我国立法健全三大机制

第一篇：我国立法健全三大机制

健全“三大”服务机制全力推动劳务融入

中共云梦县委办公室

(2007年4月)

云梦县坚持以与汉阳区缔结为友好县区为契机，以解决农村富余劳动力就业问题为目标，以劳动力市场和职业介绍中心为依托，大力开展对汉劳务培训和输出。今年元至四月，仅县劳动就业局就组织200多人到武汉市汉阳区、东西湖区等重点企业就业，预计2007年，全县在武汉务工人员将达到2.8万人左右，年创收2亿元以上。

一、健全信息服务机制，为农民工牵线搭桥。

近年来，全县建立和完善了覆盖面广、信息反馈灵的县、乡(镇)、村三级劳务输出信息服务体系。投资300多万元，加强了县劳动力市场、职业介绍大厅和信息网络硬件建设，形成了传递快、反馈灵、信息准的网络系统，与包括武汉在内的全国众多劳务市场实现了加盟对接，为农民工及时提供全方位、多层面的劳务信息服务。同时，还在汉阳、东西湖等地区聘请信息联络员，广泛收集武汉地区劳务信息并及时反馈。根据这些信息，有针对性地组织农民工外出，真正做到有的放矢。去年以来，收集和发布劳务信息1000多条，直接推荐6100多名农民工到武汉及沿海地区就业。

二、健全劳务培训机制，为农民工传技送艺。一是实施“阳光工程”。县农业局、劳动就业局联合建立了两个农村劳动力转移培训基地，开办了纺织、建筑、微机操作、烹饪、服装加工等专业技能培训，使有就业愿望而无就业技能的农民工通过培训学到一技之长，为他们外出务工创造了良好的条件。今年元—4月培训农民工3500多人次，培训就业率达80%以上。二是开展“定单”培训。我县与汉阳区两地劳动就业管理局签订了常年劳务协作协议，与武汉苏泊尔吹具公司、武汉雅都超达包装印刷厂、联塑集团、吉人食品公司等28家用工单位保持劳务合作关系。根据这些企业的用工需求，及时组织有针对性的培训，并做到“定向”输出。如今年县劳动就业局根据与用工方签订劳务输送协议的要求，适时调整培训专业，开办纺织、食品加工等专业培训班，仅元—4月份就向武汉地区输出200多人就业。三是做好预备培训。针对我县每年高、初中毕业生较多的状况，县劳动就业局适时对这些学生组织就业前培训，重点开设摩托修理、美容美发、微机操作等专业，使一批学生学到了在学校学不到的就业技能，为他们今后自谋职业奠定了良好基础。不少学生家长赞誉说：“学完文化学技能，打工致富千里行”。

三、健全劳务维权机制，为农民工排忧解难。

健全三大服务机制推动劳务融入责任编辑：飞雪

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第二篇：我国地方行政立法及监督机制初探

徐佼

地方行政立法是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予地方行政机关，地方行政机关依据授权法创制行政法规和规章的行为。为了适应新时期的发展要求，更好的发挥地方行政立法的特殊效率作用，建立和完善一整套切实可行的具有中国特色的地方行政监督机制已经迫在眉睫。本文重点探讨在我国政治体制下，通过完善体制内外的监督制度来保证行政立法高效合法合理。

我国1982年宪法正式确认了行政立法，2000年颁布《立法法》进一步加强了对行政立法的规范。进入新世纪以来行政立法更加注重了民主参与和科学分析，注重了立法程序和立法技术，这使得行政立法在国家法制建设中占据了举足轻重的位置，也使得行政权力的运用很大程度上摆脱了无法可依的状态。当前，行政立法权作为行政机关的重要权力，它的行使与公民的生活息息相关。但是，行政立法在发展的同时也还存在着诸多问题，特别是最近几年，行政立法文件的内容屡屡侵犯行政相对人的人身权、财产权以及其它一些基本的权利，这种现象已经引起了人们对行政立法的关注，加强行政立法监督，已经刻不容缓。

一、我国地方行政立法监督机制存在的问题

地方行政立法存在的这些问题，其实与我国的地方行政立法监督制度的不完善密不可分。因此，我们首先要重点找出监督制度漏洞，为地方行政立法的新发展提供帮助。

1、地方行政立法的行政机关内部监督失效。在地方行政立法监督的各种渠道中，行政系统内部监督因其专业性和便捷性具有不可替代的价值。行政机关自我的监督，其实更加具有高效性和便捷性，不仅有利于节约行政成本，还有利于树立政府形象。虽然我们已经有了一些相关的内部监督制度，但是行政立法的监督效果也由于各种各样的原因无法达到最优状态，出现了一些问题。第一，监督的常规制度不健全、不明确。第二，行政立法本身的水平不太高，行政立法者的素质难以达到要求，所以直接影响了立法的质量。第三，没有将行政复议制度纳入行政立法的监督方式范畴。

2、地方行政立法的权力机关监督缺失。在我国，权力机关，尤其是最高权力机关行使着我国基本的和最重要的立法权。权力机关对于地方行政立法的监督就具有极其重要的意义。由于发展时间短暂的原因，从实践来看，权力机关并未进行有效监督，只是消极的形式监督权利。第一，没有严格统一的授权立法，导致地方行政立法不合法、不合 1

理。第二，缺乏专门的监督机构，导致监督不到位、不明确。目前对行政立法是否合宪、合法的监督，主要是由各专门委员会在全国人大及其常委会的领导下进行。但是由于法律规范的数量不断增多，加之各委员会本身任务繁重，所以很难较好地顾及地方立法监督。第三，地方行政立法备案制度存在问题，“备而不审”。由于我国不存在行政立法听证制度，又没有明确的咨询会商制度，缺乏严格的备案制度，审议草案的权限和范围就更加模糊不清，自然影响了整个法律监督制度的实效。第四，地方行政立法的批准、撤销制度没有严格执行。人大及其常委会有宪法授予的撤销权力，现实实践中却几乎不使用。这种消极的权力行使，也不利于地方行政立法的规范化。

二、解决地方行政立法监督问题的新思路

我国政治体制有自身的独特性，不同于西方大多数国家三权分立的国家机构组织原则，我国社会主义国家强调的是一种贯彻国家权力不可分割和人民主权的基本精神即“议行合一”，立法、司法、行政三者不过是国家权力的某一实现形式，国家的权力是一个有机的统一体。只是通过简单照搬西方分权制衡意识下的行政权力监督模式，来保证听证公正是行不通的。甚至连被标榜为“最纯粹的三权分立国”的美国也不得不追求通过其它方式来进行制约行政权力，这就是立法听证制度在英美国家兴起的缘由之一。我国是人民民主专政的社会主义国家，针对行政权力监督问题要回到问题本源上来解决，“民主”即“人民的统治”，人民应是民主政体中的实践主体。社会主义的优越性应该体现在更有效充分的发挥人民的作用，通过发动现实生活中公民、非政府组织(NGO)、新闻媒体起到监督作用。

因此，我们可以通过充分发挥中国特色政治体制优势，构建和完善我国的公众参与的地方立法监督体系。

(1)普通民众监督。这首先要在制度设计保证人民群众可以监督，有这个权力。对于地方行政立法制度，我们首先要先提高扩大参与群众的范围。并且通过法律细则赋予人民批评监督权力，并保证民众的意见管道以及言论免责权限。只有这样，我们才可以更加理直气壮的积极倡导民众参与行政立法程序，由政府提供一个公平、合理的交流平台，提高广大群众参与社会经济政治管理活动热情。

