当前我国授权立法的问题及反思——从税收立法的视角

2022-09-11

授权立法衍生于立法权, 它是指拥有立法权的主体将立法权授予行政机关, 由其依据授权行使立法权的活动。授权立法能够规避立法机关应对复杂状况的滞后性、立法者的非专业性, 以及仓促立法带来的“朝令夕改”风险, 保证法律体系的严肃性和可预期性。在立法条件尚不完备时, 将立法权授予行政机关行使, 发挥行政机关专业化、效率高等优势, 能够有效地填补法律缺位, 为规制复杂多变的经济社会状况提供法理依据。

在我国授权立法指的是, 全国人民代表大会及其常委会授权国务院行使特定的立法权。全国人大及其常委会曾对国务院作出两次税收授权立法决定:1984年, 第六届全国人大常委会第七次会议授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中, 拟定有关税收条例, 以草案形式发布试行;1985年, 第六届全国人大第三次会议授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。本文拟从税收立法的视角来分析当前我国授权立法所面临的问题、困境, 思索图变之策, 为改革完善授权立法提供些许微言。

一、税收授权立法存在的问题

(一) 授权机关空白委任

所谓空白委任, 是指立法机关在授权行政机关行使立法权时, 未规定任何的限制条件。在现代法治国家, 立法机关在作出授权立法决定时一般都本着谨慎、谦抑之原则, 严格限定授权的时限、地域和权限范围, 并对授权立法内容实行严格的审查或备案制度。全国人大及其常委会1984年和1985年的两次授权立法即属空白委任, 其直接后果是, 行政机关依仗授权大量造法, 造成数量众多的低位阶行政法规和规章制度充斥。据统计, 在税收立法方面, 80%的税收法律法规都是由国务院及其行政主管部门制定的, 由全国人大及其常委会制定颁行的税收法律只有四部, 分别是《企业所得税法》, 《个人所得税法》, 《车船税法》等三部实体法, 以及作为程序法的《税收征收管理法》。而国务院涉税的暂行条例有二十多种, 财政部与国家税务总局发出的涉税“细则”、“文件”和“通知”数以百计;其他由中央部委与省级部门发出的成千上万, 更低层级政府制定的罚款和收费文件则更是数不胜数。即使在2000年我国出台《立法法》明确规定:“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力”后, 这一状况仍未得到有效纠正。

(二) 受权机关再次授权

授权立法中, 作为人民代议机构的立法机关将立法权授予行政机关行使, 行政机关不得再次将权力授予其他机关行使。我国《立法法》第十条明确规定:被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。然而现实中, 国务院在全国人大及其常委会对其授权后, 往往又将立法权授予财政部、国家税务总局等下级行政部门行使。再次授权导致财政部、国家税务总局等部门的“立法”成果的合法性受到质疑。

(三) 超越授权范围立法

我国《税收征收管理法》第三条规定:税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税, 依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的, 依照国务院制定的行政法规的规定执行。然而事实上, 财政部和国家税务总局, 甚至是省级财政、税务部门出台的规章条例中包含有大量涉及减税、免税、退税的条款, 严重超越了全国人大及其常委会对国务院的授权, 甚至出现下位法超越上位法规定的“奇闻怪谈”, 不符合法律位阶的等级性规定。更遑论, 这些部门的“立法”是在国务院二次授权或者是没有授权的基础上进行的。授权立法出现上述问题既有行政权天然的扩张性、授权立法缺乏监督等因素, 更深层次的原因在于授权制度设计不健全, 授权行为不够严谨。因此, 通过一套完善的制度设计对授权立法进行规范就显得尤为必要。

