之中。国家应当加大对关系网的严查治理，完善相关法律条文，此种现象一旦发现则毫不手软，加大惩罚力度，使不法官员意识到违法成本的提高，打消其组建权力网的念头。

第三，强化媒体与公众监督。若要加强媒体和公众的监督，政府部门需首要完善政务公开制度并且提高政府工作透明度，为监督提供可视平台。公共权力腐败是对公共权力的滥用，也同时侵害了广大人民群众的根本利益。邓小平强调：实行群众监督可以把群众的积极性调动起来，会提出很多好的意见。[9]273因此，公众监督是监督腐败的首选，其中以信访举报监督为例，公众通过对公职人员违规行为进行上访并以此维护自身的合法权益。此外，还应加强社会舆论监督，拓宽举报途径，夯实公众监督举报的法律依据，利用媒体，互联网、自媒体等多方力量对腐败现象进行即时性曝光。

[注释]

（1）一般认为，市场条件下人的行为受三种约束，即市场约束、法律约束和道德约束，“第三种约束”指的是道德约束。

（2）经济伦理学认为，市场经济需要三种调节机制，包括市场调节、政府调节和道德调节，“第三种调节”指的是道德调节。

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