对我国环境立法的思考

第一篇：对我国环境立法的思考

关于改革我国行政立法程序制度的思考

杨明成

一、建立统一的行政立法程序标准。目前，我国行政立法方面存在的问题虽多但基本上可以通过建立统一的程序标准得到解决。因此，建议全国人大制定行政法规(含规章)制定程序法，统一行政立法的程序模式。这不仅有助于规范行政机关的立法活动，更重要的是有利于加强中央政府的宏观控制能力。目前国务院正在研究制定有关的条例。不过笔者认为，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式应当由法律规定。近年来，全国人大已经先后制定了行政处罚法、行政复议法等单行行政程序法律。制定行政法规、规章属于立法行为，其重要性远非具体行政行为所能比拟。制定行政立法程序规则的重要性远远大于制定具体行政行为的程序规则。因此，由全国人大制定行政法规制定程序规则理所当然。

二、建立严格的行政立法规划、审查制度。由于资源有限，管理所需规则甚多，而且每一项立法的发展都是一个过程，因此，根据轻重缓急制订立法规划意义重大。在美国，自里根政府开始就建立了旨在对行政机关的立法活动进行事前控制的管制计划程序，克林顿总统执政时，进一步强化了计划机制。我国也应当建立行政立法的规划制度。一方面将立法规划分为年度计划、两年或者三年计划和五年计划。另一方面，严格计划制订的程序。首先，立法项目尤其是年度立法项目必须进行严格的必要性论证。其次，列入中期计划的项目通常应当是已经列入五年计划的项目，而列入年度计划的项目必须是已经列入中期计划的项目。最后，立法计划应当经过批准并应严格遵守。

加强对法规规章草案的审查是对行政立法活动进行事中控制的重要措施。审查分为两个环节，一是立法机关的法制部门对法规或者规章草案的初步审查，二是制定机关对法规或规章草案的审议。审查的重点应当包括法规规章的合法性、必要性和可行性，实施法规规章的成本和效益，法规规章对企业或农民的经济影响，对就业、投资环境的影响和对生态环境的影响等。特别应对法规规章的必要性进行详尽的审查，无论是在哪一个环节只要发现立法并非非常必要，都应当终止制订程序。

三、树立成本效益观念。管理是有成本的，同时也会产生效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义。因此，在行政立法时进行管理成本与效益分析十分重要。美国联邦政府自尼克松总统开始就要求行政机关在起草法规时进行成本效益分析。八十年代，总统对行政立法的控制达到了空前的程度。根据当时的规定，联邦行政机关在拟定“重要”法规时必须进行管制影响分析，内容包括执行法规可能产生的效益以及谁受益;执行法规可能产生的成本以及谁负担;法规产生的净效益预测以及关于可以达到大体相同目标的替代方案的说明。在我国似乎还很少在立法时对实施法规或者规章的成本和效益进行分析。由于规章的制定不是建立在对其成本和效益的定量分析基础上，因此，决策者在审议规章草案时往往不对立法的必要性作深入的审查，不对实施规章的成本作出估量，也基本上不关心规章的实施可能产生的后果。于是，一些不必要甚至不良的规章出台了，即使必要的规章也由于没有解决好成本问题而使其实际作用大打折扣。因此，应当将成本效益观念引入行政立法并有相应的程序保障。

四、赋予行政管理相对人参与行政立法的程序权利。首先，管理相对人应当享有行政法规或者规章的制定、修改和废除的建议权。现在启动行政立法程序基本上属于行政机关的自由裁量权，管理相对人没有要求制定、修改或者废除行政法规、规章的法定的程序权利。而现实生活中管理相对人要求制定、修改甚至废除某个规范的情形时有发生。因此应当赋予行政管理相对人要求发布、修改或废除行政法规或规章的程序权利。第二，管理相对人应当享有行政立法的实际参与权。为此，除例外情况行政机关应当公开发表法规或规章草案，让相对人通过向制定机关提交书面材料，参与制定机关举行的有关调查，出席有关的听证会等方式表达自己的意愿和诉求。第三，管理相对人应当享有请求审查、撤销行政法规规章的程序权利。

五、重视法律专家的作用。行政立法是一项技术性很强的专业工作。法律专家包括行政法专家参与制定行政法规规章的过程具有特别重要的意义。就起草行政法规或者规章而言，法制部门的工作人员、具有丰富实践经验的行政人员加上法律专家其中包括行政法专家可能才是一个最佳的组合。由这样的群体起草法规规章不仅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律专家参与法规或者规章的起草或者咨询法律专家应当作为强制性程序规则并有相应的保障。

六、严格控制增加行政管理相对人的负担。行政机关违法收费或者收费不合理的表现形式可谓五花八门。这个问题之所以顽固地存在，其原因是多方面的，但程序方面的漏洞特别值得注意。笔者认为如果从作为收费依据的规范性文件的制定程序上加以控制，可以从根本上遏制上述现象。首先，行政机关制定含有增加行政管理相对人负担(税收以及法律规定的负担除外)的法规或者规章时，收费项目及其标准的确定应当与法规或者规章草案的起草和审查同步进行，要让立法者清楚该项立法到底包括哪些收费，收费多少，如何征收，用途如何，从而可以对收费的合法性与合理性加以评判，阻止违法和不合理的收费项目出台。第二，收费项目及其标准的确定原则上应当举行公开听证会，让管理相对人有机会发表意见。在一个厉行法治的文明社会里，让人们遭受经济上的损失应该让他们知道为什么。第三，收费项目及其标准应当作为法规或者规章的附则或者附件一并接受审议，向社会公布。这样可以最大限度地控制行政机

第二篇：浅谈我国环境保护立法的完善

山东省茌平县环境监测站 于岩

我国随着经济的快速发展，环境污染日益严重，生态安全受到严峻挑战。资源的稀缺性和环境保护、社会发展的矛盾日益突出，已严重阻碍了经济发展的步伐。要实现全面建设小康社会的奋斗目标，我们必须实现传统经济向循环经济的转化，发展循环经济是我国经济发展的最佳模式选择。以循环经济为理念完善我国环境保护立法是我国实现可持续发展的必由之路。为此，应从以下几方面完善我国环境保护立法。

(一)提升《环境保护法》立法地位，20年来，我国先后出台了《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》等20余部环境、资源、生态保护方面的单项立法，唯独缺少一部体现国家环保基本方针政策的环境基本法。因此，建议将修订后的《环境保护法》提升为基本法，交由全国人大全体会议审议通过。作为环境基本法，侧重于确立国家环境保护的大政方针，明确环境与发展的关系，明确各级政府的环保职责，确定环境侵权归责原则等涉及整个环保领域的共性问题。目的在于使环境保护法律体系更加具有科学性和系统性，形成在宪法规定之下的环境基本法、环境单行法律、法规、规章以及其他规范性文件的统一而科学的环境法律体系。环境基本法所阐明的环境法基本原则、基本法律制度、基本规范能为今后的环境法典的制定打下基础。

