政府社会管理论文

摘要推进社会管理创新是我国和谐社会建设的重要主题。今天小编给大家找来了《政府社会管理论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

政府社会管理论文 篇1：

现阶段县域政府社会管理创新存在的问题及解决对策

[内容提要]社会管理创新是提高政府社会管理能力和公共服务水平的重要途径，是实现公共服务均等化和保障民生的重要前提。县域政府作为我国行政机构的基本构成之一，其社会管理创新活动的效果影响整个格局。因此，积极探索现阶段县域政府社会管理创新存在的问题及解决对策，对构建现代社会管理体系意义重大。

[关 键 词]政府；社会管理；创新；制度供给

一、现阶段县域政府社会管理创新存在的问题及原因分析

社会管理的内涵是通过规范社会行为，协调社会关系，解决社会问题，化解社会风险来维护社会秩序，激发社会活力。社会管理的外延包括，管理社会行为、管理社会关系、管理社会问题和管理社会风险。[1]社会管理创新是一种边界性的活动。现今我国处于社会转型的攻坚阶段，其特殊性质和特点在边界上制约着社会管理创新的幅度，当然社会管理创新活动的目的是在完善社会主义形态，巩固现在已经建立的社会主义基本制度。因此，社会管理创新活动必须是以此为前提的，既不损害社会形态和社会基本制度为边界的。这样就给社会管理创新活动划定了一定的边界，在原则上规范了其活动的范围，这种边界的制约性对社会管理创新活动起到了规范性的作用。因此，社会管理创新活动应该在其合理边界内，发挥多元主体的协作功能推进器活动的有效开展。

虽然我国县域政府在社会管理创新活动开展以来取得了很大的成果，但其中也存在着局限，大致有以下几方面突出问题：

（一）社会管理创新理念滞后

政府的管理理念是政府的管理哲学，它决定了政府管理的行为举措。理念上的滞后，往往会导致政府执政行为的偏差和执政结果的失效，社会管理创新也就无从谈起。因此政府要进行社会管理创新，必须将理念创新作为先导。

然而很多县域政府的社会管理创新理念仍然是传统的行政观念，政府单向控制的管理模式仍旧盛行。原因在于县域政府一直被经济指标所困扰，因此县域政府官员推崇GDP主义，一切向经济指标看齐。在这样的经济背景下，政府官员被GDP弄的焦头烂额，行政权力过分的干预民众的生活，与民争利的现象大量存在。这些都反映出传统的行政观念还根深蒂固，民本位的管理理念没有竖立起来，这必然会导致一系列问题：第一，对公平理念认识不足。谈到公平我们会自然想到公平与效率的关系，如果将二者单独分析，各自都具有极大的优点。但由于我国处于矛盾凸显的社会转型时期，必须将二者有一个价值上的排序，如果盲目地把效率放在第一的位置，而忽视公平的理念，这样与社会管理创新的初衷是背道而驰的，可预期的结果就是社会矛盾冲突此起彼伏，国家生活秩序混乱。过分重视效率而忽视公平的理念，会阻碍地方政府社会管理创新的发展。第二，缺乏服务意识。地方政府官员的思维意识和自身素质，直接制约着社会管理创新的成效。官员们普遍具有传统意义上的思维，习惯纵向的运用公共权力而不是横向的协调与合作。而这种思维意识与社会管理创新所倡导的服务意识不存在契合点，甚至是格格不入的，缺乏对公众的责任意识、服务意识，对社会的需求不敏感，回应不积极。

（二）社会管理创新主体动力不足

新的社会管理格局是国家就各种社会管理主体在社会建设和社会管理中的地位作用、相互关系及运行方式做出的制度安排，构建齐抓共管的社会管理格局是加强和创新社会管理的根本保证。

在县域政府社会管理创新实践中，大部分县域政府较强的发挥了“党委领导、政府主导”的作用，却没有充分发挥“社会协同”和“公众参与”的作用，致使社会组织协同社会管理的能力不强、部分群众参与社会管理的积极性不高的局面。县域政府对于社会组织的管理实行的是双重负责管理体制，即登记管理机关和业务主管部门同时对社会组织进行管理和监督。领导多头的管理体制使社会组织不知何去何从，常常出现任务“打架”的现象，在双重压力下的社会组织，往往显得执行力不足。此外，我国的《社会团体登记管理条例》自1998年制定并实施以来，一直没有相应的更新。其中对社会组织在注册资金，人员数量，活动范围等方面具有严格的约束和控制，这在一定程度上提高了社会组织进入的门槛，解释了县域社会组织数量不足的原因。

（三）社会管理创新制度滞后

制度是影响人们行为的准则，对人们的社会行为进行规范。道格拉斯·诺斯说：“制度是社会中的游戏规则，也就是说，制度是决定人们之间相互关系的一系列约束。主要包括非正式约束（习惯、道德的约束、传统、禁忌和行为准则）和正式的法规（法令、宪法、产权）。”[2]科学的社会管理创新制度对于政府社会管理创新活动起到制度性的保障作用，具有重要的意义。但是，县域政府在社会管理创新制度设计方面却存在一些问题：

首先，对社会管理创新制度设计的重要性认识不足。到目前为止，很多县域政府制定了《加强和创新社会管理工作实施方案》，确定了各种具有各具特色的社会管理创新方向。但对社会管理创新的相关制度设计还没有引起足够重视，仅仅停留在方案的设计执行阶段。制度设计远远落后于方式、方法的创新。问题管理或者危机管理事件频发，笔者认为：出现一系列的社会治理问题，关键在于社会管理创新制度的滞后，制度的变革不能做到与政府社会管理环境的协调一致。社会裂痕的出现，往往需要巨大的代价来进行弥补，对于社会的健康发展伤害巨大。

其次，缺乏有效的社会管理创新制度激励。许多县域政府还没有为新出台的《加强和创新社会管理工作实施方案》，设定合理有效的社会管理创新制度激励。对社会管理创新评估指标体系，仍旧围绕所谓的“政绩”开展。这些陈旧的评价指标，可谓与社会管理创新制度设计不存在合理的契合点。因为制度的变迁是一个漫长的过程，不可能一蹴而就。而官员对于政绩的诉求，往往以任期为期限。这就存在“二律背反”的尴尬情景，花费大量的时间精力去探索没有预期的社会管理创新制度设计，还不如近期所谓的“政绩”来得实惠。县域政府在社会管理创新激励机制方面欠缺考虑，同时这也是阻碍其社会管理创新活动向前推进的制约因素。

二、解决政府社会管理创新问题的对策

（一）树立现代行政管理观念

1.树立公平正义理念。社会公平与公正，在县域政府社会管理创新实践中具有特别的含义。社会公平包括社会的经济利益、政治利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着社会资源和社会机会配置的公平性和平等性。要想达到社会公平的理想效果，首先要做的就是建立健全收入分配和利益协调机制，因为利益之间的冲突是所有社会问题产生的根源。合理、公平、公正的利益机制和分配格局是社会稳定的基石。只有在社会管理创新中始终坚持公平正义的理念，才能在市场失灵时政府及时的补位，保证社会成员利益相对均衡，从而形成相对均衡的利益格局。

2.树立社会本位的理念。社会本位理念的重要内容就是保障民生。任何地区追求经济的发展，最终只是为了满足社会公众的生活水平与质量的全面提高这一目的的工具，它的终极目标是追求人的全面发展。正如亚当·斯密所言，如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上将是不得人心的。[3]因此作为县域政府不仅要把经济搞上去，但不能盲目追求GDP，在追求经济高速发展的同时更要关注民生，要明确社会管理创新的价值基础。只有真心实意的体恤民情，关注民意，用尽一切办法改善民生。只有这样，社会运行机制才能更有效率，从而其降低运行成本。

