政府管理转型分析论文

摘要：随着我国改革开放和经济社会的不断发展，社会的各个方面都发生了许多重大而深刻的变化，我国的民主政治思想得到进一步完善，中国特色社会主义公众参与开始进入绿色健康有序的轨道。今天小编为大家推荐《政府管理转型分析论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

政府管理转型分析论文 篇1：

社会转型时期政府危机管理能力的缺失及其提升路径分析

摘 要：当前我国正处于社会转型的矛盾凸 显时期，公共危机具有突发性、紧迫性与复杂性等特征。公共危机管理的重要 性与日俱增,加强政府危机管理已成为各国政府建设的重要方面。我国政府危 机管理能力还存在欠缺，如危机意识能力、公共危机管理中的法治贯彻能力、 组织协调能力、社会动员能力、信息化管理能力及调查评估能力等。适应行政 环境的发展要求,我国政府应不断加强政府危机管理建设,提升政府处理公共危 机的能力。

关键词：社会转型；公共危机；政府公共危机管 理能力

一、我国社会转型时期的公共危机及其管理

所谓危机，最初是医学术语，指人濒临死亡的状态。《现代汉语词典》对 “危机”有两种解释：一是危险的祸根，如危机四伏；另一种解释是严重的困 难关头。危机研究的先驱查尔斯•赫尔曼（C.F.Hermann）在1972年给危机下 了一个经典的定义：危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在此形势下 ，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发 展。他认为危机事件通常具有三个特征：突发性；威胁性；决策时间短。参照 《国家突发公共事件总体应急预案》给出的定义，本文对公共危机的界定为： 公共危机是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环 境破坏或严重的社会危害，危及公共安全的事件。结合我国当前公共危机的具 体情况，根据危机的性质，发生过程和机理，可以把当前我国公共危机的主要 类型概括为：重大突发性自然灾害、突发性公共卫生事件、突发性安全事故和 灾难事故、公共管理和社会治安类突发事件。

当前,中国正处于社会转型期,即由自然经济、计划经济向商品经济、市场经济 社会转型,由封闭半封闭社会向开放性社会转型,由伦理型社会向法治型社会转 型,由同质单一性社会向异质多样性社会转型。经过三十年的改革和建设,中国 经济驶入“黄金发展期”,同时这也是一个“矛盾凸显期”。国家经济实力的增强、经济结构和社会结构 的深刻变革、消费结构的多样化,既可能把国家送上快速发展的道路,也可能使 国家进入一个“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理容易 失范”的紊乱时期。国际经验表明,一个国家人均GDP在1000～3000美元的阶段 ,其产业结构将进入急剧变动期,发展中积累的各种矛盾也会逐渐显现。从20世 纪国际经济发展史来看,一些国家,如巴西、墨西哥和阿根廷,在人均GDP达到 1000美元以后,国内都出现了贫富悬殊、失业激增、腐败等严重社会问题,导致 社会经济发展滞缓,掉入“拉美陷阱”。目前,我国也正处于这样一个时期,从 南方雪灾到四川汶川大地震，从“非典”到禽流感、口蹄疫,从密云踩踏事故 到重庆天原化工厂氯气爆炸事故,以及近日频繁出现的煤窑塌陷、瓦斯爆炸、 水灾事故，等等。我国近年来的突发性公共安全事故接连不断发生可以说已经 验证了这条规律。

在当代中国的转型社会中，突发性公共危机已经成为社会生活中的一种常见现 象，不同类型的公共危机具有如下共同特征：

第一，公共危机的高风险性即重大损失的可能性。从公共危机的定义来看，公 共危机危害的是整个社会，它所能波及的范围程度决定了它的高风险性和重大 损失的潜在可能。从2008年初的南方冰雪灾害到5月的汶川大地震，这一系列 突发性公共危机事件都对整个社会造成了极大的损失。

第二，公共危机的高度不确定性及偶然性。公共危机本身的发生发展有高度的 不确定性，即危机的诱因及发展条件、方式有很大的随意性，比如非典事件， 即便是不幸感染非典病毒，死亡率也只有3%～5%，显著低于肺结核病(25%左右 死亡率)，但其不确定性所造成的恐慌对中国经济却构成了继1997年亚洲金融 危机、2001全球经济衰退和贸易增长下降后遭受的第三次外部冲击。除了公共 危机本身的不确定性之外，对危机处理方式的选择也有很大的不确定性。对于 同一公共危机而言，不同的行动选择所导致的结果将具有显著的差异。事件的 结果取决于政府所采取的行动，而在对危机的把握上看，政府却很难确切地判 断哪种解决方式是最好的，即结果上的高度不确定性。

第三，公共危机的突发性和紧急性。公共危机在爆发之初往往毫无征兆，大风 起于青萍之末，在人毫无防备之时，突然从一些细小的事件演变成一场灾难。 危机之初，政府对危机爆发的信息很难了解清楚，更不可能选择最有效的方式 加以解决。所以，突发性公共危机事件对于政府来说还有一个紧急性特征。

第四，公共危机的社会性和扩散性。公共危机的社会性指其影响所向是大众生 活和社会秩序。对于公共危机影响的过程和涉及的范围而言，它不会局限于某 一地区、某一行业、某一部门，与之相关的其他地区、行业、部门均会受到波 及。一些学者也将公共危机的扩散性称为“涟漪反应”或“连锁反应”。

一般意义上，公共危机管理就是以政府为主体的公共部门，对公共危机的预防 、应对、化解和消除的一系列过程。公共危机管理是全方位、全过程的管理工 作，是一个完整的系统工程。在推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明 建设，构建社会主义和谐社会进程中,完善政府危机管理体系,健全危机预警机 制,提升危机应对能力,已成为我国政府管理工作的重要内容。

二、我国政府危机管理能力的缺失

政府危机管理能力是指政府组织相关力量对可能发生或已经发生的危机事件进 行预测、监督、控制和协调处理,以期有效地预防、处理和消除危机、减少损 失的能力。

由公共危机的突发性、紧迫性与复杂性，社会转型的时代特征及我国政府自身 原因所致，我国政府危机管理能力还比较欠缺，主要表现如下：

（一）公共危机管理中危机意识能力的缺失

非典疫情过后，建立全面有效的应急预案迅速提上政府工作日程，全国的突发 公共事件应急预案编制工作有条不紊地展开。2005年5-6月，国务院印发四大 类25件专项应急预案、80件部门预案，省级总体应急预案也相继发布……到 2006年1月8日，《国家突发公共事件总体应急预案》发布，至此，我国公共危 机预警体系基本建立。目前，我国突发公共事件预案体系包括国家总体应急预 案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案以及地方应急预案，并将在日后 的实际工作中不断更新和完善。《预案》的实施，使我国的公共危机管理水平 有了一个本质上的提高。但是，目前很多地方政府及其工作人员危机意识仍然 薄弱，这无疑成为《预案》发挥高效用的最大障碍。

我国目前正处于一个周期相对长的和平时期，大部分地方政府及主要领导将主 要精力放在经济建设上，对危机的发生往往抱侥幸心理，认为建立完善的危机 管理体系对地方发展作用不大，而且还分散领导精力，普遍对危机管理重视不 够，投入不足。一般政府公务员更缺乏危机意识，他们习惯部门常态管理，有 的公务员对什么是危机管理、政府在危机管理中应承担什么样的责任等基本问 题不了解。这种状况，导致了近年来我国的一些危机事件如矿难、食品安全问 题等频频重复发生且危害巨大。同时,他们也不注意指导公众培养危机意识,从 而导致整个社会的公民素质教育体系、危机意识和实际应对能力的训练都十分 匮乏,更无从谈及紧急状态下的心理防范、法律救助和心理援助。

危机意识体现在对潜在风险的评估和对危机预警的管理两个方面，当危机过后 ，人们生活步入正轨，多数的民众、行政人员，甚至一些担负重任的领导，都 会忽略现代社会本身就是风险社会的事实，没有意识到风险不只是“一次性突 发事件”，而是现代社会的常态，风险管理还没有纳入到政府和其他社会组织 的日常工作体系中去。

（二）公共危机管理中法治贯彻能力的缺失

法治源于人类的一种政治理想和追求。法治的概念最早由古希腊政治思想家亚 里士多德所揭示，他认为法治是已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从 的法律又应该是本身制定得良好的法律。

