社会公共利益法律保护论文

[摘要]近几年在我国经济发展过程中，侵害社会公共利益的现象越来越严重，由于我国目前法律中公益诉讼制度的缺失，根本无力应对这些问题。本文阐释了公益诉讼的涵义及发展状况，从理论和实践两方面论证了在我国建立公益诉讼制度的必要性和可行性，并对我国公益诉讼制度建构中的一些突出问题进行了分析。下面是小编整理的《社会公共利益法律保护论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

社会公共利益法律保护论文 篇1：

浅析经济法中的社会公众利益

摘要：经济法是以社会公共利益为优先考虑对象作为法律的核心精神,构成了经济法有别于民法或者其他的部门法的一种特质。经济法专门维护社会公共利益，自然也应该有自己的制度安排和内涵,否则,一切所谓的社会公共利益只能是一种空谈。本文阐述了经济法对于维护社会公共利益的意义并且分析了经济法中社会公共利益的实现机制，以期为更好的实现经济法中社会公众利益提供有益借鉴。

关键词：经济法；社会公共利益；实现机制

一、前言

社会公共利益一直是用来作为论证国家和社会存在的合理性和必要性,以及政府权力的法律目的、法律秩序和正当目的的终极价值的基础性概念,并被各国法律，甚至是宪法上规定为用来限制个体的权利,具有十分重要的理论价值,对司法实践、立法、执法都会产生重要的影响。经济法是用来维护社会公共利益的法律。经济法是以社会公共利益优先作为法律的核心精神,构成了经济法有别于民法或者其他的部门法的一种特质。经济法专门维护社会公共利益，自然也应该有自己的制度安排和内涵,否则,一切所谓的社会公共利益只只能是一种空谈。本文就经济法中的社会公共利益进行探讨。

二、经济法对于维护社会公共利益的意义

1、经济法规范了社会经济细胞即企业的社会地位和相关的规范

由于在市场经济条件下，企业是社会经济运行的主要主体。整个社会的生产与生活物质资料都要由企业提供。而且，现代社会生产分工细密，协作关系复杂。因此，作为社会经济细胞的企业的活动也不是“私人”的事情了，而变成了社会性质的活动。不对企业经济活动进行规范，一旦出现问题就会破坏整个社会的正常经济秩序。所以现代社会条件下，对经济细胞的企业实行国家调控是一种必要，同时也是一种必需。

2、经济法规范了社会经济组织之间的竞争与协作关系

社会化的生产离不开彼此的分工协作和竞争。这种与社会经济运行有关的协作和竞争绝不是社会组织“私人”的事情。这种协作是整个社会协作，整个社会是一个有机的整体。这种竞争也应该是在统一游戏规则内的有序的、对社会有促进作用的竞争，而不能允许不正当竞争对社会经济生活造成破坏和损害。

3、经济法规范了社会保障关系

劳动和社会保障是当今世界各国都很关注的国家大事。它一方面体现了社会进步的人道主义精神，另一方面也是社会获得高质量、高水平劳动者的重要步骤和必不可少的环节。为了社会经济的需要，国家也要对社会的劳动者实施有效保护。

4、经济法规范了涉外的经济关系

当代社会国际经济一体化是一个总的发展趋势。我国加入世界贸易组织后，我国的经济融入到了国际经济的大循环中。这样，我国的经济与国际接轨为对外贸易、国内的外商投资企业等都需要进行有效的规范。

三、经济法中社会公共利益的实现机制

所谓社会公共利益，是指我们这个社会上绝大多数成员的共同利益，而不只是某个集团、部门或者单位的利益，更不可能是某个个体的利益。社会公共利益具有群众性和广泛性，社会公共利益的维护能够有利于公众的工作、学习、生产、和生活。如果破坏了社会公共利益，这必将影响到广大群众的安居乐业，给大家带来诸多的不便，同时也违背了社会的公平性。

1、传统的救济途径对于社会公共利益的救济显得明显不足

现代社会的经济快速增长给社会带来了很多的负面影响，如垄断行为、不正当竞争、资源的滥用和浪费和消费者权益问题等等，这类行为的最大特点就在于被害主体的分散性和侵害利益的扩散性。传统的那种个体诉讼对于这种现象明显缺乏有效的规范措施，只有依靠经济法来保护这些社会公共利益的理念，才能够寻求到一种新的解决之路。

2、突破传统理念，保护社会公共利益

第一，通过民众诉讼。民众诉讼赋予了普通公众更加多诉讼的权利，他们在相对比较宽泛的条件下就能够提起诉讼。当然，这种诉讼不是无限制的，可以被限制在如资源的滥用垄断环境污染等严重损害或者威胁社会公共公益的诉讼中。

