我国的立法体制范文

第一篇：我国的立法体制范文

我国的立法体制、法律体系和立法原则

——十届全国人大常委会法制讲座第一讲

全国人大法律委员会主任委员 杨景宇

中国人大网 日期： 2003-04-25浏览字号：大 中 小打印本页 关闭窗口

全国人大及其常委会的一项重要职权是立法权，它的首要任务是立法。按照领导上的安排，我想根据自己对宪法与有关法律规定和党的十六大精神的理解，联系党的十一届三中全会以来自己在从事立法工作中的体会，就我国的立法体制、法律体系和立法原则问题作个简要汇报。

一、关于我国的立法体制

我国是统一的、单一制的国家，各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别的不同情况的需要，在实践中能行得通，宪法和立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了我国的统一而又分层次的立法体制：

(一)全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律;在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。

(二)国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。

(三)省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规;较大的市(包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。

(四)经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。

(五)自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。

(六)国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

这种分层次的立法体制又是怎样体现和保证法制统一的呢?主要是两方面：一方面，明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规，行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章，地方政府规章不得同地方性法规相抵触。另一方面，实行立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。

二、关于中国特色社会主义法律体系

实践证明，宪法和立法法确定的立法体制符合我国国情，是行之有效的。

1978年年底，党的十一届三中全会拨乱反正，在确定把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来的同时，明确提出了加强社会主义民主、健全社会主义法制的方针。从此，邓小平同志提出的“一手抓建设，一手抓法制”就成为搞社会主义现代化的战略布局。二十四年来，与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应，我国的立法工作取得了显著的成就。从1979年初到现在，除现行宪法和3个宪法修正案外，全国人大及其常委会通过法律308个(现行有效的217个)、法律解释8个、有关法律问题的决定122个，共438个;国务院制定行政法规942个(现行有效的636个);31个省、自治区、直辖市共制定地方性法规8000多个;154个民族自治地方(5个自治区、30个自治州、119个自治县)共制定自治条例和单行条例480多个。这些法律、法规，反映了改革开放的进程，肯定了改革开放的成果，对保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行，发挥了积极的作用。现在，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成，国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活基本的、主要的方面已经有法可依。

新世纪新阶段新任务对国家立法提出了新的更高的要求。党的十六大提出：“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到二0一0年形成中国特色社会主义法律体系。”据此，吴邦国同志提出了争取在本届全国人大及其常委会五年任期内基本形成这一法律体系的要求。这就给我们提出了两个问题：什么是中国特色社会主义法律体系?这样一个法律体系怎样才算“基本形成”?

所谓法律体系，一般来说，是指一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。这里所称“法律规范”，是指由国家制定或者认可，体现统治阶级意志，调整社会关系，并最终依靠国家强制力保证实施的社会活动准则。

关于法律门类划分，上届全国人大常委会经组织专题研究，按照基本上达成的共识，认为将我国的法律体系划分为以下七个门类比较合适：

一是宪法及宪法相关法。宪法是国家的根本大法，它规定国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务，具有最高的法律效力。宪法相关法是与宪法向配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括四个方面的法律：1.有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律;2.有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律;3.有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律;4.有关保障公民基本政治权利的法律。

二是民法商法。它是规范民事、商事活动的法律规范的总和，所调整的是自然人、法人和其他组织之间以平等地位而发生的各种法律关系，可以称为横向关系。我国采取的是民商合一的立法模式。民法是一个传统的法律门类，它所调整的是平等主体的自然人之间、法人之间、自然人与法人之间的财产关系与人身关系。商法是民法中的一个特殊部分，是在民法基本原则的基础上适应现代商事活动的需要逐渐发展起来的，主席包括公司、破产、证券、期货、保险、票据、海商等方面的法律。 三是行政法。它是规范行政管理活动的法律规范的总和，包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政法调整的是行政机关与行政管理相对人(公民、法人和其他组织)之间因行政管理活动而发生的法律关系，可以称为纵向关系。在这种管理与被管理的纵向法律关系中，行政机关与行政管理相对人的地位是不平等的，行政行为由行政机关单方面依法作出，不需要双方平等协商。因此，为了正确处理二者关系，保持行政权力与行政管理相对人合法权利的平衡，行政法的基本原则是职权法定、程序法定、公正公开、有效监督。

四是经济法。它是调整因国家从社会整体利益出发对市场经济活动实行干预、管理、调控所产生的法律关系的法律规范的总和。经济法是在国家干预市场活动过程中逐渐发展起来的一个法律门类，一方面与行政法的联系很密切，另一方面又与民法商法的联系很密切，往往在同一个经济法中包括两种不同性质法律规范，既有调整纵向法律关系的，又有调整横向法律关系的，因而具有相对的独立性。

五是社会法。它是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类，所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。

六是刑法。它是规范犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。刑法是一个传统的法律门类，与其他法律门类相比，具有两个显著特点：一是所调整的社会关系最广泛;二是强制性最严厉。

七是诉讼与非诉讼程序法。它是规范解决社会纠纷的诉讼活动与非诉讼活动的法律规范的总和。我国的诉讼制度分为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种。解决经济纠纷，除通过民事诉讼制度“打官司”外，还可以通过仲裁这种非诉讼的“便民”途径。

法律体系及其包括的法律规范，以法的形式(按照我国的立法体制，这里所称的“法”，除具有最高法律效力的宪法外，包括法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等)反映和规范国家政治、经济、文化和社会的各项制度。由于各国的政治制度、经济制度、历史文化传统的不同，它们各自的法律体系必然各具特点，尤其是不同社会制度国家的法律制度必然有本质的不同。我们要建立的是中国特色社会主义法律体系，它包括的全部法律规范，它确立的各项法律制度，以体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主为基本特征，这是社会主义法律制度与资本主义法律制度的本质区别。

那么，在现有基础上，再经过五年的努力，基本形成的中国特色社会主义法律体系应该是什么样的?我们经过初步研究，认为它大体上应该具备三个特点：第一个特点是，法的门类齐全。这一点，我们已经做到了。第二个特点是，体现“三个代表”重要思想要求，能够适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，保障改革、发展、稳定大局，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的基本的、主要的法律规范比较齐备。做到这一点，要求我们在对现行有效的法律和行政法规进行分析的基础上，按照党的十六大的总体部署，通盘研究、统筹考虑哪些需要制定，哪些需要修改(包括对一些同类法律进行必要的归并、整合，也包括有些行政法规在条件成熟时提升为法律)，哪些需要废止。第三个特点是，这个法律体系内部，包括七个法律门类之间、不同法律规范(如民事的、刑事的、行政的等)之间、不同层次法律规范(宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等)之间，基本做到逻辑严谨、结构合理、和谐统一。做到这一点，还有许多问题需要进一步深入研究。这里，需要正确处理三个关系：

(一)法律、法律体系与实际的关系

在人类历史上，法律一旦产生，便逐渐形成了自己的体系，并且追求更多的独立性。立法，不能不考虑法自身的逻辑体系，不能对性质相同的问题，这个法这么规定，那个法那么规定，互相矛盾。但是，归根到底，实际是母亲，法律是子女，正如恩格斯所说的，是“经济关系反映为法原则”。生产力发展了，生产关系发展了，社会发展了，实际发展了，法也要发展，法的原则、法律体系也要发展。由此至少可以看出两点：一是，实践没有止境，法律体系也要与时俱进、不断创新，它必然是动态的、开放的、发展的而不是静止的、封闭的、固定的，一定阶段所称“法律体系”只能是相对的而不是绝对的。尤其是在我国，整个国家还处于改革、转型时期，中国特色社会主义制度还处于发展与完善的过程中，社会主义市场经济体制还处于发展和完善的过程中，都还没有定型，因而反映、规范这种制度和体制的法律规范、法律体系就更加明显地具有稳定性与变动性相统

一、阶段性与前瞻性相统一的特点。二是，加强立法工作与形成法律体系，二者既有联系、又有区别。从我国二十四年来的立法实践看，立法从来都是从实际出发而不是从体系出发的，都是根据需要与可能来进行的。也就是说，改革开放和社会主义现代化建设进程中出现了需要用法律手段加以解决的问题，那就深入调查研究，认真总结实践经验，经验基本成熟的，至少有了科学的而不是主观臆造的典型经验，才能立法，需要并且成熟一个，抓紧制定一个。这是立法问题。法律体系则是法学研究问题，有了若干法律、法规之后，对它们加以研究、归类，从中找出规律性的东西，明确不同法律规范的不同性质、不同特点、不同效力以及它们的相互关系和内在逻辑，逐渐形成科学的体系。因此，这个体系不可能是一开始就有的，而是像南方一句俗话说的那样，“草鞋没样，边打边像”。概括地说，先是制定法律、法规，然后形成法律体系;法律体系形成之后，又会指导立法实践，防止法律规范之间相互矛盾、“打架”，把法的自身逻辑体系搞乱。这就是为什么党的十一届三中全会并没有提出法律体系的问题，到了党的十五大，在我们已经有了一部适应改革开放和社会主义现代化建设需要的新宪法和一批基本的、主要的法律、法规之后，才提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的要求。这是符合客观规律的。