我国是宪政国家，从1954年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与处理 突发事件有关的法律、法规，各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行 政区域的地方立法，从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法 律规范体系。如从《卫生事件应急条例》出台(2003)和《国家突发公共事件总 体应急预案》发布(2005)、《突发事件应对法》颁布实施(2007)为标志,我国 公共危机管理正式从民间呼声上升为国家意志,步入了一个全新的发展阶段。 这为政府对公共危机依法实施有效的危机管理，提供了一定的法律保障。

但是，由于传统文化思想的影响，仍有一些行政人员特权思想浓厚，人治思想 严重。加之转型期我国法律体系的不健全，无法可依、有法不依的现象还比较 严重，在政府的危机管理中表现为公务人员应作为而不作为或在作为时主观随 意性大，滥用权力、失职、渎职、侵权现象时有发生。另外，在危机管理中还 出现了行政命令漫天飞的现象。由于缺乏足够的法律框架和贯彻能力，危机爆 发时往往仓促应战、效率不高、行动混乱、善后不力，极易造成财产和生命的 惨重损失。

（三）公共危机管理中组织协调能力的缺失

由于公共危机事件现实的或潜在的突发性和危害性，政府必须将公共危机管理 纳入到日常的管理和运作中，使之成为政府日常管理的重要组成部分，而不能 将其仅仅当作是临时性的应急任务。因此，政府必须具备一个职能明确、责权 分明、组织健全、运行灵活、统一高效的公共危机管理组织体系。

从现实情况看，多数危机事件起源于基层，地方政府理应成为危机事件的主要 处理者。由于体制的原因，我国的行政权力主要集中在上层，而地方政府特别 是县、乡基层政府手中掌握的权力和资源较有限，危机发生时过多依赖上级政 府和有关主管部门，由此导致地方政府应急反应迟缓，处置效率低下。

在我国，遇到重大突发事件，通常成立临时性指挥机构，由国务院分管领导任 总指挥，有关部门参加，日常办事机构设在对口主管部门，统一指挥和协调各 部门、各地区的应急处理工作。这种分灾种的单一灾情应对方式对单项危机事 件的快速反应能力比较强，而对需要各种资源协同运作的复合型危机事件的快 速反应力较弱。同时，我国的危机管理模式中，实行的是部门分工负责、分级 管理、条块结合的管理方式。国务院各部门分别负责一种或几种相关类型的突 发公共事件预防和处置工作，其他相关部门协助配合。在条块关系上，按照突 发事件的规模和范围实行分级管理。对于由地方为主处理的突发事件，中央部 门给予指导、协调和帮助。实践表明，此方式存在两个问题:第一，部门分割 、协调不足；第二，条块职责划分有待理顺。

事实上，建立完整的公共危机管理的组织体系是远远不够的，在公共危机状态 下，如何把层级关系和功能结构不同的部门、机构有序整合，调动一切力量与 相关资源进行危机应对，如何对各个危机管理主体的行为形成有效的监督和制 约，是公共危机管理建设的一个核心问题。

（四）公共危机管理中社会动员能力的缺失

公共危机社会动员能力是指政府借助公共权力对社会一切人力、财力、物力等 资源进行调动和整合，群防群治，快速、及时、高效地应对危机的能力。公共 危机社会动员能力是公共危机管理能力的重要组成部分。

多年来，在计划经济体制下，我国政府比较擅长运用一体化的“限制型管理” 和“配给制服务”方式应对公共危机事件，其优势在于能够最大限度地整合社 会有限资源，集中统一地解决危机突出问题，防止发生动乱，较快地渡过难关 ，特别是应对单项危机事件的快速反应能力比较强。但是这种以政府动员为主 的形式，在相应的复合性危机事件的快速反应机制中显得效率较低，而且在具 体的应急管理中，往往过于依赖上级指示而自身的积极性和创造性严重不足， 这对于要求必须在第一时间内做出正确的公共危机管理来说，显然是十分不利 的。政府动员能力的过强，也暴露了我国公共危机管理状态下社会动员能力的 相对不足，这也是我国长期以来所形成的“大政府”“小社会”的格局造成的 必然结果。我国公共危机管理的社会动员能力较弱，主要表现在：

其一，我国社会动员更多地表现为一种政治动员，公共危机管理中的政治动员 能力很强，而社会动员能力相对不足。由于长期高度集中的计划经济体制影响 ，中国一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和应急管理模式，所以 公共危机管理中主要依赖政治动员能力的发挥，采用大兵团作战的“人海战术 ”，善于投入军队等集团性的力量。

其二，民间组织发挥作用不够，自我管理能力薄弱。以“非典”危机为例，自 2002年11月广东首先发现首例病毒，到2003年4月北京和部分省市爆发非典， 中国的民间组织基本没有发挥出快速反应、及时行动的组织优势，直到政府“ 全面宣战”，民间组织才陆续行动起来。目前，除了红十字会和慈善总会这样 的传统组织外，我国的公民社会组织很少和国际上众多的专业组织和国际志愿 者组织接轨，而能够吸纳各种捐助的民间基金会更是寥寥无几。

从总体上看，社会力量和民间组织在整个危机管理应对体系中发挥的作用不够 ，缺乏工作的自主性和灵活性，发挥主要作用的民间组织大部分是有政府背景 的、行政色彩浓厚的人民团体；缺乏工作的及时性和有效性，往往在政府发出 倡议或采取强有力的政策措施之后才开始行动，未能及时、有效地弥补政府缺 位，错失了遏制危机的良机；缺乏工作的创新性和专业性，未能体现出民间组 织相对政府组织的工作优势。社会动员能力的不足导致公民自发地组织和行动 起来防范危机、应对危机以及灾后的恢复和重建的主动性和积极性的缺乏，在 公共危机管理中，不能很好地在各个阶段配合政府开展工作，这些都严重制约 了社会公民组织力量的发挥，同时，也大大加重了政府的负担。

(五）公共危机管理中信息化能力的缺失

公共危机管理中很重要的一项工作就是危机信息的管理，这是危机管理能否有 效进行的保证。危机中的信息及时准确地对外公布既是公民知情权的需要，又 是维护社会稳定的需要，同时还是维护政府形象和强化政府责任心的需要。我 国政府危机管理信息化能力缺失主要表现在两个方面：

一是公共危机的信息系统比较分散。我国主管公共危机应对的专业部门，如气 象局、地震局、水利部、国土资源部、农业部都各自建有内部的信息网络系统 ，有些已经开展了部分信息交流。在部分城市和地区也已经建立统一的灾害数 据库，然后以遥感、遥测数值记录、自动传输为基础，建立空、地、人的立体 监测网和综合信息处理系统，在公共危机特别是自然灾害引起的突发性公共事 件应对中，起到了非常重要的作用。但是，我国幅员辽阔，各省、市、区由于 条块分割，使得一般政府官员和社会公众无法了解一个地区、一个城市的危机 蔓延的总况，这对于国家制定统一的公共危机管理政策、立法以及相关的管理 、经济、建设、教育、军工等各方面的建设和发展来说，都是一个根本性的缺 陷，因此，我国的公共危机管理的信息系统，仍需要进一步整合^{[1］（p ．139)}。

二是部分政府对民众信息需求的回应能力不足。危机事件爆发可能给社会带来 一定程度的负面影响。但在现实中，一些地方政府在危机管理中仍然习惯于搞 计划经济体制下的行政信息垄断，面对危机常常实行“内外有别、内紧外松” 的做法，认为公布危机的真实信息会引起社会恐慌，不利于控制局面。但随着 互联网的迅速普及，封锁危机信息已成为不可能的事情。回应民众需求的能力 不足,民意表达不畅通,反应迟钝,致使公众不满,加之群体极化现象,即一个人 的某种情绪或思维倾向在集体环境的传递中会被放大，引发民众的负面情绪。 正如著名的危机公关专家迈克尔•里杰斯特所指出的,当组织面临危机时, 对相关公众进行信息传播会比往常任何时候都显得更为重要。若一个组织不能 就其发生的危机与公众进行合适的沟通,不能告诉社会它面对灾难局面正在采 取什么补救措施,不能很好地表现它对所发生事故的态度,就必然会造成小道消 息满天飞，其结果只会适得其反，不仅影响了政府对危机的有效控制，而且会 破坏政府形象，危及政府诚信。

