欠发达地区社会组织承接政府购买服务能力体系建设——以毕节试验区为例

2022-09-11

一、问题提出

政府购买服务, 就是通过发挥市场机制作用, 把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项, 按照一定的方式和程序, 交由具备条件的社会力量承担, 并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。政府购买服务, 丰富了公共服务的供给主体, 有效化解市场失灵、政府失灵、志愿失灵等问题, 在围绕供给侧改革、建设服务型政府、创新社会管理、改善公共服务等方面发挥了很大作用。因此, 从2013年到2016年, 国务院办公厅、财政部、民政部先后出台政策对社会组织的能力建设提出要求。2我国幅员辽阔, 东中西部地区经济发展水平、社会发展水平和公民对社会服务水平需求不同, 因此, 政府购买服务和社会组织公共服务供给能力也不尽相同。基于此, 本文选取西部欠发达地区毕节试验区为研究对象, 以期准确把握西部地区社会组织发展状况和公共服务供给能力, 为其他欠发达地区社会组织能力体系建设提供借鉴经验。

二、文献综述

随着中央和地方层面政府购买服务政策的陆续出台, 学界对其购买主体社会组织能力建设研究也方兴未艾。学者任贵州从内部发力和外部培育两个角度对社会组织能力提升进行了探索。唐斌斌分析我国社会组织能力建设面临的困境与行动策略, 由此汇总分析了学界用理论体系指导能力建设的研究和用理论建构符合中国实际的本土化能力体系。吴静惠、张向前引入麦肯锡的金字塔原理对能力进行了层次性、结构化的建构和划分;曾维和、陈岩引入能力生态理念, 建构了能力体系的三级框架, 搭建了“三大能力维度”“九大子能力”将能力体系分为对外和对内, 硬性能力和软性能力, 据此有侧重点的对能力进行区分。李长文对我国社会组织能力建设的发展进行了历史回顾与思考, 认为我国社会组织能力建设分起步阶段、本土化阶段、专业化、多样化和个性化阶段, 并且每个阶段都表现出显著特征。管兵区分了不同城市结构对社会组织发育的影响。高芙蓉认为西部地区欠发达地区人口众多, 经济基础薄弱, 不可能像东部地区一样有强有力的财政支持。

但是在众多能力分析体系中, 研究对象多为东部发达地区, 对西部欠发达地区研究较少, 没有对地区之间社会组织能力体系构建进行区分和细化, 我国东中西部经济发展不均衡、政府购买服务可支持财力不同, 社会发展水平也不一样, 民众对社会服务需求也不一样, 社会组织数量、质量也不同。基于此, 经济相对发达地区的社会组织承接政府购买服务能力建设经验对西部地区有一定借鉴意义, 但社会组织在能力体系建设方面绝对不能完全照搬, 而是要结合当地经济发展实际、社会资源配置效率和公民对社会服务的需求, 有针对性地提升公共服务能力。因此, 本文拟尝试以毕节试验区为研究对象, 以期为欠发达地区社会组织如何通过提升自身能力, 从而为高效承接政府购买服务提出可行性对策。

三、能力体系建设

社会组织能力建设即社会组织形成组织与环境的良性互动, 获得竞争优势, 有效履行组织使命, 确保组织可持续发展, 为社会提供公益服务的潜能和素质。社会组织能力建设具有可持续性的动态过程。社会组织能力建设的内容和经济社会发展水平有密切关系, 在构建能力体系选择可以体现梯度的金字塔模型, 金字塔模型主要用于管理学领域, 其显著特点是能够体现层次性和梯度, 能较好的体现能力建构过程的动态可持续性, 并能有效化解地区间的能力建构差异。金字塔模型的层级演进是从简单到复杂, 从基础到高级, 且层级之间存在逻辑关系, 即下一层能力是上一层能力的基础, 层级越高能力要求越高, 反之, 层级越低能力要求越基础。能力建构如图1所示。

(一) 内部治理能力

社会组织内部治理能力主要包括:责任承担能力、财务管理能力和人力资源能力, 其中责任承担能力, 是指社会组织独立承担法律责任的能力, 他要求社会组织能够独立承担法律责任, 履行购买服务合同能力, 是政府购买服务的基础性前提。内部治理能力主要包括内部基本制度措施和内部治理结构两大核心。前者包括财务制度、激励约束制度、薪酬制度等制度措施;后者主要是指社会组织内部的运行机制, 是社会组织根本性制度安排, 包括:会员代表大会、理事会、监事会、秘书长的关系构成。