(二)数量与质量的关系

中国特色社会主义法律体系从奠定基础到初步形成再到基本形成，没有一定数量的法律、法规当然是不行的。但是，法律、法规完备和法律体系形成的标志，从根本上说，并不在于法律、法规的数量，而是在于这个体系和它包括的全部法律规范对社会生活覆盖的广度与调整社会关系的力度，也可以说在于它的质量，一是单行法律、法规的质量，二是整个法律体系的质量。法律、法规还是备而不繁为好。从法律体系看，以成文法为立法基本模式的大陆法系三个典型国家德国、法国、日本，它们搞了二三百年，现行有效的法律分别只有203个、54个、213个，我们并不能因此就说它们的法律体系尚未形成(需要说明，这三个国家、特别是法国的法律中，法典化的法律比较多);我国现行有效的法律就有217个，我们却不能因此就说中国特色社会主义法律体系已经形成;而且，由于国情不同，需要用法律手段解决的问题不同，外国有的法律，我们不一定就要制定，外国没有的法律，我们不一定就不需要制定，建设中国特色社会主义法律体系不能简单化地按照外国的法律体系“对号入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鉴。再从单行法看，一个质量好的法可以解决特定领域内带普遍性的诸多问题，真正能够起到促进经济发展和社会进步的作用;一个质量差的法非但不能解决实际问题，甚至可能扼杀经济发展的活力，成为社会发展的障碍。当然，法的数量与质量从来是相辅相成的，科学的法律体系本身就应该是法的数量与质量的统一;至于什么时候强调数量，什么时候强调质量，那要从实际出发。党的十一届三中全会召开时，我国的法律、法规还很不完备，可以说基本上是不片未开垦的处女地。那时，邓小平同志强调加快立法，说现在立法的工作量很大，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善，“有比没有好，快搞比慢搞好”，是正确的。到了党的十五大召开时，中国特色社会主义法律体系框架已经初步形成。这时，江泽民同志在向大会所作的报告中提出依法治国基本方略的同时，强调“加强立法工作，提高立法质量”，是适时的。现在，在中国特色社会主义法律体系初步形成的基础上，吴邦国同志在本届全国人大常委会第一次会议上强调“切实加强立法工作，重在提高立法质量”，同样是适时的。

(三)法律手段与其他社会调整手段的关系

现在，各方面的立法积极性都很高，这是好事。同时，这也提出了一个问题：到底解决哪些问题应该立法，解决那些问题不宜立法?依法治国，建设社会主义法治国家，没有相当一批法律、法规，特别是基本的、主要的法律、法规当然是不行的。现在，我们的法律、法规还不够健全，需要进一步加强立法工作。但是，这并不意味着所有的问题都要用法去解决，法并不是万能的。调整社会关系的手段历来是多种多样的，除法律规范外，还有市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段。这些手段所要解决的问题一般来说是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解决的，一般来说，应该是那些在社会生活中带普遍性的、反复出现的，用其他社会调整手段难以解决、最终需要依靠国家强制力解决的问题(既然是最终需要依靠国家强制力，那就不是凡事都要依靠国家强制力，运用国家强制力是需要格外慎重的)。能够用其他社会调整手段予以解决，却不能或者基本上不能依靠国家强制力解决的问题，如思想道德问题、具体工作问题、具体技术问题、科学实验问题等，就不宜或者不必通过立法去解决。因此，加强立法工作，当然需要考虑制定、修改法律、法规，同时也要考虑如何运用、发挥市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段在调整社会关系中的作用，不可能什么问题都用法律手段去解决即最终依靠国家强制力去解决。

三、关于立法应当遵循的原则

立法就是在矛盾的焦点上划杠杠，鼓励做什么、允许做什么、应当做什么、禁止做什么，保护什么、惩罚什么，令行禁止，全社会都要一体遵照执行。要把立法的杠杠划得准，既很重要，又不容易，是很严肃的事情。严肃立法是严肃执法的前提。搞好立法工作，提高立法质量，关键在于把握正确的政治方向，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，自觉地坚持立法应当遵循的几条原则：

(一)坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导

邓小平理论特别是邓小平民主法制思想，为建设和完善中国特色社会主义法律体系奠定了理论基础，提供了指导原则。党的十六大把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确定为我们必须长期坚持的指导思想，具有重大意义。立法只有以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持从社会主义初级阶段的基本国情出发，立足于总结改革开放和社会主义现代化建设的实践经验，同时在此基础上借鉴人类政治文明有益成果，借鉴国外对我们有益的经验、主要是反映市场经济共同规律的东西，为我所用，力求从全局上、发展上和本质上把握中国特色社会主义法律体系内在的规律性，解决立法带普遍性、共同性的问题，才能坚持正确的政治方向。

法律制度属于上层建筑，归根到底，是能动地反映经济基础并为其服务的;同时，又是能动地反映上层建筑其他部分并为其服务的。在立法活动中贯彻“三个代表”重要思想，必须是全面的，同时又要明确法律制度的定位、定性，把握它的特点：1.法律制度并不直接解决生产力自身的问题，而是通过体现经济体制改革精神，体现党的经济政策，反映社会主义初级阶段的基本经济制度和基本分配制度，调整社会经济利益关系，为解放和发展生产力开辟道路、创造环境、提供保障。2.法律制度并不直接解决文化艺术创作自身的问题，而是通过体现马克思主义的指导地位，体现“二为”方向、“双百”方针，体现文化体制改革精神，体现党的文化政策，为繁荣中国特色社会主义文化开辟道路、创造环境、提供保障。3.确定法律制度，必须以中国最广大人民的根本利益为基本原则，检验的标准是看人们群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应。

在立法活动中真正做到全面贯彻“三个代表”重要思想，是很不容易的，要花很大力气才行。当今世界，国际战略格局正在发生深刻变化。世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈。西方敌对势力加紧对我国实施“西化”、“分化”战略图谋，试图用西方那一套社会制度、价值观念、生活方式对我国施加影响，包括对我国法律制度施加影响。从国内看，随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济的发展，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，社会关系和社会利益格局已经发生并且还在继续发生深刻变化，不同利益的社会阶层、社会成员势必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在内的上层建筑中来;而且，人数少的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定小，人数多的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定大。在这样错综复杂的国际、国内形势下，在立法活动中全面贯彻“三个代表”重要思想，首先要从实际出发、因时制宜，因地制宜、因事制宜，抓准抓住中国先进生产力的发展要求是什么、中国先进文化的前进方向是什么、中国最广大人民的根本利益是什么。要做到这一点，还是要靠我们的“传家宝”--吃透两头：一头，全面、准确地把握中央决策(路线、方针、政策)，这要靠深入学习、领会;一头，全面、本质地把握实际情况，这要靠深入调查研究。要吃透两头，都要花很大力气，从理论与实践的结合上研究、解决问题，把对领导负责与对群众负责统一起来，这就决不是嘴上说说、纸上写写所能办到的。

(二)坚持党的领导

宪法总纲第一条就开宗明义地规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级领导是通过它的先锋队中国共产党实现的，这是历史的结论、人民的选择。实践证明，要把中国的事情办好，关键取决于我们党，取决于党的先进性和战斗力，取决于党的领导水平和执政水平。

作为执政党，怎样领导?怎样执政?按照马克思主义的政党学说和国家学说，政党不是国家机器，党的主张不是国家意志。中国共产党执政就是领导和支持人民当家作主，并且通过宪法和法律的形式把党的正确主张和人们共同意志统一起来，依法执政。列宁在《论粮食税》一文中有一句著名的论断：“无产阶级专政就是无产阶级对政治的领导。”在立法活动中坚持党的领导，最根本、最重要的是坚持党的政治领导、方针政策领导，自觉地把体现“三个代表”重要思想的党的方针政策经过法定程序，同人民的意见结合起来、统一起来，转化成为法律、法规，成为国家意志，作为全社会都必须一体遵循的社会活动准则，并最终依靠国家强制力保证它的实施。