（六）公共危机管理中调查评估能力的缺失

公共危机管理的最后一个阶段就是评价机制的完善问题，危机管理评价应涉及 危机管理的全部内容。

目前，我国一些地方政府和组织在危机处理中呈现出一种普遍的趋势,那就是 虚报、隐瞒事故真相、相互推诿扯皮,不惜弄虚作假修改死亡人数,以保住一批 人的乌纱帽。在危机评价过程中，存在忽视调查评价、轻视调查评价、混淆调 查评价甚至回避调查评价等现象^[2]。如，2003年3月19日,海城市 2556名学生因喝了当地教育行政部门“推荐”的不属于辽宁省定点的鞍山市保 润豆奶有限公司和味帮饮品有限公司的奶制品,发生集体中毒事件。事件发生 后,当地政府并未马上将事件上报,直到上百名中毒学生到达北京就诊后事件才 通过媒体传播开。4月8日,辽宁省卫生厅终于将压在案头的海城中毒事件报告 卫生部。出现这样的情况和我国现行的公务员制度存在的一些缺陷有关。现行 的干部考核体制由于考核过于笼统或指标单一,政府官员的任免主要取决于其 政绩,把确保经济增长和社会“稳定”作为对政府官员政绩评定的主要依据。 这种评定标准,给政府很多官员一种错误的引导:认为只要能确保经济增长和社 会稳定就能仕途顺畅。因此很多政府官员在自己的任期内都想办法多上项目, 多创政绩工程。同时，我们国家现有的科层组织体系的特点也推波助澜,使得 下级部门在危机发生时,反应是不惊动社会,尽量淡化处理,报喜不报忧,以免影 响政绩,阻碍升迁。

三、提升政府危机管理能力的路径选择

目前，中国正处在改革开放和现代化建设的转型时期，在改革开放力度不断加 大，社会主义市场经济快速发展的形势下不可避免地因各类矛盾和问题引发不 同程度的危机事件。如何有效地应对这些危机事件，对中国各级政府部门来说 ，是一个紧迫的现实问题。中国政府长期以来习惯于常态管理，面对突发性的 危机，政府表现出危机管理能力偏弱的状况，因此，提升中国公共危机管理能 力迫在眉睫。笔者认为，有效提升政府公共危机管理能力可以从以下方面入手 ：

（一）强化公共危机管理意识，开展危机管理教育培训

危机管理意识是危机管理的起点，有效的危机管理需要树立全社会的危机管理 意识。危机管理首先必须进行思想观念的更新，破除天下太平的观念，时刻强 化政府日常运作中的危机意识，培养行政机关工作人员乃至公民的危机意识， 这是危机管理战略工作的一个非常重要的组成部分。其次，必须重视领导干部 和公务员危机管理知识与能力的培训。危机管理知识在西方发达国家是公务员 培训的必修课程，主要是针对本国经常发生、曾经发生、可能发生的危机形式 ，如社会矛盾、自然灾害、民族冲突等所采取的紧急应对措施方面的知识。在 我国无论是高校还是公务员培训都鲜有关于危机事件应对和管理方面的课程内 容，因此，为提高中国公务员危机事件的应急能力，需要补上这一课，这一点 可以结合目前正在大力推动的公共管理硕士职业教育，也可以利用党校、行政 学院等培训基地，将危机管理知识作为领导干部和公务员培训的必须课程，培 养他们的危机意识，掌握危机应对措施和危机处理手段，在心理上和物质上做 好危机管理准备。

在中国危机管理中还急需对普通民众开展危机应对教育，使普通民众了解各种 灾难发生的自然过程，掌握一定的自我保护方法，提高他们的危机应对技能， 从而增进社会整体的危机应对水平。

（二）建立健全、快速、有效的公共危机管理机制

公共危机管理是政府公共管理职能的一个重要组成部分，一个完善的公共危机 管理机制应该包括危机发生前的监测预警、危机发生后的应急处理，以及危机 结束后的总结评估等多个环节。

第一，危机发生前的监测预警。一是对导致危机的因素和危机征兆进行持续监 测，要有效整合现有的各种监测体系，建立危机监测基础数据平台。二是设计 危机预警分析指标，建立数字化模型，增强危机应变能力。三是研究制订应对 各种危机事件的防范预案，预案要根据突发事件的变化和实施中出现的问题及 时进行修订、完善。四是建立快捷、通畅、及时、准确的信息网络，确保信息 及时公开、透明、翔实，各级政府及相关部门要定期召开信息发布会通报危机 预防工作的相关信息。

第二，危机发生后的应对处理机制。一是要建立快捷、高效、权威的危机处理 组织，在危机发生时，以最快的速度建立危机控制中心，调配危机处理专家及 经过专门训练的危机处理人员，配备必要的危机处理设备，全面实施危机控制 和管理计划，以保证统一指挥、果断决策和迅速采取行动。二是按照在紧急状 态下进行危机处理的计划，紧急启动危机处理系统，并能随机应变，在事前计 划与随机情况结合的基础上，及时制订出危机处理计划。三是紧急启动并运用 危机决策管理程序，整合社会资源，实施紧急应对方案，凝聚人心，尽快战胜 危机，减少危机引起的损失和负面影响，避免引发相关的社会矛盾和社会事件 ^[3]。

第三，危机结束后的总结评估机制。公共管理危机消除后，各级政府 都要认真分析危机事件产生的原因、条件，及时总结经验，吸取教训；要科学 地评估各种应对危机的预案和危机处理措施，并不断加以改进、完善；要对导 致危机事件的有关责任人进行严肃处理，对有关政府及其工作部门故意隐瞒、 缓报、谎报突发事件和玩忽职守、失职、渎职等行为，要追究相关人员的法律 责任。

（三）进行公共危机管理组织结构的创新

中国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，日益频繁的危机考验着政府的公 共危机管理能力。传统的官僚制由于自身的机械性结构的缺陷，其组织结构与 组织体系的过于僵化的部分无法适应危机的快速应对，必须进行制度变革和体 制创新。

面对危机，应该改变过去那种仅仅依靠政府的一元危机应急反应和建立在职能 分工基础上的条块分割的危机管理体制，应建立起多元治理主体高度整合的危 机管理体系和组织运作模式^[4]。应对危机的思路和具体做法，可能 会因危机的不同种类而千差万别，但是不管面对什么样的危机，一种多元主体 协调有序地参与的、多层次配套运作的、高度网络化的弹性结构都是必须的。 为此，很有必要借鉴企业管理中的团队结构，利用团队灵活有机的优点应对公 共危机。

中国没有一个独立和常设的危机管理协调机制，更没有专门的团队组织来管理 危机。每次灾害发生后，根据灾害程度，各省政府办公厅临时成立一个工作小 组，应付省内的危机。当遇到单个省市无法处理的事件时，中央政府会成立一 个临时工作小组，协调各个省市的救灾与危机处理工作。这种临时成立的领导 小组不具有延续性，缺乏成熟的危机处理操作方案，协调性很差。因此，有必 要在政府组织中构建危机管理团队，把危机管理团队作为政府全面危机管理的 一个基本组织单元。

（四）建立有效的危机信息沟通机制

首先，完善行政层级危机信息汇报制度。完善行政层级信息汇报制度，必须明 确危机信息的界定和分类、各层级汇报各类危机信息的时间期限、特大危机的 特殊汇报方式、向国务院直接汇报的要求说明以及责任追究细则，等等。在完 善传统行政层级危机信息汇报制度的同时，还要建立网络直报系统。在中国的 行政层级节制体制下，下级往往有报喜不报忧的问题，如果单靠行政层级的汇 报，难免就会出现信息滞后、缺失，甚至失真等问题。目前，中国卫生部已经 建立了统一的国家公共卫生信息系统、重大疾病监测报告信息系统，实现了国 家和省、市、地、县层级的疾病预防控制机构以及各级各类医疗卫生机构的联 网。从2004年4月1日起，传染病疫情报告已经由过去每月按行政单位逐级上报 改为全部由医疗机构网络直报。

其次，要及时加强与媒体的沟通，充分发挥它们的积极作用。在重大公共危机 发生时，掌握媒体、加强与媒体主动协调和沟通是非常关键的环节，政府必须 充分发挥媒体的积极作用。特别是在面对社会突发性公共危机事件的发生、处 理和应对时，由于媒体报道内容的特殊性和信息传播带来的巨大社会扩散效果 ，更需要作为危机管理者的政府主动与媒体做深入的沟通、协调和合作，构建 两者之间完善良性的危机信息交流与沟通渠道。政府要充分发挥媒体的积极作 用，不能仅仅停留在原则上，必须创造媒体公正介入的秩序，制定具体的、可 操作性强的法律规定。作为执政党和各级政府管理部门，也要明智、客观地对 待灾难新闻，形成一个良好的报道环境，使新闻真正成为公众了解相关信息的 窗口。