(二)修改《环境保护法》，使其充分体现循环经济理念。我国的《环境保护法》是基于有计划的商品经济体制制定的，带有明显的计划经济痕迹，单纯追求经济发展的弊端，不但不符合我国现行的社会主义市场经济的要求，也不适应可持续发展的要求。加强有关保护自然资源和生态环境的规定，改变单行法不足没有基本法作补充的局面。还要修改或删除与循环经济理念不符的规定，真正实现其作为基本法的功能。

(三)确定和完善环境管理制度

1、限制废物进口制度。随着经济的迅速发展，近年来，进口“洋垃圾”导致的污染事件时有发生，倒卖限制进口用作原料的废物及进口废物批文的现象较严重。部分省市进口废物的实际量大大超过批准量。我国电子垃圾的数量还将以每年5%至10%的速度迅速增加。所有这些电子废弃物。如果回收处理不当，都将是未来环境的主要污染物将对经济社会的发展产生巨大的影响。因此，笔者建议应在《环境保护法》中规定限制废物进口制度。加强进口废物的环境管理，规范进口废物的审批，并对一些严重污染环境的废物禁止进口，同时应将未经批准进口废物的行为规定为违法行为，并处以罚款。

2、污染源普查制度。如前所述，现在许多排放的污染物严重污染了环境，给人类的生存带来了威胁，必须急切制定相应的政策来治理环境问题。有关专家说：“查找污染源，从源头上保护环境。”国家环境保护总局局长周生贤在2006年1月2日召开的第一次全国环境政策法制工作会议上表示，我国将于2008年初启动第一次全国污染源普查，计划用3年左右的时间，准确了解全国污染物的排放情况。建议在《环境保护法》的修改中，应规定每5年进行一次污染源普查，了解全国污染物排放情况，发现存在的问题及时解决，从源头上保护环境，也更有利于国家家制定环境保护相关的政策法律法规。

3、公众参与制度。当前，我国的环境保护法中并没有成熟的公众参与制度，现行立法中关于公众参与的规定一方面非常零散，另一方面过于原则和抽象，缺乏可操作性。此外，有关调查结果表明，目前我国公众的环境意识还比较低，公众参与环境保护和环境管理的程度和效率也不高，有些地区的公众参与还相当落后。要改善这种状况，提出以下几点建议：首先，在立法中明确公民环境权，环境权是公众参与原则的理论基础和人权基石，是公民在环境保护领域的醋酸权利，是环境诉讼的基础。虽然我国《环境保护法》可以推定出享有环境权，但没有明确的环境权的规定，笔者建议在《环境保护法》修改时，应明确确立公民享有环境权，使我国公民的环境权真正落到实处。

其次，完善公众参与的程序。前已论述，我国《环境保护法》只笼统地规定公众有保护环境的义务，有对不法行为进行检举和控告的权利，而缺乏具体的程序和方式。在一定意义上讲，实体性的权利只有得到程序性权利的强有力支撑才可能实现，程序被虚置和忽略，实体权利就难以得到有效保障。所以我国的环境保护急需完善公众参与程序的规定。

再次，政府在环境管理工作中应召开多种形式的环境论证会、听证会、保证公众对有关环境保护活动的参与权。例如，对生态和居民生活有重大影响的环境计划、标准颁布以前，都应召开公众意见听证会，广泛接受公众的质询，以取得最佳的经济效益、社会效益和环境效益。这是公众参与的最直接方式。

4、限期治理制度。现行的政府独揽限期治理决定权的做法，主要弊端有二：一是政府工作日理万机、十分繁杂，使得环境保护决策流于形式或迟迟不决，而环保部门无权决策，难以及时治理环境污染现象;二是地方政府往往片面追求本区域的经济效益，而对治理污染的问题一拖再拖。况且怎样才算完成了治理任务，目前并没有严格的规范化标准。这样，也会滋长地方保护主义或造成感情用事的弊端。因此，必须改革现行的限期治理权限。在实践中，笔者认为可按如下两种方案，把政府部分权力下放给环境保护部门。一是按企业生产规模大小分权管理，大中型企业治理决定权归政府，小型企业归环保部门;二是按排污种类或污染程度分权。将高污染物或污染程度高、危害大的企业限期治理决定权归政府，其余归各级环保部门。这样既能减轻政府的负荷，使之集中精力管住管好大的方面和主要问题，又能调动地方各级环保部门的积极性。这种分权负责抽对克服决策形式化或迟而不决等弊端以及提高环境保护质量无疑具有积极意义。

5、排污收费制度。《环境保护法》中规定的排污收费制度在执行以来也取得了较好的成效，对促进企业治理污染排放起到了促进作用，但它也存在着许多的不足。主要表现在：一是排污收费的标准过低，激励作用有限;二是排污收费的资金使用改革引发了环保管理资金不足的问题;三是排污收费制度不完善，难以适应新需求。建议修改为：一是将超标排污行为规定为违法行为;二是按照略高于治理费用的原则提高排污收费标准，逐步实现由超标

收费向排污收费与超标罚款转变;三是将排污收费范围从企事业单位拓展到一切党政机关人民团体和个体工商户及居民家庭，以体现“保护环境、人人有责”及公平原则。

(四)完善环保法律责任、依法保护环境资源

由于环保法规处罚力度太轻，罚款数额明显低于排污污染损失数额，致使违法者为所欲为，无法达到促进其污染防治的作用。2006年11月2日，重庆市政府提请市二届人大常委会第二十七次会议审议的《重庆市环保条例(草案)》中规定：“造成重大，特定污染事故的将被处以20万元以上100万元以下罚款。”此条例的处罚额高，营利成本要低于犯罪成本，使得各企业不敢轻易违法，有效地预防了环境污染。建议，在宪法中加大环境污染者的处罚力度完善环保民事责任，更好地调查处理污染纠纷。完善环保刑事责任，增设破坏生态罪、非法污染罪等新罪名。加重刑事制裁，对污染环境破坏生态造成人员伤亡或重大经济损失的，可以判处死刑，以震慑环境犯罪者。第二，转换环境理念,确立环境优先原则，确立一种“可持续发展”的指导思想，树立一种经济、社会、自然和谐发展观。没有环境优先就等于没有环保法——这是《环境保护法》实施以来的根本教训。因此，必须确立环境优先原则。改变过去那种工业化的发展观，用一种全面的、协调、可持续的发展观来指导我国环境法德发展。因此有必要认真总结发达国家实现工业化的经验教训，充分考虑到我国人均资源短缺的现状，坚持实施可持续发展战略，应强调在工业化进程中，注重资源节约、生态建设和环境保护，努力降低资源消耗和环境污染，做到经济建设与人口、资源、环境协调发展，实现新型工业化与可持续发展的良性互动。另外，《环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责。但法律未对政府责任的具体内容加以表述，造成政府责任概念不清，内容不明，同时缺少相应的法律后果。建议应增加各级政府在环保工作上“作为”和“不作为”应承担的法律责任。