3.树立服务的理念。提供公共服务是政府社会管理的一项重要职能，正如登哈特夫妇所言，政府的基本职能不是“掌舵”也不是“划桨”，而是回应公民诉求，为公民提公共服务。[4]通过提供公共服务的过程，来调节社会管理中所存在的各种问题，对社会资源的合理整合，使其产生规模化效应，为公众提供高质量的公共产品，满足社会公众的需求。只有将管理寓于服务，才谈得上在服务的基础上实施管理。只有本着加强服务，构建起一个服务型的政府，才能推进和实现现代意义上的社会管理。

（二）建立多元共治的社会管理创新体制

一元的社会管理创新体制与多元的社会发展趋势之间存在信息不对称的问题，随之而来的就是政府治理失灵，社会自理能力不足，窒息社会管理创新活动。当前，形成多元社会管理创新主体共同参与社会管理创新活动中，形成政府主导，社会协同，公民参与的多元共治的社会管理创新体制，这对于提高社会的自我管理能力，维护社会的长治久安具有重要的意义。

1.政府主导社会管理创新。政府具有社会管理的职能，理应处于社会管理创新的核心地位。而一味的将社会治理的任务转向社会，可谓政府的失职，政府应及时补位充当主导作用。首先，在加强和创新社会管理的过程中，政府要充当“掌舵手”的角色，将创新与民生紧密结合。让社会管理创新在民本的思想下向前推进，营造一种善治的局面。其次在建立多元社会管理创新体制中政府也需要发挥主导作用。政府需要正确处理与社会组织间的关系，对社会组织的角色定位给以明晰的阐释，职能边界进行合理的界定。当前急需解决的是破除对县域社会组织双重领导体制，将社会组织与职能相关部门进行剥离，增强其自主性。最后要合理规范登记管理制度，指标评价体系，降低社会组织进入门槛。逐步的推进社会组织规范化、法制化建设，使社会组织理性、规范、积极地参与社会管理创新活动。

2.社会协同社会管理创新。所谓的社会协同就是要将各类社会组织纳入社会管理创新的管理格局中去，充分发挥社会治理的能力，形成多元共治的局面。社会协同社会管理创新的基本要求是社会组织的进入，县域政府应完善社会管理创新的格局，大力发挥社会组织的协同力量，需要完成以下几方面的工作。

第一，为社会组织松绑。县域政府始终把社会组织当成是社会潜在的不稳定因素，通常采取不信任的态度和有意识地防范。据笔者调查走访，县域政府对于社会组织的管理方式主要以限制和控制为主。这样也就不难想象县域社会组织再进入社会管理创新的第一阶段就存在门槛问题。突出的表现为注册条件苛刻，监管过于频繁，社会组织位于政府设定的各种加锁之中。无法独立自主的参与社会管理创新活动。为此笔者建议县域政府，应该适当转变思维，营造宽松的社会管理创新制度环境，降低社会组织进入门槛，合理有效的对其进行监管，防止过度监督的行政行为。在人事、资金、管理方面提供一些必要的支持，提高社会组织参与社会管理创新的积极性。

第二，为社会组织搭建服务平台。为社会组织搭建服务平台，能够畅通社会组织提供公共服务的渠道。以专业化分工为前提，构建横向的功能服务平台，充分发挥各类社会组织的专业技能。政府在这一过程中，可以充当“守夜人”的角色，负责协调工作，对社会组织提供的公共服务进行评估，并配合一定的激励手段。在必要的时候，也可以采取购买公共服务的措施，建立起市场机制，刺激社会组织提供更优质的服务，政府买单作为对其回报。

3.民众参与社会管理创新。构建公民社会要求公民行使自身权利，以理性、合法、有序的方式参与社会管理创新活动。

第一，提升公民意识。公民作为社会的最小单位，是构成社会的基础细胞。而公民意识作为一种政治素养，是公民参与社会管理创新活动的前提基础。强烈的公民参与意识能够保证政治生活的质量。但事与愿违，据笔者观察发现，县域的公众的公众意识淡薄。对基本的政治常识缺乏了解，而且长期处于单行控制的管理模式下，公民意识被置换。因此首先要提高公众的公民意识，意识到自己作为国家的主人，表达自身的合理诉求，剔除掉“官重民轻”的传统观念，积极引导公众参与社会管理创新实践。

第二，畅通民众参与渠道。民众参与社会管理创新的方式一般主要有两种方式。第一，公民以个人的身份参与社会管理创新。随着网络技术的发展，公民参与社会管理创新的手段日益多样化。例如，公众信箱、网络听证、互联网论坛、网络意见征集。但这种以个人身份的参与方式的有效性还有待商榷，因为个人与组织的博弈根本不存在胜算的可能性，况且从法律的角度考虑并没有为公民参与提供制度保障。第二，公民参与社会组织进而参与社会管理创新活动。这种参与方式具有一定的时效性，至少在理论上组织与组织的博弈存在一定的可行性。笔者认为这也应该是公民参与社会管理创新的主要方式，也是未来工作的着重点。

（三）合理规范社会管理创新制度

合理完善的制度规范，能够为政府的社会管理创新活动提供有效的制度保障。

1.完善制度制定程序。社会管理创新最终目的是实现善治，这要求社会管理创新的相关制度设计者要把“民本”作为制度伦理，维护最广大人民的根本利益。因此制度设计者在制定社会管理创新制度时，要始终抱以“公共精神”，主动切断与利益集团的链条，把维护社会公平与正义作为初衷。笔者建议县域政府在制定社会管理创新制度时，要注意以下几点。第一，把社会公平与正义作为价值追求。以公共的“善”来克服利己主义，提高官员的道德素质。第二，建立责任追究机制。以法律监督的方式规避制度设计者与利益集团的“捆绑”。规范利益集团的利益表达方式，防止行政权力的异化。

2.减少制度执行摩擦。地方政府社会管理创新的过程当中出现了一种“怪圈”现象：制定的社会管理创新制度很全面，所涉及的范围也很广泛，但执行效果不佳，与预期目标产生一定的偏差。笔者认为可能存在的原因在于制度设计上存在制度失效的问题，重复的制度设计是没有效果的，而制度的重叠又引起制度短缺的问题，最终会导致问题的叠加，社会运行成本必然加大。因此在制度设计时要减少制度的重复设计，对已经失效的社会管理创新制度进行定期的清除，增强其新陈代谢的功能。

3.避免制度运行失灵。社会管理环境的不断变化，要求社会管理创新制度与其适应。况且社会管理创新制度要在运行中发挥其作用，更加要求制度设计者要将其与行政环境进行动态的监测。在制度运行过程中要建立反馈机制，当制度运行出现偏差时进行修补。当过时的制度设计不足以提供制度供给时，把握恰当的时机将其终结。社会管理创新制度的有效运行，可以说是整个社会管理创新活动最难得一个环节，也是检验成果的阶段。因此其运行效果良好关系到整个社会管理创新活动的成败，所以县域政府必须加以重视。在必要时，可以将一些运行状况良好，供给力度大的社会管理创新制度上升为法律。以法律的强制性、约束性进而来规范社会管理创新活动。科学规范的制度设计再加上对制度运行的监测系统在一定程度上可以规避社会管理创新制度运行失灵。

参考文献

[1]丁元竹.社会管理发展的历史与国际视角[J].国家行政学院.2011（6）：1

[2]道格拉斯·诺斯.制度：制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，1994：10

[3]亚当·斯密.国富论[M].北京：华夏出版社，2012：134

[4]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特.新公共服务[M].北京：中国人民大学出版社，2004：4