(2)非政府组织监督。几年来NGO开始进入我们的生活。任何一个发达的现代国家需要与之配套的非政府组织。据调查，美国非政府组织总数超过200万个，经费总数超过5000亿，工作人员超过900万人。美国监督政府的NGO也是种类繁多，有名的芝加哥协会就是一个例子。

NGO是政府有效的“减压阀”和“稳定器”，还有着不可忽视的精神功能。国家具有公共性质，但是有时候会"政府失灵"，不能反映民意，这时候要由NGO代表公民社会的力量来矫正。现在政府出现在国际场合，不能完全代表民意，一定要有NGO在场才行，才有更具有代表性。NGO不是政府，不靠权力驱动;也不是经济体，尤其不靠经济利益驱动。NGO的原动力是一种志愿精神或是爱国精神。只有发挥NGO的民间性与专业性的双重特质，在听证中起到联系政府与民众的纽带作用。

针对行政立法制度尤其是听证制度而言，我们寄希望各行各业、各种宗旨的NGO组织能建立起来，积极参与政府关乎本行业本事务的行政立法。作为行政相对方的强大后盾，提供必要的组织支持，并且参与诉讼以及听证会议进程。只有这样，才能促进行政监督更加专业化，以及参与主体的广泛性。

(3)新闻媒体。新闻媒体具有民主和监督的功能，被称为政府的“第四部门”。马列先驱、我们党的领袖都很对报刊的批评监督功能很重视。马克思说：“报刊按其使命来说，是公众的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的眼睛。”

第一，行政主体要主动接受监督，对新闻媒体采访报导立法工作、要求提供相关材料的，行政机关应当根据具体情况提供便利;对于社会关注的法案规章和政府工作的重大举措以及按照有关规定应当向社会公开的信息，行政机关应当通过新闻发布会、记者招待会、新闻通稿、公报、互联网站等形式向新闻媒体及时发布相关信息;对于公开听证的案件，审判法庭根据需要可以在旁听席中设立媒体席以便新闻媒体记者和公众旁听。

第二，新闻媒体本身要发挥积极的传达作用，真正成为人民的喉舌。关注行政立法会议，政府动态，有条件的对整个立法活动成立临时报导团;成立专门民调机构，学习西方国家民意调查等方法，与行政立法工作相配合，广泛听取民意。

总之，行政立法要以科学发展观为指导，结合我国国情，构建一个以新闻媒体为先导，NGO为组织基础，民众为主体的监督体系，为社会经济良好、高速发展保驾护航。

第三篇：我国网络立法

我国网络信息立法的现状和对策建议

信息技术的迅猛发展，带来了信息生产、处理和传播方式的网络化发展，互联网时代和网络社会已经来临，人类的生活方式、思维方式等已经发生了改变，还可能发生更大的改变。自1994年我国正式接入国际互联网以来，我国信息网络快速发展，同时，我国的网络信息法制建设也取得了长足进步。

我国网络信息立法的现状与存在的不足

(一)我国网络信息立法的现状

目前，我国已制定上百件有关网络的法律、行政法规、规章、司法解释以及地方性法规。其中，全国人大常委会关于维护互联网安全的决定，是我国互联网安全立法工作的重大成果，是有关互联网安全规定中最重要的法律文件。

就网络信息立法所规定的内容来说，主要有以下几个方面。一是关于网络安全，我国互联网安全的具体内容包括网络运行安全和信息安全。二是关于网络信息服务与管理。我国将通过互联网向上网用户提供信息的服务活动，分为经营性和非经营性两类，并实行相应的管理制度。三是关于网络著作权保护。著作权法将计算机软件纳入调整范围，明确了信息网络传播权。四是关于电子商务。当事人订立合同，可以采用合同书、数据电文(包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件)等书面形式。当事人约定使用电子签名、数据电文的文书，不得仅因为其采用电子签名、数据电文的形式而否定其法律效力。五是关于个人信息保护。六是关于未成年人保护。国家采取措施，预防未成年人沉迷网络。国家鼓励研究开发有利于未成年人健康成长的网络产品，推广用于阻止未成年人沉迷网络的新技术。禁止任何组织、个人制作或向未成年人出售、出租或以其他方式传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博等毒害未成年人的网络信息等。中小学校园周边不得设置互联网上网服务营业场所。七是关于网络侵权以及预防和惩治网络犯罪。

(二)我国网络信息立法存在的问题与不足

在我国，还存在对网络立法重要性和紧迫性的一些模糊认识，主要表现在：一是重网络技术的发展、轻网络法治化的观念比较严重;二是认为信息网络的全球性和技术性特征决定了信息网络立法具有全球的普遍性，因此，只需简单移植他国或国际立法就可以了;三是认为我国信息网络立法条件还不具备，时机还不够成熟，因此，应当等待，不要急于立法。所有这些，都影响和制约了我国网络信息立法，因而在这方面还存在很明显的不足，从总体上说还比较分散，立法层次还比较低。

第一，没有制定网络信息方面的基本法。有关规定多是法规或规章，也由于立法层次较低，缺乏权威性，直接影响了法律效力。

第二，多头立法，多头管理，导致立法冲突的现象比较严重。在我国，有关网络信息的管理机构很多，在实际执行过程中的推诿、扯皮现象比较严重。同时，立法也是多部门的，部门立法的立足点多限于某一特定问题，局限性较大。其结果是有关规定很分散，有的规定之间相互冲突。

第三，注重从传统行政的角度保护网络安全，既缺乏管理性和技术性内容，也缺乏对公民权利保护方面的内容。特别是政策制定者与执行者存在着利益相关性，有些甚至就是同一部门，因而，政策或规章往往就带有较深的部门利益痕迹，且往往带有应急目的，急就章偏多。

第四，立法缺乏整体性，有的方面缺位或缺空比较严重。法律或法规应该对网络信息管理和保护中的一些主要问题作出规定，却没有明确规定，如在电子商务市场准入与工商管理、信息网络中的知识产权保护、消费者权益保护信息网络中的纠纷管辖与法律适用、电子证据、电子支付等等都存在立法缺位。这为实际执行带来较大困难。

总的来看，我国目前关于网络信息立法的理论滞后，还存在一些模糊认识，立法现状还不能完全适应信息网络健康快速发展的客观要求。

加强网络信息立法的基本原则

信息网络正日益成为人们社会活动的主要场所，同时也给人类带来前所未有的挑战。因为它本身是一把“双刃剑”：在促进社会发展和进步的同时，也往往被用作危害社会的工具。网络要健康发展，离不开法制的规范和保障。这已为国外尤其是美国等西方发达国家的实践所证实。

加强网络信息立法，应当以宪法为依据，并遵循以下原则。

一是安全原则。网络的开放性、虚拟性和技术性使得网络中的信息和信息系统极易受到攻击，信息安全是社会公众选择利用网络的必要前提。因此，网络信息立法应充分考虑并坚持安全原则，既要保证网络及其运行的安全，也要保证信息在网络传输、存储、交换等整个过程中不被丢失、泄露、窃听、拦截、改变等，保证网络和信息的可靠性、可用性、保密性、完整性、可控性等。