（五）构筑公共危机的网络治理模式

网络治理是目前在西方流行的一种公共管理理论。网络治理强调公共 管理主体的多元化，强调各主体之间的互助合作，强调“多中心”治理。网络 治理模式下，政府不再是唯一的公共管理主体，政府与公民社会和众多非政府 组织一道处理社会公共问题。目前，中国正处于公共危机的高发期，仅仅依靠 政府部门的力量是很难做到危机应对的高效、快捷、灵活的。因此我们在公共 危机管理中应当最大可能地吸纳多种社会力量，调动各种社会资源共同应对危 机，形成社会整体的危机治理网络。具体来说必须做到以下几点：

一是确立政府在危机管理中的领导地位。中国长期形成的“强政府、弱社会” 的体制格局难以迅速改变，中国还没有形成发达的公民社会，社会中介组织虽 然在改革开放以来得到迅速发展，但不成熟、不规范，因此在公共危机治理中 仍然要维持和发挥政府的权威主导作用。

二是培育和发展社会民间组织，形成以政府为主导的，有协会、商会、公民的 志愿性社团、社区组织、利益团体、非政府组织等多元主体参加的治理模式， 治理主体由过去单一的政府变为由政府、社会组织各方有序参与的合作集体。

三是治理的手段由过去单纯强调行政手段变为重视行政、法律手段和社会公民 自觉自愿的合作相互补充。政府应放权于社会组织，使社会“私域”的事情由 群众性组织按照自身发展起来的契约法则来办，促进和增加社会的生机和活力 。

（六）加强公共危机管理研究

危机管理作为国际领域的一门独立学科引入中国的时间不长，学术界和理论界 对此的研究还处于相对薄弱的发展阶段。中国政府在危机管理方面的相对薄弱 是和学者的相关研究相对落后密切相关的。要改变这种状况，各级政府需要和 危机管理方面的专家通力合作，加强危机管理方面的研究。

一是要充分发挥智囊机构的作用。从科学决策的角度来看，政府应该 对危机涉及的各个方面集思广益，充分发挥智囊机构的作用。政府常规部门面 对处理非例行问题出现智慧局限的矛盾，西方国家通常采用的解决办法是聘请 外部的专家顾问，这些外部的专家来自大学、研究机构、咨询公司，他们不受 任何既定思维的约束，带来新的视角、新的逻辑和新的对策。因此，中国政府 应打破高度封闭的决策传统，充分发挥智囊机构的作用，建立起某些专业问题 的专家委员会或首席专家，通过专家咨询来研究和判断各种危机发生的可能性 ，制定反危机战略，提高危机决策质量。

二是要加强危机管理研究，形成全社会危机管理学习机制。中国在危机管理理 论研究方面取得了一定成绩，但是总体上还是比较匮乏。因此，第一，中国政 府首先要重视危机管理研究，确立与发展危机管理学科，增加危机管理投入。 第二，要重视各级政府和科研部门的合作研究，选择实际案例，分类建立危机 事件的案例库和知识系统，研究与开发危机管理情景模拟训练系统。第三，从 理论总结到实践操作，全方位地寻求符合中国国情的各种解决危机的计划和预 案。第四，重视借鉴和学习先进国家危机管理的教训和经验，拓展国际合作研 究途径。第五，要加强对党政干部危机管理的能力训练。

参考文献：

［1］肖鹏军．公共危机导论［M］．北京：中国人民大学出版社， 2006．

［2］薛澜.转型期中国面临的挑战——公共危机管理［J］．信息化 建设,2004,(11).

［3］］刘萍萍,韩文秀,裴葆春.发达国家危机管理机制与我国公共危 机管理体系设计［J］．西北农林科技大学学报(社会科学版),2005,（5）.

［4］郭晓来.危机管理系统建设中的几个问题［J］．中国行政管理 ，2004,(2).［责任编辑：岳 林］

作者：齐明山　李彦娅

政府管理转型分析论文 篇2：

政府管理中的公众参与分析

摘 要：随着我国改革开放和经济社会的不断发展，社会的各个方面都发生了许多重大而深刻的变化，我国的民主政治思想得到进一步完善，中国特色社会主义公众参与开始进入绿色健康有序的轨道。公众参与是政府管理的基础，高效的政府管理离不开公众参与，公众参与政府管理已成为时代发展的必然要求，但就目前公众参与政府管理中的情况来讲，我国现阶段公众在参与政府管理过程中还存在着许多的不足。据此，从我国公众参与政府管理中存在的问题以及措施两个方面对论文观点加以论述，使公众更好的参与到政府管理中。

关键词：政府管理；公众参与；措施

自改革开放以来，随着我国民主化进程的不断推进，近些年来，我国广大公众的民主政治参与意识不断提升，要求参政议政的诉求日益增强，尤其是涉及到人民群众自身合法利益的相关政策的制定和颁布的关注度更是与日俱增。在一系列公共政策的制定中，公众参与政府决策的积极性已经是众所周知，公众参与政府决策和管理不仅有助于降低官僚主义和腐败现象的出现，还有助于保障社会价值的平等和公平的分配，在公共政策制定和颁布的过程中，适度的公众参与是确保政策更加符合民意和更加合法化的最根本途径。

1 公众参与政府管理存在的问题

在现如今公众参与政府管理的时代和制度不断增强的背景下，公众参与日益对我国的政治生活和政府活动产生越来越大的影响作用。在我国，公众参与是源于对政府的管理理念和治理能力不足的基础上产生的，这无疑是对我国政府的公共治理和决策能力提出了全新的挑战，表明了公众参与的必要性和现实需要，同时也产生了一些缺点和不足。

1.1 政府职能转变不充分，忽视公众自身的能动作用

在社会管理中，政府对自身的定位还不是很准确，忽视了公众自身对政府管理的能动作用，一些相对来说比较刻板和传统的治理模式仍然还会存在，并且还是会认为在服务型的政府中，只有政府才是社会管理中的主体，而公众只是客体，这种现象的出现主要还是来自于传统的行政管理思想的影响，但在这同时也揭露了我国公众参与政府管理的意识比较薄弱和能力相对不足的这一问题。

1.2 政府管理主体单一，公众参与渠道相对狭窄

政府信息公开的透明度不高，内容不清晰，使公众参与渠道不畅通，逐渐趋于形式化。伴随着转型社会的多元性、流动性的不断增强，单一主体结构的政府社会管理模式早已不能够满足社会发展的各方面需要，只有进行有效地政府管理，依靠各种社会组织的发展壮大和公众社会的进步发展以及健康全面的社会组织，才是拓宽公众参与社会管理的重要途径。然而，由于长期以来我国政府对各种社会组织的支持和培养力度不足够，才使得公众参与政府管理的途径越来越窄。

1.3 公众参与政府管理的法律法规保障不健全

在公众参与政府管理的过程中，我国的一系列基本社会制度为其提供了基本的法律法规保障，不同权益主体的社会价值也通过广泛的公众参与得到进一步诠释。但是，只有政治上认同的公众参与还是远远不够的，还必须要提供与此相适应的法律法规保障，并逐步规范和完善公众参与政府管理的法律法规，以此来改变我国公众参与管理的随意性强、缺乏可操作的程序规范等问题。

1.4 公众参与政府管理的意识相对薄弱

在参与政府管理的过程中，虽然公众的意识在一定程度上有了很大的提高，但是相对来说还是比较薄弱的，公众普遍的参与积极性比较低，整体素质不高，普遍存在参与盲目性，使公众中存在着一种“与我无关”的思想，大部分公众自身缺乏主人翁意识和社会责任感，只把自己当作是政府进行社会管理的对象，而并没有意识到自己对政府管理的重要意义，其实公众自身也是政府管理的重要组成部分。

2 关于推进公众参与政府管理的对策

健康有序的政府管理是社会进步和文明程度的重要标志，同时也是人类安居乐业美好生活的重要基础，建立和完善健康高效的公众参与管理的机制成为当前政府管理中的焦点，也是需要我们加大力度改进的方面。

2.1 政府应建立行政管理新思想

伴随着政府行政管理的独舞时代逐渐成为过去，使得政府公共行政管理产生了深刻的变化，在这种情况下，决策者必须准确掌握现状，同时对于我国政府执政管理者來说，转变行政管理观念的任务仍然十分艰巨。随着时代的变迁，如今的政府不单单只是广大公众要求的回应者，而是应该建立在合作共赢和互信互惠基础上的关系，政府管理思想的转变不仅有利于正确积极的引导公众参与到政府管理，发挥公众的能动性，还有利于政府高效理性地提高民主决策能力。只有思想观念发生实质的转变，政府才能在公众在参与政府管理的过程中悉心听取公众意见，耐心解决各种疑难问题，这样互动形式的持久效应是为了营造出一种新型的互惠合作关系，这一关系正是我们国家现代化治理的要素之一。