责任编辑/李永生

作者：吴子靖　顾超

政府社会管理论文 篇2：

对我国地方政府社会管理创新的理论考察

摘要 推进社会管理创新是我国和谐社会建设的重要主题。在对我国地方政府在社会管理创新过程所衍生的“刚性稳定”思维、嵌入监管效果弱、非正式制度运用匮乏、社工队伍建设系统提升以及社会组织的限制性困境与适应性创新等问题剖析的基础上，提出我国地方政府的社会管理创新应寻求从刚性管理向柔性管理的转化，探索从分类控制向嵌入监管的转化，发挥非正式制度与正式制度的协同效能，强化制度系统功能耦合及后续发展能力，以社会政策来夯实社会管理创新基础以及培育公共精神来缝合政治话语与生活话语。

关键词 刚性稳定 内卷化 非正式制度 公共精神

加强社会建设，推进社会管理创新，是我国和谐社会建设的重要主题。如何更新社会管理理念、创新社会管理方式、推进社会体制改革以及拓宽社会服务领域对实现社会关系和谐和维护社会稳定运行具有重大的现实意义。在我国取得举世瞩目的社会主义建设成就过程中，虽然国家也非常注重社会控制，但并未针对社会领域的变化做出重大管理布局，这使得社会经济领域的一些新问题仍沿用旧有的思维框架进行处理。新时期党和政府推进社会管理创新的目的就在于：联合社会力量，通过社会政策、社会服务、社会工作以及社会公益事业来化解社会矛盾，引导社会能够进行自我管理与自我治理，培育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，最终实现社会系统良序运行与协调发展。

一、对当前我国地方政府社会管理创新偏差的剖析

我国社会管理创新就是实现社会管理制度、体制、结构、运行、过程与方略的多元性、公共性、动态性、科学性、艺术性、创造性以及经济性等特性。关于当前我国地方政府社会管理创新的模式总结，学界已有一定数量的归纳与分析。本文主要聚焦于地方政府社会管理创新的偏差剖析，并提出相宜的“纠偏”之道。

1.社会管理中“刚性稳定”思维导致组织“内卷化”。和谐稳定的社会秩序是人类从古至今的共同愿望。一方面，社会管理创新的最终效果就是达到社会秩序的和谐稳定。另一方面，社会矛盾也是社会变革与发展的原动力，构建和谐社会就是要在解决社会矛盾之中促进社会全面协调可持续发展。虽然我国社会总体上是稳定的，但此种稳定却是一种静态的“刚性稳定”。“刚性稳定”是指单纯地以僵硬的方式压制矛盾，缺乏韧性、延展性和缓冲地带，使得管理者时刻处于高度紧张状态，企图运用一切资源来维系其所谓的“理想稳定”，最终可能因不能承担不断递增的巨大社会政治成本而导致政治统治的断裂与社会管治秩序的失范。“刚性稳定”在社会管理创新中具体表征为：组织的“内卷化”，它是指一个组织既没有突变式的发展，也没有渐进式的增长，而是处于一种不断内卷、自我复制与精细化的状态。“内卷化”其实是简单复制旧有机制，营造出社会管理表面稳定的假象，致使社会管理创新停滞不前，且更进一步积聚社会风险。虽然“内卷化”是现代化进程中政府社会管理不可回避的一个发展阶段，但是政府可以在既有的社会管理体制基础上，按照统筹兼顾的原则，降低通过管、控、压、罚等行政化手段进行社会管理的程度，更加善于运用群众路线的方式、民主的方式以及服务的方式，尽可能通过对话、沟通、协商与协调等方式来解决社会问题，化解社会矛盾，真正实现从重管制控制、轻协商协调向更加重视协商协调的转变，这样才能使社会的“刚性稳定”转变为开放的、动态的、和平有序的以及具有强大自我修复功能的“韧性稳定”。

2.社会管理中嵌入监管缺位影响管理效能。社会网络理论认为组织是由多个社会行动者以及它们之间的关系组成的集合。社会网络理论将组织的结构理解为由其中的行动者通过某一特殊类型的纽带联系起来的一张网，并主张行动者之间联系的类型、范围、强度以及网络位势能对组织效能的发挥产生重要影响。社会网络理论从经验层面论证了所有行为都是嵌入到社会关系网络中的，组织也是嵌入到具体的关系网络中的。嵌入之所以能对组织效能产生影响，是因为它能提供信任、传递有效的信息以及促进问题的解决三个方面的独特功能。因此，嵌入监管能使社会管理主体培育良好的认同权威，这种权威不同于刚性化的权力运作，它来自于社会管理主体在一定的社会规范下与社会管理客体互动的产物。一方面嵌入监管有助于社会整合的实现，另一方面社会整合实现过程也是社会管理主体在社会层面汲取资源和权威不断拓展的双向互动与彼此支持的过程。我国地方政府的社会管理创新更多地呈现出一种外在于社会的“类别化”管理特性。随着改革的深化与社会的变迁，传统的单位认同式微，新的集体认同缺位，民众的社会预期处于不稳定与质疑的状态，民众的社会互信度呈现出较低的水平已经成为常见现象，这些因素势必会影响这种“类别化”社会管理效能的有效发挥。别外，地方政府在社会管理创新过程过于注重“硬”体制机制整合，在挖掘新集体认同的“软”文化层面却动力不足。

3.社会管理中非正式制度供给匮乏削弱管理效度。在现实生活中发生作用的制度其实包括正式制度与非正式制度。正式制度是人们有意识地对社会行为确定的规范，具有一定的强制性，一旦确立就会形成制度刚性对行为产生深刻的影响；非正式制度是指人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的价值道德规范、风俗文化习惯以及意识形态等内在行为规范。在社会发展过程中，非正式制度不可缺失，即使在正式制度非常完备的现代国家，也不可能把人们行为的一切都置于正式制度控制之下，仍然存在由非正式制度进行调整的空间或领域。一些转型国家的制度化过程经验也表明：正式制度与非正式制度不均衡和不相容，整体制度变迁则不可能成功。如果说正式制度供给是社会演进“函数关系式”的一个常量，那么非正式制度影响则是此函数式的一个重要变量。两种制度在不同的发展阶段发挥的效能和作用的力度可能存在差异，但有效的整合可使社会管理效能更为显著。我国地方政府往往重视正式制度对行为的规约而忽略了非正式制度对行为的影响。现实也表明，在社会管理过程中两者都可以影响社会管理创新的过程及效能。社会管理创新应更加注意区域治理与非正式制度之间的持续互动过程。社会管理依赖于区域精神、参与精神以及治理文化等非正式制度的支撑，社会管理正式制度的创设要以非正式制度为基础，这样才能将正式制度内化为非正式制度，以达到社会治理的理想状态。

4.社会管理中社会组织的限制性困境与适应性创新问题。学界对社会组织的理论渊源、定义、功能、其与国家的关系、自身能力的建设以及成长的动力困境等作了较为详细的研究，也论证了其具有紧密联系民众、维护民众利益、整合民间资源、积累社会资本、自我管理、自我服务以及提升管理效能等积极特性，因此社会组织被赋予在我国社会管理中发挥“准”主体性作用。我们在肯定社会组织的积极特性的同时，也应该注意到由于文化氛围的缺失、资源汲取的困境以及制度认同的处境，社会组织的积极特性在我国当前的政治生态下很大程度上是处于一种“应然”状态。地方政府社会管理创新中所培育的社会组织的功能能否得到有效发挥是有疑问的。这种社会组织所履行的职能其实是属于传统的社区服务，其对社会管理客体的服务属于政府规定的程序性任务。由于受到权力资源依赖、自身能力建设以及公众的信任度等因素的制约，社会组织在动员社会资源、开展社会协同和培育自我发展的社区组织等方面的功能必定是较弱的。地方政府在社会管理创新中如何摆脱社会组织这种限制性困境以达到适应性创新，笔者认为目前切实可行的办法是：

