非政府组织公信力问题刍议——以中国红十字会的信任危机为个案

2022-09-10

自2011年“郭美美事件”被曝光后, 红十字会便被推到了舆论的风口浪尖。余波未平, 随即被爆出红会在汶川地震中所征集的8000多万善款不知所踪, 接着红会自己承认擅自挪用捐款且并未告知捐款人。去年底前又被相继传出违规出租仓库、利用献血获利等事件, 致使公众对于红十字会的质疑再起波澜。统计数据表明, “自‘郭美美事件’后, 2012年6-8月公众通过慈善组织进行的捐赠总额为8.4亿元, 比3-5月的62.6亿元下降86.6%。”[1]据此可见, 红十字会的公信力在这一系列的社会事件中严重受损, 公众对红十字会的质疑不断扩散, 导致对整个社会慈善救济组织出现信任危机。面对此情此景, 从社会信任重建、构建和谐社会的角度, 就极有必要对此展开进一步的研究。

一、非政府组织:性质与功能

20世纪70年代末以来, 随着我国经济体制改革的发展, 市场与社会的活力被逐步释放出来, 一个开放的、可自由流动的社会格局也初具规模。人们开始寻求自身的发声领域, 但是单个人的声音总是微弱的, 多元化的利益表达需要统一的“代言人”, 于是非政府组织开始进入人们的视野。非政府组织 (Non Governmental Organization简称NGO) 一般被认为是独立于政府与市场之外的第三种力量, 哈贝马斯将其存在的领域界定为公共领域, 在其中, 人们可以“对涉及普遍利益的问题进行公开讨论, 使公共权力的运用和行使不再是几个人或少数人的专利”[2]而非政府组织便是公共领域中最为活跃的主体, 它能够实现分散个体的组织化, 有利于众意的凝聚和共识的表达, 对于弥补市场和政府失灵具有重要的作用。早期启蒙思想家的观点便认为, 人类自原初状态之时就有这种抱团、结社的传统。当个人的利益无法得到保障之时, 人们便会把自身的权利让渡出去结成某种团体, 借助团体的力量来弥补个人生活的局限性。而现今, 随着社会分工和分化程度的加剧, 这种组织化、团体化的社会参与方式更具有时代意义。非政府组织在我国经过30多年的发展实践后, 在教育、医疗、养老、环保等众多领域都日益发挥着重要的作用。其主要功能体现于:

(一) 充当政府与公民交往互动的桥梁

传统层级制的社会结构中, 政府权力的运行总是自上而下的, 具有强势的主导作用。公民自下而上的权利诉诸渠道则相当匮乏, 导致政治冷漠的现象时有发生。现代公共治理理论认为, 政府不再是社会治理的唯一主体, 公民同样有权利参与其中, 社会与政府一样对公共决策具有平等的发言权。现代化的发展需要多样化的政治参与, 是一个上下互动的过程, 政府单向度的决策已不能适应时代发展的要求。非政府组织由于处于公私领域的中间地带, 上可达庙堂, 下可听民意, 充当着政府与公民互动交往的桥梁与纽带。它不似政府靠政治权力驱动, 也不似市场靠利益机制驱动。在这一领域中, 人们可以依据自己的选择行动, 而不受政府的强制或市场化的指引。以其特有的志愿性和公益性更易获得社会成员的信任, 通过组织化的方式实现了公民多重声音的叠加, 对政府的决策行为施加影响。同时政府也可借由非政府组织将自己的方针决策传递到社会基层, 以实现与社会公民在政策上的对话。因此, 在西方国家, 非政府组织常被认为是实现多元化利益表达的有效渠道, 也是衡量政治决策是否照顾民意的晴雨表。为公民的政治参与提供了合法化、有序化的途径, 更有利于社会的和谐与稳定。