(五)建立综合性的完善的环境法律保护体系。从发达国家循环经济理念下环境保护立法的经验看，无论德国还是日本都建立了一个完善的、综合的环境保护的法律体系。在基本法统率下，各项法律之间彼此衔接、互为补充，真正实现了循环型社会要求的环境、资源和社会的和谐发展。而我国环境保护立法的不足之一，就是法律规范过于原则、没有配套的实施细则、缺乏可操作性，这也是造成实际执法不力的一个重要原因。循环经济本质上是生态经济，它应该是在整个生态系统内建立，保护环境也不能只局限在个别领域，环境问题是复杂的，所以解决环境问题也需要多方位、多层次，采取综合对策来调整。在我们之前已经有了发达国家成功的经验，这些国家经过几十年的发展，已有了相当的规模和不同层次的实践，并构建了比较完善的法律体系。我国可以根据国情，借鉴发达国家的成功经验，在环境基本法的基础上，制定《循环经济促进法》作为综合法，同时加强具体行业的专项立法，注意法律法规之间的协调，形成一个基本法统率下的综合性的完善的环境保护法律体系。

建立环境影响评价制度。建立环境影响评价制度的目的是要形成一个能够促进环境与发展协调的综合决策机制，避免或减少经济发展对环境造成的破坏。我国2002年颁布的《环境影响评价法》对防止新的污染和生态破坏具有很重要的意义。但该法仍存在一些不足，未能真正体现循环经济理念，环境影响评价对象范围偏窄。因此，在《环境影响评价法》环境影响报告书的内容中应增加实施规划是否符合减少资源消耗、对环境友好以及是否符合清洁生产要求的相关规定。环境影响评价是个综合体系，应包括可能对环境产生影响的各个环节，所以要扩大环境影响评价对象的范围，将政府决策等战略性行为纳入环境影响评价范围，使政府在决策时能够重视资源和环境因素，符合循环经济理念的要求。

参考文献：

1. 浅议我国环境保护立法工作中存在的问题及对策张桂萍佳木斯大学社会科学学

报，2005年5月第23卷第3期

2.我国环境保护法存在的问题和立法建议靳韬 中小企业管理与科技，2009年9月

3.论可持续发展战略下我国环境保护立法贾国华天津商学院学报，2003年3月第23卷第2期

4.循环经济理念下我国环境保护立法问题探析钟佳萍徐瑾贵州社会科学，2008年5

月总221期第5期

5.魏玉金. 论我国环境法的体系及立法建议[J].中国环境管理，2006(1).

第三篇：对我国地方物业管理立法的反思

自从1994年深圳颁布我国第一部物业管理地方法规《深圳经济特区住宅区物业管理条例》以来，到目前我国绝大多数省、自治区、直辖市和较大城市(包括省会城市和计划单列市)已制定了自己的物业管理条例，各地还在此基础上制定了很多的规章和行业管理规范，基本建立了比较完善的物业管理法规体系，对促进各地的物业管理的快速发展提供了有力保障。但是我们也看到，各地进行地方性立法的过程中，主要依靠借鉴发达国家与地区特别是我国港台地区物业管理立法，很多法律制度不符合当地物业管理发展的实际，操作性不强，有些条款还与国家的有关法律法规不相一致，并且过多强调了政府的行政主导地位，而对本应重点保护的业主权利却不够突出，本文主要对这种现象进行反思并提出完善地方物业管理立法的对策。

一、各地立法口径不一，规范相互冲突各地的物业管理条例大多出台在全国《物业管理条例》(以下简称条例)之前，由于各地物业管理发展的水平不一，立法者对物业管理立法的理解不一致，各地制定出来的物业管理条例五花八门，在名称上有的称为“物业管理条例”(如杭州)，有的称为“住宅区物业管理条例”(如深圳)，有的称为“居住物业管理条例”(如上海)，有的称为“城市住宅区物业管理条例”(如湖南)等。在内容上也是大相径庭，对很多事项甚至做出了相反的规定，如杭州规定“决定聘用或解聘物业管理企业”的职权属于业主大会，而深圳则规定聘请物业管理公司的职权属于业主委员会，两市对业主委员会职权的规定明显冲突;在业主投票权的计算方面，广东规定住宅按每户计算投票权，而深圳则规定各类房屋按建筑面积每十平方米计算为一票，省与市的规定相互冲突。就是地方条例内部也有诸多矛盾之处，如深圳物业条例第十四条规定“业主委员会委员由业主大会在业主中选举中产生”，同条中却又规定“业主委员会可聘请派出所、居民委员会等有关单位的人员担任业主委员会委员”。那么聘请的委员以什么身份担任委员?其在业主委员会中所占的比例是多少?这类委员行使什么职权?多种问题随之产生。同样，深圳条例在第十九条规定业主委员会有权采取公开招标方式聘请物业管理公司对住宅区进行物业管理，但在第二十六条又规定“住宅区开始入住后两年内„„业主委员会应与开发建设单位签订委托管理合同，并行使本条例规定的各项职责，但不得终止委托合同;开始入住两年后„„原开发建设单位在同等条件下可以优先承包管理”，后者是对前者的明确否定。类似的矛盾几乎每一部地方物业管理条例中都或多或少存在，这不仅造成各地的物业管理条例相互冲突，就是同一部条例内部也难以协调，并与《条例》的规定明显不一致，破坏了我国物业管理立法的统一性。

