我国行政程序法制定问题论文

[摘要]依据宪法制定行政程序法，可以丰富行政程序法之价值内涵，提升行政程序法的合法性，创新宪法实施的路径。下面是小编为大家整理的《我国行政程序法制定问题论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

我国行政程序法制定问题论文 篇1：

行政程序法：依法行政的保障

行政程序法一旦制定实施，将使中国法治政府建设上升一个很大的台阶，同时，还将具有宪政发展的意义。

新闻背景：据报道，制定行政程序法已列入十届全国人大常委会的立法规划，全国人大常委会法制工作委员会已经开始征求意见，进行立法调研。曾有学者指出，统一的行政程序法典的制定与实施，是中国行政法制现代化的必然要求和必然结果。国务院在2004年3月印发的《全面推进依法行政实施纲要》中也明确指出要“理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为”。

行政法体系：虽初具规模，但建设较晚尚不完善

□我国行政法体系的现状如何？对我国的依法行政有什么影响？

■毛寿龙：市场经济的发展，需要有良好的法制基础，其中之一就是法治政府。在实体上，法治政府必须有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；在程序上，它在实施行政行为的时候必须遵循公开、公正、公平的正当法律程序。

我国行政法制建设可以说已经初具规模，大的有宪法和组织法，就行政机关具体运作来说，目前已经制定了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法，还有行政强制法等。目前正在修订行政诉讼法、国家赔偿法，行政程序法已经开始进入立法规划。现有的行政法体系已经在相当程度上规范了我国政府的行政行为。

□什么是行政程序？什么是行政程序法？为什么要在这个时候制定行政程序法？是否与我国目前行政法体系不完善有关？

■杨海坤：对普通百姓而言，行政程序或许还是个比较陌生的术语，但近些年来不断见诸媒体的各类“听证会”，已经使人感受到行政程序的“魅力”。由于受传统的重实体、轻程序观念的影响，我国对于程序方面的立法往往不如对于实体方面立法来得重视，尤其是有关对行政机关行政行为方面程序的要求历来是一个盲区。政府行为要不要依法，尤其是需不需要依照法定程序办事，过去在许多人头脑中的答案是否定的，至少是模糊的。

然而，这些年来情况已经有所改观。特别是我国行政诉讼法的颁布和实施，使人们开始意识到行政机关必须依法办事，其中包括必须依法定程序办事，由于行政机关违反法定程序而被公民告上法庭遭至败诉的报道也不断见诸报端。当然，情况也不容过于乐观，虽然我国近10多年来相继制定了行政处罚法、行政许可法、治安管理处罚法等重要行政法律。但从整体上看，我国行政法律、法规中程序法不发达、不清晰的情况依然存在，许多程序性规范往往混杂甚至淹没在实体法中，对程序的规定过于原则、笼统，尤其缺乏统一性和可操作性，而且还有许多重要的行政行为仍然处于“无法可依”的无序状态。

■毛寿龙：我国的依法行政、法治政府建设时间还比较短，行政法体系还有很多不完善的地方。比如，行政诉讼法存在诉讼范围限制比较狭窄等问题，公民起诉政府依然面临成本大、诉讼难等很多问题。国家赔偿法存在赔偿程序缺陷，而且赔偿额也偏低，结果执行10多年，国家赔偿案例偏少，所以不足以控制相关国家权力的侵权问题。行政处罚法和行政许可法在很大程度上改变了政府的行政处罚和行政许可无法可依的问题，但也面临处罚权和许可权集中和分散之争。为了解决当前的问题，法律规定了过于集中的行政处罚权和许可权，但实践表明反而不利于行政处罚和许可行为依法行政。

这些单行行政法，都在各自的领域规定了相关的行政程序，改变了我国行政行为重实体轻程序的倾向。但到目前为止还没有一个行政程序法。这使得我国的行政法制建设长期处于缺乏正当程序的状态。不仅行政效率很难提高，而且公民权利也很难得到正当程序的保护。

行政程序法的制定和出台，不仅具有法治政府的意义，还具有宪政发展的意义

□行政程序法列入了人大的立法规划，一旦制定实施将产生什么影响？

■毛寿龙：行政程序法列入立法规划，是一个大喜事，一旦制定实施，将弥补我国行政法的重要空白，让中国法治政府的建设上升一个很大的台阶。所以，很多人都评论说，“令人鼓舞”。如果在本届人大或者下届人大通过，将实质性地推进中国法治政府的进程。

另外，由于中国是一个行政主导的国家，立法和司法都比较弱。立法和司法的活动目前都有相应的程序性法律可依，立法机关有了立法法，司法机关有各种各样的诉讼法，但行政却缺乏程序性法律约束。这已经阻碍了我国宪政发展的进程。在这个意义上，行政程序法的制定和出台，不仅具有法治政府的意义，还具有宪政发展的意义。

