浅析我国经济特区授权立法

2023-02-14

经济特区授权立法是在对建立社会主义市场经济秩序的探索过程中诞生的, 当时我国各经济特区作为改革开放的前沿阵地和试验区, 要率先在经济体制的各方面实行改革, 打破原有的管理模式, 就不可避免地会突破原有的法律规定, 这可能对我国的法律体系造成冲击。为了充分发挥经济特区的“窗口”和“试验田”的作用, 全国人大及其常委会以专门的决定或决议形式授予特区所在市的人大及其常委和人民政府, 制定法规和规章并在各自的经济特区实施的权力。2000年《立法法》的产生, 使经济特区授权立法有了更加明确的法律依据。《立法法》第65条规定, 根据全国人民代表大会的授权决定, 经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会有权制定法规, 在经济特区内实施。

一、经济特区的双重立法权

由前文可知, 经济特区拥有经过全国人大及其常委特别授权的立法权。除此之外, 《立法法》还赋予了经济特区所在地的市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要, 在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下, 制定地方性法规的权力, 同时经济特区所在地的市的人民政府也有权制定地方规章。如此一来, 经济特区就得到了两种不同的立法权, 有学者把这两种立法权称为职权立法与授权立法的并存。

经济特区的双重立法权主要有以下区别:第一, 两种立法权的权力来源有别。经济特区授权立法是经由全国人大及其常委会特别授予的;行使较大市立法权制定地方性法规规章的权力是《立法法》因其较大的市的地位赋予给特区的。第二, 两种立法权的立法权限有别。经济特区作为改革发展的试验田, 出现了许多亟待解决的新问题, 特区的改革发展需要急事急办、特事特办, 在制度保障上也要突破传统、解除限制, 所以特区的授权立法是有变通权的;行使较大市立法权的立法要求与法律法规不相抵触原则, 没有突破法律法规的权限。第三, 两种立法的生效机制有别。经济特区行使授权立法权制定的地方性法规规章, 直接报授权决定规定的机关备案即可;经济特区行使较大市立法权制定的地方性法规必须报省级人大常委会批准, 再报全国人大常委会和国务院备案。第四, 两种立法权所立之法的效力不同。根据《立法法》, 特别授权的立法在经济特区范围优先适用;行使较大市立法权制定的地方性法规则是严格按照法的效力等级进行适用。

二、经济特区授权立法中存在的理论问题

(一) 授权缺乏明确性

“由于公法理论研究的相对滞后, 我国宪法没有涉及立法授权的明确性问题, 司法实践也未能弥补这一缺憾, 致使我国授权法案多偏于简单, 少则数十字, 多则百余字, 即使是专门性授权立法至多不过二百余字。”根据授权立法的基本原理, 授权法一般包括授权机关、被授权机关、授权目的、范围、权限、时效和立法监督程序等方面, 如果一项立法授权没有任何限制, 那么这项授权就是一张“空白支票”, 很容易被滥用。当时立法授权出于特区改革的需要, 并没有作周全的考虑, 所以全国人大及其常委会对经济特区授权立法的授权决定, 以及《立法法》里关于经济特区授权立法的条文多采用概括而笼统的表述。

(二) 对于所授“变通权”缺乏限制

“法律变通权是一种很大的权力, 如果允许某个主体享有对法律法规的变通权, 就一定应有相应的控权手段, 一定应明确规定行使变通权的禁止事项。”经济特区授权立法有权突破法律和行政法规的权力, 但无论是《立法法》中关于变通权的规定还是全国人大的专门授权决定中, 都没有对如何行使变通权进行详细规制, 所以在理论和实践中, 关于“变通权”的边界、行使的空间有多大一直存在很大的争议, 这无形导致了经济地区立法的随意性。有授权更应该有控权, 否则容易对我国的法制统一造成损害。