这里，有一个问题需要研究：是不是党的全部方针政策都要法制化呢?我看，不应该是。党的方针政策，有基本的，有具体的;有战略性的，有策略性的;有较成熟的，有试验性的。一般来说，法律、法规体现的党的方针政策应该是基本的、战略性的、较成熟的、需要较长时期执行并且最终需要依靠国家强制力予以保证的。同时，法律、法规又要能够解决现实生活中的实际问题，特别是领导与群众关注的热点、难点问题。那么，怎样恰当地处理、兼顾两方面的关系呢?总结实践经验，大体上有三条：

一是，凡属重大问题、重要改革，要制定法律、法规，一般需要先用政策来指导，经过群众性的探索、试验，总结实践经验，研究、比较各种典型，全面权衡利弊，才能立法。当然，这只是立法的一般性经验，并不排除预见性(预见就是根据客观事物的运动规律看到前途趋向)，对看准的问题，中央决策已定，可以先行立法，用法律手段推动改革。

二是，区别方针政策的法制化与方针政策对执法活动的指导，前者属于立法问题，后者属于执法问题。

三是，需要制定法律、法规的，又要努力找到确定基本制度与解决现实问题的最佳结合点，既要维护法律制度的相对稳定性，又要能够解决实际问题。

(三)坚持全心全意为人民服务的宗旨 在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。社会主义民主政治的本质要求是人民当家作主。社会主义法制实质上就是人民民主的制度化、法律化。我们的宪法和法律、法规都应该是，也必须是党的正确主张和人民共同意志的统一，归根到底，是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的。因此，立法必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，增强民主意识，把维护最广大人民的根本利益(包括正确处理人民的全局利益和局部利益的关系，长远利益与眼前利益的关系，国家、集体和个人的利益关系)作为根本原则，作为出发点和落脚点。立一个法，定一条规矩，都要把着眼点放在是不是有利于改革、发展、稳定，是不是有利于解放和发展社会生产力，归根到底，是不是有利于最广大人民的根本利益。一个法立得好不好，标准应该是这个，而不能是有关部门“权力均等，利益均沾”，从现实情况看，在立法活动中尤其需要自觉地防止“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。

立法为了人民，必须依靠人民，在立法活动中坚持群众路线。在我国，人民群众不应该只是法律、法规的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者;立法不是有关部门之间权力和利益的分配与再分配，而应该反映人民的共同意志和根本利益。法律、法规从实践中来，就应该从群众中来，只能是群众实践经验的科学总结。因此，立法实行立法工作者、实际工作者、专家相结合，又始终注意听取各种意见、特别注意倾听基层群众的意见，集思广益，多谋善断，才能搞好;少数人坐在屋子里苦思冥想，或者在少数人的圈子里打转转，是决不会成功的。

(四)坚持服从并服务于发展这个第一要务

邓小平同志强调：“发展才是硬道理。”江泽民同志在党的十六大报告中进一步把发展作为执政兴国的第一要务，并提出要紧紧抓住二十一世纪头二十年这个可以大有作为的重要战略机遇期，把全面建设小康社会确定为新世纪新阶段的奋斗目标。这是一个关系全局、长远的战略决策。

按照马克思主义所深刻揭示的经济、政治、文化三者之间的辩证关系和人类社会发展的基本规律，实现社会主义现代化，必须坚持以经济建设为中心，并正确处理物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设的关系，实现三个“建设”互相协调、互相促进、全面推进。也可以说，实现社会主义现代化的过程本身就应该是包括经济、政治、文化发展在内的社会全面进步的过程，就应该是社会主义物质文明、政治文明、精神文明全面发展的过程。牢牢地把握这一点，对于我们自觉地运用客观规律，坚定地沿着正确的道路前进，加快社会主义现代化建设，是一个关系全局的重大问题。

加强社会主义法制建设，依法治国，建设社会主义法治国家，属于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的范畴。按照我们党的老规矩、好传统，党在各方面的工作都要服从并服务于党的中心任务。据此，新世纪新阶段的立法必须紧紧围绕全面建设小康社会这个奋斗目标，体现、推动、保障发展这个执政兴国第一要务，为发展创造良好的法制环境、提供有力的法制保障。这是检验立法质量的一条重要标准。

(五)坚持以宪法为核心的社会主义法制统一

我国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一，就不能依法维护国家的统

一、政治的安定、社会的稳定。实行社会主义市场经济体制，同样需要强调社会主义法制的统一，否则就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善，妨碍统一的社会主义市场的形成和发展。随着立法步伐的加快，法律、法规数量的增多，不同法律门类、不同性质法律规范、不同效力层次法律规范之间呈现出错综复杂的关系，尤其需要引起我们对法制统一的高度重视。

维护法制统一，首先必须依据法定权限、遵循法定程序立法，不得超越法定权限、违反法定程序立法。法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等都是国家统一的法律体系的组成部分，各部门、各地方、各方面都不能各搞各的所谓“法律体系”。在法律体系内部，必须坚持以宪法为核心和统帅，一切法律、法规都不得同宪法相抵触，行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规不得同宪法和法律、行政法规相抵触，规章之间也不能相互矛盾。同时，要按照法定的权限和程序，加强对法律、法规的解释工作，加强法规、规章的备案审查工作。总之，一定要从制度上解决“依法打架”的问题。

四、关于探求立法的规律

法律、法规，形式上是主观意志的产物，集体意志也是主观的;实质上是客观的，立法搞得好不好，法律、法规的质量高不高，关键在于能不能反映客观规律，一是中国特色社会主义经济、政治、文化的发展规律，二是中国特色社会主义法律体系的内在规律，三是立法的工作规律。立法中这种主观与客观的矛盾只能在实践中加以解决，途径就是不断总结实践经验。毛主席说过：我们共产党就是靠总结经验吃饭的。我们从事的是前无古人的事业，没有人能给我们提供现成的答案。立法也是一样，没有谁能给我们提供中国特色社会主义法律体系的现成蓝本。所以，邓小平同志提倡“摸着石头过河”。没有经验，摸着石头过河，更要把务实与务虚结合起来，务实而不就事论事，务虚而不脱离实际，在实干中勤于思考，在忙碌中善于总结，对实际问题作理性思考，不断摸索和掌握立法的规律。具体来说，立一个法，基础在于总结实践经验，先定法意后写法条，首要的问题是抓住它的本质，也就是法意，法意定得准，写出法条相对来说并不太难;立几个法，又要探求它们共同的规律，掌握了立法的规律，才会有预见性和主动权。

总结二十四年来的立法实践经验，为了更好地坚持立法原则，提高立法质量，在立法活动中需要正确处理若干关系，比如：

(一)立法与改革的关系

法律、法规的特点是“定”，是在矛盾的焦点上划杠杠，一旦规定下来，全社会都要一体遵守。改革的特点是“变”，是突破原有的体制和规则。用特点是“定”的法律、法规去适应特点是“变”的改革要求，难度是很大的。那么，立法应该怎样体现、适应改革的要求呢?有人提出，要大胆改革，就要敢于突破法律“框框”，甚至敢于突破宪法“框框”。这种看法是不正确的。如果这个人认为这个法要突破，那个人认为那个法要突破，谁想怎么干就怎么干，以宪法为核心的社会主义法制的尊严和权威就会荡然无存。总结实践经验，正确的态度是：1.立法要体现中央关于改革、发展、稳定的决策。2.立法要着重把实践证明是正确的改革成果、改革经验肯定下来;改革经验尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原则确定下来，并为进一步改革留下余地。3.如果实践证明现行法律、法规的有些规定已经不能适应形势的变化，成为改革的障碍，那就及时经过法定程序予以修改或者废止。

(二)政府与市场的关系

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。实践已经证明，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，实行公开、公平、公正竞争，经济活动才能富有活力，提高效率，更快地创造更多的社会财富，提高综合国力。同时，市场又不是万能的，市场本身就存在着自发性、滞后性、盲目性。改善宏观经济环境、合理利用公共资源、维护社会公共利益等方面的问题，就难以靠市场来解决。因此，实行市场经济体制，并不意味着减少政府的责任和作用。我国是发展中的大国，又处在经济体制转轨、产业结构调整和经济快速发展的时期，尤其需要政府担当起应负的责任，把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，并且转变工作方式、工作作风，切实解决市场解决不了或者解决不好的问题，为经济活动创造良好的宏观环境。这里需要明确的问题是，正确处理政府与市场的关系，主要的方面是政府，关键在于转变政府职能，力求做到：一不越位，决不要再把那些政府机关不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里;二不缺位，该由政府机关管的事情就要把它管住、管好;三不错位，政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”;四不扰民，该由政府机关管的事情，只要能把它管住、管好，办事手续越简便、越透明越好，以方便基层、方便老百姓。而做到这一点，首先又要解放思想，更新观念，卸下两个思想认识上的包袱：一是，政府工作以经济建设为中心，不等于把一切经济活动都由政府机关包揽下来;二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府机关包揽下来。总的来看，从发展趋势看，政府实施的是公共行政，政府是有限政府，而不是无限政府，它的权力、责任都是有限的，而不是无限的。只有“有限”，才有可能“高效”。这个思想认识问题不解决，不可能转变政府职能。