第二，通过集团诉讼代表人。在现行民诉法中，集团诉讼代表人往往需要原告人数的确定，而且也需要授权，当规模公害发生时，这种制度可以做到全面而有效的救济，经济法应该赋予这些起诉代表人，依据自己的判断，对全部被害者的利益相关人员进行诉讼的权利，即使被害者的损害和范围难以得到计量和证明，也不需要授予诉讼进行权，同时还不妨碍起诉代表人的诉讼权利。

第三，通过专门机构诉讼。为了阻止危害社会公共利益的那种不正当行为，以英国为典型代表，许多国家设立专门的人员和机构来接受个人的检举，对危害社会公共利益的行为提起诉讼。

第四，通过代位诉讼。为了有效保护社会公共利益，很多国家在司法实践中都对法定社会团体的原告资格进行了赋予。代位诉讼可以削弱对原告资格的限制，扩大原告的范围，同时也能够加强对中小企业、消费者、劳动者这些属于社会弱势群体，以抗衡相对强势的侵害方，并通过组织起来的社团，可以让这些社会弱势群体从费力、费时的法律诉讼中解脱出来，实现公益的有效救济。

四、结束语

对于社会公共利益的法律保护应该由多个法律条规来进行完成，经济法也是这其中的一个重要环节。所以说，经济法学界既不应该推卸经济法对于社会公共利益保障的义务，也不应该把所有的社会公共利益全部揽入到经济法的范围里来，更不应该引起那些不必要的地盘之争。众所周知，社会公共利益是代表特定地区、特定时期的绝大多数人的共同利益，我们为什么不可以通过所有能够利用的方式来保护社会公共利益呢?为什么不可以给予当事人必要的关于经济法的司法救济呢?对于经济法中社会公共利益的讨论，远远没有结束，值得我们在以后继续探讨。

参考文献:

[1] 邓纲. 对社会利益及其与经济法关系的反思[J].云南大学学报(法学版) ,2001,(3)：132-136.

[2] 吕忠梅, 廖华. 论社会利益及其法律调控——对经济法基础的再认识[J]. 郑州大学学报(哲学社会科学版) , 2003,(01)：104-106.

[3] 代刃. 經济法立场下社会利益的考量[J]. 商场现代化 , 2008,(01)：125-127

[4] 羌旭, 史文仪. 概念比较视角下社会利益的界定[J]. 商品与质量 , 2010,(S3)：132-135.

作者：彭蕴琪 王红坤

社会公共利益法律保护论文 篇2：

试论我国的公益诉讼制度

[摘要] 近几年在我国经济发展过程中，侵害社会公共利益的现象越来越严重，由于我国目前法律中公益诉讼制度的缺失，根本无力应对这些问题。本文阐释了公益诉讼的涵义及发展状况，从理论和实践两方面论证了在我国建立公益诉讼制度的必要性和可行性，并对我国公益诉讼制度建构中的一些突出问题进行了分析。

[主题词] 公益私益 公益诉讼

一、公益诉讼的涵义及发展状况

所谓公益诉讼，是指同被诉行为无法律上的直接利害关系的公民、法人和其他组织（包括人民检察院）都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯社会公共利益的行为，有权向人民法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。

与其他的诉讼形式相比，公益诉讼具有许多显著的特点。首先，公益诉讼是为维护国家利益和社会公共利益而提起的诉讼，其根本目的是主持社会正义，实现社会和平；其次，公益诉讼的原告可以是任何公民和组织，不以当事人本身法律权利的存在为限，带有很强的公益色彩；再次，公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已经造成了现实的损害，也可以是尚未造成损害但存在损害发生的可能；最后，公益诉讼建立在一种“社会责任本位”的基础上，所实行的具体原则和制度方面有诸多限制，体现了较强的国家干预色彩。

公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的，又称罚金诉讼或民众诉讼。在罗马法中，私益诉讼是为了保护个人所有权的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是为了保护公共利益的诉讼，除法律有特别规定者以外，凡市民均可提起。“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为侵害（即便只是私人利益受损）的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。”但由于当时国家职权主义色彩比较浓厚，对侵害国家利益和社会公共利益的案件，国家直接进行干涉。同时，当时的法律带有明显的“诸法合体”的特征，致使公益诉讼缺乏明确具体的分类。