(三) 授权中缺乏对完善的立法监督制度

立法监督制度一般有五种方式:批准制、备案度、改变与撤销制度、立法保留制度、违宪审查制度。根据《立法法》第98条, 经济特区授权立法需要报备案。经济特区授权立法需要报授权决定中规定的机关备案, 但从对全国人大的授权决定来看, 并没有指定的报备案机关, 对特区授权立法备案监督很大程度上是流于形式。授权机关若发现被授权机关制定指定的超越授权范围或违背授权目的的法规, 在必要时可以撤销授权。从立法实践上看, 因为经济特区在我国改革开放大局中所处的位置较为特殊, 是我国经济体制改革的试验田, 全国人大及其常委过去甚少对经济特区立法进行审查。

三、经济特区立法规范化

(一) 规范授权行为, 明确授权立法的边界

我国一直缺乏对授权立法理论的系统研究, 因此对于经济特区立法的授权呈现出一种“空白授权”、“一揽子授权”的现象, 授权立法的目的、范围、期限、程序等在授权决定中均缺乏明确要求, 也难以依据授权决定推论得出。这容易造成我国最高权力机关权力旁落, 经济特区立法权的肆意行使, 对于我国法治建设百害而无一利。因此我国有越来越多学者主张借鉴法治发达国家的经验, 授权立法应符合明确性标准, 为了建立起对授权立法的有效监督, 维护我们法制统一性, 授权法必须明确规定授权目的、内容、范围、期限、审批备案制度和法律法规的法律位阶等基本内容。

中央设置经济特区的目的在于让其作为改革开放的排头兵, 创新实施新的经济政策和管理体制, 为我国全面开放的格局积累经验, 为其他地方提供示范效应。因此, 经济特区设置的目的就在于为实现经济特区使命扫除法律适用上的障碍, 经济特区对法律法规的变通权有利于解决对外开放的实际需要和法律约束之间的矛盾, 但是这种授权立法也不是绝对自由的。笔者认为可以通过完善《立法法》中对于经济特区授权立法的规定来明确立法变通权的边界。在考虑授权立法范围时, 应该从当初中央建立经济特区的目的和授予特区立法权的初衷出发, 对授权的目的、立法变通权的范围、期限、立法监督方式等方面进行重新定义。

(二) 善用经济特区双重立法权

经济特区拥有两个重要的立法资源, 即前文所述作为较大市的地方立法权和授权立法权。在实践中, 因为授权立法更加灵活, 程序简单, 而且有优先适用的效力, 经济特区立法倾向优先选择授权立法。相比而言较大的立法权似乎被闲置了。法制建设的统一性要求经济特区正确认识两者的地位, 对两种立法权加以善用。

笔者认为, 在如何处理好两者关系上, 首先应该区分好两者立法权限, 因为现行立法的规定对于两者边界很模糊, 容易导致立法变通权的滥用和越权立法的现象。两种立法权的权限应当基于两种立法权设置的目的不同作出划分, 全国人大及其常委授权经济特区立法主要目的在于改革原有计划经济发展模式的弊端, 创新社会主义市场经济体制立法, 而较大的市的立法权设置的主要目的在于城市建设和管理的需要, 或者是为了落实法律法规而制定实施条例。所以, 应该根据经济特区的立法项目的不同性质行使立法权。在需要先行先试率先立法, 或者涉及到因改革而需要突破现有法律法规的领域, 应该采用特区授权立法;如果是涉及到城市管理、建设、改造, 环境保护和历史文化保护的立法, 或者需要对国家法律法规制定具体实施细则的方面, 应该采取地方职权立法的形式。

摘要：出于改革开放的实际需要, 全国人大及其常委对当时立法机关尚不成熟的经济特区的授予立法权。经济特区的授权立法极大推动了经济特区改革的步伐, 也为我国特色社会主义法律体系的建立发挥了先行先试的作用。但是在授权立法理论研究越来越成熟的今天, 特区授权立法中凸显的局限性受到来自社会和学界的非议。本文旨在指出现有的问题, 并尝试提出自己对于经济特区立法规范化的建议。

关键词：经济特区立法权,授权立法,完善