□我们应该以一种怎样的态度看待行政程序法列入立法规划？期望值该不该太高？

■毛寿龙：一个国家是否能够实现法治政府，往往取决于多方面的条件和努力。中国的历史上缺乏法治的传统，尤其是缺乏宪政和法治政府的传统；中国的民情也习惯于在人治政府条件下生活，公民往往缺乏基本权利制度的保护。在这种情况下，依靠一个行政程序法来实现法治政府和宪政，其负担会显得很重。因为传统的改变、民情的变化，很难通过一两部法律的推出得以实现。在传统和民情不利于宪政和法治政府建设的情况下，通过立法来推进宪政和法治政府的必要性会更强，但难度也会大得多。

不过，期望不应该太高，并不意味着我们不能有梦想，只是我们在实际行动中应该更加努力，并且要做好准备。要实现宪政和法治政府，任重道远。

程序法内容：需要行政效率与公民权利保护并重

□行政程序法在立法过程中，需要突出强调哪些方面的内容？

■毛寿龙：行政程序法在立法过程中，在价值层次，需要关注行政效率和公民权利保护并重。中国政府的行政管理现代化水平应该说是比较低的，所以，行政成本高，行政效率比较低下。行政程序法如果不重视降低行政成本，提高行政效率，就很容易阻碍我国行政管理水平的现代化。在中国行政管理的传统中，一般都很少重视保护公民的基本权利和利益，也忽视公民对行政管理的参与，忽视立法和司法对行政行为的监督，也忽视媒体对行政行为的舆论监督。行政程序法，应该着重考虑如何保护公民的基本权利，在程序上引入公民参与，引入立法和司法以及媒体对行政行为的监督。

□那么，制定行政程序法时，究竟应该如何考虑保护公民的基本权利呢？

■杨海坤：信息公开制度、听取意见制度、说明理由制度、管辖制度、告知制度、回避制度、证据制度、救济制度等制度必须建立，而且要有明确而细致的程序规定。这些基本的制度和程序如果不能确立，行政程序法就会沦为空谈。

同时，必须确定违反行政程序的法律责任。这是行政程序法必须解决的问题。大家知道，没有法律责任的法至多只能引起空气的颤动，而且最终会使人民失望。

然而，违反行政程序的法律责任一直是相当困惑的难题。一般而言，行政程序可以分为法定程序和非法定程序，有的国家称之为强制性程序和任意性程序。对于非法定程序，行政机关有采用或不采用、这样运用或那样运用的选择的权力，但对于法定程序，行政机关应该严格遵守，特别是法律明确规定的带有强制约束力的行政程序，行政机关不能阳奉阴违。

违反法定程序的行政行为属于违法行为，行为人必然要受到法律的追究。这里又要区分为两种情况，一种是很轻微的瑕疵，对于行政相对人不造成损失，那么可以采取补正等方法；如果违法情况比较严重，构成较明显的瑕疵，那么会由有关部门或机构予以撤消，造成公民损失的应予以赔偿；还有一种更严重的情况，即构成违反行政程序法的严重瑕疵，那就可能宣告行政行为无效，也不允许行政机关再作出此种行为。

□国外的行政程序法都具有哪些特点？能给我们立法带来哪些启示？

■毛寿龙：不同的国家，行政程序法有不同的特点。不过，一般来说，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，其宪政和法治的传统比较深厚，民情也比较适合于法治政府。所以，他们即使法律上存在一些问题，比如英国没有成文宪法，很多国家都没有专门的行政许可法，等等，但他们的宪政和法治，却依然在传统和民情的支持下很有生命力。从法律来说，大陆法系国家的行政程序法比较注重效率，而英美法系国家的行政程序法比较注重公民权利的保护。这也是与不同国家的法治发展道路有关系的。就中国的情况来说，行政效率的提高和公民权利的保护，同样存在着强烈的需求。在这种情况下，我们就需要不仅重视提高行政效率，而且也要加强保护公民的权利。

当然，就一些立法技术来说，发达国家的很多经验都是值得我们借鉴的。但在借鉴经验的时候，也要立足于我们国家传统、民情，以及当前所面临的具体的问题。比如，我们国家行政权力缺乏边界，政府和政党、政府和公民社会组织（如社团）、政府和企业（国有企业）、政府和事业单位等，关系不很清楚；政党组织、一些社团、一些垄断性的国有企业、国家的事业单位，很多都拥有行政权力，起着准行政组织的作用，行政程序法就应该体现这一特色，系统地规范政府与不同组织之间的关系。

（毛寿龙，浙江奉化人，北京大学政治学博士。中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师，制度分析与公共政策研究中心主任。杨海坤，苏州大学王健法学院教授、博士生导师、重点学科和211工程子项目负责人，兼任苏州大学东吴比较法研究所所长、《东吴法学》主编。）

作者：张玉珂

我国行政程序法制定问题论文 篇2：

论制定统一行政程序法典的宪法依据

[摘 要] 依据宪法制定行政程序法，可以丰富行政程序法之价值内涵，提升行政程序法的合法性，创新宪法实施的路径。我国宪法中的人民主权条款规定了公民参与权，公众参与制度的内涵与之契合，为此行政程序法应设置公众参与程序；密切联系群众条款要求国家机关与公民保持充分的信息交流，交互式行政程序的机理与之相符，为此行政程序法应建构协商程序；精简原则要求国家机关之组织与程序的精简，与简易程序追求的便民、效率价值一致，为此行政程序法应设置简易程序。