二、强制性规范过多，业主自治原则体现不够与《条例》相比，各地的物业管理条例一般都明确规定“业主对物业实施自治管理”或“实行业主自治与专业服务相结合”，但是在具体的法律制度中，保障业主的自治管理权利方面的规定并不完善，往往用强制性条款限制业主的权利。如上海规定“业主或者业主委员会应当委托一个物业管理企业管理物业”，湖南规定首次业主会应当讨论“确定物业管理服务企业”，其他省市的条例虽然没有明确规定业主聘请物业管理企业管理物业，但很多条款都体现了这种精神。在首次业主大会的召开方面，很多省市的条例规定由政府主管部门负责召集首次业主大会或者负责成立业主大会筹备组，而业主自己却没有权利组织成立自治组织。在监督业主大会、业主委员会履行职责方面，政府也可以直接进行干预和管理，如深圳在业主管理委员会规则中就规定：“各区主管部门应经常检查考核各管委会的运作情况，定期组织各管委会人员学习物业管理法规政策和业务知识;及时派员出席或主持业主大会或管委会的重要会议;纠正或撤销业主大会或管委会作出的不符合法规政策的决议、决定;对运作管理混乱、严重影响工作或侵害多数业主权益的管委会，应当及时主持改组或重新组织选举。”此外，深圳市、区主管部门还有权决定管委会委员及执行秘书的停任、任免、撤换、增减(深圳已经几次发生行政主管部门直接发文免除业主委员会主任职务的案例)，并且业主委员会的重要会议应当“应当报请市、区主管部门派员出席并指导工作”。从这些规定可以看出，本来属于业主自治范围内的事务，却都要通过行政权力进行主导，这能说不是对业主自治权利的干涉吗?在其他省市物业管理立法中也同样存在相似的问题，强行性规范过多，如各地普遍规定物业管理区域必须聘请物业管理公司进行管理，业主委员会必须与物业管理公司签订根据“示范文本”制定的格式、内容缺乏灵活性的物业管理委托合同等。

三、对业主委员会的定位不规范在业主委员会的定位方面，各地也有很大区别，没有理顺业主委员会于业主大会的关系。如上海、杭州规定“业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主对物业实施管理的自治组织”，湖南、天津规定“业主委员会是业主会的办事机构”，江苏在国家《物业管理条例》颁布后进行了修改，因此对业主委员会的定位与《条例》一致，规定“业主委员会是业主大会的执行机构”，另外还有不少省市对业主委员会的性质没有明确“说法”，但是从业主委员会的职权来看也明显与《条例》不一致。

各地物业管理立法的另外一大特点就是对业主委员会的权力非常集中，而忽视了业主大会的作用。如上海、深圳、杭州等地规定业主委员会有权“选聘或解聘物业管理企业”、“负责物业维修基金的筹集、使用和管理”、“审定物业管理企业的物业管理服务年度计划、财务预算和决算”等。这些事项属于涉及全体业主利益的重大事项，理应由业主自治的最高机构-业主大会来做出决定，并且《条例》也明确规定这些事项属于业主大会的职权范围，而不属于业主委员会。业主委员会权力过大，并没有相应的监督措施，以致业主委员会滥用权力案件时有发生，损害了其他业主的利益。

我国各省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规以及人民政府制定的规章都是国务院制定的行政法规的下位法，根据下位法不得与上位法相抵触的原则，各地的物业管理立法不得与《条例》相抵触，否则无效，制定机关应当及时修改或者废止。所以，对各地的物业管理法规进行修改已是当务之急，笔者认为修改时应当注意以下方面：

一、统一条例的标题和基本法律概念。从维护法制统一的角度出发，各地的条例统一称为《xx省(市)物业管理条例》为宜，这样有利于地方立法与国家立法保持一致性，也有利于地方法规对实行物业管理的各种物业形态保持普遍的的效力，还有利于法规的名称与内容相一致(各命名为《住宅区物业管理条例》的地方都规定其他物业形态的管理参照条例执行)。物业管理法规中的一些基本概念的涵义如业主、使用人、物业管理、业主大会、业主委员会、共用部位、共同设施设备等也要进行统一，并与《条例》的相关规定保持一致，避免出现人们无所适从的局面。

二、科学设置政府权力与业主权利的边界。我国政府机关目前正在进行“精简放权”，其目标就是要科学设置公权力与私权利的边界，从“全能政府”转向“有限政府”，在物业管理立法中也应体现这一趋势，裁减强制性条款，而增加对业主自治的授权性条款，科学设置政府权力与业主权利的边界，行政主管部门不直接干预业主自治范围内的事务，主要负责对物业管理活动进行监督。

三、突出业主在物业管理中的主体地位。业主对物业的管理权利直接来源于宪法、民法对财产所有权的规定，因此各地的立法应当突出业主在物业管理中的主体地位，保障业主对物业管理方式的选择权，为实现业主自治创造条件。另外，在业主大会和业主委员会的成立、召集的程序方面也应突出业主的主体地位，规定业主有权自主成立业主大会和业主委员会。

四、理顺业主委员会与业主委员会的关系，确立业主大会法律主体地位。鉴于各地对业主大会和业主委员会的定位相互矛盾，要与《条例》相一致，就应当规范业主大会与业主委员会的关系，对业主大会和业主委员会的职权进行调整，增加业主大会的职权，业主委员会作为执行机构负责业主大会日常工作。因为《条例》没有对业主大会的法律地位作出明确规定，地方立法可以根据本地实际作出适当规定，笔者认为应当确认业主大会的业主自治组织地位，并赋予其独立的法律主体资格，以便于其行使自治权利。

第四篇：浅论我国立法对人体器官买卖的禁止

【摘要】 人体器官买卖对社会具有较大的社会危害性。我国立法应明令禁止人体器官买卖。本文粗略分析了我

国立法明文禁止人体器官买卖的必要性及其立法对策。

【关键词】 我国，禁止，人体器官买卖

【中图分类号】d922.16;r6

2【文献标识码】a

【文章编号】1007 9297(2004)01—0024 0

4on prohibition sale human’

body organs in chinese legislation.liu chang—qiu.institute of law，，shanghai academy of

social sciences，200020

【abstract】the sale human organs have great harmfulness to public society.sale human organs should be prohibited by

legislation in china.this article analyzes the necesity as well as the countermeasures of china’s law on the prohibition of sale of

human’s organs.

