公安行政处罚裁量基准制定问题刍议

2023-02-12

一、引言

近年来, 为控制行政权逐渐扩张与防止行政裁量滥用的危险, 我国各级各类行政机关进行了大量的探索, 而制定行政裁量基准便是有益探索之一。2004年2月, 浙江省金华市公安局在全国率先推出《行政处罚自由裁量基准制度》并获得了较为显著的执法成效。[1]与基层行政执法机关的成功实践相呼应, 制定和推行行政裁量基准的必要性得到了中央层面的明确肯定。2014年11月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中强调要“建立健全行政裁量权基准制度, 细化、量化行政裁量标准, 规范裁量范围、种类、幅度”。当下, 各级各类行政机关制定各种行政裁量基准 (尤以各种行政处罚裁量基准为主) 的活动可谓如火如荼, 公安机关作为重要的行政执法机关亦不例外。所谓公安行政处罚裁量基准, 是指为了规范公安机关依法、合理行使行政处罚裁量权, 切实保障当事人的合法权益, 在法律、法规、规章规定的公安行政处罚行为、种类、幅度内, 各地公安机关结合本地区工作实际, 根据过罚相当等原则, 将法定的裁量空间细化为若干裁量阶次, 并明确每一个阶次对应的考虑因素及量罚标准, 作为实施行政处罚的参照。通过制定公安行政处罚裁量基准, 明确了处罚标准, 有利于压缩行政裁量的空间;细化了处罚规定, 有利于克服成文法的局限;减少了执法中的人情干扰, 有利于实现执法公正。[2]然而, 由于公安行政处罚裁量基准是一个新生事物, 在其制定实践中必然存在不少问题, 这也阻碍着其充分发挥规制行政裁量权的应有效用。本文拟对制定公安行政处罚裁量基准中首先亟需解决的制定主体及文本命名问题进行初步探讨, 并就其解决之道略抒己见。

二、关于公安行政处罚裁量基准的制定主体

(一) 存在的问题:裁量基准制定主体权限不明

近年来, 各级各地公安机关如雨后春笋般地开展起了制定公安行政处罚裁量基准的工作。考察已经出台的各种公安行政处罚裁量基准, 从其制定主体来看, 包括四类:一是省、自治区、直辖市的公安厅 (局) 制定的公安行政处罚裁量基准, 例如2009年《河南省公安机关治安管理处罚裁量标准》、2012年《湖南省公安行政处罚裁量权基准》、2012年《浙江省公安机关常见出入境管理行政处罚案件裁量标准》、2013年《山东省公安机关行政处罚裁量基准》、2014年《甘肃省道路交通安全违法行为行政处罚裁量基准》、2013年《内蒙古自治区公安行政处罚裁量权基准》、2013年《宁夏自治区公安机关行政裁量执行基准》、2012年《重庆市公安机关道路交通行政处罚裁量基准》、2013年《上海市公安局沿海边防行政案件处罚裁量标准》等;二是设区的市公安局制定的公安行政处罚裁量基准, 例如2008年《南昌市公安机关办理常见治安案件处罚裁量标准》、2009年《宜昌市公安部门行政处罚自由裁量权实施标准》、2010年《金华市公安机关关于违反治安管理的行为和处罚裁量基准》、2013年《长沙市公安行政处罚裁量权基准》等;三是县级公安局制定的公安行政处罚裁量基准, 例如湖南省的多个县的公安局根据《湖南省公安行政处罚裁量权实施办法》和《湖南省公安行政处罚裁量权基准》, 结合本县公安工作实际所制定的公安行政处罚裁量基准, 诸如《长沙县公安局行政处罚裁量权基准》、《永兴县公安行政处罚裁量权基准》、《石门县公安局行政处罚裁量权基准》等;四是根据我国《消防法》、《道路交通安全法》的授权而具备独立行政主体资格的公安机关消防部门和交通警察部门制定的公安行政处罚裁量基准, 例如浙江省公安消防总队制定的《浙江省消防行政处罚裁量标准 (试行) 》、湖南省湘潭市公安局交通警察支队制定的《湘潭市公安交通警察行政处罚自由裁量权基准依据》、湖南省常德市澧县公安局交通警察大队制定的《澧县交警大队行政处罚自由裁量权基准制度》等。