公益诉讼被赋予现代意义并引起广泛关注，始于20世纪西方社会自由资本主义向垄断资本主义过渡时期。现代公益诉讼的创始国是美国。早在1863年，为制止私人企业欺骗北方的联邦军，美国总统林肯颁布了《反欺骗政府法》。1890年，为禁止企业之间横向联合进行限制竞争行为，美国国会又通过了《谢尔曼反托拉斯法案》，据此法案，对于违反反托拉斯法案的公司，司法部门、联邦政府、团体和个人都可以提起诉讼，检察官依司法部长的指示，可提起民事诉讼。后来美国相继在反垄断、环保、消费领域侵权、证券侵权等诸多领域建立了公益诉讼制度。

检察机关代表公益参与民事诉讼起源于法国。1806年的法国民事诉讼法典最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼的制度，后来这一规定为其他国家所效仿。

二、在我国建立公益诉讼的现实需要和理论依据

（一）现实需要

改革开放以来,各种经济成分并存,责权关系不清与产权管理缺位并存,国家的利益遭到了极大的侵蚀,特别是国有企业公司化改造,资产重组过程中当事人合谋规避法律,私分、侵吞国有资产,造成的国有资产流失已达到了触目惊心的地步。另外，还有劣质产品肆意侵犯消费者生命和健康、股票虚假案件随意损害小股民的利益、违反劳动法侵犯农民工权益等等。

对于这些案件,如果国家不介入,就很难通过诉讼的法律手段加以解决。我国宪法及其他实体法虽然在原则上确认了公共利益，但并没有建立起具体可行的公益诉讼制度，缺乏相应的具体保障制度和措施。目前在我国的法制建设中,公益诉讼制度已成为一个亟待确立的法律机制。只有在一个建立起了完善的公益诉讼制度的国家,社会利益才能得到切实的维护,进而人们的普遍权益才能得到真正的实现。

（二）理论依据

1、主权民主理论

法谚云：“无救济即无权利”。有权利就有救济，否则，法律对权利的确认就会因为权利被吞噬而落为一纸空文。我国宪法规定，国家的一切权利属于人民，但这些权利如果缺乏可诉性则会成为虚设的权利。公益诉讼的真正用意在于强化当事人的程序主体地位，以实现法治国家关于人民主权的主张，法治的本质是民治，就是人民当家作主治理国家。公益诉讼承认和确立公民对公共事务的诉讼权利，将公民所享有的宪法和法律赋予的民主权利纳入司法保护的范围。

2、权力制约理论

国家是公共利益的代表，应当为社会公益的实现开辟道路。但在现实生活中，国家在社会公益的实现上却凸显出其阶级、复杂性。首先，国家政府的活动是由统治者来进行的，当统治者与社会的公共利益不一致时，政府常常会为统治阶级集团的私利而忘却甚至牺牲社会的利益。其次，权力容易异化，政府经济政策的制定不可能超脱利益纷争而立足于整体利益之上。再次，权力的使用者是具体的人，他们也有利益的追求和冲突，在权力和职务的掩盖下所为的行为更具欺骗性。最后，利益的多元化带来了权力的社会化，社会权力日益兴起。

公益诉讼制度是一个灵敏、有效的权力监控机制，其效用通过审判凸现出来，用私权制衡公权、用私权制衡私权，从而有效地保证了权力的正确行使。

3、社会本位理论

缘于没有救济的权利，不是真正的权利的观念，没有公益诉讼程序保障的公共利益是裸体的利益，是没有法律保障的利益。同时，现代诉讼的价值有一个从“个人本位”向“社会本位”的发展趋势，其目标在于以程序保障为手段来实现对社会公共利益的维护，进而使社会资源发挥更大的经济效益和社会效益。现在对公共利益的保护一般由公务员代表国家行使，而实践证明，无论国家机关如何周密，仅依靠公务员来维护国家利益和公共利益是不够的。因此，各国都开始寻求授权公民和社会组织来维护国家和公共利益的模式以弥补其不足。

4、法律效益理论

首先，公益诉讼具有预防功能，它的提起不以实际损害的发生为必要,只要能够判断存在某种损害公共利益的可能性,就有权提起诉讼,从而将损害消灭于萌芽状态，以较小的司法投入保护了较大的利益。其次,公益诉讼具有整体性,通过公益诉讼,可以使所涉及的利益冲突得到一次性解决,最大限度地节约诉讼资源。对当事人来说，只要有一个人代表不特定的多数人提起诉讼，其他主体就可以不参加进来，直接适用法院判决，减少了诉讼成本；对于法院而言，原来要通过多个诉才解决的纠纷，现在只需一个诉就能圆满解决，节约了司法资源。