（1）社会组织的他律，涉及法律环境、政府监管以及社会监督等，为社会组织的创设、发展与运作提供良好的环境。

（2）社会组织的自律，由部门、联盟或组织内部的成员共同制定规则，以此约束自己的行为，实现内部的自我监管，保护自身的利益。

（3）提升社会组织的责信度，包括强化自主性、增强公信力、弱化行政性、提升运作能力以及内化组织集体认同等。

5.社会管理中社会工作专业队伍建设应系统提升。随着对我国当前社会问题的性质、结构与原因认识的加深以及对人本理念的认同内化，政府在社会管理领域越来越强调平等协同式管理。平等协同式管理认为要想使民众真正地认同，就要尊重民众，讲道理释规范。在社会管理创新过程中，社会工作可以从制度与功能两个维度对社会管理发挥协同作用。与其他工作方法相比，社会工作具有独特的优势；与其他专业人才和专业机构相比，社会工作人才和专业社会工作机构具有独特的优势；与传统社工相比，专业社工是专业人员的行为活动，其任务都具有特定的诸如社会公平、社会团结、社会整合、社会分配、社会福利、社会发展、社会稳定以及社会秩序等社会性目标，它的基本社会功能是通过帮助弱势人群、劣势人群与灾民等“有需要”的人群来“解决问题和需求满足”以发挥社会公平、社会团结及社会福利等作用。我国地方政府社会管理创新中社工队伍建设问题在于：社工专业化职业化水平低；社工人才的教育、使用、评价、激励等管理机制尚未建立健全；社区社工社会认可支持程度弱；社工运作独立自主性低等。各地社会管理创新中需要大力发展的不是以往行政性、非专业化的社会工作，而是以专业为基础、以助人为宗旨的社会工作，是以民间组织与职业社会工作者为主体的社会工作。这种专业化的社工模式既要适应本区域社会文化环境，又要对开展社会工作所在社区的社会管理和社会服务体制进行嵌入，更要主动与所在地行政机关协调与沟通，最终实现其社会服务、社会支持以及助人自助的目标和功能。

二、对当前我国地方政府社会管理创新理念与政策的思考

通过对各地社会管理创新的文献搜集、实地调研、经验总结以及模式对比，笔者认为地方政府在今后深化社会管理创新过程中可以从以下几个维度切入。

1.寻求社会管理从刚性管理向柔性管理的转化。“刚性化”稳定思维必定会产生“刚性社会管理”。刚性社会管理奉行以规章制度为本，以一种机械的非人性化的凭借体制约束、奖惩规则等手段进行的社会管理，它无法发挥社会管理实施主体的能动性。在当前我国地方政府社会管理创新过程中，不管是“大综管模式”“网格化管理模式”“大调解机制”还是“精细化管理模式”等，其实都呈现出一种刚性化特征。而柔性化社会管理则是“以人为本”的人性化管理，它采用的是以理解和把握社会管理客体的心性与行为规律而施以的非强制性管理方式。这种社会管理方式如果适用恰当，既可以激发社会管理实施主体的效能感并引发其对管理目标的内化，也可以增强社会管理客体对社会管理主体行为的信任度并提升其权威。因此，地方政府在寻求社会管理创新从刚性管理向柔性管理转变的过程中，除了继续创新社会管理理念与整合现有的社会管理体制机制以外，还应该更加注重社会发展、社会融合以及加强文化建设等，真正地形成“安全、稳定、有序、活力”的社会氛围。

2.探索社会管理从分类控制向嵌入监管的转化。社会管理系统并不是一个封闭固化的结构体系，而是一个不断发展与演化的开放性系统，它会依据社会政治经济的发展而不断地作出调整。学界在理解我国当代国家一社会关系上所运用的公民社会、法团主义、公民社会制衡国家以及总体制度等理论范式，由于其浓厚的欧美色彩而不能有效地解释我国社会管理的现状。康晓光等通过考察国家对多种社会组织的实际控制而提出了“分类控制体系”理论范式，并通过与其他范式的比照，认为它是理解我国国家与社会关系的“理想类型”。“分类控制体系”是指政府为了自身利益，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略。在“分类控制体系”理论范式的基础上，康晓光等又提出了“行政吸纳社会”的理论范式，其核心机制是控制与功能替代。在上述理论范式的基础上，唐文玉提出了“行政吸纳服务”的理论范式，其核心互动机制是“支持”与“配合”，主要价值目标是增强公共服务能力，提高服务质量与水平。事实上，我国社会发展各个阶段的社会管理模式已呈现出“体制吸纳”的鲜明特征：第一阶段表现为组织吸纳（单位制）；第二阶段表现为政策吸纳（社会精英介入公共权力领域）；第三阶段表现为体制吸纳的扩展与转向。我国地方政府可在“行政吸纳服务”基础上引入“嵌入监管”的社会管理模式。与公民社会等强调国家与社会相分离的理论范式相比，“行政吸纳+嵌入监管”的社会管理模式更适宜于我国的现实状况。因为政府的职能改革、执政成本与社会风险控制、社会结构与社会需求的多元化以及社会组织的自利逻辑等因素为社会管理客体适应与接受这种模式奠定了良好的现实基础。

3.发挥社会管理中非正式制度与正式制度的协同效能。虽说“非正式制度”在概念上是个“舶来品”，但在我国社会管理实践史中却早已成为一种实效的管理理念。民众所特有的价值观念、伦理规范、风俗习惯以及意识形态等都会影响社会管理的体制构成、效能以及创新。我国体制改革以及“单位制”解体后，从政府分化出的大量社会服务、社会管理以及社会保障实际上部分是由具有非正式制度特性的社区来承担的。大量的社区治理经验研究也表明，社区治理的实现不仅需要正式制度的介入，更需要非正式制度的支撑。以城市流动人口管理为例，地方政府在推行实有人口信息系统建设、类别化监管以及组团式走访机制等正式制度建设的同时，更应在区域内厘清流动人口与城市安全的复杂关系，包括流动人口群体内部异质性、社会排斥与社区区隔、社区参与与社区治安以及社区支持与社区融合等问题，大力提倡公民融合政策。在制度供给方面，逐渐打破各种身份区隔，树立个体及群体问的理性沟通行为；在文化氛围方面大力倡导民众的宽容度，增强流动人口的城市认同感；在社会协同方面，结合社会组织的力量，政府制定协助流动人口更顺利地适应城市生活的各种免费项目，等等。只有通过正式制度的嵌入与非正式制度的支撑才能达成政府社会管理创新中制度协同的“累积效应”。

4.强化社会管理中制度系统功能耦合及后续发展能力。系统论认为任何事物都是一个系统。系统是由相互联系、相互制约以及相互作用的元素组成的具有一定结构与功能的整体。社会管理制度也是一个由不同要素构成的系统，它绝不仅仅是一些规则的集成与组合。制度的经验研究表明，基础制度越高的制度稳定性越强，因为它能使社会管理处于合理有效的信息调节之下。社会管理的有效性是由该项制度系统的耦合性质与程度、耦合方式与层次、外部环境以及信息沟通等相关的自变量及其相互间关系决定的。从功能上看，社会管理制度系统应包含强制机制、汲取机制、共识机制、监管机制、协调机制、表达机制、整合机制以及再分配机制等八大机制。我国地方政府应进一步强化社会管理中制度系统各功能机制的耦合度，才能更好地发挥社会管理的效能。因为社会管理制度系统这八大机制具有较强的关联性：表达机制能保证获取社会信息的真实性而有利于社会管理决策；共识机制能保证信息的有效性而降低社会管理成本；协调机制能保证社会管理决策的执行力度；监管机制能影响从行动到反馈再到协调的社会管理执行过程；再分配机制能为社会管理奠定合法性基础；汲取机制能为社会管理增添多元力量；整合机制可以实现社会管理从条块分割到整体协调管理；强制机制能保证社会管理的有效执行。因此，地方政府在社会管理创新过程中可以这八大机制为切入点，统筹兼顾，逐渐从局部到整体强化社会管理中制度系统的功能耦合以提高其后续发展能力。