[关键词] 行政程序法；参与程序；协商程序；简易程序

时至今日，制定统一行政程序法典的必要性已达成基本的共识，学界普遍认为，行政程序法的立法意义在于通过设置强制性的程序和指导性的程序以规范行政权的运行[1]。行政程序法作为行政法领域的基本法，其承载了行政法所具有的价值与理念。行政程序法典的制定，必然需要依据宪法，与宪法规范及其精神实质保持高度的一致，将宪法内含的“控制权力”与“保障人权”的基本价值予以具体化，使之成为行政程序法典的灵魂与精神。因此，依据宪法制定行政程序法典的过程必然是立法者从宪法规范中寻求正当行政程序因子的过程，是宪法的价值和规范通过行政程序立法而得以具体化的过程。如此，行政程序法典之合法性始为合宪性所囊括，行政程序法典的品位也才能够得到提升。从这个角度而言，探寻宪法规范中的正当行政程序价值即是制定统一行政程序法典的基础性工作。

一、行政程序立法何以需要“依据宪法”

基于行政权规制对人权保障的重要性，行政法治对于宪政法治之实现具有重要意义。依据宪法制定行政法，将宪法的基本精神通过行政法的实施落实于社会生活中，不仅可以提升行政法之品质、实现行政法治的追求，更是落实宪法规定、建设宪政文明的必由之路。

（一）依据宪法：行政程序法价值内涵的丰富

法的价值是法的基本构成要素，是法典具有可欲性、能够被大多数人遵守的内存品质。正如美国法理学家博登海默所言，任何被称之为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构的相对性的基本价值[2]。行政法的基本价值追求即体现在其对行政权的控制和对权利的保护之上，在此基础上，“行政程序法的重要功能之一就在于规范、制约、监督行政主体的行政行为， 使行政权真正置于程序规则的约束之下”[3]。

然而，在现代社会，基于行政事务的专业性，立法者并不具备专业的知识来制定具体详细的行政法操作规则。在此情况下，行政裁量应运而生。而法律确认行政主体之行政裁量权，并不是对行政权恣意行使的允许。对于行政裁量权之行使，法律主要通过构建程序性机制予以约束。因而，行政程序法的产生实际上是宪法控权理念在行政领域作用的结果。行政程序法“具有充实‘宪法’内涵、落实‘宪法’价值的意义，‘行政程序法’堪称为准‘宪法’性质的法律”[4]。基于此，依据宪法制定统一行政程序法典，将可以使宪法中的法治价值得以具体化为行政程序法的制度安排，从而丰富行政程序法的价值内涵。就我国宪法而言，宪法中的人民主权条款、密切联系群众条款和简易程序原则具有丰富的正当行政程序价值，这些价值在行政程序法中的具体化，将使得行政程序法成为一部符合形式法治要求和实质法治要求的优良法律。

（二）依据宪法：行政程序法合法性的提升

从传统的西方政治理论与政治实践来看，对政治合法性之“合法”的评价，存在着规范主义、经验主义两个维度。规范主义的合法性通过公平、正义等抽象的价值对实然状态中的政治权力进行评判，认为合乎这些抽象的价值的政治权力即具有合法性，反之，则不具有合法性。经验主义的合法性指的是民众对于现存政权和政治秩序的信仰、支持和认同，体现为政权获得支持的程度、领导的合理性、权力的合理性和治理的有效性[5]。当然，“在法治的过程中，不管是规则的合法性，抑或是统治的合法性，都与合宪法性密切相关”[6]。从这个角度而言，如果一项立法是依人民的意志而制定的，其内容得到人民的同意，同时符合自由、平等、秩序等抽象价值，与人之一般理性所认同的正义标准相一致，那么这部法律即实现了规范合法性与经验合法性的统一，进而具备了合宪性。

就行政程序法典之制定而言，一方面，行政程序法典作为行政领域的基本法，其应当由全国人民代表大会制定。宪法规定人民代表大会是人民行使主权的机构，由全国人民代表大会制定行政程序法，即可认为行政程序法是人民行使主权的结果，是人民意志的体现，程序法的内容获得了人民的同意。这样的行政程序法无疑是具有经验合法性的。另一方面，我国宪法中隐含法治、人民主权等价值，依据宪法制定行政程序法，将宪法的价值予以具体化，则行政程序法同时符合了公平、正义等抽象的价值理念，因而具有规范主义维度的合法性。从这个角度而言，全国人大依据宪法制定行政程序法典，将使行政程序法典实现规范合法性与经验合法性的统一，进而获得最高级别的合法性——合宪性。