二是鼓励与引导原则。信息网络是个新生事物，需要通过法律加以鼓励和引导。通过立法鼓励和引导信息网络的健康发展，是各国信息网络立法的基本原则。要鼓励和引导网络技术的发展来解决管理上的难题，鼓励和引导社会公众利用信息网络进行信息交流和电子商务(政务)活动，促进互联网的健康发展。

三是尊重网络自身的特性。由于网络媒体有其特殊的产业发展规律与技术特点，在制定有关法律、法规与政策时，应遵循顺应和促进网络媒体产业发展的原则，注意利用技术、采取税收等经济手段，并加以综合运用，增强可行性。

四是开放原则。网络和信息技术的发展日新月异，那些建立在特定技术基础上的电子签名、电子认证、数据电文、对称密钥加密、非对称密钥加密等范畴很快就会过时。如果立法的基础范畴依附于特定的技术形态，那么就会不适应新技术条件下网络发展的需要。如果不断修改法律，法律就必将失去必要的稳定性和连续性。因此，信息网络立法对所涉及的有关范畴应保持开放立场，必须适应信息网络技术及其快速发展的特点，保持一定的灵活性。

五是协调性原则。虽然网络在一定程度上改变了人们的行为方式，但并没有改变现行法律所依赖的基础。因此，网络信息立法要协调好与现行法律的关系，协调好网络信息中出现的各种新的利益关系。网络的全球性和技术性特征，说明网络信息立法有一定的客观同一性，这种同一性要求国内网络信息立法尽量与国际立法相协调。同时，网络信息的管理是一种综合管理，应该确立一个综合管理框架，综合法律、政策、技术、伦理等多种管理手段，使它们互相配合，互相协调。

总之，在制定与网络有关的法律法规时，要严格遵循网络信息法制建设的原则，同时在立法过程中要采用听证会等公众参与制度，让利益相关的人员充分地参与政策讨论和设计，并充分咨询专家意见，实现网络信息立法的民主化，促进互联网的健康发展。

网络信息立法的主要任务

(一)我国网络信息立法的策略

加强网络信息立法，需要进一步明确立法的策略，一方面，要制定网络信息基本法和其他专门法律，另一方面，要修改完善相关法律。

第一，尽快研究制定网络信息(基本)法。就是要将有关网络信息的基本问题作出统一规定，为治理网络空间提供法律依据，维护网络安全，保障网络运营商和网络用户的正当权益。具体来说，要明确网络信息的基本原则，理顺网络管理体制，明确信息安全工作的领导体制，进一步明确电信运营企业、接入服务企业、电子认证服务机构、域名注册管理服务机构、信息服务企业和信息发布者等主体权利义务和法律责任。

第二，抓紧制定一些专门法律，如个人信息保护法、未成年人网络保护法等。

第三，修改完善相关法律。如修改完善刑法和其他法律法规中处罚计算机犯罪的相关规定。

(二)关于网络安全 网络安全关乎经济、政治、军事、科技和文化等国家信息安全。但当今网络安全问题日益突出，计算机网络一旦陷入瘫痪，整个国家安全就会面临危险。特别是随着以计算机网络为主要攻防对象的全新作战样式——网络战的出现，美国等一些国家和地区都已经把发展信息战能力作为国家安全战略和军事战略的重点，大力开发计算机网络战武器和手段。虽然国际上已有了针对网络战的国际公约，但还存在许多漏洞，如对别国的计算机网络系统进行匿名隐蔽的检测、侦察、攻击和破坏是否构成侵略，受到网络攻击的国家能否以同样的网络武器自卫还击?现有国际法中均无明确规定。同时，国内法在这方面也存在一些漏洞和空白。

第一，要加强网络基础设施建设，大力推进电信网、广播电视网、互联网“三网融合”，提高网络应用的质量和水平;加强互联网技术、无线技术等核心技术的研发，加强下一代互联网的建设，加强信息技术的推广运用，推进信息化与工业化的深度融合。

第二，要加强国内网络安全立法，规范网络安全工作，健全信息安全等级保护制度，完善风险评估制度、许可证制度、人员管理制度、访问权限制度等，加强应急和灾难备份系统建设，完善网络信息安全监控和技术保障体系。

(三)关于电子商务

在电子商务交易中出现了恶意欺诈、假冒行为、虚假广告、合同违约、商标侵权、网上拍卖哄抬标的、侵犯消费者合法权益等违法行为，严重影响了电子商务交易的开展。目前，我国有关电子交易方面配套设施很不完善，有关法律法规尤其是电子商务信用管理的规定还很缺乏，在这方面与西方发达国家的差距较大。需要在电子签名法的基础上，进一步加强相关制度建设。

第一，要抓紧修改现行的相关法律，比如票据法、会计法、海商法没有对电子票据、电子发票、电子提单等作出规定，因而，还未与电子签名法相衔接。

第二，要尽快出台电子交易法、个人隐私保护法(或个人信息保护法)，以及网上仲裁、网上公证、网上调解等网上法律救济方式等方面的法律。

第三，要加强电子商务信用体系建设，建立电子商务信用管理体系，对企业和相关商业网站的信用进行评级，验证客户真实身份，同时还应不断收集客户资料，评估和授予信用额度，大力构建网上信用销售评估模型，加强网上客户档案管理，保障债权，保障应收账款安全和及时回收，为电子商务的发展营造一个较为宽松的信用环境，推动电子商务市场的健康发展。

(四)关于网络著作权

我国的网络媒体还处于不规范甚至“混沌”发展状态，互联网的“互抄网”恶名还未消弭，网络媒体在转载传统报刊作品方面还存在大量的版权问题，亟待规范。

第一，网络转载传统报刊需列入“法定许可”。针对目前频发的网络转载侵权案件、网站在转载传统报刊过程中出现的授权不便等问题，可修改《信息网络传播权保护条例》，将网络之间互相转载和网络转载传统报刊作品列入“法定许可”，这有利于维护作者权利，促进作品传播，方便使用者获得授权。

第二，要加重处罚。目前对于侵权网站的处罚过轻，而许多商业网站通过转载、子网站转载、收费手机报、网络广告等赚取的收益远远大于现有的侵权赔偿标准，很难起到震慑的作用。可以考虑适当加重处罚，提高赔偿标准。

(五)关于网络个人信息保护

在我国，个人信息(包括业主信息、股民信息以及隐私)泄露情况相当严重，究其原因，主要就是已经从“木马病毒小规模窃取”逐步转变为商业公司的有目的收集，这些商业公司诱导网民泄露隐私，然后记录用户隐私并牟利，而一些社交网站则表现得尤为突出，往往充当了“个人信息提供商”的角色，因而，社交网站存在多种安全风险。

第一，进一步完善有关法律法规，划清言论自由与侵权的界限，依法惩治侵犯个人权利尤其是隐私权的网上言论。《互联网信息服务管理办法》等法规为清理网络不良现象提供了依据，应进一步研究制定有关法律，增强其操作性，加大惩戒力度，规范网络行为，保障当事人的权益。

第二，应当尽快出台专门保护个人信息的法律，明确公民享有个人信息权这项民事权利，包括信息决定权、信息保密权、信息查询权、信息更正权、信息封锁权、信息删除权、报酬请求权，还要明确相应的侵权责任等。