(二) 战略管理能力

战略管理能力是对组织活动和发展的总体性规划管理, 是组织、制定和实施战略的一系列管理决策与行动, 时间维度上包括长期、中期、短期战略规划, 内容维度上包括社会组织持续性募集资源的能力和公益营销能力, 内容维度是社会组织资金的主要来源渠道, 是社会组织在面对复杂外部环境, 有效规避自身内部劣势从而谋求组织自身生存和发展所进行的系列活动, 谋求相关方面建立良性互动的公共关系。

(三) 项目管理能力

项目管理能力是社会组织在社会服务中进行具体项目运作方式, 是一种特殊类型的项目管理, 和社会组织的生存息息相关。它既具有一般项目管理的共性, 也具有公共性、服务性、非营利性、透明性、专业性、多样性等特性。它是社会组织合理调度组织内部的人、财、物等资源从而为公众提供专业化的社会服务的活动, 是政府购买服务重要考核指标。

(四) 公信力

公信力是社会组织生存和发展的生命线, 是社会组织安身立命的根本, 是政府购买服务重要衡量指标。社会组织公信力是指社会组织获得社会公众和利益相关者信任的能力, 主要表现为社会组织在提供社会服务的项目操作过程中所体现出来的透明性、非营利性、公共性, 并获得社会认可、信任和支持的能力。公信力是战略管理的外部环境操控能力, 与社会组织资金募集能力息息相关, 公信力越强的社会组织更容易得到社会公众和利益相关者的募捐和资助, 反之亦然。公信力的毁灭性也是巨大的, 一旦公信力丧失, 对社会组织来讲几乎是毁灭性打击。

四、毕节试验区社会组织承接政府购买服务能力现状分析

毕节试验区成立于1988年, 地处乌蒙山腹地, 与川滇接壤, 地理位置不沿边不靠海的内陆城市, 自然环境恶劣, 交通不便, 天无三日晴, 地无三里平, 是少数民族聚集区, 2016年, 经济增速居贵州第二, 但是由于人口密度大, 人均收入低, 贫困人口多, 是国家集中连片贫困地区;社会组织数量及增幅仅次于贵阳和遵义, 政府购买服务实施条例于2015年6月22日颁布实施。本文按照金字塔模型对毕节试验区社会组织核心要素进行指标分析, 通过滚雪球抽样选取部分社会组织负责人、工作人员进行走访和座谈, 发现毕节试验区社会组织发展呈现出自己显著性特征和特点。

(一) 整体发展不均衡造成政府购买服务的局限

近十年来, 毕节市社会组织发展基本情况如下:毕节试验区社会组织数量稳步提升, 年均增幅10%左右, 截至2016年底, 在毕节市民政局登记注册的社会组织共有600多家, 其中, 可承接政府购买服务社会组织数量约100家, 占比30%左右, 比例较低。从行业分布来看, 毕节试验区社会组织覆盖面广、门类齐全, 涵盖范围包括教育、医疗、卫生、体育、宗教、养老、民族文化研究等十多个行业领域, 但是各类组织行业间数量和质量发展不均衡, 其中数量增速最快的为教育类、医疗类社会组织, 而承接购买服务领域集中在文体类、养老类、教育类、研究民族文化的学会类等社会组织。影响力上, 毕节试验区大多数社会组织影响力范围在毕节地区, 而在全省甚至全国范围内有影响力的社会组织不多, 仅有毕节市苗学研究会等寥寥几家。从上述概况可以看出, 由于毕节市社会组织数量与能够承接的政府购买服务的社会组织数量形成鲜明落差, 行业分布结构性失衡, 社会组织影响力小造成政府购买服务的局限, 从而导致政府不敢购买;另一方面, 正是由于社会组织承接项目太少, 社会组织缺少在锻炼和实践中提升公共服务供给能力和水平的机会, 两者陷入了先有鸡还是先有蛋的矛盾之中。