（三）依据宪法：通过行政程序立法的宪法实施

宪法的实施表现为宪法规范在社会生活中得以落实，宪法文字上的、抽象的权利义务关系转化为现实中具体的权利义务关系。有学者认为，宪法主要通过宪法保障、宪法解释、违宪审查等机制实施[7]。笔者认为，宪法实施的实质是将宪法的价值和规范具体化为政府的组织形态和权力的运行规则，并使之切切实实地约束政府权力的行使。即是说，宪法的实施，最为重要的是通过一定的机制使得宪法存在于政府的组织形态和权力的运行过程中，存在于公民的生活世界，使宪法内含的人类谋求优良生活方式的理想变为现实。因而，只要是能够将宪法之价值传递于社会生活、规范社会主体之行为的机制，皆可以作为宪法的实施之道而存在。从这个角度而言，宪法的实施之道并不限于违宪审查和宪法诉讼。在立法中，依据宪法制定行政程序法，恰恰是将宪法中的正当程序价值予以具体化并使之在社会生活中得以实现的方式之一，因此，依据宪法制定行政程序法之意义还在于通过行政程序法的制定而推动宪法价值的实现。

总之，制定行政程序法典的过程应当是立法者从宪法规范中寻求正当行政程序因子的过程，是宪法规范通过行政法立法而得以具体化的过程。只有依据宪法制定行政程序法，才能将宪法的基本精神通过行政法的实施落实于社会生活中，进而提升行政程序法之品质及其合法性，并通过行政程序法的制定促使宪法的价值追求得到实现。既然如此，宪法中有哪些条款可以作为行政程序立法之宪法依据即是我们接下来需要探讨的问题。笔者认为，宪法中的人民主权条款、密切联系群众条款和精简原则具有丰富的价值内涵，可以作为行政程序立法的指导性规则。

二、作为参与程序立法依据的人民主权条款

我国宪法第2条第3款规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。该条款是人民主权原则在宪法中的体现。人民主权表征公民对国家事务的参与权，这种参与权不仅具有政治性的意义，还具有行政性的意义，能够成为参与程序的宪法依据。

（一）人民主权条款的内涵

我国宪法第2条规定了人民主权原则及人民主权的行使规则，此即我国宪法的人民主权条款。第2条第3款是对该条第2款的补充，即基于人民主权的原则，人民不仅有权通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使其权力，还可以依据法律的规定，通过其他途径和形式，行使其主权权利，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。当然，主权之主体具有一定的抽象性，主权主体不可能是个别的人或者机构，而是全体公民所组成的共同体。在这个共同体中，每个人都是主权的享有者，每个人又都不能具体地行使主权，主权只能由共同体行使。在此基础上，每个个人作为主权的享有者之一，其所享有的那一部分主权权利即转化为其对管理公共事务的参与权，每个个人通过选举等形式参与决策而使各自的权利汇成主权，从而推动主权的运作。即是说，在代议制民主之下，个体之主权权利表现为对公共事务的参与权，人民主权原则隐含公民参与权。人民主权向公民参与权的转化，表明人民主权原则不再仅仅被当作神圣的原则高高在上地被供奉，而是被转化为具体的制度安排深入公民的生活世界。

当然，在传统社会，公民对公共事务的参与，主要通过选举权和被选举权的行使而实现。以选举权和被选举权形式存在的公民参与权更多地具有政治性权利的属性。选举权和被选举权之享有和行使，使法律之制定具有了民意基础，从而也使得行政机关的“依法行政”具有了经验维度的合法性。也就是说，在传统民主社会，行政合法性是通过选举权这样一种具有政治性的参与权而得以证成。然而，由于技术的发展，行政权不得不涉及一些专业性较强的领域，行政人员成了这些领域的专家。由于行政权范围的扩展和行政事务专业性的增强，立法机关无力为行政机关制定详细具体的操作规则，因而不得不赋予行政主体自由裁量的权力。“执行法律，以及在必要时解释和补充法律的权力，使执法者享有充分的自由裁量权”[8]。当然，由于行政裁量权由法律授予，行政主体对裁量权之享有本身亦可通过政治性的参与权即选举权和被选举权而得以证成。但行政主体如何行使其裁量权，则没有法律加以规范——否则，裁量权也不成其为“裁量权”。既然裁量权的行使没有受到法的严格约束，其行使过程似乎也没有获得人们的同意，不具有经验维度的合法性。为解释裁量权存在的必要性与其行使之合法性不足的矛盾，宪法理论和行政法理论就应当实现公民参与权从政治性权利向行政性权利的转变。行政性的参与权更多地表现为行政相对人对行政程序的参与，相对人参与行政主体做出决定的过程，在这一过程中提出证据、表达意见并听取行政机关的理由。通过这个过程，行政相对人的意志即可为行政主体听取并最终体现在行政决定的结果中，行政裁量权之行使因而也获得了民众的认同，具有了经验维度的合法性。总而言之，在行政裁量权高度发达的时代背景下，宪法第2条第3款对第2款所规定的作为政治性权利的参与权进行了补充，这种补充实现了政治参与权向行政参与权的转变，宪法第2条第3款即内含了公众对行政过程的参与。

（二）人民主权条款与参与制度的契合

如上所述，宪法第2条第3款对第2款进行的补充实现了政治参与权向行政参与权的转变，宪法第2条第3款即具有了公众对行政过程之参与的内涵，这种内涵是与行政程序法提倡的公众参与相契合的，可以成为公民参与行政过程之宪法依据。