2.2 完善公众参与的制度化、法制化建设

理想的社会管理是由政府进行规范和协调公众参与的一种社会自我管理的模式，在这种情况下，就需要在公众合理合法的参与政府管理的同时，进一步肯定公众在政府管理中的重要地位。建立健全完善的行政管理体制，就需要政府管理部门依据公众参与社会管理的现阶段情况，合理的制定和颁布符合我国国情的法律法规，对公众参与政府管理的合法性进行维护，保障公众的合法权益，使公众参与政府管理的过程中可以按照一定的标准化进程进行，再加上法律法规的维护，使得公众参与真正的做到有法可依、有法必依，逐渐完善公众参与的制度化、法制化建设。

2.3 培育公众参与意识，提高公众参与能力

培育公众的社会参与意识，首要一点就是要让公众明确自己具有参与政府管理的权利，这不仅是履行了自身的合法权利，也是履行了义务的表现，使公众逐渐把参与政府的事务管理当作一种生活习惯去对待。同时，政府在这个过程中也要发挥其支持和引导作用，积极组织和开展学习教育宣传活动，以此来促使公众参与意识的不断提高，促进公众政治素养的提升，积极回应公众诉求，不断提高公众参与管理的能力，促进社会管理的有序发展。

3 公众参与政府管理的现实意义

公众参与政府管理的过程中，不仅给政府决策带来挑战，同时也迎来了机遇，对提升政府的决策能力产生了积极的作用。政府决策是以人民最根本利益为出发点，公众利益是政府决策的价值取向，公众参与有利于民主决策的公平性，公众参与是政府进行管理的基础。

3.1 公众参与有利于在政府管理中发现问题、获得信息

通过公众积极地参与到政府管理中而形成的良好有序的合作互动关系，会有助于政府在管理中更加有效地发现问题、解决问题、获得信息，这是政府进行有效决策的基础；同时，有效地公众参与还有助于政府在行政管理中广泛的征询公众意见和想法，充分了解民情民意。相对于参与者来说，要积极有效的多进行参与，积极主动地为政府提供相关的建议想法，让政府管理者能够充分体察民情、民意、民心，更好地进行行政管理活动，使其能够更好地承担作为决策者、主导者身上的责任。最终实现公众有效地参与政府管理，依赖于政府作为决策者、主导者具体而精当的全过程设计，以此来提升公众在政府管理中的地位，从而获取全面的有效信息，一次作为决策的依据。

3.2 公众参与有利于在政府管理中解决矛盾、谋取共识

公众积极参与政府的管理，有助于化解政府管理中的矛盾，能够协调各方矛盾是管理能力的一个重要体现，有助于维持集体和个人之间的平衡。在公众参与政府管理的过程中，政府要保证在其主导的公众参与下程序的完整性，否则将会对公众参与的效果产生不好的影响，使得公众无法对政府及其领导者有足够的信心和信任。在公众参与政府决策的时候，政府与公众之间要保持平等有效地交流和沟通，而且这种交流和沟通要充分和恰到好处，要让公众感受到政府的诚意，這样能使主体之间消除误解、有效沟通，当面就有不同想法和看法的问题进行深入讨论研究，各抒己见，直到问题得以解决和化解，最终达成一致。

3.3 公众参与有利于政府决策具有正当性、可行性

公众适度的参与政府决策，不仅有利于政府对决策不断地进行反复思考，采用纠错机制，还有利于在最大程度上实现公众利益，提高决策的正当性，公众参与的程度和决策的执行力具有一定关联性。进行健康有序的公众参与是为了让广大人民群众有机会充分表达自己的想法和意愿，真正做到切实的维护自身的合法利益，不断提高公众参政议政的政治素养和能力，同时也能够改进政府的管理方法和决策方式，起到提高政府执政能力的作用。政府通过与公众的多种形式的沟通之后，广泛的听取和接纳公众意见，对公众参与的途径、程序和制度进行了完善，更好地防止了权力的滥用，并通过和广大群众的沟通交流，形成了良好的公与私、权与利之间的关系，从而更好地加强了政府的公信力和权威，这将有助于政府决策的制定和实施，加强决策的可行性。除此之外，政府还要进一步加强制度化、理论化的规范引导，作为一个负责任的政府，应该承担起培育公众进行合理有效地政府参与的责任，这是政府与公众之间进行良好合作的前提和基础。在当今新时代背景下，政府只有转变思想观念、提高执政能力、讲究策略方法，才能达到理想的公众参与和有效地政府管理。

总之，在社会管理中，政府不是进行公共管理的唯一主体，还要依靠公众的参与和配合，才会使政府管理得到健康有序的顺利进行。自行政改革思潮从上世纪中叶席卷全球以来，政府和公众之间的关系就发生了深刻的变化，公众开始参与到政府的管理活动中来，并在是世界各地都得到了全面的开展。从此以后，在政府管理中的公众参与成为了当代民主政治的一种具体体现，也是我国进行民主政治中不可或缺的一部分，还是我国民主决策中一个相当重要的环节，良好的公众参与对于政府管理有着十分重要的现实意义。

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作者：杨旭

政府管理转型分析论文 篇3：

中国大城市政府管理创新的价值定位和路径选择

[摘要]城市是人类制度文明的摇篮，流行于当今世界各大城市的许多公共治理理念及方式和人类的历史一样久远，在人们探索城市治理模式创新的时候，越来越多的迹象表明，这些发自远古而又经久不衰的城市理念、制度和治理方式已经全面渗透到我国一些发达的城市地区，它的存续和发展决定着这些城市甚至整个人类发展的未来。本文通过分析我国发达城市社会的特征，提出了“三元社会”结构及“三元治理”模式，并在此基础上提出了我国社会转型时期大城市政府管理创新的价值定位和目标模式。

[关键词]城市政府管理创新价值定位路径选择

[作者簡介]马敬仁(1955-)，山东阳谷人,深圳大学管理学院公共管理系教授，深圳市人大常委会经济工作委员会委员。研究方向为公共管理。

一、经济全球化对中国城市政府管理的挑战

经济全球化的一个重要标志和结果，是权力和影响力正在向“超国家”和“非政府”机构流动，包括国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织、欧盟、东盟、地区性贸易协定等，一些国际NGO组织对一个国家内部如城市公共管理的影响力越来越大。“有一些力量试图把政治权力从民族国家向下转移到次国家的区域和集团中去。另外又有一些力量则试图把权力从国家向上转移到跨国性的机构和组织中去。”（阿尔温.托夫勒，1980）总之，在全球化背景下，主权国家之间政府间合作及其相互依赖性越来越大，政府不仅可以在国内行使其法定的行政权力，而且可以在一些国际事务中有更多的发言权和影响力。因此，基于国际社会共同面临的重大问题和适用国际惯例而实行的城市公共部门管理改革，是近年来许多国家行政改革的一个重要驱动力，进而使这些国家以内在驱动力为主的行政发展开始向内外双向驱动的方向转换。

在我国，随着市场经济的纵深发展，中央政府、地方政府以及社会自治组织之间的权力分散化倾向日益凸显，发达城市的分散化治理结构开始迅速发展。另一种力量是一些国际组织和跨国公司对发达城市的影响也越来越大，如世界贸易组织、国际货币基金组织和一些超级跨国企业落户在发达城市等。加拿大教授萨维曾对经济一体化和行政改革的关系做了这样的评价：“经济全球化要求牺牲某些主权以遵守国际规则，如一个国家的贸易政策越来越被国际协定所塑造。我们也感到所面临的巨大压力，即协调国家之间的法律和政策。”（唐纳德.萨维，1998）所以，在全球化的背景下，一个国家内部尤其是城市社会按照国际社会的规则和义务要求，对政府管理和其他领域的公共治理进行局部的甚至是全面的改革无疑是非常必要的。