第三，必须多管齐下，采取多种手段进行综合防治。普通网民要提高自我防范意识，采取措施，严防社交网站的蠕虫攻击，在使用社交网站时，要充分利用其安全机制。社交网站行业应该主动进行行业自律，不能只看到侵害用户隐私带来的短期利益，而要维护行业长期的健康发展。

(六)关于未成年人网络保护

违法犯罪分子利用未成年人缺乏社会经验，维权意识淡薄，自我保护能力差等特点，对未成年人进行引诱、拐骗。尤其是网络中的暴力色情等信息，会对未成年人产生误导，进而诱发盗窃、抢劫、强奸、杀人、放火等严重犯罪。修改后的未成年人保护法增加了未成年人网络保护内容，但这只是原则性规定，还需要具体化，因此，亟须制定未成年人网络保护法，为未成年人网络保护提供有力的法律保障。

第一，借鉴比利时政府在儿童娱乐场所经营管理方面的有关法令，规定网络场所配套设施的一系列安全技术指标，保护网络场所安全。可以明确信息分级技术和过滤技术在未成年人网络保护中的作用，明确网络服务提供商、信息内容提供者、运营商等在保护未成年人免受网络不良信息侵害方面的义务和法律责任。此外，对网络游戏制定限制级别，实行网络游戏分级，明确可生产、销售、使用的网络游戏的范围。

第二，实行网络实名制，保护未成年人的网上姓名、性别、年龄等信息不被公开或者搜集。同时，建立未成年人隐私权保护制度——“监护人同意”制度，要求未成年人在网站填写个人资料时须征得父母的同意。

第三，设立国家级网瘾救助中心，定期举办公益训练营等活动，帮助青少年预防和戒除网瘾。同时，整合社会资源，组织高校、医院、科研、心理咨询和网瘾治疗等机构，积极参与网瘾的研究和救治工作。

(七)关于预防和制裁网络侵权、网络犯罪

这些年来，网络侵权甚至犯罪现象比较多，比如黑客、网络赌博、网络盗窃、网络泄密、网络暴力、网络打手、人肉搜索等。这需要采取多种手段进行综合防治，特别是要进一步制定和完善有关法律法规，为清理网络不良现象提供依据，预防和惩治网络犯罪行为。

第一，完善现有刑事立法。一是完善现行刑法第285条和第286条关于计算机犯罪的两个罪名的规定。二是在第287条关于惩治利用计算机而实施犯罪的规定基础上，增加关于打击和惩治以计算机为对象所实施的传统型犯罪。三是增加非法使用计算机存储容量罪等罪名。同时，应当建立严重犯罪的从重或者加重处罚规定，包括两个方面：(1)对于以计算机信息系统为对象所实施的严重的传统犯罪行为，应当在立法上给予“从重”处罚;(2)对于利用计算机为工具所实施的传统犯罪行为，尤其是利用计算机实施危害公共安全罪等严重冲击社会秩序犯罪，可以在刑法中明确对其予以“加重处罚”，以与传统型的犯罪相区别，并与犯罪行为的实际社会危害性相适应。

第二，应当制定专门的反计算机犯罪的刑事法律。由于计算机犯罪尤其是网络环境中的计算机犯罪与传统犯罪相比较，存在诸多独特之处，因而发达国家在立法上往往倾向于制定专门的反计算机犯罪法，而不是仅在刑法典中规定为数不多的条款，而且，世界上第一部涉及计算机犯罪惩治与防范的刑事立法，也是单行刑法的形式出现的，即瑞典1973年4月4日的《数据法》。我国当前惩治计算机犯罪的刑事立法以及处罚计算机违法行为的行政法规略显滞后，难以适应现实需要。建议加快制定惩治和防范计算机违法犯罪的法律。

第三，建立健全惩治计算机犯罪的国际合作体系。应当通过联合国或者其他多边形式，订立一个或多个专门防范或禁止实施危及国际秩序的网络犯罪的多边国际公约。同时，加强打击计算机犯罪的区域性国际合作。

第四篇：健全三个机制

健全三个机制，抓好三个关键环节 加强非公有制经济组织党建工作

我镇有非公企业党支部28个，其中单独建立党支部的20个，建立联合党支部的8个。现有非公企业党员166名。近年来，我镇党委认真做好非公有制经济组织党建工作，以“有利于企业的生产发展、有利于企业文化的建设、有利于流动党员的教育和管理”的工作思路，不断加大非公有制经济组织党建工作的力度，切实抓好非公有制经济组织党建工作，取得较好的效果，具体做法如下：

一、健全“三个机制”，全面推进非公有制经济组织党建工作

(一)健全领导机制，做到“三个确保”。

一是确保领导到位，为推进非公有制经济组织党建工作，全面推进我镇固本强基工程，我们从建立机构入手，成立了以镇党委书记为组长的实施固本强基工程领导小组，从有关部门抽调骨干力量成立办公室。各党支部也相应成立了领导小组和工作机构，并实行镇领导干部挂钩包非公企业制度，全体镇领导班子成员和经济发展总公司干部实行联系企业，扎实推进非公有制经济组织党建工作，从而确保了领导到位。

二是确保认识到位。镇党委把非公有制经济组织党建工作作为重点工作来积极推进，通过召开会议、宣传先进典型事例 1

等形式，引导党员干部充分认识非公有制经济组织党建工作的重大意义，使大家认识到推进非公有制经济组织党建工作是加快建设富裕花东、构建和谐花东的需要，是加强企业党组织自身建设，全面推进党的建设新的伟大工程的需要。

三是确保措施到位。镇党委结合实际情况，制定了推进非公有制经济组织建设，创新成果的方案，落实了相应的措施。通过层层落实责任制，将非公有制经济组织党建工作列入镇组织部门和镇经济发展总公司的考核内容，调动了企业干部的积极性，初步形成党委统一抓、书记带头抓、分管领导直接抓、组织部门和经济发展总公司具体抓、其他部门配合抓的工作格局。

(二)健全督查考核机制，激发非公有制经济组织党建工作的内在活力。

我镇建立和实施了固本强基工程目标责任的考核机制，把非公有制经济组织党建工作与经济发展总公司干部联系企业责任制，流动党员教育与管理、发展企业党员等工作情况列入考核内容，由镇组织办和镇经济发展总公司组织考核，公布结果，与干部报酬挂钩，为企业党员干部在实施非公有制经济组织党建工作中的绩效提供了科学的依据，使非公有制经济组织党建工作目标明确，操作科学，责任意识增强，从而激发了非公有制经济组织党建工作的内在活力。我们还运用透明公开的督查考核办法，建立汇报制度，做到一月一汇报、一季一检查、半年一小结、一年一总评。通过组织检查、自检和互评，达到

以考核促工作落实，以督查促工作成效的目的。

(三)健全工作机制，推进非公有制经济组织党建工作向纵深发展。

一是做好规划，以规划促进发展。镇党委提出了实施固本强基工程及非公有制经济组织党建工作总目标、规划部暑和具体要求，制定了实施方案和工作要点。很多企业党员干部都说：“非公有制经济组织党建工作就是非公企业的规划建设，就是身边摸得着、做得到的具体工作。

二是办好试点，以经验带动创新。为整体推进全镇的创新工作，我们确定广州新新日用制品厂党支部为非公有制企业党建工作试点，摸索和积累经验，搞好示范，树立典型，起到以点带面作用。