二、破解税收授权立法困境的几点思考

税收从本质上来讲是国民 (包括居民及非居民) 对其所有的私人财产权利的让渡, 是国家政权取得维持其正常运行的财政收入的最重要手段。税收具有强制性、无偿性和固定性等形式特征和侵益性的实质特征, 因而税收立法对征纳双方的重要性不言而喻。我国《宪法》第五十六条规定:中华人民共和国的公民有依照法律纳税的义务。2015年3月新修订的《立法法》第八条进一步规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”属于“只能制定法律”的事项。从而确立了税收法定主义的原则。学界一般认为, 税收法定主义原则至少包含以下三方面内容, 即:税收要素法定原则, 税收要素明确原则和基本税收程序法定原则。寻求破解税收授权立法困境之策, 理应基于税收法定主义这一基本原则来考量。

(一) 修订完善《宪法》中有关税收的条款

宪法是一国的根本大法, 既要保持其稳定性和权威性, 同时还要根据社会状况的发展变化, 及时作出修改和调整。针对《宪法》第五十六条规定, 有学者认为该条款只规定了公民的纳税义务, 而没有对应的设置国家在这方面的义务———对税收如何使用作出规定, 有规避国家对税收“取之于民。用之于民”这一天然义务的可能。对此笔者认为应修订《宪法》中关于税收的条款, 将税收法定主义这一基本原则写入《宪法》, 同时应对国家如何使用税收作出规定, 以实现公民权利和义务的均衡。

(二) 严格限制税收授权立法的范围, 逐步收回税收立法权, 将税法纳入法律保留

对于增值税、消费税等在我国税收收入中占比较大、征收时间较长、税源基本稳定、征管程序规范的税种应由全国人大及其常委会尽快提上立法日程, 解决其立法级次过低的问题, 最大限度减少依行政法规、部门规章为征税依据的做法。当然, 考虑到当前立法的现实和客观因素的制约, 现阶段完全取消授权立法尚不具备条件。在此情况下, 全国人大及其常委会应严格税收授权立法程序, 作出授权立法决定时要严格依照《立法法》相关规定, 明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等, 避免空白委任。

(三) 深入推进税收制度改革, 适当下放部分税收立法权

1994年我国实行分税制改革, 将全部税种在中央和地方政府之间进行了重新划分, 从而挽救了当时岌岌可危的中央财政。然而, 分税制发展至今, 财权与事权不相匹配的矛盾越来越凸显。尤其在当前“营改增”试点逐步扩围的形势下, 将原本100%属于地方税的营业税改为中央和地方共享且中央占比75%、地方仅占25%的增值税, 且最终将以增值税取代营业税, 此举势必会进一步弱化地方的财权。基于此笔者认为应赋予地方一定的税收立法权, 根据不同税种对宏观经济的影响程度, 审慎地、逐步地扩大地方税收立法权。比如城建税、房产税、车船税等, 可以由中央统一立法, 掌握税种的开征、停征权, 同时赋予地方根据具体情况调整税目、税率的权力。像对宏观经济影响不大的税种, 比如印花税等, 则完全可以将税收立法权赋予地方, 以充实地方财权。

(四) 加强授权立法监督, 完善备案和审查制度

尽管我国《立法法》规定了“根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案”, 但是在实际操作过程中备案制度流于形式, 只是一项登记、存档的事项, 无法对授权立法形成真正有效的监督。有鉴于此, 笔者认为, 应当加强和改善全国人大及其常委会对被授权机关的立法监督。具体包括:首先在国务院开展税法的立法准备和草案讨论之际, 全国人大及其常委会应当进行初步审查, 以及时纠正草案的偏误;其次, 在行政法规草案通过并公布后, 报经全国人大及其常委会备案时, 由其负责对该行政法规进行形式和实质审查, 发现问题的严格依据《立法法》作出相应处理;最后, 国务院及其下属机构国家税务总局、财政部等应当及时向全国人大及其常委会报告税法执行的情况, 提供有关税法实施的真实资料, 以便全国人大及其常委会切实有效发挥监督立法的职能。

摘要：全国人大及其常委会曾对国务院作了两次税收立法授权。授权立法有效地填补了法律缺位, 为规制复杂多变的经济社会状况提供了法理依据。但授权立法也面临着诸多问题, 如空白委任、再次授权和超越授权立法等, 对其改革已刻不容缓。

关键词：授权立法,税收立法,税收法定主义