正当法律程序要求公共权力机构在做出对公民之不利决定时，应当吸纳公民的参与，给予其表达意见的机会。“根据自然正义理论，正式的裁决包括及时通知当事人、根据听证内容做出决定，理想的听证甚至应当允许当事人口头进行辩论”[9]。从自然正义原则的角度进行理解，参与程序的核心在于参与性权利——包括申请权、获得通知权、提供证据和陈述意见的权利——的赋予。申请权是行政相对人获得行政法律关系主体地位的重要权利，通过申请权的行使，公民得主动请求行政机关为一定的行为，而非被动等待行政机关予以“恩赐”；获得通知权是指公民享有得到行政主体通知其参与行政程序的权利，与申请权相比，获得通知权是一种被动权利，需要通过行政主体的积极作为才能得以实现；提供证据和陈述意见的权利即是行政相对人将其所掌握的事实材料和观点向行政主体予以展示的权利，本质上是一种抗辩权。以上这些权利，本质上都体现了公民对公共权力运作过程的参与以及公民意志对公共决策的影响，其意义在于使公众的主体资格及其人性尊严在行政过程中获得尊重，为正当程序所必不可少的制度安排。而我国宪法中的人民主权条款从整体上规定了人民对公共事务的参与，这样一种制度安排所弘扬的是人民当家作主的民主理念——当然，依第3款的规定，这种当家作主不仅应当体现在人民代表大会的立法程序中，还应当体现在行政活动开展的过程中。也就是说，人民主权条款和参与制度所强调的都是人民以及作为人民之构成分子的公民在公共事务方面的主体资格，二者在内在的精神实质上具有高度的契合性。因而，从这个角度而言，人民主权条款是可以作为行政程序法中的参与制度的宪法依据的。

（三）依据人民主权条款的参与程序建构

如上所述，参与程序的核心要素在于公民享有申请权、获得通知权、提供证据和陈述意见的权利，而宪法第2条内含的参与权亦可以通过上述权利的设置而在行政程序法中得到充分落实。为此，我国行政程序立法即应当建构以申请权、获得通知权、提供证据和陈述意见的权利为核心的参与制度。就其具体内容而言，参与程序起码应当在以下三个环节吸纳公众的参与：其一是行政决策过程的参与。行政决策是行政权开始运行的起点，也是公众权利将受到影响的时间点。依人民主权条款之要求，决策程序即应当设置公众参与机制。“宪法第2条明确肯定了一切权力属于人民（人民主权）、人民代表大会制度（代议制）以及人民有权参与公共事务管理（公众参与）这三个事关我国政体的宪法基本原则，这很显然构成公众参与行政决策在我国宪法上的渊源”[10]。其二是行政行为做出过程的参与。行政行为的做出过程是公民权利义务受到实际影响的过程，这个过程亦应当建构起公众参与制度。其三是行政监察和行政问责的过程，这个过程亦要求建立起公众参与的程序。公民参与的形式一般包括告知、咨询、展示、合作、授权、公众控制等形式[11]，行政程序法的参与程序应囊括以上各种参与形式，从而为单行行政法依不同事务规定不同的参与形式提供制度框架。

三、作为协商程序立法依据的密切联系群众条款

我国宪法第27条规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。其中的“保持同人民的密切联系”，我们称之为“密切联系群众条款”，可成为协商性程序建构的依据。

（一） 密切联系群众条款的内涵

在政治的层面上，密切联系群众条款具有以下两个方面的意义：其一，密切联系群众首先是国家机关行之有效的工作方法，是“从群众中来，到群众中去”之路线在宪法中的反映，是实事求是的要求。国家机关贯彻密切联系群众原则，才能深入群众之中进行调查研究，把群众中分散的、不系统的意见集中起来化为系统的主张、方案或者计划。而到群众中去作宣传解释，将其化为群众的意见，见之于行动，并在群众的行动中去检验这些主张、方案或计划是否正确，在此基础上使其得到修改、充实和提高。因此，密切联系群众条款是民主精神的要求。其二，坚持群众路线原则是由我国国家机关的性质决定的。我国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民，人民是国家的主人，而人民民主专政的国家机关是人民行使权力的工具[12]。当然，在法学的层面上，密切联系群众条款则内含对国家机关之规范性的要求。具体而言，基于密切联系群众条款的规定，国家机关即有义务与群众保持密切的联系，这种密切关系之形成不仅具有实体上的要求，即国家机关对人民负责、维护人民的利益，其还具有程序上的意义，即要求国家机关之运行过程应当是贴近民众的，吸纳公众参与其活动过程中，与民众平等交流，听取和回应民众的利益诉求。从这个角度而言，密切联系群众条款即包含有信任、合作、平等协商、信息沟通等程序法的价值追求。