三是做好帮扶。从去年开始，由于受世界金融危机的影响，我们一方面想尽办法为困难企业排扰解难，鼓励困难企业增强危中寻机，机中求进的信心和勇气，尽快摆脱危机。如广州新新日用品公司，我们协助他们摆危机，采取了三项措施。一是开发国内市场，在国内知名的大超市，如大润发、华润万家、麦德龙、易初莲花推出本公司的产品，并在省内开发了9家洗衣中心;二是研发新产品，如多功能推车、宠物笼等;三是开展品牌申报，上半年该公司申报省、市著名商标SINCEHOME已获通过。

二、抓好“三个关键环节”，确保非公有制经济组织党建工作落到实处。

(一)抓好培训这个关键环节，提高企业党员干部的素质。

镇党委切实抓好经济发展总公司及企业党员干部学习培训教育工作，落实好培训计划，提高党员干部的素质。

一是通过开展学习实践科学发展观活动，抓好《科学发展观重要论述摘编》和《毛泽东邓小平江泽民论科学发展观》的学习，用科学发展观武装头脑，指导实践、解决问题、推动工作，以保发展、保民生、保稳定作为重点抓落实。

二是办好企业干部培训班。组织学习《新劳动法》，提高企业干部执行政策水平和企业管理水平，提高了他们的综合素质、法律意识和全局意识，掌握新时期企业工作的方式方法。如拓璞电器公司支部，现有党员36人，有支部委员5人，他们经常利用下班后的空余时间组织学习活动。该公司支部委员刘姣丽在学习实践科学发展观活动中，获“我为花东科学发展献良策”征文二等奖，受到表彰和奖励。

(二)抓住制度建设这个关键环节，促进党建工作规范化。

在实施非公有制经济组织党建工作中，我镇注重抓往制度建设这个环节，把工作要求落到实处。近年来，为加强镇干部队伍作风建设，建设廉洁、勤政、务实、高效的服务型政府，建立健全了镇企干部考核奖励办法。并将廉洁从政、财务管理、土地使用审批、工程招标等规章汇编成政务公开手册，发至各单位，接受群众的监督。此外，在落实党建工作目标管理责任

制同时，我们对党建工作的制度进行全面的

疏理，着重抓好发展党员制度、支部工作制度、党员学习制度和督查考核等制度的建立健全与落实，用制度来推进非公有制经济组织党建工作。近三年来，我们在非公企业中吸收新党员18名。

(三)抓好企业班子建设这个关键环节,夯实组织基础。 一是加强企业班子建设。健全学习制度，坚持民生集中制，树立科学发展观，把镇经济发展总公司建设成为团结务实、战斗力强、能带领全镇企业不断发展的班子。

二是抓好非公有制经济组织党建工作，正确处理好企业党支部和企业主的关系，对企业主是党员的，根据实际，通过考察等程序，任命为支部书记;企业主不是党员的，则认真做好协调工作，使企业支部在企业中有较重要的位置，使企业主关心企业支部工作。如新京华钢管有限公司总经理付利军，原不是党员，由于他积极靠拢党组织，积极参加区、镇举办的入党积极分子培训班，积极创造入党条件，今年7月被吸收为预备党员，使该企业支部增添了新鲜血液。

中共花东镇委员会

2009年8月21日

第五篇：行政立法过程参与机制论文

一、行政立法过程的参与理念一般情况下，政策的形成都需要经历一个过程，即始于法案的制作，终于对法案的通过。在近代自由主义的法治国家，“依法律行政”一直是支配性行政原理。根据三权分立的精神，政策应该形成于权力机关，执行于行政机关，裁判于司法机关。在这种意义上，行政的作用仅仅体现为“执行”。然而，随着国家职能的转变以及行政的内涵和外延的扩展，在整个国家政策形成过程中，行政机关所发挥的作用已经远远超出了狭义的“执行”。

在现代福利国家，伴随着行政介入领域的显著扩大，行政内容发生了重大变化，从前的行政原理需要重新架构。特别是在城市规划、土地利用规划等计划行政领域，基本上采取了如下构造：法律并不直接、具体地进行利害调整，而是仅仅提供利害调整的平台，将实际的利害调整任务委任给行政过程。这样，委任立法不断增加，行政权力迅速扩展，各国普遍出现了从“依法律行政”向“依计划行政”乃至“依程序行政”的原理转换。人们对福利的不断追求，导致行政权力运作的专业化、技术化并不断渗透到社会生活和经济生活的各个领域，决定了传统上专属于代议机关的立法权逐步转移为行政权力，这就相应削弱了代议机关通过法律对行政权力进行支配的力度。于是，寻找和确认替代性或者弥补性的规范、制约机制便成为必然和必须的了。

首先，在作为“全体国民的总体意思表示”的法律制定过程中，无论是实行典型的三权分立制的美国，还是一直延续议会至上主义的英国，乃至德国、法国、日本等大陆法系国家，大多数法律案都是由行政机关提出的，整个立法准备阶段基本上都是由行政机关来左右和操作的。所谓代议机关制定法律，只不过是最后采取由代议机关通过的形式而已。例如在日本，内阁提出的法案占国会制定法律的法案的大半，且其运作过程几乎是纯行政性的：首先是各省、厅将政策立案，然后经行政机关之间以及行政机关和议员之间协商、执政党审查等，最后由内阁将法案提交国会，在委员会及全体会议上进行审议和通过。①从国民主权、主权在民或者人民主权的观点来看，这种权力运作模式并不是没有问题的。民主主义原理要求行政权力的运作必须在“全体国民总体意思表示”的范围内、以民主的方式、以尊重国民权利的手段来进行。

其次，在行政机关具体实施行政管理的过程中，“行政”的“决策”过程或者阶段往往被定位为专属于行政裁量的领域，形成了较为独特的行政运作机制。其最为突出的特征就是排除外界参与，甚至排斥法治主义的适用，使得本来应该以实现国家或者公共利益为目标，以保护公民、法人和其他组织的合法权益为己任的行政机关与广大民众的沟通渠道越来越狭窄，也成为滋生官僚主义和许多官僚走向贪污腐败的重要原因。在这种背景下，有关立法过程乃至其他行政过程中的公开、参与机制也就逐渐显示出必要性和重要性。

再次，民主主义原理的普及和完善，促进了行政过程中的各种参与机制不断建立和完善。在现代行政法学原理下，民主主义原理得以在各个行政领域贯彻，相对人、利害关系人乃至一般民众参与行政管理政策形成过程，成为民主主义的基本要求之一。现代国家为行政权力的运作设置了种种民主参与机制，包括行政政策形成过程的参与机制、行政计划编制过程的参与机制、行政立法过程的参与机制、行政执法过程的参与机制、行政监督和救济过程的参与机制乃至整个行政过程的参与机制。于是，行政公开、行政听证、专家论证、征求意见等各种各样的制度得以确立，并不断得以推进，人民在行政立法乃至一般的行政政策形成过程中的作用受到空前的重视。