【key words】china’s law;prohibition;sak of human’s organs

人体器官买卖是任何一个国家在面对器官移植这一问题时 法明文禁止呢?笔者拟就此浅发拙论

都需要加以正视和解决的一个重要问题。当前，尽管大多数国

家和地区都禁止人体器官买卖，但依旧有一些国家或地区放任

人体器官买卖的自流，而在当前需要接受移植的人数众多而可

供移植的器官来源又相对不足的情况下，理论界对这一问题也

存在着一些不同的看法。那么，在我国，人体器官买卖应否被立

一

、我国立法禁止人体器官买卖的必要性

从当前世界各国对人体器官买卖的态度来看，除了极少数

国家和地区外，人体器官买卖基本上都是被各国所明文禁止的。

笔者以为，我国也应当禁止人体器官的买卖。理由是：

(一)人体器官买卖有损于我们社会主义国家的良好形象

法律与医学杂志2004年第1l卷(第1期)

我们知道，资本主义社会向来是一个以商品化高度发达甚

至趋向极端为特征的社会。在资本主义社会中，由于竞争的激

烈与残酷性，使得贫富严重分化，某些人最终会失去其主要经济

来源而难于维持生计。在这种情况下，“人们一向认为不能出让

的一切东西，这时都成了交换和买卖的对象，都能出让了：”① 人

体器官买卖便是在资本主义社会这一极其特殊而复杂以致畸形

和病态的社会形态下所生产出来的一个怪胎。由于人体器官买

卖是通过买卖合同来最终成就的，因此，从表面上来看，它似乎

是在充分尊重了器官出卖者意思表示的基础上进行的 而实际

上，它却是器官出卖者在丧失了其他经济来源又无法出卖自己

的劳动力(如无劳动能力或虽有劳动能力但却找不到工作)的情

况下所被迫做出的一种无奈的选择。它反映的是资本主义社会

制度下人与人之间的那种赤裸裸的金钱关系。我国是社会主义

国家，从社会的最终发展来看，它应当具有较资本主义国家更多

的优越性，而能够在人与人之间建立起一种平等互助的、同志式

的、充满温情的社会关系，便是其优越性的重要表现之一。具体

到器官移植的来源而言，应当提倡其社会成员发扬高风亮节自

愿捐献自己的身体器官，以帮助那些器官具有功能性障碍或者

发生病变的人恢复健康或重获生命;而不是以满足双方各自需

要为目的的、体现赤裸裸金钱关系的人体器官买卖。所以，从这

一方面来说，人体器官买卖与我国社会主义社会的性质是相背

离的，其存在必将有损于我们社会主义国家的形象，不利于体现

我国社会主义社会的优越性。基于此，我国立法应明确禁止对

人体器官的买卖。

(二)人体器官买卖是犯罪的一种新类型

人体器官买卖不仅意味着人体社会概念的极大贬值，且使

人们长期以来所确立的生命无价的人生价值观念受到了严重的

挑战和冲击;它不仅是器官出售者对自身生命价值的一种漠视，

且是器官买受人对人的生命尊严的一种亵渎。如美国伦理学家

威廉·梅(willian may)所说的：“如果我花钱买诺贝尔奖，那么我

玷污了诺贝尔奖的名声。如果我从政府那儿买豁免权(国内战

争时期曾允许这样做)，那么就损害了市民的人格。如果我买卖

儿

童，我就不配为人父母。如果我出卖我自己，我就失去了做人

的尊严。”② 如果放任人体器官的买卖，最终可能会危及整个人

类的存续基础。因此，从性质上来说，人体器官买卖是一种对社

会具有严重社会危害性的犯罪行为。而法律作为保障社会安全

与秩序的一种行为规范，理所当然地应承担起防范这种犯罪发

生以维护人类社会

健康发展的使命。出于此，立法也应当明文

禁止人体器官的买卖。

(三)人体器官买卖会引发其他犯罪

人体器官买卖不仅是一种新型的犯罪，而且还会引发其他

犯罪。由于器官在人体这一系统中具有极其的重要作用，它直

接决定和影响着人的身体健康，而当前可供移植的器官又严重

不足。因此，一些急需接受器官移植的患者为了得到可供摘取

的器官，往往不惜高价购买。在这种高价的刺激和引诱下，某些

不法分子必然会以侵害他人的生命和健康为代价，通过欺诈、强

· 25 ·

迫等各种非法手段来强制摘取或偷取他人的身体器官进行贩

卖。这样一来，人体器官买卖实际上必然会引发故意伤害罪、拐

卖妇女儿童罪以及盗窃、侮辱尸体罪等其他犯罪行为，从而使其

社会危害性远远超出人体器官买卖这一行为本身一所以，如果

这种行为不为法律所禁止，则势必不利于我国社会秩序的稳定

以及人们的生命健康安全。

(四)人体器官买卖不符合我国社会成员的价值追求

“法律在一定意义上是工具性价值和目的性价值的统一体，

它不可能是没有价值蕴涵的纯粹规则，其内在价值只有与一定

历史条件下社会成员的基本价值追求相吻合，才能最终获得社

会认可而取得普遍效力。”⑧ 当前，我国在力行依法治国的同时，

也在大力进行社会主义精神文明建设，以德治国，社会成员的价

值追求与新时期我国社会主义精神文明建设的内容是基本一致

的。而社会主义精神文明中显然不可能会包含买卖人体器官这

样一种标征人类伦理道德水平滑坡的“文明”。换句话说，人体

器官买卖与当前我国社会成员的价值追求背道而驰。因此，只

有立法明文禁止这类行为才能够与我国社会成员的价值追求相

吻合，才能够最终获得社会认可而获得普遍的效力：

(五)禁止人体器官买卖是当前各国立法的通行做法

买卖人体器官具有非常严重的社会危害性。为此，各国普

遍对这类行为明文加以禁止，这已经成为各国一个通行做法：

如：1975年，原民主德国的器官移植法令规定，器官供给一方不

得因提供其器官而索要物质报酬，接受器官一方也不得因接受

其器官而主动提供或同意给予物质报酬;1982年智利颁布的关

于使用人体器官的法律也明确规定捐献器官应是免费的;而美

国、加拿大、法国、印度等国的法律也都规定禁止买卖人体组织

和器官。④ 立法对人体器官买卖的明文禁止体现了各国对人体

器官买卖的社会危害性的清醒认识，也在一定程度上昭示了现

代法制的理性与文明。与其他国家相比，我国的法治化进程起