（二）密切联系群众条款与行政协商程序的契合

在行政法学领域，行政协商程序是建立在哈贝马斯的交往行为理论的基础之上的。根据哈贝马斯的交往行为理论，人之所以要交往，并不是作为高级社会动物的人想要交往，而是必须相互交往。在交往过程当中，不同的交往参与者如何克服掉他们最初的那些纯粹主观的观念，为了共同的合理信念而确立起客观世界的同一性呢？哈贝马斯的回答是，通过人类语言和行为当中内在的交往理性可促使参与者就世界中的存在达成沟通。根据交往行为理论，行政过程可以看作是一种典型的“交往实践”——行政行为做出的过程，也就是行政主体和相对人双方的交往过程。这一交往过程是否充分体现了“交往理性”，是我们判断行政行为的程序是否“正当”的根据[13]。而密切联系群众的过程亦是一个交往的过程，交往的主体是作为国家代表的行政主体和作为群众之组成部分的相对人，二者之间保持密切的互动关系和充分的信息交流，这种信息交流是双向的，既有相对人提出其意见，又要求行政机关说明其行为的理由，并通过说理实现公众与公共权力机构意志的融合。即是说，密切联系群众条款与行政协商程序都要求行政机关与公众在平等对话的基础上实现意志融合，因而行政协商程序是契合于密切联系群众条款的价值内涵的，密切联系群众条款可以作为行政协商程序之立法依据。

（三） 依据密切联系群众条款的行政协商程序建构

密切联系群众条款要求行政机关与相对人保持充分的信息交流，这种信息交流的实现即要求行政程序立法中建构起行政协商程序。

行政协商程序作为一种信息交流的程序机构，其由两部分构成：其一是听取意见。听取意见不仅是行政机关了解行政案件事实的途径，也是保持同人民的密切联系的具体方式。当然，听取意见仅是一种单向度的信息传递过程，其能够满足信息从相对人到行政主体进行传递的要求，相对人的利益诉求因此得以表达，相对人作为行政法主体的地位也得到尊重。然而，密切联系群众条款所要求的是双向的信息交流，即不仅要求行政机关听取相对人之意见，还要求相对人能够获知行政机关的考虑，相对人对行政机关之意见的获取途径，在行政法上亦有相关制度予以支持，这种制度就是说明理由制度。

所谓说明理由，即是指行政机关在做出对相对人权益产生不利影响的决定时，除法律规定有保密需求外，必须向相对人说明该行政行为的事实因素、法律依据和裁量权行使所考虑的政策、公益因素。说明理由制度是与听取意见程序联系的程序法技术。在行政程序中，尽管行政主体有“听取意见”的义务，但其作为行政权之享有者，对行政案件的事实和法律依据具有独立的判断权，并不一定受相对人之意见的约束，而仅需要对相对人之陈述内容进行判断，并将其中的合理部分体现于最后的行政决定中。当然，为防止行政主体恣意否决相对人的陈述，避免听取意见程序流于形式，行政主体对相对人意见进行筛选的过程应当公开，公开的机制即为说明理由制度，行政主体应当说明其对相对人之陈述和申辩予以否决并对相对人做出不利决定的理由。从这个意义上说，说明理由制度能够确保行政机关通过说理而使其权力行使获得民众的认同，从而有利于拉近政府与民众之间的关系，实现“密切联系群众”的要求。

总而言之，听取意见与说明理由为行政主体与相对人之间的信息交流提供了平台，有利于行政主体与相对人意志的融合，使行政决定建立在行政主体与相对人“合意”的基础上，从而获得相对人的自觉遵守和执行。这种“合意”形成的机制——即行政协商程序能够减少行政主体与行政相对人的对抗，使相对人“作为一个独立的权利主体获得行政机关的尊重，并建立起一个互相信任与合作的关系”[14]。这种信任与合作的关系无疑契合了“密切联系群众”之要求。因而，依宪法中的密切联系群众条款制定行政程序法，即应当通过听取意见与说明理由制度的设置而建构相对人与行政主体进行协商的程序。

四、作为简易程序立法依据的精简原则

我国宪法第27条第1款规定，一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。精简原则亦可作为行政程序法的立法依据。

（一）精简原则的内涵

所谓精简，即是指财政支出的节约、机构的裁并、工作人员的撤减和工作流程的简化。精简原则规定于我国宪法第27条中，该条所规定的义务主体为“一切国家机关”，因而，一切国家机关皆应当遵循精简的原则。精简原则既具有组织法上的意义，也具有程序法上的意义。

精简原则在组织法意义上主要包括以下几个方面的内容：其一是机构的精简。机构的精简是精简原则的重要内容，其基本要求在于裁减不必要的组织机构，或者将具有相同或相似职能的机构合并。其二是职权的缩减。基于精简的原则，国家机关，特别是行政机关应当以有限权力为其指导原则，对于不必要的职权则应当及时缩减，避免行政权膨胀而浪费行政资源，扰乱社会秩序。其三是人员编制的精简。国家机关中人员过多容易造成人浮于事的现象，因而精简原则要求国家机关应当及时裁减和分流多余的人员。而程序法意义上的精简原则主要指国家机关工作流程的简化，要求国家机关活动开展的本身能够有效节约财政资金，活动的效果又能够实现社会利益的最大化。程序法意义上的精简则由以下几个要素构成：其一，期限缩短，精简原则要求国家机关在尽可能短的时间内完成社会治理任务。其二，方式简化，符合精简原则要求的权力行使方式应当是便于管理目的实现的方式。其三，主体最少，即精简原则要求在能够实现正义的基础之上尽可能地减少参与程序的主体。总之，精简原则作为宪法确立的基本原则，其作用于国家机关组织和运作的整个过程，国家机关的机构设置、职权配置、人员编制和程序设定都受该原则的约束。