最后，运用传统的手法对行政权进行统制的局限性也佐证了参与机制的重要性。在近、现代国家的宪法中，大多都规定了主权在民或者人民主权的原理。然而，由于间接民主制或者代议制的发展，使得国家权力的行使往往并不能正确表达甚至脱离人民的意思表示。尤其是伴随着国家行政权力渗透到各行各业乃至人们生活的方方面面，对行政权进行统制的传统手法，即立法统制、司法统制和行政的自我拘束等手法都呈现出局限性。尤其是代议机关对行政权进行统制的局限性，凸现了行政过程的参与机制对于行政权力的制约和规范作用，也佐证了对于实现宪政民主的重要意义。我国1982年通过的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)也明确规定了人民主权的原理。《宪法》第2条规定，一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。行政过程的参与机制便是对这种宪法原理的制度保障，它要求把握民众的需求并不断提高民众的满足度，通过民众直接参与行政过程，达到提高行政效率和服务能力的目的。

二、行政立法过程参与机制的设置

行政过程的参与机制对于行政方面和民众方面都是必要的。对于行政方面来说，通过推进参与机制，可以在更加全面、客观、公正地把握民意的基础上，确认事实、适用法律规范并作出相应的行政决定。这不仅利于推进依法行政，而且利于实现合理行政，建设法治政府、责任政府和服务政府。对于民众方面来说，它不仅可以实现前述宪政意义上的参政权，而且可以通过直接参与行政过程的方式来表达自己的利益，避免或减少行政权力对其合法权益的侵扰。

在行政参与机制的建设方面，不仅各个国家不同，而且同一个国家的不同领域、同一领域的不同阶段也不相同。从行政立法过程的参与机制来看，参与的目的及参与的形态亦因阶段乃至领域的不同而各异。在有些阶段，可能是合作型的参与，在另外一些阶段可能是监督型的参与，还有些阶段可能是请求型的、提意见型的参与。必须注意的是，并不是任何阶段、任何领域都适合于全面的、深入的民众参与，也不能否认有些阶段或者领域根本不适合民众参与。因此，行政立法过程参与机制的设置亦必须根据阶段和立法事项的不同而分别作出架构。

首先，立法者必须明确正当程序与程序是关系密切但并不相同的一组概念。只有正当行政程序，才是行政机关在行政过程中所必须遵循的准则，是为规范行政权力的运行，保障公民权益而由法律规范规定的、公正而民主的程序。②正当程序的内容非常丰富，如前所述，其主旨在于强调告知和听取意见。而告知包括事前告知、事后告知和救济途径告知;听取意见包括非正式听证的陈述和申辩以及正式听证的公听会等形式。行政机关正当作为是正当程序的逻辑起点和价值归宿，因此，除上述内容外，还应该包括如下保障机制-回避制度、禁止单方面接触和说明理由的制度。在这种保障机制下的行政立法行为，应该是在最大限度地考虑最广泛意义上的民意和行政需要的基础上，对各种利益予以合乎比例原则的吸纳或者取舍，因而理论上应该是公正的、合理的。当然，正当程序还应该包括及时作为，正所谓“迟到的正义等于非正义”。然而，从目标的可实现性的角度来看，在实际立法过程中，根据实际情况和不同领域的特点，适当缩小正当程序原则适用范围的做法也是可以理解的，有时甚至是必须进行的。因为行政立法毕竟不同于其他行政行为，由于其所涉及利益的广泛性和繁杂性，更由于其所规范对象的发展变化性，决定了对其“及时作为”的要求应当有独特的理解。我们知道，越是追求正当程序的价值，其效率性有时越难以保障;越是追求各种利益的均衡，投入的成本有时就会越高。③这种利益均衡机制之确保本身就是正当程序原理的反映，我们必须确立对其进行科学把握的评价机制。

其次，立法者必须注重创设职能的分离和协调机制。我们知道，在美国历史上的几个重要关口，独立规制委员会发挥了非常巨大的作用。这种独立规制委员会的最大特点就是集传统的行政权和准立法权、准司法权于一身。经验提示我们：只有给行政机关以充足的权力，才会有利于行政目标的顺利和全面实现，可是权力的膨胀往往又会导致腐败。关于这一点不必引用孟德斯鸠“万古不易的经验”，④仅从我们身边许多人的“经验”就可以予以验证。不过，在立法政策学的层面，应该通盘考虑各种权能的整合效应，更加注重监督制约机制的建立，而不是将注意力过度倾注在对必要的权力进行拆分或者上收上。这种通盘考虑就是一种重要的参与机制。当我们已经为行政机关行使行政权设定了一系列程序，明确了相应的标准之后，就不应该拘泥于行政“小三分”或者“小四分”，并且，根据分权制衡的原理，仅有职能的分离是不够的，

还需要有职能的协调。这种协调机制的创设要求在立法过程中确保各方参与渠道畅通。最后，行政立法本身应该注重各种权力的协调和整合，在广泛发扬民主、尽量广泛地听取各界意见尤其是专家学者意见的基础上，突出各级政府法制工作机构的地位和作用，强调和保障立法主体的主导地位和协调作用。此外，行政立法必须充分尊重各部门各领域行政权运作的客观规律，因而要求有关立法的起草和制定者应具备扎实的专业知识，同时，还必须提高利用“外脑”的意识和能力。

三、行政立法过程的利益表达

(一)赋予并切实保障公众参与行政立法的程序权利

为推进行政立法过程的参与机制，有必要使公民、法人或者其他组织(公众)参与行政立法的相应规则和基准制度化。

首先，公众应当享有行政法规或者规章乃至其他规范性文件的制定、修改和废除的知情权。⑤现代行政法的一个突出特点就是成文法性。它是一种要求社会普遍遵循的规范，不仅在其制定后应当予以公布，而且在其制定的过程中亦必须公开有关情况，让公众知悉，以便公众对其制定、修改和废除等作出评价。

其次，公众应当享有行政法规或者规章乃至其他规范性文件的制定、修改和废除的建议权。在我国长期的行政立法实践中，启动行政立法程序基本上属于行政机关的裁量权，公众没有要求制定、修改或者废除行政法规范的法定的程序权利。发达国家的行政程序法规范大多规定了公众的建议权，而且在我国现实生活中公众要求制定、修改甚至废除某个规范的情形时有发生。因此应当赋予公众要求发布、修改或废除行政法规或规章乃至其他规范性文件的程序权利。为了使此项权利得到充分实现，可以由公众创建相应的组织，直接与政治家、行政机关乃至大众媒体沟通，提出政策建议。

再次，公众应当享有行政立法的实际参与权。为此，除非有法定的例外情况;否则，行政机关应当公开发表法规或规章乃至其他规范性文件的草案，让公众通过向制定机关提交书面材料，或者发送电子邮件、参加网上投票等方式，参与制定机关举行的有关调查，出席有关的座谈会、论证会或者听证会等方式，及时而充分地表达自己的意愿和诉求。

最后，公众应当享有请求审查、变更或者撤销行政法规、规章以及其他规范性文件的程序权利。这一参与机制亦是行政立法监督机制的一个重要内容。

(二)重视专家的作用

行政立法过程中的利益表达机制，应当强调对包括行政法专家在内的法律专家以及各个领域专家的重视。行政立法是一项技术性很强的专业工作，包括行政法专家在内的法律专家参与行政法规、规章及其他规范性文件的制定无疑具有特别重要的意义。同样，其他各个领域的专家参与相关领域的行政立法，亦是不可或缺的。专家学者的视野比较宽广，立场比较客观中立，在各自的专业领域比较有发言权。就行政立法的起草而言，政府法制部门的工作人员、具有丰富实践经验的行政人员加上法律专家乃至各个领域的专家，这才是最佳的组合。由这样的群体从事行政立法起草工作，不仅能降低立法成本，取得事半功倍的效果，而且能确保立法的科学性，实现立法民主化与决策科学化的统一。因此，在行政立法的过程中，法律专家和各个领域专家参与起草或接受咨询，应当作为强制性的程序规则并有相应的制度保障。