(二) 充当政府失败和市场失灵的弥补机制

亚当·斯密的市场理论曾盛极一时, 认为市场这支“看不见的手”会自动调节资源配置, 政府只需充当“守夜人”的角色。但是市场机制对于资源的配置必须要在完全竞争的条件下才能达到帕累托最优。随着市场外部性、垄断、分配不公、信息不对称等弊端的逐渐暴露, 市场对于资源的配置逐渐显现出了低效, 特别是对于公共物品的提供乏力, 造成了许多社会资源的浪费, 产生了所谓的“市场失灵”。于是政府理所当然地承担起了提供公共服务的职能。但是政府的实际运作也并非完美, 也会有“政府失败”的存在。正如麦迪逊所言, 组成政府的人并非“天使”。把政府当作唯一的公共服务的提供者, 便缺乏了相应的竞争和约束机制, 公共服务提供的效率和质量难以得到保障。同时, 政府也是会追求自身利益最大化的“理性经济人”, 在对于公共资源的配置和公共决策的制定, 总是会掺杂着一些个人的偏好。常常只能反映大多数人或“中间选民”的意愿, 对于一些存在于社会基层、弱势群体中的问题关注不够。非政府组织独立于政府组织之外, 相较于政府更具有灵活性、专业性的优势, 其关注的视角能延伸到一些微观的领域, 更能关注到一些具体地域、具体群众的特殊需求。且不同于市场以营利为目的, 能够以较低的技术和人力成本提供优质的公共服务。在某些社会服务领域对于弥补政府失败与市场失灵发挥了重要作用。

二、非政府组织社会公信力低迷的困境:中国红十字会个案

(一) 红十字会的发展溯源

1863年10月26日瑞士银行家、慈善家亨利·杜南创立了红十字会, 其创立之初是一个战地救护组织, 目的是为了救助索尔弗里诺战争中的伤员。自建立之时, 红十字运动便确定了人道、公正、中立、独立、志愿服务、统一、普遍的基本原则。其存在是作为政府的人道助手, 是独立于政府之外志愿活动。1904年6月29日, 中国加盟红十字而成为国际红十字会会员国。红十字运动一经进入中国便迅猛发展, 在各地开展救援互助活动, 同时融合了中国的土壤, 日渐披上了中国化、行政化的色彩。1996年, 红十字会的工作人员被纳入到国家公务员序列统一组织。红十字会总会机关与中华全国总工会机关一起, 被列为“中央编办管理机构编制的群众团体机关”。既是机关单位, 自然就享有财政供养。有相关数据显示, 中国红十字会每年接受财政拨款近3亿元。如此额度的拨款, 不得不使我们对红十字会工作的独立性产生了质疑。再加上近期屡被爆出的非法营利、挪用善款等丑闻, 红十字会的公信力几近坍塌。

(二) 红十字会的信任困局

我国的非政府组织大致可以分为两类:一类是由政府主导建立的官方非政府组织;一类则是民间性的草根组织。不管是何种, 其成立的目的和宗旨都是围绕公益性和志愿性展开。红十字会属于前者, 有学者形象地将此类组织称为“官办NGO”。其成立需要受政府部门的审批, 同时接受政府部门的拨款, 成员都有事业编制, 运行管理机制也是完全参照政府部门。如此依靠政府组织进行发展, 难免让人对其独立性浮想联翩。非政府组织向来被认为是独立于政府与市场之外第三股力量, 但是中国的非政府组织却与政府关系匪浅, 这与我国的非政府组织发展起步较晚, 社会资本吸附能力差不无关系。政府施予援手的结果就是造成了我国的非政府组织行政色彩浓厚, 甚至有时可以称为政府的附属执行机关, 缺乏独立的思考与行动能力。此种大背景之下发展起来的红十字会也自然难逃其疴疾。在公民意识日渐强烈的今天, 此种非官方非民间的的社会组织, 难免引人诟病。公信力的下滑也是意料中之事。

公众的信任是非政府组织得以存续和发展的根本, NGO发展资金的重要来源就是公众的无偿捐赠, 但是红会目前却面临着严重的慈善不足的问题, 在遭遇一系列负面事件曝光的影响之后, 红会募得善款的能力急剧下降, 给其慈善救助活动的展开带来了巨大影响。无形中又加强了其对于政府体制内拨款的依赖性。可见, 红会的公信力下滑, 也不光是政府对于非政府组织管理体制上的原因, 红会自身也是难逃其咎。作为一个慈善救助组织, 考量的唯一标准应是公益性。其所作所为, 若是忽略了此点, 转而追求个人或组织利益的最大化, 变得与市场并无二致。公众凭什么会去再相信你不是打着公益慈善的幌子, 心里盘算的却不是自己的小算盘。