由上可见, 制定公安行政处罚裁量基准的主体明显比较混乱, 既有省、市、县三个不同层级的公安机关, 也有不同层级的公安机关消防部门和交通警察部门等内设机构。究其主要原因在于我国现行法律法规尚未对制定行政裁量基准的主体及其权限配置问题作出明确规定。从理论上看, 公安行政处罚裁量基准在本质上属于公安机关制定的内部规定 (而非行政立法) , 因而只要是依法独立享有行政处罚权的公安机关 (包括法律授权的公安机关消防部门和交通警察部门) 都有权制定公安行政处罚裁量基准。然而, 由于公安行政处罚裁量基准的制定主体过多, 加之上下级之间在制定裁量基准过程中缺乏沟通, 这往往会导致如下两个问题:第一, 如果上下级公安机关 (包括法律授权的公安机关消防部门和交通警察部门) 针对相同管理事项制定的行政处罚裁量基准发生冲突, 那么基层执法民警在适用有关裁量基准时, 是根据《立法法》规定的下位规范服从上位规范的原则适用上级机关制定的裁量基准, 还是根据国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》第18条所规定的“根据当地经济社会发展实际”为由而适用下级机关制定的裁量基准?这样的问题往往使得基层执法民警感到困惑而无所适从。第二, 如果上下级公安机关 (消防部门、交通警察部门) 针对相同管理事项制定的行政处罚裁量基准不发生冲突, 那么, 在上级机关已经制定了裁量基准的情况下, 下级机关是否仍有必要耗费大量的人力、物力和财力再行制定与上级雷同的裁量基准呢?实际上, 在实践中这种上下级之间就相同管理事项重复裁量基准雷同的裁量基准的问题是较为普遍的。[3]

(二) 解决问题之道:合理配置裁量基准制定权限

要从源头上解决当前公安行政处罚裁量基准制定的实践困境, 首先应当科学、合理地配置不同层级公安机关 (消防部门、交通警察部门) 之间的行政处罚裁量基准制定权限。考虑到我国地域广阔, 城乡、区域发展存在较大差异, 公安行政处罚裁量基准的制定权首先应配置于市、县级公安机关 (消防部门、交通警察部门) , 其是制定一般性的公安行政处罚裁量基准的恰当主体;而作为上级的省级公安机关则一般只需就有关裁量基准的原则性问题作出指导性规定。理由有三:一是市、县级公安机关 (消防部门、交通警察部门) 是最主要的公安行政执法主体, 其对裁量基准的消费需求也最为迫切;二是市、县级公安机关 (消防部门、交通警察部门) 直接面临现实复杂的社会情势, 他们所拥有的执法经验最为丰富, 而行政处罚裁量基准在某种意义上正是对过往执法经验的归纳和总结, 故由他们负责制定裁量基准较之欠缺执法经验的省级公安机关显然更为恰当;三是市、县级公安机关 (消防部门、交通警察部门) 对当地经济社会发展实际的掌握, 较之省级公安机关也更为清楚, 故而在制定裁量基准时更能结合当地客观实际从而确保基准内容的合理性。

目前, 对于尚未普遍制定出公安行政处罚裁量基准的省份, 可考虑重点制定在省级公安机关指导下的市、县级别的行政处罚裁量基准;对于市、县两级中的市级公安机关 (消防部门、交通警察部门) 已经制定出裁量基准的, 为避免重复制定而浪费资源, 县或区级公安机关 (消防部门、交通警察部门) 原则上不再制定适用范围相同的或针对同一管理事项的裁量基准, 但对于同一市所辖的各区、县的经济社会发展情况差别确实很大的, 可以允许各区、县分别另行制定裁量基准或对上一级的裁量基准在本辖区内作出变通性规定。除了由市、县级公安机关 (消防部门、交通警察部门) 负责制定一般性的公安行政处罚裁量基准之外, 对于一些不易受到地域因素影响的管理事项, 诸如有关出入境管理、网络监管等事项的行政处罚裁量基准, 为保障行政管理的统一性, 由省级公安机关来负责制定则更为合适。此外, 省级公安机关对市、县级公安机关 (消防部门、交通警察部门) 制定的行政处罚裁量基准, 应当积极利用规范性文件审查机制, 加强对裁量基准的备案审查力度, 及时发现和纠正违法的裁量基准, 以维护法制的统一, 并最大限度地保证裁量基准的质量。