(三)警惕行政立法中的“民主政治原则腐化”

在现代法治国家，为了在行政权的运行上正确贯彻和实现以人民主权为核心的民主主义原理，必须强调民主参与的原则，积极推进参与型行政，同时也必须注意防止民主政治原则腐化。当“民主政治原则腐化的时候，人们不但丧失平等的精神，而且产生极端平等的精神，每个人都要同他们所选举的领导他们的人平等。这时候，人们甚至不能容忍他们所委托给人的权力。无论什么事情他们都想自己去做，要替元老院审议问题，替官吏们执行职务，替法官们判决案件”。⑥

行政立法过程中涉及部门利益的行政法规、规章和规范性文件草案应由本级人民政府法制工作机构负责起草，并积极尝试委托专家学者起草的做法，在很大程度上类似于孟德斯鸠所指出的民主政治原则腐化的现象，我们应该努力避免。

1.本级人民政府法制工作机构的立法任务应该是明确的、有限度的。首先，我们必须正确认识本级人民政府法制工作机构的定位、任务和承受能力。从经验论的角度来看，不涉及部门利益的行政法规、规章和规范性文件几乎是不存在的。换言之，几乎所有的行政法规、规章和规范性文件都应由本级人民政府法制工作机构负责起草。虽然这里说的是“负责起草”而不是“亲自起草”或者“直接起草”，在解释论上存在一定的回旋余地，但是，如果我们从法律论上来理解“权责统一”的话，那么就不能允许徒有虚名的“负责”现象普遍存在。这样，大量的起草工作将使本级人民政府法制工作机构难负其责，势必导致大量的立法不作为或者立法滞后现象。另外，由于本级人民政府法制工作机构的人员并不熟悉各专业领域，或者熟悉专业的人员较少，过分强调由其“负责起草”，对于确保立法质量并不会有多大的帮助。⑦其次，我们必须充分认识各部委乃至地方各级人民政府职能部门的法制工作机构的职责，不宜轻易地将本属于它们的职责上收。其实，近些年来，在我国行政立法过程中一直存在这样一种观点：为了克服立法中的部门利益、地方保护主义之类的弊端，应当尽量将规范设定权上收。这种迹象在《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国行政许可法》中得到了较明显的体现，进而在《中华人民共和国行政强制法》等法律规范的制定过程中也较为明显地凸现出来。我一贯认为，这种倾向不仅不符合世界性的分权潮流，而且与分权制衡的宪政和法治原理在本质上是不一致的。虽然在强调“应由本级人民政府法制工作机构负责起草”的情况下，有关具体的起草工作实际上也只能依靠各部门的法制机构乃至其他专业人士来完成，但是，将起草的职责上收，不利于调动有关人员的积极性和创造性，也不利于整个行政系统的协调和整合。我们应该在下放起草权限和责任的基础上，强化和完善对行政立法的有关审查和监督工作。

2.正确理解并在行政立法中科学反映“部门利益”和“地方利益”。我们还需要认真研究所谓“部门利益”或者“地方利益”，将立法政策层次的利益反映、利益表达和行政执法过程中的自私自利区分开来。立法既然是一种“公共产品”，当然应该具备广泛的民主性和公益代表性。正是基于这种民主政治原理，现代国家都倡导并且积极推进广泛吸纳民意的所谓“开门立法”，并确立了一系列相互配套的制度。其中，听证会、座谈会、专家论证会乃至草案的公布和公众评议等，都被认为是现代行政程序法上的重要程序和制度。同时，无论是权力机关的立法过程还是行政机关的立法过程，立法的过程都是分配利益和资源的过程。那么，所谓“部门利益”或者“地方利益”的主张，是否可以作为一种利益或者某阶层利益的反映?回答当然是肯定的。也许有人会担心，这样制定出来的法律规范还能够确保其公正性、合理性吗?会不会蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”?我认为，对这个问题的回答，关键要看我们能否建立和健全

相关制约机制，尤其是能否真正实行“开门立法”并完善有关审查机制。按照我国人民主权原理，立法必须追求国家或者社会公共利益，必须保障公民、法人或者其他组织的合法权益，似乎不能允许为立法部门或者地方牟取利益，更不能允许参与立法者在立法过程中牟取自己的私利。不过，公共选择理论告诉我们，任何组织、任何部门乃至任何人都有自己的利益，都将为追求其利益最大化而努力。如果我们在有关立法中采取忽略相关地方或者领域利益的态度，只追求形式上的所谓国家、社会公共利益的话，那么，它们只能通过非正式的渠道来实现其自身的利益。这样就会出现所谓立法的地方利益化或者部门利益化。当我们义愤填膺地批驳、谴责地方保护主义、部门保护主义立法之际，应该首先检讨一下，看各种各样的利益是否在相关的立法、决策和执行过程中得到相应的考量。只有依法且科学地制定行政法规、规章和规范性文件，才能为社会提供公正、科学的行为规则，也为有关地方和部门提供正当程序和权力配置的制约规范。

在价值多元化的现代社会，只有客观地承认各个部门、各个领域都有其自身利益，并且其自身利益亦应该在立法中得以反映和实现，在此基础上，才能探索其如何坚持公共利益优先、整体利益优先乃至根据怎样的标准和程序、通过何种手段和形式来实现真正意义上的国家利益和社会利益。首先，在政策选择阶段，即对实现怎样的政策目标进行选择的阶段，应当承认部门、地方乃至公务员有选择的空间。其次，在处理个体利益、局部利益和整体利益的措施选择阶段，面对其所选择的政策与人民的根本利益之间存在冲突这种情况，应该为其提供衡量和取舍各种利益的价值标准和公正合理的取舍程序。换言之，在各部门、各领域乃至公务员进行政策选择的过程中，建立相应的监督制约机制，是防止不正当的所谓“部门利益”、“地方利益”损害整体利益乃至国家利益的重要途径。而这种监督制约机制要正常运作并健康发展，建立明确的价值取舍标准和程序便是其不可或缺的前提。

3.“学者起草”不是行政立法的发展方向。“专家立法”是近年来我国立法的一种新趋势，某些知名的法学教授在立法活动中颇为活跃，俨然成为立法机关的常客。其实，所谓专家不只是指学识渊博的学术型专家(法学家)，也包括具有丰富司法实践经验的法官、律师等实务型专家(法律家)，更不能忘记了其主要力量是行政机关的公务员。在这种意义上，我们说提倡和推进专家立法不仅是必要的，而且也是确保立法的民主性、科学性乃至权威性的内在要求。很显然，这种专家立法是必须长期坚持的。然而，当我们将“专家立法”狭义地理解为“学者起草”或者“律师起草”立法文本的时候，问题就不一样了。我认为，在某个领域、某个具体的阶段，以学者起草或者律师起草乃至其他行业的人员起草有关立法文本，以补充法定的立法机关在有关领域或者阶段立法资源的不足是可取的，但是，若将这种本来应当定位为补充性立法的方式泛化为一般立法方式的话，则是值得商榷的。概言之，“学者起草”不是行政立法的发展方向。其理由如下：