(三) 红十字会的信任困局影响

公信力作为一种社会资本, 对于红会活动的开展具有重要影响。非政府组织的发展, 不光在资金上需要群众的支持, 其人力资源的一个重要来源也是群众的志愿性参与。这需要较高的社会配合度, 只有公众真正从心理上认同产生信赖感后, 才能全身投入与非政府组织进行合作。罗伯特·D.帕特南在对意大利公开精神发达地区所做的研究中就曾发现, “在一个共同体中, 信任水平越高, 合作的可能性越大。”[3]而当前红十字会的工作人员都是有政府编制的公职人员, 很难见得有群众自发自愿地参与到红会的救助活动中去。即便是有, 也是在政府的号召之下参与其中, 可见公众对于红十字会的信任程度之低。这对于红会想要发展成为一个独立自治的社会服务组织是极为不利的。非政府组织社会活动的开展需要极强的社会凝聚力与号召力, 但是红十字会自“诈捐门”、“挪用门”等一系列事件的打击之后, 声誉受到了极大的影响, 导致原有社会公众的存量信任流失严重。红会的长期发展亟待建立一套完善的社会信任机制, 但是现有的诸如对于政府依赖性强、信息不对称、责任意识缺乏等沉疴顽疾又不是一朝一夕可以治愈的。因此, 红十字会未来增量信任的建立也面临着巨大挑战。

三、红十字会信任危机的解决之道:双向度的重建与重构

非政府组织在我国真正得以发展的历史只有短短的三十几年, 与西方的几百年历史相去甚远, 出现诸多问题也是发展中的必然。从数量上看, 我国的非政府组织已经有了巨大的飞跃, 从建国初期的44个, 截至到2013年已经增长到了50.67万个。但是仅仅以数量来说明非政府组织在中国发展速度迅猛并不科学。“整体上看, 我国的NGO数量仍然偏少。国际上每万人拥有NGO的数量, 法国为110个, 日本为97个, 我国只有2.1个。”[4]由此可见, 中国的公民社会的构建还未完善, 还不能够完全担当起从政府和市场中分离出社会服务的职能。极易出现过分行政化或过分走市场化路线两种极端。红十字会此次陷入信任危机, 一方面正是由于其对于政府组织机关的依赖性, 导致志愿失灵;另一方面更是由于自身的道德约束不够强烈导致的行为失范引发了公众对其抵触情绪。红会在建立之初便本着人道、中立和志愿服务的精神, 承接的是来自政府组织的社会救助职能, 公众对其赋予的信任是其得以维持和发展的根本。如今公信力坍塌, 对于如何重建起公信力的问题, 也自是应该从政府与公众这两个源头上入手。

(一) 政府部门与红十字会的信任重建

国外的非政府组织多是从草根组织发展而来, 我国却多是由政府推动, 且实行的都是“双重负责”的管控型管理体制, 即非政府组织要同时接受登记管理机关和业务主管部门的管理, 大大限制了非政府组织自身的发展, 同时也给其依赖性的滋生提供了空间。红十字会便是其中一典型。它不仅在财政资源上存在着对于政府部门的依附, 同时在行政上也存在着很大的依附性, 其一套的管理程序和方法完全都是复制政府部门, 没有独立的人事权, 最高管理者都是由政府官员兼任。政府事无巨细式的“保姆式”服务, 让人们不禁对红十字会的运营能力产生怀疑。但其实在现实生活中, 红十字会并非真正地软弱无力、一无是处, 也曾发挥过为政府部门分忧的积极作用。如在汶川地震中, 中国红十字总会曾“紧急派遣6支医疗队和2支心理救援队赶赴灾区。据不完全统计, 紧急救援队累计治疗伤病人员2万余人次, 巡诊3千余人次, 进行各类手术180余台。此外, 各省级红十字会共派出107批紧急救援队, 37批心理救援队, 为灾区近23万群众提供了紧急的医疗救援服务”[5]红十字会的这些举动确实为政府的抗震救灾活动提供了极大的便利。

实践证明, 如果政府能够给予红十字会以足够的信任, 放手让其发挥自身专业性的优势, 红会在某些社会救助领域是可以表现出色, 甚至为政府排忧解难的。我们的政府并不是全能的政府, 政府也会有存在“政府失灵”的时候, 有些事政府管不好也管不了, 社会治理应该要实现多元化。对于非政府组织的管理, 政府应该学会放权, 降低准入门槛, 做好支持者和监督者的角色, 学会“掌舵而不是划桨”[6]。但是近来发生的一系列负面事件, 令红会深陷舆论的漩涡中, 公信力持续走低, 也影响到了政府部门对其运行发展能力的信任。可见, 通过日常的实践活动建立起声名和美誉是提高红会公信力的一个途径。总是生活在政府的“襁褓”之中, 只会让红十字会愈加难以适应急剧变化的社会环境, 难以真正成为协助政府治理的有效力量。红会唯有在实践中不断开辟自身的资源空间, 提高自身吸附社会资源的能力, 积累更多的社会信任资本, 减少对于政府组织的依赖性, 才能令政府放心大胆地将更多的社会事务交予其处理。