三、我国公益诉讼制度建构中的突出问题

（一）原告主体资格

在各国民事诉讼法现代化的进程中，几乎所有重大的变革，都离不开当事人制度的配合和回应，如何确定民事诉讼当事人，关系到权利救济和民事诉讼目的的实现。相对于传统的民事、行政等以维护私人权益为目的的私益诉讼而言，公益诉讼最大的不同点在于以维护社会公共利益为目的。这种诉讼目的的不同，表现在具体诉讼技术方面就是公益诉讼对传统诉讼中原告适格理论的修正和扩展，即公益诉讼的原告可以是与侵害后果无直接利害关系的任何个人和组织。

目前我国理论界对公益诉讼的提起者有两种观点：一种是认为任何公民、法人或其他组织都可以作为原告提起公益诉讼；另一种是认为只有检察院才有资格作为原告提起公益诉讼，公民、法人或其他组织仅享有请求检察院提起公益诉讼的权利。笔者赞同第二种观点，由检察院作为公益诉讼的原告。

首先，由于社会公共利益的多元性、复杂性，私人原告在公益诉讼中的代表能力是非常有限的。私人原告往往会选择去代表自己最关心的一种或几种社会公共利益，但不可能去代表争讼问题所涉及到的所有社会公共利益，否则他将无法提出明确的诉讼请求。

其次，在我国目前情况下，由于公民法制观念的淡薄、法律制度本身的缺陷以及尚未形成公民好诉的文化土壤，公民对私益尚且不能有力地寻求法律保护，如果再赋予保护公益的权利，与其说是维护公益的体现，倒不如说是立法与司法资源的浪费。而且，在我国目前社会保障体制还没有很好的建立、公益被大面积不当侵犯的现实下，一旦公民个人可以进入公益诉讼，法院将面临汹涌的公益诉讼的强大冲击。而公民的滥诉也将会使法院更加焦头烂额，整个社会将为之付出巨大的成本。对于赋予法人和其他组织以原告资格，也将面临着上述问题。更重要的是，我国具有独立地位的社会团体法人或组织并没有真正的建立，反而具有相当大的“人身依附性”，赋予他们保护公益的权利或许本身就是一种潜在的危险。

所以，目前在我国有权提起公益诉讼的主体只能是检察机关。诉权是检察机关法律监督权的必要组成部分；赋予检察机关民事诉权的目的以及民事诉权可以与民事实体权利分离的发展现状，使检察机关行使民事诉权具有可行性；赋予检察机关以民事诉权不仅不违反“意思自治”的民法原则，反而是对“依法行使”民事权利原则的保障和落实。并且在我国，维护国家和社会公共利益是检察机关的最基本职能，在私人无法伸张公益的正义的情况下，允许检察机关提起公益诉讼不失为一个好的办法。

在我国，河南、湖北和福建等地的检察机关也早已从实务中进行了积极的、卓有成效的探索。1997 年 12 月 3 日，河南省方城县检察院诉该县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失一案，获得了法院判决的支持。这是我国第一例由检察机关以原告身份提起的公益诉讼。此后几年，河南省检察机关提起民事诉讼并经人民法院审结的案件达 70 余件，追回国有资产近 500万元。据报道,四川省人民检察院民事行政检察部门在全国率先提出了设立“公益诉讼人”制度，检察官以“公益诉讼人”身份保护公共利益。

（二）受案范围

根据公益诉讼的特点和检察机关的职能以及我国司法实践的具体情况,检察机关的提起公益诉讼的案件应当包括：

1、国有资产流失案件

这是我国目前司法实践中公益诉讼的主要表现形式。目前我国的国有资产不仅包括法人或国家直接拥有的动产、不动产和属于国家所有的知识产权和土地、矿藏等自然资源，而且也包括应当收归国有的财产(如应收税金)和不应当由国库支出的资金(如不应由财政经费支出的招待费、娱乐费用)以及无主财产。

2、公害案件

公害案件是指故意损害社会公共利益及严重侵害其合法权益的案件，主要包括：（1）环境污染案件（2）生产销售假冒伪劣产品，损害消费者利益的案件（3）严重侵犯劳动者合法权益案件（4）严重侵犯公民受教育权利案件（5）危及公民通讯自由案件等。

3、职务侵权案件

职务侵权案件是指国家工作人员或国家机关授权委托的工作人员,严重侵犯公民群体合法权益但尚未构成犯罪的案件。

4、公民某些权利能力缺失案件

公民某些权利能力缺失案件是指公民因主客观原因不能行使其相应的权利能力的案件。这主要包括三类案件：（1）精神失常的流浪人员,通过公益诉讼确认其无行为能力或限制行为能力,由此指定相应的监护人（2）被侵害人受到利害关系人威胁、欺压,无法行使诉权的案件（3）某类弱势群体不知、不能、不敢行使诉权的案件等。