第一，行政立法主体是特定的行政主体而不是学者。这一点，真正研究行政法的人都非常清楚，在这里就不赘述了。值得强调的是，现代国家的立法过程普遍呈现出广泛吸纳民意的倾向，但是，这并不意味着立法权主体多元化了。虽然不能说只有国家机关才能代表公共利益，但可以肯定的是，立法权当然只能由国家机关来行使。众所周知，美国的协商制定规章制度乃至行政规章通告、评论制度，都是为了保障和促进私人在规章制定中扮演更加积极的角色。协商规章程序适于解决多方及多元利益争议，可以增进行政机关与其他当事人的合作关系，强化不同主体对行政规章正当性的共识程度，但是，是否采纳的问题取决于行政主体。因此，专家

在立法中不应该处于主体的地位，而应该定位在“辅助机关”的层面。

第二，学者起草同样具有诸多局限性。从比较法的角度看，各发达国家在迈向法治的初期，有关法制的建设几乎毫无例外地借助了学者的积极参与。只要稍作历史回顾就会发现，在新中国行政立法过程中，学者发挥了巨大的作用，这是有目共睹的、不可抹煞的。但是，立法是利益的表达、协调和分配机制，要求起草人员对相关部门和领域的实践状况有深刻而全面的把握，需要高度负责地一字一句地进行推敲。而学者所从事的学术研究，与立法政策和技术所要求的往往是不同层次的，容易表现为深奥性、超前性、理想化或者简单化。“大多数生命力较强的法律制度的形成和语言、风俗等具有某种相似之处，即在相当程度上都是人类社会经由博弈、演化的方式发展而成的，而不单纯是依凭人类理性预先设计而成的。”⑧也就是说，最佳的立法政策、法律原则和制度，“也许只能是由实践本身来选择的，而学者的预设都只是对问题的众多理解中的一个‘理解’而已”。⑨

第三，委托学者起草，在组织法上存在重大的难题需要探讨。按照行政组织法的原则和具体规则，行政机关应当实行定编、定员、定岗、定责，法制工作机构也不例外。既然根据有关法律规范设置了有关机构来具体负责有关行政立法的起草工作，并根据其工作难易程度和工作量确立了薪金制度，那么，他们就有义务保质、保量地完成法定的工作量。而委托学者起草，且不说其在委托程序上及其他操作层面存在诸多弊端难以克服，仅就其酬金支付这件事来说，或者是不予支付，那就等于剥削学者，表明对知识的不尊重;或者是予以支付，那就等于在预算之外又有预算。如果将这部分经费纳入财政收支之中，问题可能又会转到设置有关机构的科学性和合理性的问题上了。

第四，学者的使命在于对有关领域的理论进行深入探索，以便为有关立法和制度建设提供理论支撑。舍弃自己的专长，从事非自己专长的立法起草工作，不能说是明智的选择。

第五，学者参与立法，关键在于论证，为有关部门提供参考。虽然具体起草也可以作为一种参考，但是具体起草条文需要相当程度的经验积累和技术训练，而这一块正是有关部门、领域的法制工作机构的人员所擅长。权衡利弊，学者应该专心搞研究，以为有关部门提供咨询，而具体起草工作应该由有关部门来完成。第六，学者参与立法的分析和论证同样应该接受监督。实行专家审议会制度，这是值得充分肯定并全力推行的。但是，“从专家库中随机抽取产生”的这种审议会，虽然在机会均等方面是可取的，但在论证质量的可信赖度方面也许会相应降低。在学术规范乃至学术界的人事制度尚存在诸多问题以至于鱼目混珠的现象在所难免的情况下，确保专家审议会的审议不至于流于形式的途径有二：(1)在建立专家库阶段把好关，使有关标准明确化，使有关权利义务确定化;(2)公开专家论证的过程，最起码应该公开专家的基本观点。在整个行政过程强调公开、透明、公正、公平的大环境中，单单主张“参与论证的专家姓名以及论证过程应当保密”的观点，一般来说是没有道理的，因此，这种主张必须坚决予以摒弃。当然，如果所讨论的内容涉及国家秘密、法律保护的商业秘密或者个人隐私，则另当别论。

四、结语

民主主义的基本内涵在于直接参政，可是，随着社会规模的不断扩大，社会成员全部参加决策形成过程已经成为不可能，于是，将主权委托给代理人的所谓间接民主政治制度也就成为现代各国普遍采用的政治模式。然而，伴随着因特网的迅速发展和普及，在现代国家政治中推行直接政治和间接政治相结合的双轨制将成为可能。行政立法过程的民主参与和利益表达，必须建立在多维视野之上，必须从观念上和体制上承认利益的多样性、价值的多元性乃至民主的多维性。从观念上和制度上承认和保护合理的部门利益、地方利益和个体利益，是行政立法过程的民主参与和利益表达的重要价值目标。而要达到这一目标，尚需要建立相应的评价标准和程序，需要确立国家和社会公共利益的基本评价坐标体系。

注释：

①关于日本的立法过程，参见杨建顺编著：《日本国会》，华夏出版社2002年版，第187页以下。

②关于程序和正当程序的有关问题，参见杨建顺：《行政程序立法的构想及反思》，《法学论坛》2002年第6期。

③关于这个问题，我们可以看看新近颁布的两部重要法律的制定过程：一部是《中华人民共和国行政许可法》。该法从1996年开始着手研究起草到2003年8月通过，历时7年，经历了全国人大法工委行政立法研究组起草和国务院法制办起草两个不同的阶段，进行了多次国内调研、研讨、座谈和论证，亦进行了多次出国考察、国际研讨，是第八届、第九届和第十届全国人大共同努力的结果。另一部是《中华人民共和国道路交通安全法》。该法从1993年公安部着手研究起草开始到2003年10月正式获得通过，历时10年之久，经历了公安部调研、国务院法制办调研、专题论证、出国考察、征求意见等过程，反复斟酌，数易其稿。对于此类“马拉松式”的立法过程，就不应该单纯地强调其应“及时作为”。此类情形或许可以成为授权立法的一个很好的论据。

④⑥[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1997年版，第154页，第112页。

⑤关于行政立法的范围，目前比较一致的观点是按照《中华人民共和国立法法》的规定，将其限定在行政法规和规章这一层次。这里所阐述的行政立法过程的参与机制，基于现代行政程序法原理，试图将民主参与和利益表达渗透于行政决策形成的整个过程。更何况，所谓其他规范性文件本身不能一概划归“具体行政行为”之列，其中有相当一部分是要求普遍遵循的所谓“抽象行政行为”。因此，本文所阐述的行政立法过程，亦包括其他规范性文件的制定。当然，与行政法规和规章的参与机制相比，其他规范性文件制定过程中的民主参与性可能要低许多。尽管如此，我亦主张应当尽量将其纳入民主参与的视野，同样应当确立相应的利益表达机制。

⑦当然，若能采取增加人员配备的对策，使有关工作有足够的人员来分担，则这里所谈的问题也就不成其为问题了。

⑧刘武俊：《中国立法观念检讨》，《法制日报》2000年5月7日。

⑨舒国滢：《从“司法的广场化”到“司法的剧场化”-一个符号学的视角》，《政法论坛》1999年第3期。