(三)权力与权利的关系

转变政府职能，在立法活动中，特别是制定行政法、经济法，不可避免地会涉及行政权力同自然人、法人和其他组织的权利的关系。按照传统法学概念，行政权力属于“公权”，自然人、法人和其他组织的权利属于“私权”。在权力与权利的关系问题上，原则上讲，权利是本源，权力是由其派生的。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”行政权力是人民通过法定程序授予的。但是，行政机关一旦取得行政权力并对管理相对人(公民、法人或者其他组织)行使这种权力，它就居于“强者”地位。因此，正确处理权力与权利的关系，主要的方面应该是对权力加以规范、制约、监督。立法不仅是对行政机关的授权，而且是对行政机关的控权。依法行政的核心是规范行政权力。从这个意义上说，实行依法治国、依法行政，先要依法治“官”、依法治权，有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，确保一切行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，防止滥用权力。在一般情况下，“公权”不宜介入、干预“私权”的行使。当然，“私权”的行使也是有条件、有规范的。如果行使“私权”损害国家的、社会的、集体的利益和他人的合法权益，“公权”就应该介入、干预，实施监督，予以处理。对于行政机关来说，权力与责任应该统一;对于自然人、法人或者其他组织来说，权利与义务应该统一。法律、法规在赋予有关行政机关必要的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使。为了从源头上、制度上预防和解决腐败问题，立法必须体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，决不允许争权而不负责，更不允许利用权力“寻租”。“公权”是不能盈利的，这是一条法律原则，也是一条政治原则。法律、法规在规定自然人、法人和其他组织应当履行的义务的同时，应该明确规定其应当享有的权利，并为保证其权利的实现规定相应的政策和措施。

(四)惩罚与引导的关系

法律规范是确定社会活动准则的。对那些严重损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法权益的违法行为，法律、法规当然应该规定惩罚手段、制裁措施，并且所规定的惩罚手段、制裁措施能够罚当其过、制裁得力，真正达到惩罚的目的，维护法律、法规的权威，保证法律、法规的实施。同时，又要看到，法律规范除了对违法行为的惩罚、制裁功能外，它本身又具有重要的引导功能。规范是为人们设定的社会行为预期，本身首先就是引导。立法应该根据行为人不同的行为方式来确立能够有效发挥法律规范引导功能的相应制度。在我国，法律、法规既然是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的，它就应该并且能够建立在为广大人民群众所自觉遵守、执行的基础上，从而具有更明显的引导功能。因此，在立法活动中，需要重视法律、法规对人们的引导，从制度上预防、制止违法行为的发生。即使对违法行为设定必要的惩罚手段、制裁措施，也要考虑惩罚手段、制裁措施的多样化，根据违法行为的性质、后果的不同，设定相应的惩罚手段、制裁措施。这就要求我们从理论与实践的结合上，积极研究探索社会主义市场经济条件下预防、制止、制裁违法行为的新机制、新措施、新办法。

(五)法治与德治的关系

党的十六大明确地提出了“依法治国和以德治国相结合”的要求，这是总结古今中外治国经验所得出的结论。法律和道德都是上层建筑的重要组成部分，都是规范人们的社会行为的重要方式。但是，法律规范与道德规范的性质、功能是不一样的。法律规范以其权威性和强制性规范人们的社会行为，其实施主要(不是惟一)靠他律;道德规范以其感召力和劝导力提高人们的思想认识和道德觉悟，其实施主要(不是惟一)靠自律。调整社会关系、解决社会问题，必须把法律规范与道德规范结合起来，使二者相辅相成、相互促进。有些道德规范(如诚实信用等)与有关法律规范(如民商法律规定的诚实信用原则等)是相互融通的。如果法律规范背离了人们普遍认同的道德标准、道德要求，就会失去民众的诚服，在实践中就难以行得通;如果一切都依靠道德，就难以有效地制止、制裁那些破坏社会秩序、侵犯公共利益和他人合法权益的行为，也难以促进社会主义精神文明建设，甚至会妨碍公共道德的形成。因此，立法必须重视法律规范的道德基础。我国是社会主义国家，法律、法规尤其应当体现人民的共同意志，有良好的道德基础，为多数人普遍认同。看一个法立得好不好，在实践中能不能行得通，一条重要的标准就是看它是否体现了多数人认同的道德标准、道德要求。

以上汇报不妥之处，请各位领导和各位同志批评指正。

(2003年4月25日)

第二篇：我国现行立法体制的权限划分制度和结构

立法体制，是指按照宪法和法律的规定，国家机关立法权限划分的情形和状态，是关于立法权、立法权运行的立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体。其核心是有关立法权限的体系和制度。

我国现行立法体制，就是我国宪法和法律规定的立法体制，根据各级各类国家立法机关的权限，可以作如下分类：

一、中央一级

(一)最高国家权力机关及其常设机关

全国人民代表大会修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会解释宪法，制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

(二)最高国家行政机关及其所属机关

国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出法律议案;各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。

二、地方一级

(一)地方各级权力机关及其常设机关

地方各级人民代表大会在本行政区域内，依照法律规定的权限，通过和发布决议，省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会在特定条件下也可以制定地方性法规。

民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。

(二)地方各级行政机关

县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限在本行政区内发布决定和命令。省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以依照法律和行政法规。规定规章。县级以上人民政府的下属部门可以发布命令和指示。 上述决议、决定、命令和指示，凡是具有规范性内容者，就是规范性法律文件。

三、我国立法体制的特征

上述我国立法体制，一般认为是一元多层次的立法体制，就是在以宪法为基础的统一的一元化的基础上，有中央和地方两个大的层次，在每一个层次的权力机关、行政机关内部还有不同层次的机关制定不同效力的法律、法规或规章。也有学者把我国现行立法体制表述为;中央统一领导和一定程度分权的、多级并存、多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关及其常设机关统一领导，国务院行使相当大的权力，地方行使一定权力，是其突出的特征。其中：

(一)实行中央统一领导和一定程度分权

一是指最重要的国家立法权属于中央并在整个立法体制中处于领导地位。国家立法权只能由全国人大及其常委会行使，地方和其他任何方面都没有这个权。行政法规、地方性法规均不得与宪法、法律相抵触。二是指国家整个立法权，由中央和地方多方面的主体行使。

(二)多级(多层次)并存 即全国人大及其常委会制定国家法律，国务院及其所属部委分别制定行政法规和部门规章，一般地方制定地方性法规，在立法上以及在它们所立的规范性法文件的效力上有级别之差，这些不同级别的立法和规范性法文件并存于现行中国立法体制中。

(三)多类结合

即上述立法及其所产生的规范性法文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法规，以及经济特区和香港特别行政区的立法及其所制定的规范性文件的多类结合。

全国人大制定和修改宪法。

全国人大制定和修改国家的基本法律，像刑法、刑诉法、民法通则、行政诉讼法等等，人大常委会行使人大闭会期间的权利。

国务院制定行政法规。

国务院各部位和直属的行政单位制定规章制度。

各省级政府人大和常委会制定地方法规。

自治区、自治州、自治县有权制定自治条例和单行条例。

特别行政区有自己独立的立法权。

第三篇：粮食流通体制改革中的粮食立法思考

粮食流通体制改革呼唤粮食立法

论 文 提 要

粮食是关系国计民生的特殊商品，是人类最基本的生活资料。历史证明，任何国家和民族要生存，要发展，都离不开也都不得不首先解决好粮食问题。改革开放以来，党中央、国务院十分重视粮食问题，采取了一系列得力措施，粮食工作取得了重大成绩。但随着改革的不断深入，中国加入世界贸易组织，中国的粮食问题也存在着许多不容忽视的问题。国有粮食企业经营越来越困难，国家财政不堪负重，国有粮食企业职工下岗失业，企业包袱沉重等问题，都亟得解决。解决粮食问题要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，以十六大精神为指针，按照中央的部署，必须采取多种有效措施，进一步深化粮食流通体制改革。