5.以社会政策来夯实社会管理创新基础。现代社会中对公民福祉和社会正义的关注使社会政策不仅成为政府实施社会治理的一项核心制度，也成为构建社会关系与维护社会稳定的一种不可或缺的机制。社会政策清晰地表明了政府透过制度化行动机制来解决社会问题的智慧以及管理社会风险的策略。作为现代社会权利结构与功能实施的部分要素，社会政策就是要针对社会变迁过程中有显著影响的社会问题，通过策略性的行动实现既定的价值观，从而建立社会团结的基础。社会政策通过一系列行动者（政府、社会组织、社区及民众等）、资源（物质、经费及人力等）、技术与信息等构成的有机体系，在微观（个人与家庭）与宏观（社区、组织与社会）两个层面上实施社会控制、社会变革以及社会发展的策略和目标。

地方政府应加强探索如何融合传统福利理念、政党意识形态与社会主义政策推行原则三者形成可操作的政策原则与实践伦理。在社会政策制定与推行中应遵循秩序与稳定、民生与权利、民主与参与以及正义与团结等价值观。针对社会问题与目标群体，地方政府应着力倡导“发展型社会政策”。

因为传统社会政策的受益者或对象可能会产生被动性与依赖性，但发展型社会政策却认为，福利接受者或参与者都有自身的能动性与积极性，应该通过各种方式来调动政策受益对象或政策参与者的就业积极性。由于发展型社会政策强调社会福利服务的全面性与持久性，它促使传统的社会工作专业由注重剩余性的和治疗性的服务取向转向制度性的和发展性的服务取向。作为一种专业的社会管理方式，社会工作与社会服务不再是简单地回应和解决受助对象的物质匮乏等基本问题，而是要通过专业方法帮助受助者改善社会适应和生存发展的知识与技巧，并满足与受助者物质需求相关的情感及社会需求。总之，社会政策作为调节社会关系、消除社会不平等的制度设置，是保证社会稳定与实现有效社会管理的基础性工作。

6.以培育公共精神来缝合政治话语与生活话语。和谐社会是一切积极因素得到最广泛最充分调动的社会，是一个人与自然、人与人以及人与社会和谐的社会。建设和谐社会不是哪一群人、哪一部分人的事，它涉及全体社会成员，是全体社会成员的责任，需要全体社会成员的共同努力。因此，倡导“公共精神”将有助于营造社会管理创新的公共话语氛围。现代公共精神源于社会公共领域的道德和理想。公共精神不仅包括社会公德意识、自制自律的行为与善待生命社会的胸怀，而且体现于规则制定与执行的公正性以及自觉性，更是以一定形式的行为为媒介来传达公共社会领域活动中的各种意向、价值观念以及行为规范等。和谐社会所强调的公共精神的基本向度是民众在公共生活中对彰显和谐社会基本理念的行为准则与规范的主观认可，并体现于客观行动上的遵守与执行，是力求在具有社会理性与道德理想的民众之间、部门之间以及民众与部门之间，彰显民众与组织所应持有的权利和义务，也是对公平的承诺，对宽容的尊重，对正义的信仰。我国地方政府在社会管理创新中应从两个层面着力培育公共精神：一是进一步弘扬政府公共精神。政府的公共精神表现为对公共利益的理解与对公众利益的关注，政府角色的重新定位以及服务认同角色意识，超越个人视野对公共行政过程的深刻理解，在公共事务活动中的积极参与以及对公共规范的维护。它要求政府在制定公共政策过程中以公共精神为主导，密切关注并回应民众需求，具有强烈的责任感，扩大民主参与的渠道，形成民主参与机制。二是增强民众的公共精神。公共精神也是存在于公民社会之中的一种关心公共事物，并愿意致力于公共生活的改善、公共秩序的建构，以营造适于生存与发展条件的伦理规范、政治价值与社会制度。公共精神更是指在公共善治的共识基础上所产生的自尊、互惠、信任等基本伦理规范，体现为社会交往中在自尊的基础上赢得他尊，以互惠作为根本的交往准则，在不断的博弈中积累彼此的信任资本，并遵循于最基本的公共道德基础。

引导和鼓励民众参与公共生活，通过这样一种平台的催生与搭建为民众交流倾诉提供一种解决的话语机制，使民众都能意识到自我角色的存在、自我价值的实现以及自我权利的赋予，也使民众认识到自己与社会各群体的彼此共融与平等，让他们既感觉不到特权等级又意识到走法律程序的正当性，既意识到个体利益的尊贵又感受到公共利益的重要性，既意识到社会秩序感又使得其主客观需求得以回应。构筑主流公共文化价值观，以利益为基本动力，以权利为基本支撑，以新伦理精神为软驱，以创新精神为基本景观来确立对于民众公共行为和思想的疏导以及公共精神的生成。

公共精神不是抽象的修辞，它是一种微观的、鲜活的、流动的、可识别的生活内容和底层修辞。在城市底层话语视野里，培育公共精神其实很大程度上就是要完成精英话语与底层话语的积极对接，完成政治话语与生活话语的有效“缝合”，也就是要将抽象宏大的话语信息转化为普通民众能够理解的表述方式，使其进入民众的日常生活领域，成为民众日常生活的一部分，进而在日常生活领域完成对公共精神内涵的识别与认同。这就要求地方政府在既有的社会情境与制度环境中，以决策精英和普通民众这两种基本角色来重构政治社会公共领域，塑造公民共同体。变维稳思维为创稳思维，从制度的配套和程序的可行两个层面推进公民资格权利结构的完善，使公民权利内容与保护落到实处；推进民众有序政治参与的制度精细化；鼓励民众积极参与公共事务的开放制度和精英心态紧密联系在一起；形成信息充分交流的社会公共领域并以显著的互惠和利益妥协增进社会合作，存量社会资本，涵养丰厚的公共精神；探索国家一民众之间协商合作的模式，使利益相关的民众或关心公共事务的民众参与到真实的协商程序中；通过社会组织、社区以及网络来设置公共议题，使民众在对相关公共事务的探讨中辨清个体利益与公共利益的边界及其关系的处理。

参考文献

[1]康晓光，韩恒.分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究[J].开放时代，2008，（2）.

[2]康晓光，韩恒，卢宪英.行政吸纳社会：当代中国大陆国家与社会关系研究[M].香港：世界科技出版公司，2010.

[3]唐文玉.行政吸纳服务——中国大陆国家与社会关系的一种新诠释[J]公共管理学报，2010，（1）.

[4]陈华.吸纳与合作：非政府组织与中国社会管理[M].北京：社会科学文献出版社，2011：98～100.

[5]熊跃根.社会政策：理论与分析方法[M].北京：中国人民大学出版社，2009：19.

[6]郭明维，李迎新.现代公共精神的内涵及其网络化生成机制解析[J].电化教育研究，2012.