（二）精简原则与简易程序的契合

行政程序中的简易程序是与一般程序相对应的概念，其要求行政活动的开展过程及其形式应当是尽量精简的，既便于民众的参与，又能以最小的资源耗费实现最大的社会利益。行政简易程序的价值是多方面的，缩短行政过程、降低程序成本都是简易程序建构所追求的重要目的。当然，简易程序建构的核心价值在于便民与效率两大价值。就其便民价值而言，简易程序本身是对繁琐的程序环节的精简，其降低了公众参与的门槛，简化了公众参与的环节和方式，缩短了办理的时限，这无疑是便于公众对行政过程的参与的。就其效率价值而言，简易程序对效率的追求不仅体现在对行政成本的节约上，更体现在对社会利益最大化的实现上。“一般程序与简易程序的划分体现了国家对行政资源的结构性安排，这种安排的目的在于实现行政程序功能的最大化。对于任何一个国家而言，资源总是有限的，用花费较多的一般程序处理数额较大、案情复杂的行政案件，而用花费较少的简易程序处理数额较小、案情相对简单的行政案件，正是出于资源合理化配置的考虑。因此，从宏观层面上看，设置简易程序显然是符合行政效率价值要求的”[15]。而宪法中精简原则的价值取向亦在于效率与便民这两大价值。如上所述，内涵丰富的精简原则不仅要求组织的精简，更要求程序的精简，其要求程序精简的意义即在于节约行政资源以提高行政效率。更为重要的是，精简原则是与密切联系群众条款相联系的，精简的目的包括强化与群众的联系，内含了对“便民”价值的追求。从这个角度而言，在其精神实质上，简易程序高度契合于精简原则，行政简易程序的建构即可以以精简原则为依据。

（三）依据精简原则的行政简易程序建构

如上所述，宪法第27条中的精简原则与行政简易程序在其价值内涵上具有高度的契合性。为在行政程序中落实精简原则的要求，行政程序法即应当设置行政简易程序。实质上，在我国，精简原则作为国家机构组织和活动的原则之一，其在部分法律、法规中得以具体化，而程序法中的精简原则则主要以“简易程序”的形式得以体现。如行政处罚法第33条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场做出行政处罚决定。另外，我国民事诉讼法、刑事诉讼法也规定了简易程序，是精简原则在诉讼程序中的体现。

实际上，在实践过程中，在法律没有规定法定程序的情况下，行政机关有权自行决定采取何种程序，这时行政机关通常会简化程序，形成实质上的简易程序。而由于我国的程序意识和程序传统还相当薄弱，如果采取上述做法，可能在实践中出现程序过于简化的现象[16]。因而，我国行政程序立法应当将宪法中的精简原则具体化为其基本制度，设置行政简易程序。日前，学者撰写的行政程序法草案也多规定了简易程序，如王万华教授撰写的草案中在第117条规定，行政机关处理事实清楚、法律依据明确、决定对当事人权利影响较小的行政事务时，可适用简易程序。适用简易程序时，行政机关可以口头告知当事人行政决定的事实、依据和理由，并当场听取当事人的意见。当事人要求行政机关递交书面意见的，行政机关不得拒绝[17]。该学者所设定的行政简易程序即落实了宪法中的精简原则，实现了程序的简便，又保障了相对人的程序权利，因而，在我国制定统一行政程序法典的过程中，这个立法草案中的规定是值得借鉴的。

五、结语

法律必须被信仰，否则它将形同虚设。而作为根本法的宪法更需要被信仰，否则国家的运行秩序、民族的优良生活状态将无从谈起。宪法信仰或许始于民众对宗教的体验，需要某种先验力量的支撑[18]。然而，在我国，对中国人影响至深的儒家思想似乎没有包含多少现代宪政法治理念。缺乏对自然法与宗教交织体现的超验主义的体验和信仰，没有信仰即没有畏惧，中国人对理性的自负，似乎使得作为“一般性规则”的宪法得不到最低限度的尊敬。既然没有超验的力量促使宪法被视为“一般性规则”融入我们的思想、融入我们的生活世界，那么，在我国，宪法信仰的建构或许只能走一条经验的路径了。实质上，宪法信仰可以经由宪法认知、宪法评价、宪法情感和宪法意志而生成。而生成的机制，无外乎宪法的实施。只有将宪法之价值理念付诸于社会生活的过程，使人们感知到宪法的存在和宪法对其正当权利的保护，人们才会从内心认同宪法、尊重宪法乃至信仰宪法。在这个意义上，依据宪法制定行政程序法，是使宪法规范深入社会生活、宪法价值理念付诸社会实践的优良途径。为此，依据宪法制定行政程序法，不仅是行政法治建设的应有内涵，更是宪政文明发展的必经途径。