三、关于公安行政处罚裁量基准的文本命名

(一) 存在的问题:裁量基准文本的命名较为混乱

考察已经出台的各种公安行政处罚裁量基准的文本, 其命名混乱的问题主要体现在如下三个方面:第一, 命名的称谓混乱。实践中的称谓主要有如下几种类型:“裁量标准”、“裁量基准”、“自由裁量权实施标准”、“自由裁量权基准依据”、“自由裁量阶次制度”, 此外还有“指导意见”、“裁量方案”、“实施标准细则”等称谓, 不一而足。公安行政处罚裁量基准在名称上的不统一, 反映了各地各级公安机关制定行政处罚裁量基准的技术水平不高, 这不仅造成了公安行政规范性文件的体系纷繁和混乱, 而且给基层执法民警带来了理解和运用上的困惑和障碍。第二, 命名方式的混乱。实践中对公安行政处罚裁量基准的命名方式主要包括:以公安机关管辖的行政处罚案件作为整体来命名 (例如《内蒙古自治区公安行政处罚裁量权基准》、《长沙市公安行政处罚裁量权基准》等) , 以公安机关管辖的行政处罚案件中的某一类处罚案件来命名 (例如《南昌市公安机关办理常见治安案件处罚裁量标准》、《湘潭市公安交通警察行政处罚自由裁量权基准依据》、《重庆市公安机关网络监管行政处罚裁量基准》、《浙江省公安机关常见出入境管理行政处罚案件裁量标准》、《浙江省消防行政处罚裁量标准 (试行) 》、《上海市公安局沿海边防行政案件处罚裁量标准》等) , 以公安机关管辖的治安处罚案件中的某一种案件来命名 (《浙江省公安机关办理旅馆业行政处罚案件裁量标准》、《吉林省公安厅关于办理赌博违法案件裁量标准的指导意见》、《重庆市公安机关毒品违法案件行政处罚裁量基准》等) 。公安行政处罚裁量基准命名方式的多样性固然能够满足不同执法情形的实际需要, 但也反映出各地公安机关制定行政处罚裁量基准在规范性和统一性上的付之阙如。第三, 文本的名称与其内容不相符。例如《澧县交警大队行政处罚自由裁量权基准制度》, 虽然名称中有“制度”二字, 但审查其具体内容, 却只有关于该县道路交通违法行政处罚自由裁量工作的总则性规定和针对各种违法行为的具体裁量基准, 而实际并无有关裁量基准的配套制度, 比如公开制度、审核制度、说明理由制度等, 这样的内容安排与其所谓“制度”的名称明显名不副实。

(二) 解决问题之道:统一公安行政处罚裁量基准的命名

各省公安机关要制定出高质量的行政处罚裁量基准, 还需着力提高裁量基准制定技术水平。制定行政处罚裁量基准的具体技术包括:裁量基准的命名技术、对量罚幅度的细化与划分格次技术、列举裁量因素的情境化技术、运用数学公式计算技术等。[4]但因篇幅所限, 本文在此仅就提高裁量基准命名技术进而统一公安行政处罚裁量基准的命名问题提出若干建议。在此, 笔者建议统一使用“裁量基准”一词。首先, 关于“裁量”和“自由裁量”二词, 建议统一选择用“裁量”。有些学者认为没有必要区分“裁量”与“自由裁量”, 而且“自由裁量”在实践中已约定俗成。然而, 对于研究行政法的学者而言, 无论是否有“自由”二字, 都不会影响对其内涵的把握, 都能理解所谓的“自由”裁量只能是在合法基础上的自由, 而不可能是绝对的自由。然而, 对于受我国传统的权力本位主义影响颇深的广大基层执法人员而言, “自由”一词在行政裁量执法中容易造成心理暗示, 很容易引起基层行政执法人员对“自由”一词可以是“绝对自由”的误解, 进而造成滥用行政裁量权的问题。[5]故而宜用“裁量”而不用“自由裁量”。其次, 关于“基准”与“标准”、“制度”、“指导意见”等其他相关词语的选择, 建议统一用“基准”。其中“标准”与“基准”二词的含义相近, 而且从有关文本的具体内容上来看, 二者也基本相同。目前, 在中央有关文件中采用的是“标准”一词。但是, 笔者认为用“基准”似乎更为妥当一些。因为, 所谓“标准”强调的是执法根据的唯一性, 而“基准”则更强调执法依据的幅度性, 二者之间还是有一定的差异, 故宜用“基准”而尽量不用“标准”来命名。此外, 对于“基准”与“制度”、“指导意见”等词的区别, 从语言习惯来看, “基准”、“制度”、“指导意见”、这三个词所承载的内容精确度应该是逐渐下降的。其中, “基准”最为微观、操作性最强, 而“指导意见”最为宏观、操作性最低, 至于所谓“制度”则介于上述两者之间。因此, 在公安行政处罚裁量基准的命名上应当考虑上述词汇内在的逻辑性。总之, 统一使用“裁量基准”一词, 不仅有利于公安行政规范性文件体系的规范化, 也便于执法民警在实施行政处罚中的理解和运用, 从而有利于提高公安机关的行政执法效率和水平。

摘要：公安行政处罚裁量基准在本质上是公安机关主动作为、从自我约束角度对行政处罚裁量权实施内部规制的重要技术手段。当前, 各级各地公安机关争相制定各种行政处罚裁量基准, 在取得行政执法积极成效的同时, 也面临着裁量基准制定主体权限不明、裁量基准文本命名混乱等亟需解决的问题。为了解决上述问题, 合理配置不同层级公安机关之间的裁量基准制定权限, 以及统一公安行政处罚裁量基准的命名是当前首要的努力方向。

关键词：公安机关,行政处罚裁量基准,制定