作者：黄毅

政府社会管理论文 篇3：

理解社会管理与社会管理体制：一个角度和框架

摘 要：社会管理是为了维护社会秩序，对公民社会领域的社会组织、社会事务和社会活动进行规范和协调的管理过程。社会管理的主体要实现对社会管理客体的管理，必须借助一定的社会管理制度和规则。为此，要明确政府的“社会本位”和治理理念是社会管理过程的根本理念；树立政府主导思想，主动承担社会管理职责，强化管理职能；强调政府管理以公共服务为基础和前提条件；以培养公民参与和志愿精神，保障和促进公民社会向独立、自主、自治的方面发展为落脚点。

关键词：社会管理；社会管理体制

一、如何理解社会管理

考察社会管理和社会管理体制的定义，我们会发现，无论是党和政府的相关文件给出的定义，还是政治学者和社会学者从不同学科角度提出的定义，从本质内容上来说，几乎大同小异。从政府、市场和社会三者间关系变迁(注：在西方，尽管不同的社会理论关注的社会领域和社会生活的环节不同，有的关注权力，有的关注结构、功能，有的关注日常生活，但一般的研究对象都是广义的社会。相比之下，只有国家－社会框架才对狭义社会的内涵进行了比较深入的探讨。（转引自常宗虎：《中国政府社会管理论纲》，http://www.chedu.com.cn/UploadFiles/2005528164024142.doc）。

）的角度来理解社会管理的含义，界定社会管理的范围，阐述社会管理体制的基本内容，能够为理解社会管理和社会管理体制的概念提供一种视角和框架。

从社会学的角度来说，广义的社会可以分为三个既相互关联又彼此独立的领域，即：（1）政治领域，包括国家、政府或政府组织，属于公共权力领域；（2）经济领域，包括市场或企业组织，属于私人领域；（3）社会领域，包括社会组织，属于公共领域。对应于社会的三大领域，学术界又称之为社会三大部门，即社会第一部门，主要指政府；社会第二部门，主要指市场；社会第三部门，也就是狭义的社会领域，西方学术界又称公民社会

（注：第三部门和公民社会有重叠，但又不完全一致。事实上，第三部门的概念与公民社会的概念也不完全一致，但大体相当，或者说，第三部门是公民社会的主要成分，因此，从这个意义上说，这两个概念的相互指称有其基础。本文采用公民社会的概念来描述社会主义市场经济体制建立后中国社会的变化，同时，也用社会第三部门的概念来对应公民社会的概念。）。据此，广义的社会管理可以简单地理解为包括政治、经济和社会领域在内的整个社会的管理。但是，在这里，本文所说的社会管理更多地是指作为整体社会组成部门的社会第三部门（公民社会）的管理，也就是狭义的社会管理。理解现代社会政府、市场和（公民）社会三者之间关系的变迁有助于我们理解社会管理的含义，确定社会管理的范围。

我国和西方社会在政府、市场和公民社会三者之间有着不同的关系和演变模式。在西方社会，国家和社会从一开始就是分立而行的，社会从一开始就是作为国家的“对立面”而存在的

(注：在西方，国家与公民社会的关系也仍有争议。近代公民社会论者和现代公民社会论者的看法就不尽相同。)，国家和社会之间有着较为清楚的界线，只是随着社会的发展，社会领域进一步细分出属于纯粹私人领域的市场和属于公共领域的公民社会。因此，在西方现代社会，政府、市场和公民社会之间较为明确的分割关系，清楚地界定了政府、市场和公民社会领域各不相同的运行规则。这样，政府、市场和公民社会各司其职，政府管理（主要包括行政管理）、工商管理和社会管理的界限和范围也就随之区分开来。

我国的情况则不同。传统社会是个己、家、国同构的社会，国就是家，家便是国。在这样的社会形态下，国的管理就是家的管理，家的管理也是国的管理，无论是国还是家的管理，都是社会管理，相互之间不加区分也无法区分。随着我国社会的发展，传统社会逐渐过渡到今天的现代社会。但是，我国的现代社会仍然保留了传统社会的某些体制特征，国家占据了整个社会的空间，或者说社会被完全包纳在国家范围之内，整个社会笼罩和生活在一个全知全能的强大国家和政府之下。这种“国家结构化的社会”(注：这个概念是指国家通过“单位”直接控制社会成员，并将所有社会成员整合到国家体系中来。参见徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，载《华中师范大学学报》（人文社会科学版）第40卷第3期。)

最典型的表现就是，“全知全能”的国家和政府以“单位制”为依托统管着全社会中的每一个人，这些“单位”管理着单位中每一个人的思想、工作、教育、生活福利、生老病死、婚姻、家庭、养老抚幼等，“单位人”的工作、生活等需求都在单位中得以实现。此时的国家和社会是同一的，整个国家就是一个“单位社会”。

改革开放以来，经济体制和政治体制改革的逐渐深入、社会主义市场经济体制的建立，推动了政企、企事、企社逐渐分开，作为社会第二部门的市场领域逐渐从国家和政府中分离出来；也就在市场从国家和政府领域分离出来的过程中，政社、政事、事社也逐渐分离，原有的单位制逐渐解体，各类新的经济组织和社会组织开始出现，过去的“单位人”开始向“社会人”转化，作为整体社会第三部门的社会公共领域逐渐从国家（政府）和市场中分离出来，也就是我们所说的公民社会的初步形成

(注：对应于“单位社会”，徐勇教授提出“非单位社会”概念，用于指称“单位制”解体后的中国社会。徐勇教授认为，西方“市民社会”概念（即公民社会）产生于特定的西方历史和语境中，作为分析工具有其意义，但不能用它来解释和衡量改革后的中国社会；同时他也认为，中国社会的转变才刚刚开始，且十分复杂，很难用一个准确的概念加以界定，他倾向于采用相对于传统体制而言的“非单位制”社会概念。参见徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，载《华中师范大学学报》（人文社会科学版）第40卷第3期。

事实上，公民社会（civil society）是一个从西方引入的概念，对于这个概念是否适合用来描述我国社会状态、我国社会是否形成了公民社会，学术界仍有争论。但是，一般认为，我国公民社会正在兴起，或者说我国初步形成公民社会。相关讨论可参见俞可平：《中国公民社会的兴起》、《中国公民社会制度环境分析》等。)。

事实上，市场的发育和（公民）社会的初步形成意味着市场、社会从国家和政府中逐步分离出来，政府、市场和公民社会各领域的职能相应分离。从管理的角度来说，政府、市场和（公民）社会有各自领域管理的逻辑、含义、范围和方式等。但是，由于我国的改革才起步不久，市场发育还不充分，独立的（公民）社会也只是刚刚兴起，政府、市场和社会领域之间仍有很大交叉，仍处在交集状态。因此，要理解社会管理的含义、界定社会管理的范围和界限，就必须分清政府、市场和社会三大部门之间的关系。

从政府、市场和社会三大部门之间的关系来看，社会第一部门有政府的行政管理，社会第二部门有市场的工商管理；而社会第三部门就是公民社会就有相应的社会管理。从我国政府、市场和社会三者之间的关系变迁来看，先有政府的行政管理，再有市场的工商管理，继行政管理和工商管理之后兴起了越来越受到政府和学界重视的社会管理。

简单地说，社会管理就是对政府领域的行政管理和市场领域的工商管理“不管”和“管不到”的公民社会领域的管理。如果给社会管理下一个定义，我们认为，社会管理就是为了维护社会秩序，对公民社会领域的社会组织、社会事务和社会活动进行规范和协调等的管理过程

(注：我国政府文件对社会管理的定义是：通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。)。

二、如何理解社会管理体制

要维护社会秩序、实现社会管理需要什么样的社会管理体制呢？在这里，我们采用广义的社会管理体制概念，又称为社会管理体系，它包括社会管理的主体、客体、社会管理的基本内容（即社会管理体制的基本要素，包括制度和机制）、社会管理的功能、目标以及社会管理理念等一系列内容。下面结合我国政府、市场、公民社会之间的关系现状，对我国社会管理体制的一系列内容分而述之，以期了解我国社会管理体制的复杂内涵和外延。