步较晚，需要借鉴其他国家特别是那些发达国家的成功立法经

验，移植各国通行的、普遍适用的一些立法例。禁止人体器官买

卖以维护社会文明与社会稳定，作为现代法制文明的一个基本

要求，显然也应当是国外立法值得我们借鉴和移植的一个重要

内容。

综上所述，在我国，人体器官买卖应当为立法所明文禁止：

这既是我国社会主义社会的本质要求，也是保障我国社会稳定

健康发展的理性选择，更是体现和维护我国法制文明及社会进

步的客观需要。

二、对支持人体器官买卖的两种典型理论的驳斥

当前，在理论界，尽管大多数学者都不支持人体器官的买

卖，但这并不意味着所有学者都反对人体器官的商品化。根据

笔者的研究表明，目前在我国理论界还有相当一部分人对人体

器官买卖持肯定和认可态度，一些学者甚至还提出了不少支持

人体器官买卖的理由。笔者以为，这些支持论中尽管不乏合理

独到的分析，但其中也存在一些极易使人混淆的误区，为此，笔

者在此欲专辟篇幅就其中两种理论加以反驳。

① 《马克思恩格斯全集》第4卷，第79页。

② 参见(美)安德鲁金柏利：《克隆—— 人的设计与销售》(新新闻编译中心译)，内蒙古文化出版社，19977年版，第48页。

③ 马长山：《伦理秩序、法治秩序与公民意识— — 兼论社会主义市场经济条件下的意识形态构建》，《江苏社会科学》，1998年第4期

④ 吴崇其、达庆东：《卫生法学》，法律出版社，1999年版，第492页

· 26 ·

(一)对“禁止人体器官买卖会有碍于实现社会公平”的驳斥

有人主张，对人体器官买卖应分别两种情况区别对待：对于

贩卖人体器官或者以出卖自己的身体器官为职业的行为，法律

应严格加以禁止;而对于除上述情况之外的那些人体器官的买

卖行为则不应当加以干预。否则，不加区别地禁止一切人体器

官买卖，会使那些自愿捐献自己身体器官用于救助他人的人得

不到应有的补偿，从而有失社会公平。那么，禁止人体器官买卖

是否真的会导致有失社会公平呢?笔者以为，这是人们在人体

器官买卖方面的一种错误认识，它混淆了买卖人体器官与受体

在接受供体的器官后给予供体经济补偿这两种行为之间的区

别。事实上，上述两种行为无论就实质、结果还是在其所具有的

社会意义方面都有着明显的不同。

首先，就实质而言。前者实质上是一种契约行为，它遵循的

是等价有偿原则。出卖自己身体器官的人因此得到的是金钱，

而购买器官的人则得到了自己所需要的器官。就双方利益的获

取来说，彼此并不存在太大差别，他们之间基本上是一种等价关

系。而后者则不然，它实质上是受体基于供体捐献自身器官的

高尚道德行为而给予供体的一种回报或感激，这种回报或感激

尽管是以金钱为载体而进行的，但其终极目的主要还是侧重于

精神方面，金钱在客观上只是起到了表达受体感激之情的媒介

作用，而供体看重的一般也绝不是受体所给予的金钱，而是受体

对自己捐献器官这种高尚行为的肯定 而且，该行为遵循的是

自愿和互助原则。就是说，受体给予供体补偿的行为完全是出

于自愿的，而不是出于某种法律或者契约上的义务。此外，在该

行为所体现的受体与供体之间的关系上，也不是一种等价关系。

一般来说，受体所给予供体的补偿总是高于或者低于器官本身

的实际价格(假如我们承认器官有价并可以被买卖的话)：

其次，从结果方面来看，前者作为一种契约行为，其一经结

束(即买卖一旦成交)，便会使双方当事人各自获得自己的所需。

从道义上来说，双方今后彼此不再相欠。而后者由于主要是对

供体捐献器官的这种道德行为的一种回报，因而，即使在受体自

愿给予供体一定的报偿之后，二者之间的关系也不会随着补偿

的给予而从此结束。一旦供体因此而出现异常情况，则受体依

旧有责任对供体负责— — 至少从道义上来说是这样的。

再次，就上述两种行为的社会意义来说。前者反映的是一

种赤裸裸的金钱关系，它具有较强的功利性，是对人的整体性社

会价值的一种损抑，它极易使人物欲化和庸俗化。而后者则体

现的是人与人之间的那种充满人情昧的互助和理解关系，它有

利于提升人们的精神境界，可以使人更加高尚。

此外，在行为的主体方面，二者实际上也不尽一致。表现

在：由于器官买卖是一种契约行为，只要是在法律上具有平等地

位的民事主体都可以成为这一买卖契约的当事人。因此，在某

一具体的买卖行为当中，并不要求买卖双方相互认识，也不要求

购买器官的人必须是器官移植手术中的受体，以及出卖器官的

一方必须是供体。这样一来，在具体实践中，购买器官的人不一

定就是接受器官移植手术的受体本人，而出卖器官的人也不一

定就是供体本人。而供体自愿捐献自己的器官并接受受体给予

的经济补偿时，情况则大不一样。一般而言，器官捐献往往是在

亲属之问进行的，当事人相互之问都认识。而且，在这种情况下

所进行的器官移植，受体就是事后支付金钱的一方，而接受金钱

的一方也就是捐献自己身体器官的人 由此可见，买卖人体器

法律与医学杂志2004年第ll卷(第l期)

官与受体基于感激而支付金钱给自愿捐献身体器官的供体的行

为在性质上是截然不同的。立法禁止人体器官买卖并不意味着

立法也同时禁止受体基于感激而自愿给予供体一定的物质补

偿。因此，立法禁止人体器官买卖并不会必然影响到受体对供

体的补偿问题，也不会必然导致所谓的不公平现象的产生，那些

以立法明文禁止人体器官买卖会导致有失社会公平为由而支持

人体器官买卖的做法在理论上显然是站不住脚的。

(二)对“禁止人体器官买卖会阻碍人造器官技术进步”的驳

斥

另有人提出，禁止人体器官的买卖会限制人类再造器官技

术的进步，从而不利于器官移植的长远发展。他们认为，人造器

官也属于人体器官，一旦立法禁止人体器官买卖，则势必会将人

造器官的买卖也同时禁止，这会使人造器官技术的进步失去其

作为技术所本应有的商业推动力，从而限制该技术的进一步发

展，并进而影响到我国整体器官移植手术水平的提高。这种观

点是否恰当呢?