从某种意义上来说，经济全球化趋势是不可逆转的，城市政府为了适应全球一体化及由此形成的新的竞争规律和态势，就必须不断改革和调整原有的政府体制和公共治理模式，以积极应对和快速回应来自国际和国内社会各种环境因素的挑战。同时，全球化时代发达的通讯系统，使许多过去非常陌生的事物不经意之间在一个国家广泛传播，尤其是在城市社会，似乎再也没有什么东西可以称为“海外的”了。在中国，境外商家的大规模介入使国内城市市场竞争愈演愈烈，市场监管和消费者权益保护使政府管理呈现出量增质高的趋势；汽车进入家庭使城市交通和环境质量成为困扰许多大城市政府的难题，经济全球化和WTO规则正在更加广大的范围内影响着城市居民的日常生活。同时，政府和其他非政府组织能够更加便利地随时了解到其他国家的最新发展，为引进和借鉴别国的先进管理经验提供了现实条件和可能。而且，由于公众对本国和其他国家行政改革的努力有了越来越深入的了解，他们不希望自己的政府在改革的浪潮中无动于衷，政府也不希望给公众一个因循守旧，不事创新的形象。这些国际化的事实首先在城市治理中得到了体现，例如，最近国务院为全面推进改革的纵深发展，在上海、天津和深圳开始了综合配套改革试点，在行政体制、社会管理体制、公共服务体制、金融体制和自由港等方面进行综合改革实验。

二、市场经济的纵深发展是城市政府改革创新的基本动力

建立市场经济体制，从本质上讲是一个崭新的制度创新过程。从国内外市场经济发展实际出发，参照国际社会对市场经济标准的某些惯例，建立并逐步形成比较完善的社会主义市场经济体系，将成为中国今后几十年内必须面对的重大战略任务。美国、欧盟、加拿大等对判定市场经济国家有一些硬性规定（如美国的六个法定要求[19U.S.C—1677(18)]， 欧盟在1998年颁布[905.98号法令]等），其中首要的是“政府在市场经济发展中的作用”问题。例如：政府对自然资源、资本和人力资本资源的占有、分配与控制，政府对国民经济运行的控制和管理权限，政府对生产（谁来生产、生产什么、生产多少、为谁生产）的控制范围（涉及企业的产权制度、利润分配与破产机制），政府对国际和国内贸易的控制，政府对中介组织的利用和监管（如商会和行会）等；而涉及到资源是由政府配置还是由市场配置，资源的使用和定价是由市场决定还是由政府决定，政府是否尊重和保护经济主体在经营方面的自主权利，是否对企业有不公平的对待，如何培育非政府公共组织和民间非营利组织，如何打破地方主义的束缚建立全国统一市场等问题，都需要通过政府体制改革和管理创新才能完成。

中国市场经济的持续快速发展，虽然克服了许多障碍，并正以巨大的推力逐步整合被各级政府分割着的全国市场，那么，克服各级政府（特别是城市政府）的地方保护政策，为促成全国统一市场扫清障碍，将越来越成为当前中国行政管理现代化的紧迫任务。政府既是推动这一进程的组织者、领导者与筹划者，又是实施完成其管理创新任务的执行者。应当看到，当今中国经济管理体制正处于新旧转轨的磨合时期，政府管理创新的变量迅速增加的同时，管理过程的非稳定性、非确定性也大大增强，由此可能衍生的社会矛盾、问题、摩擦以及可能产生的管理真空，均亟待政府未雨绸缪，超前决断，以便把可能造成的损失降到最低限度。

对于城市政府而言，在计划经济体制下，行政职能带有“全能主义”特征。“全能主义”具体表现在行政主体庞杂，行政权力直接干涉到社会的每个角落，权力运行过程中以命令服从为主，带有很强烈的“人治”色彩，即行政权力对社会进行全方位的渗透。在政府与企业、政府与社会、政府与公民、政府与市场的关系上，有明显的行政权力直接干预和弱宏观强微观的管理格局。政府部门对这种微观、直接管理方式的偏爱和情有独钟，不仅影响了作为法人实体和市场竞争主体的企业经营自主权的落实与经营机制的转换，而且还耗费了大量精力，使其难以认真履行其作为社会管理者应承担的宏观调控责任，不同程度地存在着政府“越位”、“错位”和“不到位”的现象。而市场经济的纵深发展，要求企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展的独立法人实体和市场竞争的主体自由参与市场竞争。企业在接触来自外部的市场信号、国家计划、宏观经济政策等信息之后，必须有自主行为的能力，以寻找企业成长的契机，创造新的市场环境条件。因此，根据社会主义市场经济发展的实际需要，重塑行政环境，创新政府管理，再造政府活力，将成为当前中国城市政府改革和城市发展的艰巨任务。

三、“虚拟政府”与“网络政府”将首先落户在城市

在信息化浪潮席卷全球的时候，互联网为全人类的沟通和交流提供了一个巨大的网络信息交换平台，它正以迅雷不及掩耳之势震撼着地球人类社会，迅速改变着人类组织、生产、流通、管理和生活方式，孕育着曾经是“天方夜谭”式的社会组织——虚拟组织。

“虚拟”一词在现代汉语中是指“不现实或不完全现实的”、虚构或虚设的事物，多用于语言、文学和艺术领域。互联网的出现，使虚拟组织的产生、运作和存续成为可能，进而为人类创造了虚拟网络空间及其沟通和交流新方式，为传统的人类社会组织及其运作和管理提供了一个全新的发展领域。

网络空间的开辟动摇着现代社会组织结构、管理模式和人们的行为方式。在虚拟空间中，由于人们的交往、生活和工作的内容和方式都将发生实质性的变化，进而，在促使人们的思想观念、价值取向等发生这样那样的变化的同时，社会组织及其运行方式也会随之变化，人们的社会角色、行为方式和道德责任都将与物理空间条件下的现实社会生活一样发生重大变化。正在迅速发展的网络基础设施和延伸到社会各领域的网络系统的实际结果也将人置身于一个全新的“虚拟社会”之中。“虚拟社会”和各种各样的“虚拟组织”的出现，尤其是“虚拟政府”或“电子政府”的建设，将对人类社会实践和生活方式产生前所未有的巨大影响，因为政府是社会组织中最为庞大的权威组织。“社会事务也是通过网络的形式展开的。这种网络把从没有参加过任何团体的人联结在一起。‘网络’是与一个特殊的个体相联系的各种社会关系的网状物。”（普洛格、J.D.贝茨，1988）

微电子、光电子技术和电子学的进步，卫星通讯、遥感和全球定位系统、宽频高速数字综合网络、信息压缩与高速传输、人工智能、多媒体技术和虚拟现实技术等信息科学技术的飞速进展，将给21世纪的生产过程、流通过程、消费和生活方式，以及经济、社会管理与国家安全带来难以估量的革命性变化。可以说，我们正处于一个以信息化为标志的现代化新纪元。这必将对近代以来曾经发挥重要作用的工业化官僚行政体制和管理模式带来巨大的冲击,甚至有可能引发传统公共权威的全面分化瓦解，预示着一个虚拟政府时代的到来，一个伟大的变革时代已经开始，现代信息技术对政府和社会公共管理的渗透和影响将会越来越大，进而使现代电子信息技术成为制约一个国家和地区行政管理现代化发展的关键环节，信息观念和信息技术正在按照其固有的规律改变着我们置身于其中的这个世界，一场旨在改变现代政府、企业、学校甚至是家庭组织及其运行模式的“管理革命”已经开始席卷全球，以电子信息技术为依托的管理现代化尤其是政府管理现代化已经成为中国各级政府势在必行的政策措施，政府及社会公共管理将通过电子政府和公共服务电子化系统在行政管理现代化的各个层面引发深刻变革。其结果将会通过改变政府与社会组织的结构及管理模式来改变人们的整个社会生活方式。为此，我们必须适应时代发展的需要，积极主动地推动电子政府和公共服务电子化进程，建立适应新世纪需要的电子化、网络化政府，率先实现政府管理的现代化，以提高各级政府的管理水平和管理绩效，为开发中国的“电子边疆”做出积极贡献。

四、发达市场经济条件下中国城市政府管理创新的价值定位

服务型政府是近年来中国计划体制向市场体制转型时期行政发展的战略目标，它基于经济全球化、信息化的背景和社会主义市场经济条件下政府与市场、政府与社会的关系及其发展趋势而定位，是中国现代公民社会和社会主义市场经济条件下政府发展的基本价值取向和目标定位。