（一）社会管理的主体，简单地说，就是对公民社会领域实施规范和协调等管理活动的管理者。要想确定社会管理的主体到底是谁，仍然需从政府、市场与社会三者关系定位出发。关于中国应当采取的国家（政府）与（公民）社会之间的关系模式，我国学术界提出了这样几种观点：一是“良性互动说”，强调通过建构中国公民社会，确立国家与公民社会的二元结构，并在此基础上形成一种良性互动关系；二是“强国家－强社会说”，强调国家与社会协同发展，社会具有相对独立性，在保持社会独立性的前提下国家积极介入社会生活过程；三是“第三领域说”，认为真正独立于国家的社会组织不会在一夜之间兴旺发达，强调在国家与社会之间有一个第三域，并将政治变革的希望寄托在这一领域。在此基础上，还有学者提出在可预见的将来中国应当采取“强国家－大社会”模式、在未来最终将形成“国家与社会权力对等”模式。

这些观点有一个共识：都认为公民社会分离于并相对独立于国家（政府）是国家与社会关系的应然模式。这一理念背后还蕴藏着更进一步的问题是：如何具体划分国家与社会的领域，国家要不要干预社会和如何干预社会。上述几种观点从不同角度、不同侧面对这一理念背后蕴含的具体问题进行了回答，都有其合理成分，只是强调的角度不同而有所差异。在此，现代公民社会理论家约翰•基恩的观点似乎有意地照顾到了中国社会的现状，既从一般意义上指出了国家与社会的应然关系，也在一定程度上指出了我国政府与公民社会之间实然关系的发展方向：一方面扩大社会自主领域，缩小国家干预范围；另一方面，重新界定国家职能使之成为公民社会的保护者、监督者和调节者［1］。这一观点揭示出：公民社会相对独立于国家和政府，它属于社会自主领域，这一领域的社会组织和公民成为社会管理的当然的重要主体；然而，国家和政府对公民社会领域的管理也负有不可推卸的责任，而且国家和政府在社会管理领域起着主导作用。也就是说，（公民）社会组织和国家（政府）是社会管理的两大主体。

各种各样的公民社会组织构成了公民社会的基础和主体，也成为公民社会自我管理的主体和载体。“但是，在目前的中国学术界，对民间组织的理解甚至比对公民社会的理解还更加混乱不清。无论是学者的文章或政府的文件中，经常使用的关于公民社会组织（Civil Society Organization，简称CSO）的称呼有：非政府组织、非盈利组织、民间组织、公民团体、中介组织、群众团体、人民团体、社会团体、第三部门组织、志愿组织等。一般地说，这些不同称呼并无实质性的区别，但是从严格的语义来说，它们之间应当存在不可不察的差别，这些概念从不同的角度强调了公民社会的某个方面特征。”［2］（P3-5）在本文中，我们普遍采用公民社会组织的概念。

对于政府的含义，也有广义和狭义之分，通常认为，广义的政府包括立法、司法和行政机关，而狭义的政府则主要指一个国家的中央和地方行政机关。但是，无论是广义的政府还是狭义的政府概念，它们都是“作为国家机构的政府”，只是所涵盖的范围和内容有多少之分。如果我们换一个角度看问题，即认为凡是行使公共权力执掌并处理人类社会的公共性事务的主体和机构就是政府，那么，除了存在作为国家机构的政府以外，还存在“非国家机构的政府”，例如，在我国，中国共产党的组织和公民社会组织都行使着一定的公共权力，处理一定的社会公共事务，它们都可以看作是“非国家机构的政府”。尤其是党的组织是我国社会中不可忽视的重要公共权威力量，党和政府共同构成我们通常所说的党政权力机关，作为官方权威机构，党政力量在维护社会公共利益、管理社会公共事务中占据主导地位。因此，在我国，通常所说的政府就变成另外一种广义意义上的政府，也就是包括作为公共权威力量的党组织在内的党政权力机关。而从社会自我组织和自我管理的角度看，公民社会组织也在社会领域行使着一定的公共权力，处理一定的社会公共事务，它们也可以看作是“非国家机构的政府”力量。随着公民社会逐渐成长，公民社会组织作为社会管理主体的力量也将越来越强大。

因此，从社会管理的主体和组织层面来看，我国社会管理的主体组织大致可以分为两类：一是党政机关；另一类是公民社会组织。当然，在这两大类的前提下，人们还可以将党政机关和公民社会组织进行细分。例如，从学术研究的角度看，根据公民社会组织的主要特征，可以将其分为以下几类：行业组织，如各种行业协会；慈善组织，如红十字会、慈善总会等；学术团体，如中国政治学会；政治团体，如村委会、居委会；社区组织，如业主委员会、社区老年协会；社会服务组织，如环境保护、文教体卫领域的公益性组织；公民互助组织，如农民合作社；同人组织，如同乡会、俱乐部等；非营利性咨询服务组织等；从行政管理的角度，可以将公民社会组织分为：人民团体，如工青妇；自治团体，如村委会和居委会；行业团体，如中国消费者协会；学术团体；社区团体；社会团体和公益性基金会等［2］（P8-9）。

（二）社会管理的客体就是社会管理的对象。首先，公民社会领域强调社会自我组织和自我管理，这意味着公民社会领域的社会组织和公民既是社会管理的主体，同时也成为社会管理的客体。其次，政府对公民社会的管理，既包括对公民社会组织和公民的管理，也包括对公民社会领域公共社会事务、公共社会生活的管理。因此，公民社会组织、公共社会事务和公共社会生活都属于社会管理客体。对于公民社会组织，前文已有论述，那么，哪些属于（狭义的）公共社会事务和公共社会生活呢？

从类型学上说，整个社会的公共事务可以分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。国家公共事务中的国家主要指狭义的国家，包括立法和司法，这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于国体、政体方面有关的公共事务；而政府公共事务中的政府主要指狭义的政府，专指一个国家的中央和地方的行政机关，这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。如果套用“作为国家机构的政府”的概念，那么，（狭义）国家公共事务和（狭义）政府公共事务都是“作为国家机构的政府”公共事务。

除国家公共事务和政府公共事务以外，公民社会领域的公共事务和社会生活就是社会公共事务，它与人们日常生活密切相关，主要包括教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。由于这种类型的社会公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系密切，对这部分社会公共事务的管理将直接以全体社会成员为实施对象，具有很强的社会公共性。

与社会管理主体和客体相联系，公民社会组织和政府的社会管理职能有哪些呢？也就是说，作为公民社会领域管理的两大主体，如何来理解社会组织和公民与政府在社会管理中的作用呢？

事实上，社会管理首先应该强调公民社会的自我组织和自我管理，因为从根本上说，最广泛起作用的、维持社会稳定和社会秩序的自动调节机制，必定是公民和社会组织的自我管理。社会中公民和社会组织的自我管理是维持社会秩序和社会稳定的根本条件，如果没有社会的自我组织和自我管理，公民和社会组织的一切活动都依靠国家和政府发出指令实施控制，那么，国家和政府将不堪重负，社会秩序和社会稳定也难于维持。在这个意义上，为了维护社会稳定和社会秩序，国家和政府首先应致力于促进公民社会的成长和发育，提高公民社会自我管理的能力和水平。因此，国家和政府培育强大的自我组织和自我管理的公民社会，正是政府社会管理的首要职能。

这样，公民社会的自我组织和自我管理与政府对公民社会的管理是一个事务的两个方面。公民社会的自我组织和自我管理并不排斥政府对公民社会领域进行的公共管理活动。而且，在作为国家机构的政府存在的历史时期内，社会管理也必定成为政府不可推卸的重要职能。当然，政府的社会管理职能区别于政府其他管理职能，它更侧重于对公民社会自身无法自我管理的社会事务和社会生活的管理，政府的社会管理职能以公民社会自我组织和自我管理为前提和基础。