随着社会主义法制的加强，市场经济的发展和粮食流通体制改革的不断深化，粮食立法已成为必然。

粮食是关系国计民生的特殊商品，随着社会主义法制的加强，市场经济的发展和粮食流通体制改革(以下简称粮改)的不断深化，粮食立法已成为必然。

一、粮食流通体制改革取得明显成效，但潜在的问题不容忽视。

自建国以来，根据我国粮食供求关系的变化，粮食流通经历了曲折的变化，特别是1998年国务院新一届政府成立以后，于当年4月27日至29日召开的第一个全国性的会议，就是粮食流通体制改革工作会议，把粮食流通体制改革列为新一届政府任期任务中“五项改革”之首，从此，拉开了新的粮食流通体制改革的序幕。会议确定了这次粮改的基本原则是“四分开一完善”，即实行政企分开，储备与经营分开，中央与地方的责任分开，新老财务挂帐分开，完善粮食价格机制。粮食流通体制改革的重点是“三项政策一项改革”，即按保护价敞开收购农民余粮、实行顺价销售、收购资金封闭运行、深化国有粮食企业改革。几年来，各地和各有关部门认真贯彻中央的粮食流通体制改革精神，不断完善政策措施，取得了明显成效。一是坚持按保护价敞开收购农民余粮，较好地保护了农民的利益。据统计，1998—2000粮食，全国粮食收购总量分别为1931亿斤、2561亿斤和2339亿斤，平均每年是2277亿斤。这对于防止市场粮价过度下跌，稳定农民收入，保护和调动农民种粮积极性，起到了关键的作用。二是在稳定粮食生产能力的前提下，推动了农业和粮食生产结构的调整。1999年以来，通过不断完善政策措施，如：逐步缩小粮食收购范围，实行优质优价，拓宽收购渠道，推动粮食产区和销区建立稳定的协作关系，使粮食主销区建立稳定的协作关系，使粮食主销区进一步发展效益农业，粮食主产区进一步发挥种粮优势，促进粮食区域布局调整和粮食品种优质化，有效地引导农业和粮食生产结构的调整。三是增强了国家粮食调控能力，为促进经济发展和维护社会稳定提供了雄厚的物质基础。中央和省两级储备体系不断完善，粮食市场不因自然灾害出现大的波动，始终保持稳定。近来几年，之所以能够非常有效地抵御了亚洲金融风波的冲击，成功地实行扩大内需的各项方针政策，在生态脆弱地区实施退耕还林、退耕还草，城镇低收入阶层、尤其是下岗职工的生活比较稳定，国有企业改革顺利进行，都是与我们有比较充足的粮食储备分不开的。四是国有粮食购销企业改革取得进展，初步扭转了企业大量亏损的局面。有资料对24个省(区、市)的调查统计，1998年以来，国有粮食购销企业分流富余人员87万人，减员增效工作迈出较大步伐。1999年全国国有粮食购销企业比1998年减亏256亿元，2000年又比上年减亏损18亿元。同时，粮食收购资金封闭管理工作取得明显的成效，保证粮食收购资金及时足额供应，从根本上解决了给农民“打白条”的问题，挤占挪用收购资金的现象也得到了有效遏制。总之，前一时期的改革，对建立适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮改方针政策，是符合实际的，是完全正

确的。如果没有“三项政策、一项改革”的实施，就不会有今天的好形势。

但是，任何事物都是一分为二的。粮食流通体制改革所取得的成就是有目共睹的，由于粮改涉及到方方面面，前前后后，左左右右，我们也应该清醒地看到，当前粮食流通体制改革中也存在一些突出的问题。主要表现在：一是利息费用补贴不能及时拨付到位。截止2002年8月底，各级欠拨我市各种补贴2亿多，甚至有的地方出现基层财政截流挪用现象。这严重影响了企业正常的经营活动。二是按规定各级筹措的粮食风险基金不能按时到位，或者由于地方财政困难，根本不能到位。你例如：河南省人民政府2000年12月底以前粮食风险基金缺口16亿元，2001年的元—7月缺口8亿元，省政府应配套的粮食风险基金累计缺口24亿元，占省财政全年收入的70%以上，要全部到位，确实是爱莫能助，财政也没有办法。三是粮食收购保护价高于市场价，顺价销售难度大。如2001年省政府确定我省小麦收购价格是每500克0.56元，可市场价只有 0.40元左右。四是附营企业贷款困难。国务院规定粮食附营企业贷款由商业银行提供，实事上是自1998年以来，粮食附营企业贷款已十分困难，有不少企业因缺少必要的流动资金而处于停产或半停产状态。五是粮食市场还比较混乱，私商粮贩走村串户收购，扰乱正常的经营秩序。还有国有粮食购销企业改革滞后，等等这些还不适应国家宏观调控的需要。这些问题在某种程度上影响了粮食流通体制改革的顺利进行。这些问题亟须通过粮食立法予以规范。

二、粮食流通体制改革呼唤粮食立法

经过建国以来粮食短缺和粮食丰裕不同情况下粮食流通体制的不断探索，随着农业产业结构调整力度的加大，我国的粮食立法趋向成熟。

(一)粮食立法的雏形。

从1949年到1998，根据我国粮食经济的发展情况，粮食政策发生了较大变化，党中央、国务院出台了一系列的粮食政策，但在立法方面，没有粮食方面的法律，粮食立法出现真空，可喜的是，就在1998年，粮食立法实现了零的突破，国务院颁布了《粮食收购条例》(国务院第244号令)和《粮食购销违法行为处罚办法》(国务院第249号令)，2004年6月4日，国务院总理温家宝签署第407号国务院令，颁布《粮食流通管理条例》。为促进粮食流通体制改革发挥了较好的作用，《粮食收购条例》和《粮食购销违法行为处罚办法》、《粮食流通管理条例》的出台，为粮食立法奠定了基础。

(二)粮食立法应注意的问题

1、粮食立法必须切实保护好基本农田，稳定粮食的综合生产能力。

在当前粮食生产出现阶段性的供大于求的情况下，特别要处理好调整农业结构与稳定粮食生产能力的关系。农业是一个弱质产业，通过多年的农业投入，改善农业基本生产条件，抗灾能力不断增强，使我国的农业生产出现了前所未有的好形势，粮食生产能力逐年提高，用占世界四分之一的土地解决了占世界总人口四分之三的中国人民的生活问题，这一伟大成就令世人瞩目。此时，我们更应清醒地看到：粮食生产的深远和重大意义所在。坚决不允许擅自将耕地改为非农用地，这是一条不可愈越的“红线”，只要耕地和农田水利等设施得到有效地保护，一旦需要粮食，就可以恢复生产，农民可以在这条“红线”范围内，放手放心地调整种植结构。

2、政府加强调控，确保粮食安全。

我国是一个人口大国，是一个农业大国，粮食一旦出现问题，势必影响社会稳定和经济的发展，其后果无法想象。因此，政府必须加强对粮食生产和流通的调控，研究政府宏观调整的措施。

(1)建立分级负责的粮食安全责任制。

从中央到地方，逐级落实粮食安全责任制;确保所辖区域粮食的供求平衡，不准出现问题，否则追究刑事责任。

(2)建立粮食储备制度。

我国的粮食储备制度是从1990年开始建立的;分级建立了国家级、省级、市级粮食储备;储备粮在宏观经济调控中发挥了重要作用。在建立社会主义市场经济中，储备粮的宏观调控作用只能加强，不能削弱。为了确保国家粮食安全，必须建立一定量的粮食储备，如各级储备粮的规模、品种、结构、布局、粮食主产区和主销区，用法律形式予以规范，确保在急需时能够调得动，用得上。(3)必须建立粮食市场体系。

一是建立规范的粮食市场，适应市场经济的形势;二是粮食市场信息网络建设;三是要加强粮食市场的管理;四是形成公平竞争、规范有序的、全国统一的粮食市场。

3、必须想办法保护主产区粮食生产能力和经济利益，特别是要保护农民种粮的积极性。

(1)粮食主产区要合理确定粮食收购价格，并实行优质优价政策。

粮食主产区要继续实行“三项政策、一项改革”，做到在市场粮价过低时实行按保护价敞开长时收购农民余粮的政策，确定合理的保护价范围和保护价水平，以达到切实保护农民利益和农民种粮积极性的作用。有资料显示，1997年以来，全国农业人均纯收入增幅已连续4年下降，有些主产区农业收入还出现负增长，“种粮赔钱”，相当一部分纯农户甚至已经连续几年减收。在当前粮食仍供大于求、农民增收困难的情况下，如果主产区放弃按保护价敞开收购农民余粮的政策，无异于雪上加霜，对稳定农民收入和保护农民种粮积极性将产生非常不利的影响。

(2)国家对粮食主产区要给予重点支持。

在风险基金补助、粮库建设、增加中央储备粮规模等方面，要重点照顾考虑粮食主产区。为主产区进一步落实按保护价敞开收购农民余粮的国家政策更好地保护农民利益创造有利的条件。