1. 服务型政府是一个权威的有效的强势政府。在中国，私营部门或私人领域是改革开放以来才逐步成长起来的，或者确切地说是由政府培育出来的，虽然近年来获得了巨大的发展，但其先天的缺陷是：它不是“生长”出来的，而是“制造”出来的，或者说，中国的“市场经济”不是原发性的，具有明显的“模拟”特征，至少在它开始发展的时期是这样的。根据这一情況判断，中国的市场经济完善过程将是非常漫长的，而在这一过程中保持一个强大而有效的政府将是充分必要的，同时，这也决定了中国行政改革和创新的任务将呈现出三大领域（政府管理、企业管理和社会管理）并驾齐驱的宏观态势，包括公共部门（即广义的公共部门，包括国营企事业单位）内部管理体制、运行机制和外部关系（政府与企业、政府与事业、政府与社会、政府与市场等）等，目的是创造良好的社会生态环境，为经济、政治、文化和社会协调发展扫清道路。

随着社会主义市场经济的不断完善，尤其是随着全国统一市场的形成和在国际社会“市场经济国家”地位的确立，行政改革和行政发展的主要目标将依照发达市场经济的要求，政府将逐步退出市场和竞争性公共领域，把有限的公共资源，集中投放在市场最不可能充分解决问题的领域，以及政府行为有可能产生最大效果的领域。即便如此，有效性问题依然是建设服务型政府的一个重要指标，而有效的政府首先是一个有限的政府，一个基于市场经济和社会发展需要的服务型“小政府”。马克思、恩格斯通过总结巴黎公社的经验，指出未来社会的政府只有“为数不多的重要职能”，这和马克思的劳动者自己管理自己的思想是一致的。从这个意义上说，马克思、恩格斯所提倡的“小政府，大社会”思想也是从社会主义发展的长远利益着眼的，尽管这一思想和自由资本主义时期的“小政府”理念不无关系。

政府行为能否有效，固然与政府所拥有的权力有很大关系，因为拥有一定的权力是产生有效政府行为的前提。但是，在完善（或发达）市场经济条件下，政府不再是市场行为的主体，同时，随着公共领域管理主体的多元化，政府活动的空间会越来越小，但责任并不因活动空间的缩小而减轻，而是按照相反的方向而加大。所以，有限的政府主要体现在活动空间的有限性或公共权力适用范围的有限性，而不会在其有效性上打折扣。长期以来，中国一直坚持全能政府的管理定位，有限政府的有限管理一直没有得到应有的尊重和贯彻，致使其有效性大打折扣。因此，建设服务型“小政府”的一个重要任务是走出“全能政府”的泥泞状态，建立有限权力、有限管理甚至有限服务（将一些公共服务项目委托或外包给非政府机构）的权威性有效政府。

2.服务型政府是基于理性决策、合作治理的法治政府。近代国家和社会治理的最大成就之一就是按照“工业理性”建立的政治上的宪政体制、官僚机构的理性决策和基于理性主义的社会领域的“合作治理”模式的建立。我国是坚持“议行合一”原则的中央集权制国家。法律规定的范围就是政府行为的边界，依法行政是建设有效政府的本质体现。一方面，依法行政是指各级国家行政机关及其工作人员必须依据宪法和法律所赋予的职责权限，在法律许可的职权范围内，对国家和社会公共事务依法进行有效管理的活动，即中国的“政府”建制及其行为是狭义上的“法治政府”；另一方面，依法行政还意味着通过法定制度和程序对行政行为的合法性进行有效的控制和监督，并采取行政措施预防和防止违法行为的发生，并及时矫正违法的行政行为，即政府必须通过执法行为向权力机关进而向公民负责，通过公共管理和服务满足公民或社会的行政需要。正如古德诺所言：“政府负有责任这个特点，使得整个政治体制成了责任体制。”（古德诺，1987）法治的内容是一切行政行为都必须合法，对不合法的行为必须通过司法程序予以处理。

中国是一个富于“人治”文化传统的东方国家，随着政治与行政文化现代化进程的推进，城市政府管理中“人治”残余逐渐为“法治行政”所取代，“权威行政”为“服务行政”所置换，而民主公平与科学效率原则在现代政府管理中越来越体现为政府政策的公共性因素成长和“经验决策”向“理性决策”的转换，并且，随着传统意义上国家和社会的“分化”与 “重组”，尤其是随着“私人领域”的成长，一个崭新的有中国特色的公共领域已初见端倪，公共管理主体多元化和行政参与的不断扩大已经成为中国行政管理现代化的基本趋势。在此背景下，与传统体制下体现政府单方面意志为主的政府政策相比，社会公众对公共政策的信用机制、关注程度和执行效率都提出了更高的要求。就是说，通过政府和社会的双向或多向沟通机制制订的公共政策，在民主、公平等价值实现和决策质量明显提高的同时，理性决策成为政府和社会制订公共政策的通则，而理性决策需要高效率的管理，即有效实施政策的科学管理机制成为服务型政府建设的重要任务。从而使科学决策和民主决策成为现代政府治理能力和水平的重要标志，也直接关系到一个国家的综合国力和国际竞争能力。

服务型政府治理下的公共政策，是一个多目标协调发展的综合性政策，其目的不仅仅要实现经济增长和社会进步，而且要在公平原则下确保全体公民共享经济增长和社会发展的成果，着眼于经济、政治、文化和各项社会事业的稳定持续发展。因此，服务型政府建设高度关注国家和社会共同治理机制及其实际效果。值得注意的是，服务型政府实际上是“多管理”（宏观管理、评价、监管与仲裁）、“少服务”（将大量的直接服务项目尽量模拟市场配置的方法委托或外包给非政府公共机构或民间组织）的政府，它通过对公共管理主体的监管建立政府和社会共同治理的系统平台，以实现国家、政府、企业和社会公共事务协调发展的目标。

3.服务型政府是根据环境需要不断创新、协调发展的自适应型政府。适应环境的变化不断创新是服务型政府可持续发展的灵魂。“新公共行政”的领导人物H·乔治·弗雷德里克森认为，公共行政学和医学、教育学领域一样，有丰富的理论和观点，可能并不需要一种单一的、一致同意的理论。关键在于，那些管理政府事务的人从事于高度变化并极其不同的活动。没有一种单一的理论或概念希望把所有这些活动包括在内（乔治.弗德里克森，2003）。政府组织拥有多少实现目标的手段和工具，代表着政府组织对社会、经济等发生影响能力的大小。信息化时代的到来，预示着新文明的兴起，政府管理在其职能、行为模式、运作程序、实施途径等各个方面必将受到一定的冲击，有效政府必须适应变化着的“生态环境”，与环境相适应并持续进行制度创新，以开创行政管理的新局面。显然，“官僚制”行政组织那种以“固定的方式”发号施令的方式已经过时。在信息化时代，整个社会成为网络化的组织，组织管理也将追求网络化管理模式，这是一种以信息沟通和联系为基础而形成的管理协作系统，其追求的价值目标是效率、适应、创新。一方面，由于经济发展阶段的提升，市场机制日趋完善，政府必须调整其与市场的关系，充分发挥各自的功能及整合效能；另一方面，随着公共事务不断增多，权力结构不断分化，组织分工细化，出现了组织间相互制约、相互依存、相互合作的局面，政府管理必须适应这一变化，在追求适应、创新的同时，达到追求效率的目的。

追求政府有效性是期望利用政府行政能力以满足社会对公共物品需求的结果。但是，如何解决各国在行政管理现代化过程中面临的各种问题和压力，提高政府行为的有效性？对此并无万全之策，只有通过渐进的改革和创新，不断推进行政管理现代化进程，在改革与发展中激发政府的活力、扩大行政参与、提高行政能力，以保证行政行为的有效性。有效政府必须立足于科学决策的基础之上。作为决策主体，现代政府面对越来越复杂多变的公共事务及行政环境，确保政府行为有效性的关键在于使行政系统和行政环境在复杂的相互作用中实现动态平衡，并根据环境的变化不断进行管理理念、体制、制度和管理方式等方面的持续创新。

4.服务型政府是高效廉洁的“廉价政府”、“责任政府”。马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验时，对未来社会主义国家的政府有个理想的设计，认为政府及其工作人员都是社会的人民的公仆，由人民群众直接选举和监督，并且提出政府工作人员拿普通工人工资，人民可以随时罢免他们的职务。强调政府本身是不会创造价值的，维持政府组织活动所支出的经费越少，劳动者也就付出的越少，政府也就越“廉价”；同时，人民所需要的是负责的政府，如果不能有效地向人民负责，人民有权罢免它，推翻它；所以，廉价、负责的政府是马克思、恩格斯对未来人民政府的基本价值定位；而“服务型政府”恰恰是这一理念的“现代范式”，是一个低成本（廉价）、高效率和廉洁自律的责任政府。