(二) 社会公众与红十字会的信任重构

社会治理需要公民的参与, 而公民参与最常见和有效的形式便是公民监督。红十字会作为公益性的社会组织, 自然需要接受公民的监督与道德和价值上的拷问。红会质疑声一波接一波的更直接原因便是由运行制度不够透明化, 信息不对称所致。《2010年度中国慈善透明报告》中曾显示, 全国仅有四成的慈善组织信息透明度较高, 即便是公开的信息也多是组织自身的信息较多, 对涉及财务信息方面的内容仅为1.52%。凤凰网也曾专门为红十字会做过一次调查, 当公众被问到:“你认为红十字会陷入信任危机的深层原因是什么?”46%的网民选择了“红十字会内部长期的不透明不公开, 组织神秘”这一选项。由此反映出公民监督途径的匮乏。公众的捐款是慈善救济组织得以运行的主要收入来源。但是在公众慷慨解囊之后却无法洞知捐款的去向, 难免会引发人猜疑, 而且近期曝光的事件也确实证实了人们的猜想。知名运动员李娜在捐钱给养老院时, 就曾公开声称不愿通过红十字会, 可见红会公信力的急转直下。

信息的不对称、不透明, 使得公众无法真正对红会实现有效的监督。公众真正的诉求立足点不是要看到红会每年例行公布的数据, 数据仅代表结果, 我们更期望了解的是其运作的过程和程序是否规范化。此时的红十字会更亟待建立起一套公开透明的财务制度以挽救这场信任危机。在这方面, 日本的经验值得借鉴, “日本红十字会像日本的其他股份公司一样, 将自己的收支报告、监督法规等信息, 在自己的网站中公布出来, 公众可以到网站自由的查询。但是在我们国家, 几乎公众所有的捐款都集中到了中国红十字会, 但是大家都不知道捐款怎么使用的, 因此爆发信任危机不仅仅是因为‘郭美美事件’, 她只是一个令人们开始思考中国红十字会的导火索。”[7]

(三) 红十字会、政府与社会公众间的信任体系再造

红十字会继“郭美美事件”后, 曾在新浪微博上发布过一则试图挽回局面的微博, 遭遇到了网友的高达99.9%的恶评率, “呸”字被引用次数过万, 被冠予了史上“最呸的微博”称号。可见红会在公众心中的地位岌岌可危, 面临着严重的公信力危机, 亟待去重构一套健全有效的信任体系。而信任体系的再造属于一种多方交互回应性的行为, 不止是红十字会自身需要做出努力和改进, 政府与社会公众也需要为重建工作给出适当的支持与回应。唯有从红会、政府、公众多角度进行信任危机源头的反思, 才能再造出一套完善合理的信任储备机制, 以挽救流失的存量信任, 同时为未来红十字会增量信任的发展预留空间。

1. 公共责任的重塑

红十字会公共责任意识的缺失可以说是是其信任危机产生的深层内部原因。作为一个社会公益组织, 除了发挥慈善救济的职能外, 还需要为社会道德风尚水平的发展起到标杆领航的作用, 承担起应有的公共责任。即“要为自己的行为向其利益相关者 (如政府、捐赠者、社会公众、服务对象等) 做出交代、承担责任、接受监督。”[8]但是, 在经历过一系列“信用丑闻”被曝光的事件处理后, 我们发现红会在公关危机处理中的责任意识是稀缺的。比如在发生“郭美美事件”时, 红十字会的第一反应是撇清自己与郭的关系, 但是事后又被爆出与郭所在的商红会、中红博爱公司之间存在瓜葛。如此推诿责任型的危机处理方式, 反而更是加剧了公众对于红会工作的反感, 造成了信任危机的升级。由这些公共危机事件的处理, 我们发现了红十字会在危机应对能力和技术上的欠缺。但是深挖其根本, 都是责任意识缺失所致。

非政府组织长期生活于政府组织的庇护之下, 习惯于去做政府组织的“应声虫”, 红十字会具有这类组织的通病。它们不仅在筹资渠道上依附政府, 在行政上也常常依照政府指示开展活动, 自身的组织运作能力难以真正地培养起来, 导致了红会一旦遭遇危机事件就疲于应付, 能力不足, 缺少应有的担当。政府只有放松对于红十字会的管理约束, 红十字会才能真正地成长起来。因此, 当务之急, 红会是要去厘清自己“官办慈善”的双重身份, 将自己真正从政府部门的庇护中释放出来。但笔者认为, 这种释放并不是要完全远离政府的支持, 从有关数据看来, “英国、挪威、澳大利亚等国家政府向红十字会拨款的比例占红十字会总收入的70%以上。”[9]而我国政府每年向红十字总会拨款仅占其总收入的10%。与西方国家相比, 我国政府对于红十字会的资金支持力度尚有提升的空间, 但是直接的拨款只会愈加增强红十字会的惰性, 令其更加难当重任。授之以鱼不如授之以渔, 政府可以通过向非政府组织签订契约、购买服务等方式, 在给予红十字会以资金扶持的同时, 通过契约关系赋予其责任和使命感, 帮助红会重塑责任意识, 以培养其独当一面的能力。