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作者：周海源

我国行政程序法制定问题论文 篇3：

国外行政程序法制建设简要历程

行政程序法典化的三波浪潮

从19世纪末以来，行政程序的法典化逐渐发展成為行政程序发展的一种主要形式。行政程序的法典化迄今经过了三次大发展，可称之为三波浪潮。

第一波行政程序法典化的浪潮发生在欧洲大陆。西班牙是最早从事行政程序法典编纂的国家，早在1889年即制定了共有159条的《行政程序标准法》。奥地利则在1925年通过了《一般行政程序法》，收录行政程序法院判例中所确立的行政程序基本原则。奥地利的行政程序立法对邻国发生了重要影响，欧洲大陆的其他一些国家纷纷制定自己的行政程序法，如捷克（1928年）、波兰（1928年）、南斯拉夫（1930年）以及德国的一些邦国，从而形成了行政程序法典化的第一次浪潮。这一时期的行政程序立法，所追求的主要目的为行政的简化和高效，对私人的程序权利考虑不周。

第二波行政程序法典化的浪潮以二战后的美国与德国为代表。美国自罗斯福新政以后，行政权尤其是规制权不断扩张。为化解新政反对者对美国走向专制的疑虑，美国于1946制定了《联邦行政程序法》（APA）。该法对行政立法和行政裁决程序均作了规定，并且贯彻了公开、参与、公正等程序原则，实现了对行政权的程序控制。此后，美国又陆续颁布了一批与联邦行政程序法相互配套的法律，如《信息自由法》（1967年）、《隐私权法》（1974年）、《阳光下的政府法》（1976年）等，使得美国一跃成为行政程序法治最为完善的国家，并对此后许多国家的行政程序法发生了重大影响。另一方面，在欧洲大陆之联邦德国，在二战以后所制定的基本法中规定了法治、民主和基本权利保护等原则，为行政程序法治的发展提供了坚实的宪法基础，但因为德国以整个行政法总则（包括行政程序法和行政实体法）的法典化为目标，增加了立法的难度，直到1976年方通过《联邦行政程序法》。德国和美国行政程序法体现了两种不同的立法模式。一是美国法的规范对象同时包括抽象的规则制定与具体的行政裁决，而德国法基本上局限于具体的行政决定和公法契约;二是美国法是纯粹的行政程序法，而德国法中则规定了一些实体性的内容，尤其是行政决定的成立和效力等制度，从而实现了行政法总则的部分法典化。在这一时期，匈牙利（1958年）、瑞士（1968年）、瑞典（1971年）等也相继制定了《行政程序法》，西班牙则于1958年制定了新的《行政程序法》。

第三波行政程序法典化的浪潮发生在20世纪90年代以后。在欧洲，意大利（1990年）、葡萄牙（1991年）、荷兰（1994年）、希腊（1999年）等国制定了行政程序法。西班牙也配合其新的民主宪法，于1992年彻底抛弃了1958年《行政程序法》中的陈旧内容，制定了全新的《公共行政机关及共同的行政程序法》。这一时期引人注目的一个现象是亚洲国家竞相制定行政程序法。其中，日本早在1964年即起草了第一部行政程序法草案，但直到1993年《行政程序法》才正式获得通过，该法最初仅主要规范行政决定（行政处分）和行政指导，后来在2005年又增加了作为行政立法事前程序的意见公募程序。此外，韩国于1996年制定了《行政程序法》，我国澳门地区于1994年制定了《行政程序法典》;我国台湾地区于1999年制定了《行政程序法》。

行政程序法典化之外的行政程序法治

尽管在当今世界的许多法治发达国家都实现了行政程序的法典化，但有一些国家因为历史传统和现实条件制约等原因，并未制定统一的行政程序法，而是通过法院的判例实现对行政行为的程序控制。这方面的典型国家是英国。

英国法主要用“自然正义”的概念来表达对法律程序的要求。自然正义包括两个方面的内容，一是反对偏私规则，即任何人不能作为自己的案件的法官。只要是一个正常思考的人怀疑存在偏私的可能，或者有发生违背正义的结果的“风险”，就可以构成“自己的案件”。反对偏私规则的一个重要功能是维护公众对官员的信赖。二是听证规则，即对利益受到决定不利影响的当事人，决定者应听取其意见。近年来英国行政法学界讨论比较热烈的一个问题是，“自然正义”是否要求行政机关在对当事人作出不利决定时，必须说明理由？有人强调说明理由的重要意义。首先，它可以方便法院对行政行为进行司法审查。其次，它有利于促使行政机关在作出决定前进行审慎的考虑。再次，它有利于保证行政机关的听取意见不是流于形式，因为行政机关在说明理由时，相对人可以发现自己的意见是否被采纳。最后，它有助于提供公众对行政过程的信赖并增强其正当性。但也有人从行政效率和规定的实效性角度提出反对意见。目前英国法对行政机关尚没有一个普遍的说明理由义务，但判例法在朝这个方向发展，法院在越来越多的情形中开始要求行政机关说明理由。另外，在很多制定法中也对行政机关施加了说明理由的义务。

我们应加紧努力，在立足我国现实国情的基础上，充分借鉴国外行政程序法治建设成果，制定出一部科学、合理、合用的《行政执法程序条例》（其实域外的行政程序法，也大都以行政执法作为主要的规范对象），大幅提升我国行政执法的规范化水平，并为未来制定统一的《行政程序法》提供有益的经验。

（作者为中国社会科学院法学所研究员、宪法行政法研究室主任）

作者：李洪雷