随著我国社会主义市场经济的不断完善，公共管理领域将实现由低效率、高成本的低效政府向高效率、低成本的廉价政府、廉洁政府的历史性转换；古德诺早就说过：“政府机构的使命……，是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。”这一切都是为了有效地提供公共服务。追求高效是政府行政的内在要求，效率化是公共行政现代化的重要标志。“追求效率最大化是公共行政的根本目标，世界各国都在为提高公共部门的效率而努力进行机构能力建设。”跨国研究的证据表明，“如果政府机构具有竞争性的、以个人才干为基础的聘用和晋升制度，……那么这些机构的能力就强。依赖于更具公开性和竞争性的制度，就可以降低推行内部制约的成本。”然而，行政效率体现在公共行政的各个环节、各个层次上，是一项综合指标，必然受到组织内外错综复杂因素的影响，因此，提高行政效率也是一项综合系统工程。要提高行政效率，必须树立正确的效率观念，在精简机构、理顺职能、健全法制的基础上，提高公务员素质，并实现管理技术和管理方法的现代化。

高效的政府也意味着廉洁的政府。一个廉洁的政府，意味着有效规范行政主体的行政行为，保证行政权力的公平、公正行使，有效制止行政主体的“寻租”行为，管好用好纳税人的钱财，降低政府的管理成本，提高政府投资和公共服务质量和绩效，推进国民的整体福利水平。腐败是廉洁政府的大敌，是对权力的滥用、对公众信任的亵渎、对社会资本的蚕食，它在腐蚀整个政府机体的同时，破坏了政府和公众之间的信任关系，极大地降低了政府行为的有效性和政府能力。

我国随着社会主义市场经济的不断完善，法制和社会信用体系的逐步建立，尤其是随着政府管理创新以及监督、监察和监管机制的不断完善，官僚主义、腐败和权力滥用的生存空间将越来越狭小，官僚主义、腐败和滥用权力的难度会越来越大，成本越来越高，并随着服务型政府的完善使这些现象最终得到有效的遏止。

五、中国城市政府管理创新的基本思路和目标模式

经过20多年的改革开放，我国城市社会出现了一种特殊的“三元结构”——一种基于“三元社会”的过渡性发展形态。社会形态上的“三元”特征说明在一座城市中同时复合了城市社会、亦城亦乡的混合社会（以新城区的乡村社会或城中村为代表）和乡村社会，即使通过行政的办法将农村城市化（如深圳等），但其主要社会形态依然处在一种亦城亦乡的混合状态，而且在短时间内不会消失或被城市“化”掉。这究竟是一种暂时的或阶段特有的现象还是当代中国城市发展战略的一个新的起点？值得注意的是，我们过去基于“一元社会”（城市社会）的城市总体规划、市政体制和城市发展理念是否需要认真反思？把消灭“城中村”和乡村作为各大中城市发展的基本战略是否符合科学发展观的要求？城市中心、区域中心（行政区、功能区和经济区）甚至组团中心高密城市化策略是否符合国情、市情和可持续发展的需要等。研究发现，城市“三元社会”虽具有过渡特征，但这一理念可以在很大程度上弥补我国改革开放以来城市化的缺失，克服城市总体规划、市政体制和城市发展战略中一些固有的弊端，如空间窒息、千城一面、行政强制、单边发展等。那么，我们是否应该实事求是地按照城市“三元社会”的形态，建立基于公共治理的政府主导型、混合治理型、社会（民间）主导型等多元协同的三元治理结构。正是这些复杂的问题引发了我们对大城市治理模式的系统思考。

应该看到，我国发达城市地区已经进入了一个整体转型时期，传统因素、现代因素和后现代因素的消长引发各种社会矛盾和冲突不断加剧，过去改革中的一些中坚力量在“既得利益”泥泞中不能自拔，新的改革力量虽有不断的补充或成长但却无法控制改革的进程，各项制度配置中人治与法治、法制与民主、集权与分权、管制与服务、效率与公平的矛盾日益凸显；人口、环境、资源等三大约束机制对传统的城市成长方式提出严峻挑战；城市供养极限、资源与劳动力资源配置失衡、公共服务持续严重短缺、犯罪率上升、社会不稳定因素增加、城市社会总成本增加、生态困境等问题将使一些城市失去未来……。由此可见，我国发达城市社会的各项改革事业开始进入了一个前所未有的攻坚阶段。由于各种矛盾和利益关系复杂交织，盘根错节，改革创新面临着难度大、成本高、风险多的严峻现实。针对这种情况，我们认为，政府体制改革和管理创新将成为克服阻力、化解矛盾和风险根本路径，而城市政府体制和管理创新将成为今后一个时期改革创新的焦点和热点地区。

为此，我们必须坚持从城市政府所处的实际生态环境出发，按照发达（或完善）市场经济条件下政府的价值定位，在行政事务分析、职能分析的基础上，按照“以人为本”、“服务为本”、“绩效为本”的原则，建立现代化的城市政府公共管理和公共服务系统平台，将政府行政管理的决策职能、执行职能和监督职能等管理职能适度分离，以政府内部管理体制及其机制创新为突破口，重组现行的政府机构，并在做好配套制度建设与改革的基础上，制订科学可行的实施计划，积极稳妥地实现城市政府管理体制的改革、过渡和转型，建立法制化、科学化、现代化的一级城市政府工作系统。

城市政府管理创新是一个复杂的生态系统工程。在计划体制向市场体制全面转型时期，城市政府管理创新应坚持经济、 城市和社会发展等三个方面协同发展的方针；在管理上要逐步由“政府管制”向“公共治理”的方向转变；在治理结构上应由“集中治理”向“分散治理”的方向转换，以求建立一个多主体、多中心、多元共治协同发展的大城市治理模式。“治理”不同于行政，也不同于管理和统治。因为无论是行政、管理，还是统治，都是由政府单一主体或政府管制下以自上而下的指挥命令系统为主要路径的管理方式；基本上是政府单方面意志的体现；而治理是在多个管理主体分工协调、多元体制下既自下而上又自上而下的有机结合。主要着眼于“共同”和“协同”治理，以调动各城市管理主体的积极性。针对目前一些发达城市存在的“三元结构”特征，在公共治理模式创新上应着重考虑以下几个问题：

（1）针对市政体制和政府职能转变的实际需要，将事关全市的决策、执行、监督监管和市民整体权益的事务从城市公共事务中分离出来，建立统一的城市治理（公共管理、服务和监管）平台。

（2）针对人口结构的特点，逐步打破市民身份制度，根据市民、新市民和准市民的实际需要，综合配置公共资源，安排制度供给，逐步建立社会公平机制。

（3）针对空间资源特点，应在统一规划的前提下，全面导入差异成长或有机成长理论方法，并针对不同区域（建制区、历史遗留区、新增区）的特点建立差异规划治理模式。

（4）针对区划结构的特点，在城区内应将行政区划、经济區划、功能区划、空间规划和经济与社会发展规划有机结合起来，整合行政区、功能区和经济区，探讨跨行政区的综合行政和资源配置方式，探索适应全方位区划理念和结构的公共治理模式。

（5）针对治理结构的特点，加大市政体制、治理模式创新的力度，探索适应深圳未来建立和谐社会需要的政府治理、合作治理和社会治理（自治）模式以及相关过渡环节。

（6）针对社会结构的特点，把社会结构因素作为治理模式改革和创新的基础和出发点，并把它作为基本要素渗透到行政体制、城市治理、城市规划和公共资源配置等各项工作中去。

（7）在公共治理的具体模式问题上，大概有以下几种选择：A.政府管制的、以行政隶属关系为基础的、官僚化或行政化的管理模式；B.政府主导（下转第40页）(上接第30页)的、以绩效合同和代理委托（执行机构）关系为基础的公共治理模式；C.政府与企业、社会（事业、行业、社团、社区、市民等）合作治理的、以伙伴关系为基础的公共治理模式；D.自治模式（未来）。

（8）政府治理模式选择：A.分级统御、一元管理（两级政府、大区制、派出制（街道）、社区自治—形式自治）；B.分级统御、多元管理（三级“政府”、中区制、代理制公共服务、议行分设、基层自治—实质自治）；C.一元统御、多元管理（一级政府、小区制、代理制、议行分设、社区服务连锁化经营）：D.多元自治模式（未来）。

我国大城市政府管理创新的价值定位和路径选择就是从国情、市情和未来发展需要出发，汲取各国城市治理发展的有用经验，探索有中国特色的大城市治理（公共治理）模式创新的路径和方法。

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作者：马敬仁