5、人民检察院认为应当提起诉讼的其他民事行政案件。

主要是指检察机关提起诉讼更有利于保护国家、社会公共利益及受害人重大利益的民事行政案件。

[参考文献]

[1]韩志红、阮大强，《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社，1999年

[2]周楠，《罗马法原理（下册）》，商务印书馆，1994年

[3]武玉功，论建立我国公益诉讼制度的必要性，湖南科技学院学报，2005（1）

[4]赵慧，国外公益诉讼制度比较与启示，政法论丛，2002（10）

[5]庞正、张立荣，论社会利益的法律保护，法学，2004

[作者简介]郭俊芳，女，南京师范大学法学院04级法律硕士。

作者：郭俊芳

社会公共利益法律保护论文 篇3：

试论公益诉讼主体制度的构建

[摘要]公益诉讼制度在国外已有几十年的发展历史。并在很多国家形成了较为完善的体系，虽然我国尚未真正建立此制度，但学术界、司法界已对它给予了相当的关注，形成了相当深入的研究，可以说公益诉讼制度已在我国呈现出健康发展的良好势头。而作为公益诉讼制度首要组成的主体制度在我国的建立将会面临多重困难。文章介绍了公益诉讼主体制度在我国的发展现状及面临的挑战，并从理论上对主体制度构建中可能出现的问题进行分析，主张建立既能突破主体一元化桎梏，又能有效预防滥诉的公益诉讼主体制度。

[关键词]公益诉讼；公益诉讼主体；主体一元化；主体多元化；滥诉

[作者简介]常明，阜阳师范学院政法学院助教，南京师范大学法学院在职研究生，安徽车阳236000

一、公益诉讼主体制度在我国的发展现状及挑战

(一)我国诉讼法中关于诉讼主体一元化的规定

我国现行诉讼中实行的是诉讼主体一元化，公益诉讼主体资格受到严格限制。现行《民事诉讼法》第108条规定，原告必须是与案件有“直接利害关系”的公民、法人和其他组织。与案件没有直接利害关系的人无权向法院起诉，自然不具备主体资格。在我国现有的行政诉讼的制度框架内，要求原告必须是本案的直接利害关系人或相对人。我国《行政诉讼法》第41条规定，原告提起诉讼应当符合的首要条件是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织，即行政相对人，而不包括这些人之外的第三人。1999年底最高人民法院发布的《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》则突破了“行政相对人资格论”的桎梏，提出了“法律上利害关系论”，规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。将竞争权人、相邻权人等行政相对人之外的主体纳入诉讼原告的范围。我国的《刑事诉讼法》第170条规定，自诉案件只能由被害人或其法定代理人向人民法院控告，由人民法院受理，如果被害人及其法定代理人不告，则法院不予受理。由此可见，我国的三种诉讼制度采取的都是比较彻底的主体一元化标准，即有权提起诉讼的主体必须是案件的实体利害关系人。

诉讼主体一元化的规定一方面提高了法院的诉讼效率，严格限制主体范围，能够有效地防止滥诉，提高诉讼效率；另一方面，统一的主体资格标准限制具有普适性，很多国家对主体资格都有类似规定，如《美国联邦民事诉讼规则》第17条规定：“每一诉讼应当由有实际利害关系的当事人提起。”在传统诉讼领域内，诉讼主体一元化的规定长期稳定地发挥着它的积极作用，然而当这种标准遭遇公益诉讼时，不可避免地显露出其弊端。公益违法行为的本质特点在于其损害的客体是抽象的社会公共利益，客体范围的模糊和不确定性决定了我们很难确定一个直接而具体的受害者作为适合的主体提起诉讼。

(二)我国公益诉讼主体制度面临的现实问题

1、环境恶化与资源危机问题日趋严重

当前，尽管环境恶化与资源危机问题受到了政府和社会各界的普遍关注，国家为此投入了大量的人力、物力和财力，但形形色色的污染环境与破坏资源的行为与事件仍屡有发生，并成为威胁现代人类生存的首要问题。这些污染事件不仅直接损害了成千上万人的生活与健康，造成了巨大的经济损失，而且严重威胁到社会的整体利益与公众的长远利益，违背了可持续发展的基本原则。但环境行政执法部门的执法权限有限，且缺少强有力的行政强制手段，致使许多环境违法行为无法得到纠正。而普通公民很难证明污染与自身的利益受损直接相关，仅有的几起由普通公民提起的环境公益诉讼均因原告主体不适格而败诉或被驳回起诉。