(3)加强粮食主产区的农业基础设施建设。

稳步提高主产区的粮食生产能力，才能促进沿海发达地区调整农业生产结构和生态脆弱地区退耕还林。中央和地方都要切实增加投入，搞好农业综合开发，努力改善主产区的农业生产条件和生态环境。加强大型商品粮基地建设，规模化种植，保证商品粮有效供给。增加农业科技投入，农业基础设施建设，建立和健全农业科技推广体系，提高粮食生产科技含量。加强农业抵抗自然灾害和减少灾害的抗灾减灾体系建设。减少粮食生产的波动。

4、制定相应的政策，确保粮食流通体制改革稳定。

粮食立法要有确保粮食流通体制改革稳定的保障机制。如稳定各级粮食行政管理机构，粮食风险基金中央和地方的配套比例及到位措施，费用利息拨付方法及措施，粮食企业贷款渠道，相关部门的支持，财政支农的投入等方面有明确的规定。这些从法律的高度予以界定，有利于推动粮食流通体制改革的顺利进行。

三、粮食立法的现实意义

粮食工作，是一项全局性的工作，涉及到农业、财政、金融、工商、物价、技术监督等方方面面。国有粮食企业一头连着农民，一头连着政府，既要执行政府制定的有关粮食政策，保护农民种粮积极性，增加农民收入，又要考虑粮食企业自身的发展利益。因为粮食企业毕竟是一个独立法人的自负盈亏的经济实体，因此，粮食企业的任务很重，既要达到农民满意、政府满意、粮食企业满意这“三满意”，这需要有关部门予以大力支持。粮食工作不仅是一项经济工作，更是一项重要的政治工作。所以，粮食立法尤其显得重要。

(一)粮食立法是确保粮食安全的需要。

粮食是一种特殊商品，与人民群众生活密切相关，民以食为天，是吃饭问题。特别是在当前，全国各地调整农业结构，大力发展效益农业，出现“三农”的同时，更不能忽视当地的粮食平衡问题，要明确各级的责任，确保粮食安全，促进社会稳定，为改革开放、发展社会主义市场经济做出积极贡献。

(二)粮食立法是社会主义市场经济发展的需要。

随着社会主义市场经济的不断深化，粮食经济的市场化趋势已经成为必然，而市场经济与计划经济相比，一个显著的特点在于它的经济秩序是通过法治来形成和维护的。即是一种法律秩序，市场经济并不是单纯的自由竞争，而是一个有序的、制度化的过程。这一过程是通过一系列具体的法律制度来实现的。粮食经济也不例外，也需要用法律来规范。单纯的行政干预不是市场经济，不符合市场经济规律，市场经济也即法治经济。因此，在目前粮食立法处于空白的情况下，适应市场经济发展的需要，粮食立法显得更为重要。

(三)粮食立法是加入世界贸易组织(WTO)的需要。

我国已经加入了世界贸易组织，机遇和挑战并存，就农业这块来说是困难大于机遇，这无疑对我国的市场经济的发展起到了积极的推动作用。加入世界贸易组织后，对我国粮食等农产品带来了机遇，更是挑战，有专家指出：加入世界贸易组织后，对我国农产品特别是粮食的冲击最大，可以说是挑战大于机遇。如何提高我国农产品在国际市场上的竞争力，就很有必要通过粮食立法来保护粮食等农产品，一方面可以保证农业政策、粮食政策落到实处，另一方面尽快与国际接轨，真正把粮食等农产品的资源优势转化为经济优势，减少因加入WTO而带来的巨大冲击。

(四)粮食立法是社会主义法治化建设的需要，是依法治国的需要。

随着社会主义法治化建设进程的不断加快，社会生活的方方面面都将逐步走向法制化的轨道，粮食经济也需要法律规范，做到依法治粮，适应社会主义市场经济的需要，适应社会主义法治化建设的需要。

参考文献：

《国有粮食企业改革政策法规选编》 中国商业出版社 2002年6月第1版

《粮食工作文件汇编》 河南省粮食局 豫内资新出发通字[2002]34号

《机遇与挑战》――WTO实用教程

主编：叶善俊 副主编：石丹林 郑先明 中国商业出版社出版发行 2001年8月第1版

《粮食流通管理条例》2004年6月4日温家宝签署第407号国务院令。

《经济法概论》主编：盛杰民人民法院出版社出版发行 2003年7月第2版 《商法》主编：王传辉清华大学出版 2003年2月第1版

第四篇：我国直销立法的背景及其进程

── 国际商报

一、我国直销经营的产生及立法进程

直销经营方式于20世纪90年代初期导入我国，其发展大体经历了四个阶段：

第一，兴起阶段(1990年-1993年)。1990年11月，我国境内第一家正式以直销经营申请注册的公司——中美合资广州雅芳有限公司成立，标志着直销经营方式正式进入我国内地市场。由直销人员上门讲解并推销商品的方式，引发了社会对这一新型营销方式的关注。雅芳公司的进入和初期经营的成功，起到了较强的示范作用，面对庞大的中国市场，其他国外直销公司紧随其后，从1992年开始以独资、合资的形式进入我国。国内一些企业也纷纷效仿。

第二，混乱经营到初步规范阶段(1994年-1997年)。随着直销经营的进入，直销形式被一些不法分子利用，打着直销的旗号从事非法传销和“金字塔诈骗”活动。据有关部门统计，到1995年底，全国从事传销的企业绝大部分属非法经营。这些企业既不注册，也没有规范的营销手段，多数是通过层层“拉人头”，或者以离谱的高价强行销售产品，有的甚至利用直销进行诈骗、帮会和迷信聚集等活动，对社会稳定和治安造成严重影响。有的非法传销组织以“快速致富”为诱饵，使不明真相的人加入，严重损害了消费者利益，扰乱了市场秩序，影响了社会安定。对此，我国政府有关主管部门相继颁布了一系列法规和部门规章，对直销经营中出现的混乱现象予以规制。

第三，禁止传销及部分外资直销企业转型经营阶段(1998年以后)。由于当时我国市场发育程度还比较低，监管手段尚不完善，居民消费心理还不成熟，对直销方式不甚了解，加上部分人快速致富的愿望迫切，导致许多人受骗上当，给非法直销经营者以可乘之机。面对日益严重的非法传销活动给社会稳定和消费者权益带来的危害，我国政府果断地采取了严厉的禁止传销措施，于1998年发布了《国务院关于禁止传销经营活动的通知》。通知规定：任何企业不得以任何形式从事传销或变相传销活动。同时，发布了《关于外商投资传销企业转变销售方式有关问题的通知》，批准美国的安利、雅芳、玫琳凯等10家外资直销公司转型为店铺经营加雇佣推销员的方式经营。2000年后，又先后发布了一些《通知》和《规定》，对转型企业行为加以规范。2001年，国家工商行政管理总局专门成立了“打击传销办公室”，主要负责打击国内非法传销和相关的欺诈活动，保护消费者利益。 第四，开放直销市场及直销法规正式出台阶段(2005年9月)。根据我国经济增长状况和多元化流通方式的发展，以及履行WTO的相关承诺，我国加快了直销立法的进程。于2005年9月，国务院颁佈了《直销管理条例》(国务院令第443号)和《禁止传销条例》(国务院令第444号)，并分别于2005年11月1日和12月1日起正式实施。两个法规的颁布，标志着我国直销市场的开放和直销立法进程进入了新的阶段。

二、我国曾经出台的直销法规、规章

到2004年底为止，我国有关部门制定并出台的规范和管理直销经营活动的法规主要有：

1994年8月10日，国家工商行政管理总局根据国务院指示制定并发布《关于制止多层次传销活动中违法行为的通知》。 1995年9月22日，国务院办公厅发布《关于停止发展多层次传销企业的通知》(国办[1995]50号)，该通知要求各地工商行政管理机关和其他有关行政机关一律停止批准、登记注册以传销方式开展经营活动的企业及个体工商户。

1996年国家工商行政管理总局颁布《准许多层次传销意见书》，正式批准41家企业可以进行传销; 1997年1月10日，国家工商行政管理总局颁发《传销管理办法》，这是我国首次对传销营销方式进行比较全面的规定，标志着我国在这一领域立法上的突破;

1998年4月18日，国务院颁布《关于禁止传销经营活动的通知》(国发[1998]10号)，对传销(包括直销)活动加以全面禁止; 1998年6月18日，国家外经贸部、国内贸易局和国家工商局颁布《关于外商投资传销企业转变销售方式有关问题的通知》(外经贸资发[1998]455号)，批准雅芳、安利、玫琳凯等10家外资直销公司转型经营;