2.“散布性支持”的累积

一个全民信任的社会体系, 不是仅靠政府帮助非政府组织重塑公共责任感便可完成, 更需要公民可以自由地表达自己的声音和利益偏好。多种声音的聚合可以让我们更加客观公正地判定一个组织存在的合理性及意义。非政府组织的存在更多地是需要公民的心理上的认同, 即类似于某种“散布性支持”, 而这种支持, 并不是通过政府或非政府组织简单地给予一些政策倾斜或好处就可以完成的, 更多地来自于公民心理上持续的认同所构成的一种“支持蓄积”[10]。这种不求任何回报的无条件支持, 是社会信任体系的构建的重要基石。

特别在今天大数据的时代背景下, 我们每天经历着各种信息的“轰炸”, “散布性支持”的构建就显得更为重要。现今民主化的社会里, 公众被允许有自身的言论场。微博, 微信等各种网络平台的开放给公民接受与传播舆论信息提供了便捷直接的渠道。但网络平台同时存在着隐匿性。对于其消息的真假与否公众很难予以判定验证。且消息转发传播的速度极快, 公众情绪很容易受到煽动, 进而引发一些社会不和谐的因素, 最糟糕的情况便是导致一些群体性网络暴力事件的发生。由此, 公民信任体系得以重构再造的关键要素便是要求公众可以对真假信息保持冷静客观的辨识力, 这对于“散布性支持”的累积是极为重要的, 盲从或偏信都将导致公众对于红会工作的偏激抵触心理。诚然, 红十字会确实存在行为失范, 但也有某些网络媒体的宣传为了新闻价值夺人眼球, 其报道难免也带着一些言过其实的意味。唯有公众可以以正确积极的心态投身于社会事务的参与中, 对于纷繁复杂的信息接收可以有自己的判别力, 坚定自己内心的认同感和价值判断, 不断地蓄积“散布性支持”, 才能不断地重构完善红十字会信任体系。

四、结论

公信力是非政府组织得以存续和发展的根本, 红十字会的公信力危机已波及到了整个社会慈善救济领域。从政府和公众两个向度进行社会信任体系的再造与重构, 对于挽救红十字会日渐式微的存量信任和对于未来增量信任的建立都具有重要意义。唯有建立这样一个完备的信任储蓄体系, 才是我国非政府组织得以永续发展的不竭动力之所在。当前, NGO在中国的发展尚显孱弱。它需要我们的耐心与包容, 不断地找出其不足, 才能不断地完善它。中国的红十字会作为“官办NGO”在运行中存在着诸多的不完美, 但在我国的土壤中, 弱小的公民社会尚需要政府的扶持, 公众需学会接纳其选择性依附的存在。但就我们政府而言, 更需要学会逐步转变观念, 合理对NGO赋权, 帮助其重塑公共责任感与使命感, 培育其独当一面的能力, 以期有朝一日能实现真正意义上的“小政府, 大社会”。

本文只是在以中国的红十字会为例尝试分析国内目前的一些“官办NGO”公信力低迷的问题, 对于一些创新型的草根NGO如何提高其公信力的问题并未涉及。且仅仅是从政府和公众两个向度进行分析, 对于市场及社会的更深层次原因并未进行充分发掘。

摘要：哈贝马斯曾指出介于私人领域和公共权威之间有一个非官方的领域。在这一领域中, 非政府组织是极为重要的行动主体, 它是政府与公民之间的交往中介与互动桥梁, 在面对政府失败与市场失灵时具有重要的治理弥补作用。然而, 需要警惕的是, 非政府组织的实际运作也并非完美, 同样也会存在志愿失灵与行为失范所导致的社会公信力低迷等问题。中国红十字会个案的研究, 清晰地证明了上述观点。为此, 需要从政府与公民两个向度展开对非政府组织公信力的重建与重塑, 以此来促成社会的良序发展。

关键词：非政府组织 (NGO) ,中国红十字会,公信力