2、社会弱势群体权益遭受损害

社会弱势群体主要包括这样一些人群，如消费者、残障人士、乙肝病毒携带者、外来务工人员等，他们在经济交往、求职就业、婚姻生活等方面，整体上遭到歧视和不公正对待。这些群体的合法权益遭受损害，却又往往由于成本高昂及其自身的局限性而不去或不能维权。以消费者为例，在当前市场经济条件下，消费者与生产者或经营者之间往往处于一种不平等的地位，消费者相对而言处于弱势地位，单独维权成本过高。消费者的权益受到损害时，他们往往没有时间、精力、财力去通过诉讼的途径维权，至多是通过向工商部门、质量监督部门等国家机关及消费者协会投诉的方式来捍卫自己的合法权益。而通过这些途径来解决纠纷往往不够彻底，权威性不足，并且受益者仅限于投诉者本人，无法真正实现维护公益的目的。

3、国有资产流失严重

改革开放以来，我国经济体制改革进程加快，大批国有企业进行多种形式的改制尝试，在这个过程中，国有资产在不断发展壮大的同时，也有很严重的流失。从1982年至1992年国有资产流失大约5000亿元。进入90年代后，国有资产流失触目惊心，每年至少流失1000亿元，日均流失3亿元。为此，国家专门成立了国有资产管理局，制定了一系列国有资产管理的法律法规，明确了有关机构和人员的职责，但法律滞后、执行不力仍是不容忽视的现实问题。加之体制原因、经营原因及改革措施不完善、不配套等原因，许多地区和企业，为，了地方利益、小集体利益，甚至个人利益，趁企业转制或中外合资等机会低价评估和出售国有资产，使国家利益遭受重大损失。而根据现行诉讼法将主体资格限制于私益受损的规定。使普通公民或社会组织无法有效地维护此种公共利益，导致出现了法律保护的真空地带。

4、经济垄断案件频发

我国的企业垄断现象是由于体制原因引发的，因此带有浓厚的行政色彩。最典型的如行政垄断，即通常所说的部门和地方保护主义。一些地方和部门只顾自身的眼前利益，搞地方封锁和市场割据。又如行业垄断，我国的水、电、气、电信、铁路、医院等与人们的生活息息相关的公用企业均为垄断企业，虽然经过多次改革，仍未实现真正的政企分开。这些企业不断利用自身优势排斥其他合法经营者，窒息了业内竞争机制，束缚着本行业快速有序地发展，同时损害了广大竞争者和消费者的整体利益，严重制约了我国市场经济健康快速的发展。仅通过行政机关的行政执法行为进行干预和纠正远远不能满足维护社会公益和促进经济发展的需要。

5、行政违法行为屡见不鲜

行政违法行为主要表现为行政机关滥用职权，以权谋私或怠于履行法定职责。仅在行政处罚领域，就存在许多问题，例如行政机关滥设处罚权，在法律缺乏对罚款幅度的规定或规定幅度过宽时处罚显失公平、处罚管辖权不明确、不依法定程序处罚等。行政违法行为大量出现的根本原因在于行政权的扩张，而对行政权力进行制约的途径目前仅有两种：一是通过行政机关内部的监督机制进行制

约；二是通过行政诉讼的司法机制来进行制约。这两种途径都有其先天的不足，行政机关内部往往具有共同的利益，自行监督往往不能达到预期效果。而行政诉讼的受案范围受到严格限制，一般而言，法院只能审查具体行政行为的合法性，而对于行政行为的合理性及影响面更大的抽象行政行为无权审查和干预，因此通过诉讼途径制约行政行为无论从范围和强度上都明显不足。 综上所述，我国现行诉讼法中关于主体一元化的规定已无法应对实践中日趋严重的公益违法行为，远远不能满足维护社会公共利益的需要。针对公益违法行为的特殊性，我们有必要尽快建立相关的公益诉讼主体制度，对确定主体的标准、主体的类型及相对应的公益案件类型予以明确，以更充分地维护社会公益。

二、我国建立公益诉讼主体制度的若干构想

(一)公益诉讼主体的具体类型

借鉴国外有关公益诉讼的经验，结合我国的实践。笔者认为我国公益诉讼主体应定位为检察机关、社会团体组织及普通公民。当然各种主体在对应的公益案件种类上有所区别，详述如下：

1、检察机关

作为国家法律监督机关和公共利益的代表人，检察机关历来是站在国家、社会的角度及公平的立场，按照法律的统一标准，结合社会利益、当事人利益等多方面因素综合考虑，使国家、社会及有关个人利益都能得到比较充分的保护。公益诉讼所追求的既要维护个体利益，更要维护社会公共利益，实现个体利益与社会利益之和谐与均衡发展的价值取向，在与检察机关的结合中得到完美实现。检察机关作为公益诉讼主体的最大优点在于其能够以其国家机关的特有身份在诉讼过程中更好地与行政机关、公益违法者相抗衡。