笔者以为，这种观点人为扩大了人体器官的外延，也是不恰

当的。理由是：人造器官是根据生物学基本原理，利用克隆技术

在其他动物身上复制出的、具有人体器官的形状和相似功能的

一种特殊器官。而人体器官则是指自然生长于人的身体之上并

具有特定功能的人体的主要构成“元件”。相比较而言，人体器

官没有人造器官的“模仿性”，而人造器官则不具备人体器官的

“自生性”，二者是截然不同的。因此，从狭义上来说，人体器官

中并不包括人造器官这一特殊的器官形式，立法对人体器官买

卖的禁止也不会妨碍人造器官买卖的正常进行。立法完全可以

通过对人体器官这一概念做出界定的方式将人造器官排除于被

禁止买卖的器官之列。所以，以禁止人体器官买卖会阻碍或限

制人造器官技术的进步为由而认为人体器官买卖具有合理性的

观点，在理论上也是没有充分依据的。

三、我国立法应如何禁止人体器官的买卖

理论上，我国立法应明文禁止人体器官的买卖。然而，由于

我国在器官移植方面立法步伐的滞后等多重因素的影响.迄今

为止，我国立法还没有对人体器官买卖明文加以禁止。这在实

践中已引发了不少问题，使得时常见诸报刊的大量买卖人体器

官的现象在我国得不到及时合理的规制，直接诱发了社会生命

伦理的丧失和人们对社会主义精神文明信仰的危机。在这种情

势下，加快我国在器官移植方面的立法步伐，明文禁止人体器官

的买卖，显然已经成为摆在我们面前的一项重大课题 那么，我

国立法应如何禁止人体器官的买卖呢?在此，笔者提出以下对

策建议：

首先，需要制定我国专门的器官移植法并在该法中确立禁

止买卖人体器官的原则。在条文的具体设计上，既要严厉禁止

人体器官买卖，又要不回避并体现社会公平的问题。为此，笔者

以为，应当在将来的器官移植法中作如下规定：“供体捐献器官

是免费的，国家禁止买卖人体器官的行为”。与1975年原民主

德国的器官移植法令规定的“器官供给一方不得因提供其器官

而索要物质报酬，接受器官一方也不得因接受其器官而主动提

供或同意给予物质报酬”相比，这一规定显然具有以下方面的优

点，即：禁止人体器官买卖但同时又允许接受器官移植的受体基

于感激而给予供体一定形式的物质补偿;既达到了禁止人体器

官买卖的目的，又体现了社会公平;既坚持了原则性，又不乏灵

法律与医学杂志2004年第11卷(第1期)

活性。

其次，还要在我国专门的器官移植法中设立器官来源审查

制度，将买卖器官作为审查的一个重要内容。原则性规定只能

体现立法对人体器官买卖的基本态度，但要在实践中真正防范

这类行为的发生显然还需要一些具体制度的支持，器官来源审

查制度显然就体现了这样的制度支持。在进行器官移植时，通

过强化对器官来源的审查将那些通过买卖而获得的人体器官纳

入禁止移植的范围之内，无疑是避免某些人为了金钱而出卖或

贩卖的器官的安全阀，是从立法上间接禁止人体器官买卖，防范

人体器官买卖泛滥的重要保障。

再次，需要在刑法中增设非法买卖人体器官罪和走私人体

器官罪这两种罪名。如上文所述，买卖人体器官是一种犯罪行

为，对于这种犯罪行为，除应由器官移植法明文加以禁止之外，

更需要由以“打击犯罪，保护人民”为目的的刑法来加以惩治和

防范。然而，由于在立法当时没有充分认识到买卖人体器官的

社会危害性，我国现行刑法没有将买卖人体器官的行为界定为

犯罪，这对于我国防范和杜绝人体器官买卖行为来说极为不利。

为此，需要修改我国现行刑法的规定，或者在作为全国人大及其

常务委员会立法文件中，增设非法买卖人体器官罪这一罪名，将

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那些买卖人体器官的行为明文界定为犯罪，以此来严惩那些买

卖人体器官的行为。同样，走私人体器官的社会危害性也是不

言自明的，也是一种显然的犯罪行为，也应当由刑法来加以规

制。为此，也需要在现行刑法中增设走私人体器官罪，将其作为

我国刑法禁止人体器官买卖的另一个防线。

参考文献

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[2]安德鲁金柏利(美).克隆一人的设计与销售(新新闻编译中心译).呼

和浩特：内蒙古文化出版社，1997 48

[3]马长山.伦理秩序、法治秩序与公民意识一兼论社会主义市场经济条

件下的意识形态构建江苏社会科学，1998，(4)

[4]吴崇其，达庆东卫生法学北京：法律出版社，1999 492～493

[5]张力论 体器官捐赠自愿性原则法律与医学杂志，2003，10(4)：

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[6]张力.评人体器官和组织捐赠无偿性原则法律与医学杂志，2002，9

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[7]朱应平遗体捐赠立法中的几个问题法律与医学杂志，2001，8(2)：

66～ 68

(收稿：2003—08—13修回：2003一l2—15)