——2000年，国务院又发布了《国务院办公厅转发工商局等部门关于严厉打击传销和变相传销等非法经营活动意见的通知》(国办发[2000]55号);

2002年2月，国家外经贸部、国内贸易局和国家工商局颁布《关于<关于外商投资传销企业转变销售方式有关问题的通知>执行中有关问题的规定》(工商字[2002]31号)。

我国2004年以前已出台的直销法规和规章带有明显的特点：其一，法规和部门规章多数是针对市场中出现的问题出台的，在一定期间内对于规范直销的发展起到了一些作用。但总体上看当时缺乏系统的法律框架设计和制度性安排。其二，已出台的法规和规章多数是过渡性的规定，变动频繁。仅在1994年到1998年，就先后出台了若干直销法规和部门规章，对直销活动的政策从“制止”到“停止”到最后“禁止”。其三，原已出台的法规和规章对于打击非法传销活动缺乏较为完善的法律依据，使执法部门在执法过程中遇到较大困难。面对这种，从我国国情出发，制定并出台规范的直销法规就显得非常必要。

1、1997年：国家工商总局发布《传销管理办法》

由国家工商总局发布的《传销管理办法》中对传销有过如下定义：传销是生产企业不通过店铺销售，而由传销员将本企业产品直接销售给消费者的经营方式。《传销管理办法》是我国第一次以部门规章的形式给予传销合法的地位，同时对传销企业的设立运作、传销员的资格和管理作了严格的限制，并且有一些法律责任条款保证对传销活动的监控。

2、1998年4月18日：国务院发布《关于全面禁止传销经营活动的通知》

国务院发布了《关于全面禁止传销经营活动的通知》，规定“自本通知发布之日起，应一律立即停止传销经营活动”。《传销管理办法》同时失效。传销企业进入严冬。

3、1998年6月18日：《关于外商投资传销企业转变销售方式有关问题的通知》出台

国家禁止传销整整两个月之后。国家出台了《关于外商投资传销企业转变销售方式有关问题的通知》，规定“外商投资传销企业必须转为店铺经营”，促使以上10家企业转型经营。

4、2002年2月21日：发布31号文

国家再次发布《关于〈关于外商投资传销企业转变销售方式有关问题的通知〉执行中有关问题的规定》，对转型企业中雇佣推销人员的方式，报酬，合同订立等方面进行了明确的规定，再次强调店铺经营，史称31号文。

5、2004年5月18日：“关注中国直销开放小组”成立

“关注中国直销开放小组”成立,这是一个过渡性组织，原由安利、雅芳、完美、南方李锦记、玫琳凯、如新、康宝来7家企业组成。

6、2004年9月10日：第八届中国投资贸易洽谈会直销论坛开幕

由国家商务部和国家工商总局牵头在厦门悦华酒店，第八届中国投资贸易洽谈会直销论坛开幕。重点讨论准入门槛。

7、2005年4月8日：雅芳公司成为中国首家官方批准的直销试点企业

雅芳全球董事会主席兼行政长官钟彬娴在京宣布，商务部和国家工商总局已正式批准雅芳(中国)有限公司作为直销开放前第一家试点公司，在北京、天津和广东省进行直销试点。

8、2005年4月9日：直销法有望今年5月正式出台 将抑制多层次直销 雅芳(中国)如愿成为中国首家经国家商务部和国家工商总局批准的直销试点企业。作为目前唯一一家官方批准的直销试点企业，雅芳的试点结果将成为中国直销法最终完善的重要依据。同时，接近商务部的人士向记者透露，直销立法在经过最后修改之后，有望在今年5月正式颁布。

9、2005年8月10日：国务院通过《直销管理条例(草案)》和《禁止传销条例(草案)》

国务院总理温家宝10日主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《直销管理条例(草案)》和《禁止传销条例(草案)》。 据知情人士表示，在《直销管理条例》通过审议后，需要退回商务部和国家工商总局进行至少1个月的微调，然后对外正式颁布。

10、2005年9月1日：国务院出台《直销管理条例》和《禁止传销条例》

备受业内关注的《直销管理条例》与《禁止传销条例》9月1日正式出台，文件已经从9月1日开始下发到各地方相关政府部门。其中《直销管理条例》于12月1日开始实施，《禁止传销条例》于11月1日实施。 这就是著名的“31号”文件

第五篇：我国清洁生产立法的特点及其完善

一、我国清洁生产立法的特点

(一)我国清洁生产立法概述

“从形式意义上看，除了1999年10月通过的《太原市清洁生产条例》外，在2002年6月29日全国人大常委会通过《清洁生产促进法》之前，我国并没有专门性的清洁生产立法。但从实质意义上看，我国有关环境、能源与科技发展等的多项法律制度中已经或多或少地包含了某些清洁生产的思想和立法内容。” 1989年通过的《环境保护法》、1993年制定的《科学技术进步法》、1995年通过的《固体废物污染环境防治法》、1995年和2000年两次修订的《大气污染防治法》、1996年修订的《水污染防治法》、1997年制定的《节约能源法》、1998年制定的《建设项目环境保护管理条例》、1999年修订的《海洋环境保护法》以及某些自然资源法律中都有关于清洁生产的内容，或是有关清洁生产的原则性规定或明确规定，或是体现了清洁生产的某些要求。这些环境保护方面的法律已经对生产过程中产生的污染物的治理作了明确的规定，并且制定并公布了一些强制性的标准，这对减少因在生产过程中产生的污染物对环境的破坏起着重要的作用。与这些法律不同，《清洁生产促进法》的立法目的要求减少和避免污染物的产生，而不是通常环境保护方面的法律所规定的对产生的污染物进行治理。这是因为我国经济技术的总体水平较低，企业仅通过末端处理往往难以达到污染物排放标准，在我国环境污染和生态破坏日趋严重的形势下，基于社会主义市场经济以及可持续发展战略的要求，并吸收借鉴发达国家的经验教训，近年来，国家已经提出在工业污染防治中“转变传统发展模式，积极推行清洁生产，走可持续发展道路”，表明我国环境战略与政策由注重污染物的“末端处理”转向注重污染预防、清洁生产。而环境战略和政策的实施依赖于管理制度、法律法规的保障，依赖于经济刺激措施的推动和环境宣传、教育、合作、交流等措施的配合，因此，以政府权力为本位、以污染物“末端处理”为核心内容的我国环境污染防治立法面临着如何落实预防性原则、推进清洁生产、发展清洁能源、实施可持续发展战略的巨大挑战。

《清洁生产促进法》的出台使我国关于清洁生产的立法上了一个新的台阶，使我国清洁生产的实施有了基本的法律依据，更为我国清洁生产立法的进一步完善提供了一个支点。这部旨在动员各级政府、有关部门、生产和服务性企业推行和实施清洁生产的专项法律共6章42条，既规定了清洁生产的含义，又规定了清洁生产的具体实施;既规定了政府及有关部门的职责，又规定了企业应尽的义务;既规定了对清洁生产的鼓励措施，又规定了违反者应负的法律责任，把奖励和惩罚有机地结合了起来。

《清洁生产促进法》的制定和实施对促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展都具有重大意义。《清洁生产促进法》使清洁生产最终取得了完整而系统的法律制度形式，具体贯彻落实了“经济建设和环境保护协调发展”、“预防为主、防治结合、综合治理”等基本原则，促进了我国环境保护法制的健全和发展。

(二)《中华人民共和国清洁生产促进法》的特点

有学者著文指出我国《清洁生产促进法》具有如下四个特点，认为这些特点从不同侧面体现了该法的性质，对其认识、研究，有助于我们进一步探讨如何完善我国清洁生产的立法问题。

“一是在立法名称上，体现促进实施清洁生产的立法宗旨，使该法既不同于单纯的政策法，也不同于单纯的行政管理法，而是兼具了政策法与行政管理法的双重性质，是对清洁生产的政策性法律规制和管理性法律规制的结合。作为我国第一部清洁生产专项法律，其在制定过程中充分考虑到立法的市场经济背景，一方面强调企业等市场主体在清洁生产实施过程中的自主性，另一方面强调政府对清洁生产行为的引导、鼓励和支持，对市场体制下政府与市场各自的功能及相互关系进行了正确评价。该法以立法形式对企业和政府在清洁生产问题上的职责、义务予以明确定位，体现了环境保护与经济发展一体化的思路，也有利于处理好清洁生产立法与环境保护基本法及其他有关的环境单行法的关系。