检察机关提起的公益诉讼应仅限于纯公益性的公益诉讼，如国有资产流失的公益诉讼、环境公益诉讼、行政公益诉讼等，这类案件一般标的较大、被诉主体强大且程序复杂，普通公民往往由于经济压力和法律资源问题无力提起，其他国家机关则由于职责范围所限无权提起，由检察机关提起有较高的胜诉机率。对涉及不特定多数间接利害关系人的私益与公益并存的公益诉讼，检察机关不宜提起。这样的设定主要是出于当事人自治原则和公众参与原则的考虑。为权利而斗争是权利人自己的义务，国家不应予以过多干预。这样也有利于提高普通公民通过提起诉讼来维护自身私益及公益的积极性。

2、有关国家机关

这里所说的有关国家机关是指对保护公共利益承担特定职责的国家机关，如对维护环境负有法定职责的环境保护部门，对税收征管负有法定职责的税务机关，对市场经济秩序监管负有法定职责的工商行政部门等。这些国家机关作为管理者可以利用其所拥有的技术手段和监测工具，通过现场检查、保全证据等手段最及时、最有效地发现侵害行为和采集证据，是公益诉讼中最有力的举证者。

国家机关由于其特有的管理职责，有义务在各自职责范围内对侵害社会公共利益的违法行为提起公益诉讼，如环保部门可以提起环境公益诉讼，工商部门可以对行业垄断提起公益诉讼。

3、社会团体

由于公益诉讼涉及的是公共利益，普通公民在诉讼中承担相关诉讼负担的能力有限，因此需要某些特定的社会团体来推动公益诉讼。这些社会团体主要是以促进和保护公共利益为宗旨的非赢利性组织，如消费者协会、残疾人协会、环境保护组织、动物保护组织等，他们对相关公共利益的密切关注使他们成为公益的积极推动者。赋予社会团体以公益诉讼主体资格最大的优点在于可以避免公民个人提起公益诉讼时受到的经济和社会压力等因素的牵制，同时由于社会团体在工作中积累了大量的经验，可以达到更好地维护公共利益又防止滥诉的目的。

社会团体应根据自身成立的宗旨、章程提起不同内容、种类的公益诉讼，如环保组织可就环境污染提起公益诉讼，动物保护组织可就动物资源遭破坏提起公益诉讼，消费者协会和残疾人协会可就其成员权益受到侵犯提起公益诉讼等。

4、普通公民

普通公民为维护公共利益而提起诉讼是公益诉讼有别于传统诉讼的本质特点。国家机关对于某些损害公益的行为可能会出于种种考虑。面临重重压力而怠于起诉。然而普通公民在起诉意志上却很少会受到干扰。赋予普通公民以公益诉讼主体资格，能够有效弥补国家机关怠于起诉的不足，便于形成强大的诉讼合力，最大限度地保障社会公共利益。并且，公民作为最广泛最直接的监督者，能在最大范围内迅速及时地发现侵害公共利益的违法行为。同时赋予普通公民以公益诉讼主体资格，有利于鼓励普通公民积极主动地通过诉讼的途径维护社会公共利益，提高当家作主进行民主监督的法律意识。

为了防止滥诉，由普通公民提起的公益诉讼范围应受到严格限制。如果普通公民是直接利害关系人，当然可以作为主体提起公益诉讼，如消费者权益受损的诉讼。此外，普通公民作为间接利害关系人，虽然其合法权益并未直接受损，但能够证明损害公益的行为间接损害了其合法权益的，也可以提起公益诉讼，如股东派生诉讼。

(二)需要注意的几个理论问题

1、建立健全激励机制

(1)减免诉讼费用。我国实行的是高度有偿主义的诉讼费用的征收标准，除法律规定的极少数免交诉讼费的案件外，大多数案件的诉讼费用一般由败诉者承担，原告先行支付。而公益诉讼案件由于影响较大，诉讼费用往往非常可观，为普通公民和一般社会团体所难以承受。为了鼓励更多主体加入到维护公共利益的队伍中来，避免由于诉讼费用负担问题将多数主体拒之门外，我们有必要吸收其他国家的先进经验，适当减轻或免除普通公民和社会团体提起公益诉讼预先应缴纳的费用，等案件审结后由败诉方承担诉讼费用。