如果公民社会组织也可以算作公共权力的一部分，如果公民社会组织也属于“非国家机构的政府”的一部分，那么，我们可以将公民社会的自我管理和政府对公民社会领域的管理统称为“政府的社会管理”。从内容上说，“政府的社会管理”职能有二：一是培育公民社会，促进公民社会的自我组织和自我管理；二是作为公共权力行使对公民社会领域社会组织、公共社会事务和社会生活等的管理。具体地说，“政府的社会管理”职能包括：（1）为公民社会的自我管理和自治提供相应的制度条件和环境，规范公民社会组织，促进公民社会自我管理，如规范社会组织和社会团体的活动和内部管理等；（2）管理和服务公共社会事务，如提供文化、教育、卫生、体育、环境保护等公共服务，并对之进行相应管理；（3）规范和协调公共社会生活，如规范社会治安，提供社会安全等。

社会管理的主体要实现对社会管理客体的管理，必须借助一定的社会管理制度和规则，这些社会管理制度和规则就构成社会管理体制的制度要素，或者称为社会管理体制的基本内容。社会管理制度主要是指用于划分管理职权、规定职能配置、设定管理对象和领域等的作为管理基本依据的法律法规、社会政策以及其他各种正式和非正式规则。在我国，它包括以下几方面的内容：（1）国家关于社会管理的基本法律法规；（2）行使社会管理职能的政府管理部门的法规和政策；（3）党关于社会管理的方针政策；（4）其他的非正式规则或惯例等。

三、我国社会管理应具备的基本理念

如果说“政府的社会管理”既包括“作为国家机构的政府”所进行的社会管理，也包括“作为非国家机构的政府”的社会管理，那么，从前述提出的政府、市场与公民社会关系变迁的视角和框架出发，在我国“政府的社会管理”应具备如下基本理念：

第一，明确政府与公民社会的关系定位，“社会本位”和治理理念是社会管理中应坚持的根本理念。

“社会本位”是相对于“政府本位”而言的，是政府与（公民）社会关系定位和重构的未来方向。“社会本位”源于公民社会理念，公民社会理念要求从“政府本位”向“社会本位”的过渡和转变。公民社会理念是在应对政府失灵和市场失灵的双重困境中兴起和产生的，面对政府失灵，即使是一个完善的政府管理体系也难以充分满足社会特殊需求和过度需求，而面对市场失灵，即使是一个成熟的自由市场经济和完善市场体制也难以解决一些外部性强的资源配置问题，更何况政府体制并不总是完善和有效的，市场体制也并不都是成熟的。这时，公民社会成为面对政府失灵和市场失灵的一种解决方式，因此，政府必须划定自己的作用边界，使自己成为有限政府，逐步将一些自己无法管理和管理不好的空间让渡给独立的公民社会进行自我管理，或者与公民社会进行共同治理。从某种意义上说，治理理念是与公民社会理念相伴而生的，政府与公民社会作用边界的划分要求政府与公民社会对整体社会的共同治理和合作互动，公民社会也就成为与有限政府相适应的另一方公共治理主体。

在政府社会管理中，在政府与社会的力量对比中，重心必将向社会倾斜，政府与社会的关系也将由“政府本位”向“社会本位”转变，原来政府控制和管理社会的观念必须让位于调控、引导、服务和整合社会的观念，政府对社会的统治观念必须让位于政府与公民社会的合作治理。总之，以“社会本位”为原则，逐步培育社会的独立性、自主性和自治性，树立政府为社会服务、政府对社会进行适度干预的理念，实现政府与社会的合作治理，才是现代政府社会管理中应坚持的根本理念。

第二，树立政府在社会管理中占主导地位的思想，主动承担社会管理职责，强化政府的社会管理职能。

在社会管理中，“政府本位”让位于“社会本位”并不意味着政府无所作为或者政府完全退出社会管理，相反，要做到真正向“社会本位”转变和过渡，政府必须主动承担相应的社会管理职责，并且要强化政府的社会管理职能。强化政府的社会管理职能并不意味着加强政府对社会的控制和管制，而是要求政府主动承担为社会服务以及在公共服务基础上的社会管理职责，从原来的监督者、控制者的角色转变成具有公共服务精神的服务政府。同样，在社会管理中处于主导地位也不能表明，政府处于管理的主体地位而公民社会处于被管理的客体地位，因为在政府与公民社会的关系中，处于主体地位的应当是公民，而不是处于主导地位的政府。

政府在社会管理中处于主导地位主要表现在以下两方面：（1）政府在退出那些不该管理的领域的前提下，强化市场经济条件下政府社会管理的新职能，确立政府在推进社会事业发展中的主导地位；（2）在引导公民社会独立自治的过程中，政府应主动自觉地为公民社会的自治提供相应的制度环境，为公民参政和实现权利创造政治、经济和文化条件，积极引导、组织和支持公民参政和公民社会的自治，促进社会的公正和进步。

第三，政府的社会管理应以公共服务为基础和前提条件。

在我国，政府的管理职能定位于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。虽然社会管理和公共服务是政府两个不同的职能，而且，政府的社会管理和公共服务职能之间也有着实质性区别，但是，政府的公共服务职能强调政府的“产品输出”功能，强调的是对社会的给予方面。而政府的社会管理职能强调的是政府“产品输入”功能，强调的是对社会权利的收归方面；然而，事实上，政府的社会管理和公共服务职能正是一个事物的两个方面，只有社会管理而没有公共服务，那不符合现代社会的发展方向；只有公共服务而没有社会管理，政府也提供不了优质的公共服务。政府的社会管理职能的实现一定是建立在公共服务职能的前提下，政府只有将社会管理寓于社会公共服务中，首先实现了公共服务的职能，才谈得上在服务基础上的社会管理，没有社会公共服务，就没有社会管理。只有本着服务于社会，定位好政府的功能角色，建立起有限政府和服务型政府，才能建立起现代意义上的政府社会管理。

第四，政府的社会管理应以培养公民参与和志愿精神，保障和促进公民社会向独立、自主、自治的方向发展为落脚点。

社会管理的目标在于调节社会生活中的利益矛盾和冲突，促进社会公平和正义，维持社会秩序和稳定。随着社会的变迁，过去以单位制为依托的政府对社会的直接控制和管理的做法已经无法达到相应的目的，政府对社会的单向度管理需要逐渐向政府与公民社会的合作治理转变。只有合作治理，充分发挥公民社会自我管理和自我治理的功能，并使公民社会成为政府对社会管理的真正参与者和监督者，不断完善公民权利对公共权力的制约机制，才能在调动公民社会和社会组织参与积极性的前提下保证和增加政府社会管理的透明度；才能促进人民群众享有基本公共服务权利平等和机会均等，切实保护社会弱势群体的权益，保证人民共享社会发展的成果；才能及时反映群众意愿，引导全体社会以理性合理的形式表达利益要求、解决利益矛盾等。

政府与公民社会的合作治理需要强大独立的公民社会和有公共精神、参与精神的公民作为基础，因此，政府对社会的管理向共同治理的转变，决定了培养公民参与和志愿精神、保障公民基本权利的实现以及促进公民社会的自主自治将成为政府社会管理的基本方向和落脚点。

参考文献：

［1］何增科，周红云，卻继红．公民社会与第三部门［M］．北京：社会科学文献出版社，2001：15．

［2］俞可平，等．中国公民社会制度环境［M］．北京：北京大学出版社，2006．

责任编辑：李 放

作者：周红云