二是在立法内容上，以促进实施清洁生产的鼓励性、促进性、倡导性法律规范为主。基于引导、鼓励和支持企业清洁生产行为的立法思考，该法以引导、鼓励和支持性的法律规范为主要内容，而不以直接行政控制和制裁性法律规范为主要内容，强化了政府在清洁生产中的行政推动作用，淡化了政府的行政强制色彩。具体来说，第二章‘清洁生产的推行’，明确规定了对政府及有关部门支持、促进清洁生产的具体要求，突出了政府的引导和服务功能;第三章‘清洁生产的实施’，规定了对生产经营者清洁生产的三类要求，即指导性要求、强制性要求和自愿性要求，其中指导性要求所占比例最大;第四章‘鼓励措施’，规定了对实施清洁生产的单位和个人表彰、奖励、资金补助、优惠贷款、减免增值税等措施，明确实施清洁生产者可以从多方面获益。以上鼓励性、促进性、倡导性法律规范的确立与该法的名称相一致。

三是在法律的调整范围上，该法包含了全部生产和服务领域。一方面通过立法扩大了清洁生产的范围，使之由传统的工业生产领域延伸到全部的生产和服务领域;另一方面又将重点放在有关工业生产领域清洁生产的推行、实施的具体规定上，对除工业生产领域以外的其他领域清洁生产的实施只作了原则性规定。该法对其调整范围内的不同行业在清洁生产实施方面所作的不同规定，既反映了当前我国工业生产领域推行清洁生产的迫切性，又体现了法律规定的前瞻性，为农业、服务业清洁生产的推行乃至于公民个人在生活领域中如何消费产品这一问题的解决，预设了一定的法律空间。

四是在法律责任问题上，规定只有当企业违反了法定强制性清洁生产要求时，才要求其承担相应的法律责任。可见，强制性清洁生产要求是一种法定义务，相应法律责任的规定则是对违反清洁生产法定义务行为的否定性法律评价，指导性要求不附带法律责任，自愿性规定还可以依法得到奖励和享受优惠政策。在整部《清洁生产促进法》中，关于清洁生产的强制性规范甚少，取而代之的是大量指导性要求和自愿性要求，这充分体现了该法‘促进法’的特点。”《清洁生产促进法》专章规定“法律责任”(第5章)，对违反清洁生产的行为进行制裁，是为避免一味地强调政府引导而忽视了企业责任的缺陷，从而使清洁生产引导性和强制性有机结合起来，更适合现实国情和社会主义市场经济发展的需要，有利于国家宏观上调控经济发展，有利于发挥企业作为市场主体的自主性。

二、完善我国清洁生产法的思路

在强化环境执法的同时进一步完善我国的清洁生产法，可以为清洁生产的顺利实施提供有力的支持和适宜的法制环境，克服在实施清洁生产过程中存在的各种困难、障碍，这是促进和保障我国清洁生产工作的必然要求。

围绕《清洁生产促进法》，今后我国的清洁生产立法应从以下方面展开，以形成完整的清洁生产法律体系。

(一)以环境保护基本法的形式确认清洁生产是我国环保基本制度

《环境保护法》是我国环保基本法，清洁生产是我国环保的一项基本制度。作为清洁生产专项法的《清洁生产促进法》在一定意义上可视为《环境保护法》的下位法，《环境保护法》对清洁生产的原则性规定将成为清洁生产立法的法律依据。从现状来看，我国《清洁生产促进法》已于2002年6月29日出台并于2003年1月1日开始实施，这是我国以往清洁生产法律规制的经验结晶，反映了我国清洁生产发展的需要，而“在《环境保护法》修订时增加关于清洁生产的原则性规定，虽显得太迟却仍是填补缺憾之必需。”

(二)制定相关法规、规章，完善清洁生产法制化配套措施

当前，我国应抓紧制定相应配套的法规、规章和政策，使《清洁生产促进法》确定的原则、规定真正落到实处，增强可操作性，与其他环境资源保护法律相衔接，形成我国的清洁生产法律体系。

1、制定有关法规、规章，完善清洁生产法律法规体系

为实施清洁生产专项法，规范清洁生产监督管理制度，还必须制定有关法规、规章，完善清洁生产法律法规体系。具体来说，应由国务院组织制定并颁布有关管理条例和实施细则，由国务院有关部门为加强清洁生产工作颁布有关实施办法和管理规定等;各地方权力机关及地方政府应结合本地区的实际情况，在其职责范围内制定一系列规范性法律文件，这些文件应以解决本行政区域内清洁生产中某一特定问题为目标，具有较强的针对性和可操作性。

2、制定技术规范，完善清洁生产相关管理制度

“环境标准是我国环境法规体系的重要组成部分之一，也是环境法制管理的基础和重要依据。有关清洁生产的法规、规章的实施，最终都必须建立在经过仔细研究的、明确可行的环境标准的基础上。因此，国家可通过制定一系列技术规范即定量衡量清洁生产的指标和办法，完善清洁生产相关管理制度(如清洁生产审计制度、清洁产品环境标志制度等)，并编制《国家清洁生产技术导向目录》和清洁生产实施指南等，以引导企业的行为;还应借助计算机等现代化手段，建立并运用综合监测系统和管理系统，以支持清洁生产法律、法规的实施。”

3、及时开征环境税，对采用清洁生产技术工艺的生产者进行税收优惠

开征环境税，是在总税负基本不变的情况下，调整税收结构，通过税收对企事业单位的环境绩效进行评判，在此基础上奖优罚劣，对落后的生产工艺和设备进行名录制度，及时淘汰落后的生产工艺和技术设备。在开征环境税过程中，对采用清洁生产工艺和技术的企业要进行税收优惠。税收优惠是《国家清洁生产技术导向目录》尽快付诸实施的重要保障条件之一。国家和地方相关部门要出台与技术导向目录相适应的税收优惠目录，对研发的清洁生产技术、提供的清洁生产工艺和设备、生产的清洁生产产品在税收上实行优惠，从而调动企业进行清洁生产项目建设、改造的积极性。

4、严格控制污染物排放，同时设置规范的污染物总量交易市场

随着国家经济的发展和人们生活水平的提高，对环境质量的要求也越来越高，适时提高污染物排放标准，把一批环境绩效差的企业逐出市场，是对清洁生产企业的认同与支持。在控制污染物排放的同时，还要从法律、政策和行政管理上对企业节余污染物排放总量进行认定，允许企业交易排污权，使企业在推行清洁生产的同时亦能获得经济效益。

5、保证清洁生产产品认证的权威性

企业可以根据自愿原则，按照国家有关产品质量认证的规定，向国务院产品质量监督管理部门或者其授权的认证机构提出清洁生产产品认证申请，经认证合格后取得清洁生产产品环境标志证书，可以允许其在产品或者包装上使用认证标志。对于推行清洁生产的企业来说，企业环境认证标志是最能向公众展示其环境绩效的标志，名副其实的认证将给企业带来巨大的经济利益，国家的相关税收及政策优惠也可以以此为依据实行，确保清洁生产产品认证的权威性。

总之，清洁生产立法应形成从国家到地方、从原则性规定到具体实施办法的法律法规体系和配套措施，从而有效地规范和指导各地区、各行业的清洁生产工作。

(三)不断完善《清洁生产促进法》的有关规定

“《清洁生产促进法》是以往清洁生产实践经验的产物，随着经济的发展和环境问题的日益凸显，其本身还需不断完善。

1、加强对农业、服务业等领域实施清洁生产的法律规制，增加对公民个人在生活领域中如何消费产品问题的法律规制

《清洁生产促进法》由于受到我国清洁生产实践程度的限制，特别是由于我国目前工业污染问题非常突出，因而其主要对工业生产领域清洁生产的推行和实施进行了法律规制，而对农业、服务业等领域实施清洁生产问题只以个别条文进行原则性规定，对公民个人在生活领域中如何消费产品的问题则完全未涉及，这些都有待以后在立法条件成熟时加以完善。

2、不断完善关于清洁生产法律制度的规定

政府要推动清洁生产，企业要实施清洁生产，都离不开一个相对完备的清洁生产法律制度体系。随着清洁生产实践的推进，立法应不断完善清洁生产过程及产品的指标体系制度、清洁生产产业支持和技术改造支持制度、清洁生产社会保障制度、清洁生产许可制度、清洁生产检查制度、清洁生产审计制度、个人与单位双重责任制度、行政程序与民事、刑事诉讼程序相结合制度等。”

3、尽快建立国民经济绿色核算体系

随着经济发展速度的加快和环境问题的不断出现，环境保护部门在清洁生产中的职责应逐渐加强，立法上应将清洁生产纳入国民经济核算制度，尽快建立国民经济绿色核算体系，促进循环经济发展，建设循环社会。