(2)奖励胜诉原告主体。公益诉讼中的原告往往不是为了其私人利益，而是为了社会公共利益才提起诉讼，在此过程中必然付出大量人力、物力和财力，所以应当给予胜诉原告适当精神和物质奖励。其一，弥补了原告在经济和精神上的付出；其二，肯定了原告的正义行为；其三，与我国历来重视奖励揭发、检举违法行为的法律传统相一致，有利于增强国家主人翁的民主意识和社会责任感，鼓励更多主体积极主动地维护社会公共利益，营造惩恶扬善、扶正祛邪的良好风气，保证社会监督机制的良性运转。

(3)合理分配举证责任。根据主体类型不同，确定不同的举证责任分配原则。对于普通公民和社会团体提起的公益诉讼，由被告承担举证责任。由于被告的优势地位和强大力量，原告的举证能力有限，如在环境公害案件中，原告由于缺乏必要的技术手段和资金支持，往往只能证明自己受到了侵害，而无法就侵权人的主观过错、行为的违法性等提供证据。有必要实行举证责任倒置，将举证责任分配给占有信息资料的被告。而对于由检察机关等国家机关提起的公益诉讼，则应由原告对其主张承担举证责任。因为这些国家机关基于其特殊的

身份和职权，拥有较高的技术手段和专业技术人才，为他们开展调查取证活动获得充分确凿的证据提供了条件。

2、加强程序保障，遏止滥诉

(1)设置必要的诉讼前置程序。根据司法最终解决原则，司法力量是维护公共利益的最后防线，司法介入应当以穷尽其他救济手段为前提。同时由于公益诉讼案件的特殊性，无论结果如何均会对被告产生一定的影响，为了维持正常良好的诉讼秩序，防止原告滥用诉权，有必要设立公益诉讼的前置程序。就作为原告的普通公民和社会团体而言，应以投诉作为前置程序，即原告应当先就侵害公共利益的行为向有关行政机关举报或投诉，在有关部门未于规定期限内答复或处理不符合法律规定时，才能提起公益诉讼。就审判机关而言，应以预审或听证作为前置程序，即审判机关在对公益诉讼进行正式审理之前，应通过预审或听证对原告的起诉进行审查，以确保原告所指控的侵害公共利益的行为有相关事实和法律予以支持，排除没有根据的起诉。

(2)限制当事人的处分权。在公益诉讼案件中，原告并非代表其私人利益。而是代表着不特定公共利益，其诉权是基于其行为的公益性而由国家赋予的。因此，原告在诉讼中的处分权应受到必要的限制。如除非已提起的公益诉讼证据不足，否则原告不能撤诉。又如公益诉讼案件不适用调解制度，调解协议的达成往往以放弃部分实体权利为代价，但公益诉讼的性质决定了原告对公共利益有维护的义务而无放弃的权利。

(3)败诉方承担诉讼费用。在诉讼费用的承担上，为了鼓励人们提起公益诉讼而单纯免除诉讼费用的做法并不可取。我们应当确立“无偿主义与低额收费”相结合的原则，即原告起诉时减少或免除其诉讼费用，败诉时再按照规定标准收费，但数额应明显低于普通私益诉讼。

3、检察机关在公益诉讼中的定位

在我国，检察机关作为国家法律监督者和公共利益代表者，负有监督法律正确实施的职责，在社会公共利益遭受侵害后，检察机关应当有权以不同的方式参与公益诉讼。

检察机关参与公益诉讼的方式主要包括两种：

(1)直接起诉。检察机关可作为单独的原告或与遭受侵害的单位、组织或公民个人作为共同原告提起公益诉讼。前者如在国有资产流失案件中，检察机关可以自己作为原告，以债务人或侵权人为被告提起诉讼。后者如在环境污染案件中，检察机关可与受到环境污染影响的单位和个人作为共同原告，以排污单位为被告提起诉讼。

(2)支持起诉。检察机关可作为参与的起诉机关支持遭受侵害的单位、组织或公民个人提起公益诉讼。主要原因在于原告主体法律地位相对较弱或相关利害关系人出于利益考虑不愿起诉。前者如在环境污染案件中，检察机关可支持与案件有直接利害关系的受损害单位、组织或公民个人提起诉讼。后者如在国有资产流失案件中，国有资产流失单位出于本部门利益的考虑，以牺牲国有资产为代价，低价出售国有资产而不愿提起诉讼，此时检察机关可支持国有资产管理部门作为原告，以造成国有资产流失的责任人和受益人为共同被告提起诉讼。

综上所述，笔者认为我们应当通过立法拓展现有的诉讼主体范围，使更多的人可以加入维护国家利益和社会公共利益的行列中来，同时采取必要措施对恶意的滥诉予以限制，构建起相对完善的公益诉讼主体制度。

[责任编辑：周志华]

作者：常　明