第五篇：对当前海事立法状况的思考

我国海事立法现状

海事系统是隶属于中华人民共和国交通部的一级行政机构，主要职责是依法对沿

海水域和内河通航水域的交通安全实施统一的监督管理。

从立法体系的角度来看，当前海事部门为行政行为的法律依据主要集中在《海上

交通安全法》《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国内河交

通安全

管理条例》(下简称“内河交通安全管理条例”)等法律法规，并以之为依托，形成

了以部令、部海事局规范性文件、直属局规范性文件等为子系统的法律体系;从法律

的体例的角度来讲，大陆法系的特点明显，行政立法的模式突出，作为国家公共权力

的体现，以国家行政机关规范性文件为主要法律渊源，制定法较多且较多地散见于规

范性文件中相应的设法性条文当中;从海事法律体系的构成状况来讲，海事立法产品

体现了行政法的立法体例即母法与子法互为依托，原则性立法与操作性规范相互结合

的特征;从立法活动的主体来看，当前的海事立法活动主要包括国家权力机关立法、

中央行政机关立法、地方权力机关立法、地方行政机关立法以及海事部门立法等层次。

海事立法体系的特点

从立法的角度而言，我国海事立法体现了以下几方面的特点：

行政法特点明显。首先，立法以宪法为基础。海事立法体现了宪法对公共管理权

利的约束;其次，立法以行政法律为核心。海事立法是以《海上交通安全法》和《内

河交通安全管理条例》这两部主要的行政法律为母法核心的，符合行政立法的体例特

征;第三，立法以设权性条文为主。基本的法律制度与散见的规章、条例、规范性文

件都体现了对海事行政执法职权的维护;第四，法律关系的主、客体地位不平等。因

行政权和行政执法权的赋予而彰显了海事部门的主体地位和主客体之间在权利义务上

的不平衡性。

与其他部门法的交叉点多。以船舶登记为例，海事机构是一级重要的行政执法机

关，也是重要的物权登记机关，我国法律规定不动产的权利转移以登记为生效要件，

船舶作为一种特殊的不动产，其所有权的转移、使用权的变更等等都需要到有权机关

进行登记，海事部门恰恰就是这个有权机关，在船舶登记业务方面，较多的体现了海

事管理权与民法中有关物权制度的交叉。

体现了现代法律的相互融合。随着我国加入国际海事组织并成为a类理事国，我

国与世界其他国家在海事工作方面的交流与合作日益密切，在立法上借鉴先进的立法

经验和国际条约的情况也较为普遍，在很大的程度上，缩短了海事立法的研究探索过

程，起到了推进海事立法进程的作用。

母法相对稳定，子法则名目繁多。作为母法的《海上交通安全法》和《内河交通

安全管理条例》等相对比较稳定，自颁布以来就极少修订，而作为子法的各种条例、

规章和规范性文件等的出台速度和密度则相对较大，每一个立法年度，均有大量的规

范性文件出台。

呈现了母法的核心辐射特点。首先，《海上交通安全法》、《内河交通安全条例

》等发挥着设权性立法的不可替代的作用，从职权上为海事机构的存在设定了法律依

据;其次，为海事机构划定了履行职权的范围;再次，为后续的权力行使的保障性文

件的设置起到了宏观的指导作用，从原则性上体现了核心部类的规范意义。

与地方性立法的交叉日益增多。由于海事机构自身存在直属海事系统和地方海事

系统，同时，又分驻不同行政区域，在立法上，海事机构对地方政府以及权力机关的

信赖性随着航运经济的不断发展正逐步显现，海事与港口甚至口岸经济互为依托的特

点日益显露，在立法上，海事立法与地方性法律法规的制定、出台存在着越来越多的

交叉点，涉及港口发展和提高海事监管效能的地方性立法已经越来越多地被提上议事

日程。

当前海事立法中存在的问题

立法过于分散。根据海事业务的分类，海事立法从船舶管理，防污染、危险货物

管理，船公司管理、通航管理、船员管理、航标测绘管理、船舶和海上设施检验等部

类分别开展了大量的立法活动，取得了一定的效果，但总体上讲，呈现了多元化的特

点，国务院、交通部、交通部安监办、规划司、海事局以及各相关的地方政府均成为

海事立法的相关主体，海事立法出现了过于分散的缺陷，设权性条文散见于法律、法

规、规章、条例和规范性文件当中，检索不便，使用更是不便，客观上为海事行政执

法带来了不利影响。

与海事管理相对发达国家的差距明显。从立法上，日本国的海事法律统称为“日

本海事六法”，它

由“海运六法”、“船舶六法”、“船员六法”、“港湾六法”、

“海上保安六法”组成，涵盖了海事管理的各个方面和各个角落，日本的海事管理部

门的名称和职权是以国家法律的形式予以公布的。《海上交通安全法》虽然规定了海

事机构“港务监督”的主管机关地位，但在职权设置方面的立法上在法律的层面却鲜

有体现。

海事职权立法与海事发展不相适应。海事立法大多为设权性立法，其他子法包括

规章、条例等则围绕着主要职权的行使设置了一些保障性措施和保障性权力，这种体

制虽然具有一定的合理性，但立法过于分散，且设权性条文的法律地位和效力与海事

行政管理职权的行使之间存在着或多或少的偏差，从立法的科学性和严谨性来讲，当

前的立法模式远不能适应海事事业发展。

立法没有做到与时俱进。《海上交通安全法》1983年9月立法至今未做修订

。《海上交通安全法》中海事机构的名称被确定为“港务监督”机构，而当前海事机

构的名称已经从“港务监督”过渡到了现在的“海事局”，而且随着机构改革、职权

调整，目前的海事机构与80年代的港务监督无论从监管作用还是职能权限上都有了

大幅度的调整，为海事机构顺利履行职权构成了一道道隐患。

没有形成统一的研究力量，重点不明确。从立法的角度而言，海事机构缺少一个

能够真正起到立法研究作用的智囊团，即或是有，也没有完全发挥出其在立法实践活

动中应有的作用，即便有其研究力量也不能够适应海事发展的实际需要。

相关法律法规的宣贯相对迟缓。如销鲜船舶管理方面的行业性规定和标准的宣传

贯彻，相对渔业口便销显迟缓，如此，既有损海事部门这一行业主管部门的权威性，

客观上也对业务工作的开展造成了一定程度上的被动。

立法对策

形成统一完善的立法体系。笔者认为，应当随着海事监管体制由“一港一监”到

“一省一局”的改革进程，对现有的海事立法成果进行梳理和归类，统一的《中华人

民共和国海事管理法》(建议使用名称)的出台应当被列入正式的立法研究日程，应

当直接明确“中华人民共和国海事局和各省、市的直属局、分支局及其他相应的派出

机构是代表国家，依法履行海事管理职权的主管部门”，继而明确划定海事部门的具

体职权范围，并以此为基础，充分发挥出母法统揽全局、辐射全盘的作用，依照海事

职权的划分，分类制定相应的子法，从而形成一个科学的、严谨的立法体系。

加快立法进程。要进一步加大立法投入，争取《中华人民共和国海事管理法》(

建议使用名称)的早日出台。同时，必须加大职权立法的研究力度，加快立法速度，

立法机构要进一步加强现代化海事发展过程中职权立法需求方面的研究，充分借鉴国

外先进的立法经验，以母法的基础，加快职权立法的科学化、规范化立法进程，培育

有机的法律体系。

坚持立法的与时俱进。在追求海事立法活动速度的同时，一定要注重立法质量，

要使海事立法行为与履行职权有效结合起来，与中外海事法律体系接轨的需要结合起

来，在立法思想上要具有前瞻性，在立法活动上要实事求是，在立法成果上要保证实

效。

整合力量加强立法研究。一是整合现有的研究力量。形成统一的研究团队，加强

立法研究的针对性，做到立法活动的适时、适需和与时俱进，从客观上保证立法活动

的效果。二是加强对国外海事立法体系的研究。充分汲取其立法实践的先进经验和科

学成果，吸收其先进的立法精神，移植其与我国立法需求相适应的条文，从而降低我

国海事立法的成本，加快立法活动进程，缩小与海事管理先进的国家之间的距离。三

是紧追物权法等的立法进程。鉴于海事立法特别是与物权法在所有权方面存在着许多

的交叉，应进一步加强对物权法的研究，加快船舶登记管理条例更新的步伐，保证立

法成果的客观效果。四是形成立法与法律解释相结合的良性机制。对于通过国家权力

机关立法活动出台的基本法律，可以通过提出立法议案的方式寻求突破，对于部门规

章等则可以通过交通部令的形式，突出解释机关的权威性，从而为法律的实施创造有

利的条件。五是在地方性立法方面继续寻求突破。应当加大对地方性立法活动的研究

，突出海事立法对地方经济社会发展的促进和保障作用，理顺海事立法活动与地方立

法之间的关系，争取使一些应用范围相对广泛的规范性文件具有更高的法律地位和效

力，从而在客观上为海事行政管理行为理顺道路。