(二) 内部治理能力完善, 战略管理能力和项目管理能力发展倒置

2016年, 通过对毕节试验区的社会组织进行调研发现, 一是毕节试验区社会组织内部治理能力完善并能发挥相应作用。社会组织内部基本制度措施完备, 包括财务管理能力、内部制度建设方面能力已经比较完善;内部治理结构合理包括会员代表大会按时召开, 理事会、监事会和秘书长作用明显。这说明从2012年开始为期5年的, 由中央财政支持、贵州省民政局指导、毕节市民政局承办的“提升社会组织能力建设”培训项目已经初见成效。二是在战略管理能力上, 毕节试验区社会组织普遍欠缺。缺乏对社会组织长期、中期、短期的战略规划, 以及持续性募集资源能力和公益营销能力。现状是, 有合适的项目就去竞标, 对结果则呈现随遇而安的态度, 对组织的发展规划和目标并不明晰, 仅仅是凭兴趣爱好做一些自己想做的事情。三在项目管理能力上, 毕节试验区大部分社会组织则呈现出强劲势头。一旦有合适的项目落地, 社会组织内部就会调配自己方方面面的资源, 尽量的把活动开展好。造成这种现象的原因是, 毕节市试验区大部分社会组织的人员构成主要是退休的、技艺精湛、经验丰富的专家学者, 他们基于自己的公益理念和兴趣爱好去做一些事情, 于专家学者来讲, 其所参加的社会组织是提供发挥余热的平台, 他们更关心事情本身, 而不是社会组织的发展。四是兼职化和老龄化严重, 后备人才不足。在调查中发现, 毕节试验区的大部分社会组织兼职化和老龄化严重, 后备人才不足。比如, 毕节市健身气功协会和毕节市中医药协会, 组织宗旨明确, 开展活动也丰富多彩, 由于其人员的主要构成主要是离退休的公职人员, 后继人才储备不足, 就造成了发展乏力。

(三) 公信力危机意识淡漠

社会组织公信力与募捐息息相关。毕节试验区大多数社会组织资金来源单一, 主要来源包括:政府资助、缴纳会费和企业赞助, 且额度较小。募捐资金不足就造成社会组织一再缩减自身日常开销, 且难以负担日常开销, 就造成了项目专业化和管理业余化的现象, 长此以往, 印象固化, 民众对社会组织的专业化行为产生业余化的印象, 对社会组织开展的社会服务缺乏信任, 更不利于社会组织公信力的建构和承接政府购买服务, 产生这些问题的根源就是社会组织公信力意识淡漠, 没有及时公开资金使用情况和项目运行情况。另外, 品牌建设意识不足。品牌是社会组织重要的身份标识, 可以帮助外界对社会组织进行公正客观的评价, 能够帮助社会组织快速汇聚公益性资源, 而毕节试验区社会组织普遍存在品牌建设意识不足现象。

五、对策建议

教育与培训是提升能力和挖掘潜能的最有效的途径, 通过教育和培训可以有效的实现社会组织共性能力提升, 但是由于社会组织多样化、专业化的发展趋势, 不同类型社会组织专业能力提升侧重点也会有所不同, 因此, 对毕节试验区社会组织来讲还是结合组织自身发展目标、宗旨和发展规划, 有侧重点的进行自身能力体系建设。

(一) 协同发展, 提升可持续发展能力

社会组织可持续发展的能力的动态提升, 核心是搭建好管理人员的专职化和项目人员的专业化。管理人员的专职化能有效化解战略管理能力和项目管理能力倒置的问题, 实现社会组织有梯度的、可持续的发展;也能有效化解内部治理能力的空心化、形式化现象, 让社会组织能力体系在底层建构的更加稳定, 为项目人员进行专业化的业务开展免去后顾之忧。项目人员的专业化是个相对现象, 虽然目前, 毕节试验区项目人员服务水平较高, 但是专业化能力是个动态过程, 需要不断的学习和更新。它包括对现有知识的总结和对新知识的学习, 具体为对社会组织内部的技术能力进行总结归纳和传承, 主要是用现代技术手段老专家、老学者进行项目操作进行梳理和归纳, 形成社会组织内部的培训教材;通过与科研单位、高校的合作, 积极向高校、科研单位学习最前沿的技术、研究, 增强社会组织技术竞争力。社会组织还要发展自己的公益理念, 吸聚人才, 搭建后备发展梯队。群体集聚机制是个人人格魅力型吸聚, 它能够吸引许多人才围绕同一个发展目标与愿景, 集聚起来共同发挥作用, 并且表现为人才集聚后产生的凝聚效应和互补优化。

(二) 树立品牌意识, 增进公信力

社会组织自律机制是社会组织公信力自我管理的基本途径。一是加强内部监督意识, 开展内部监督, 建立社会组织信息公开制度和新闻发言人制度, 及时在网站、微信等媒介上公布社会组织资金使用情况、项目进展情况、服务提供情况等大事记, 通过提升社会组织运行的透明度, 进而提升公信力。二是树立品牌意识, 加强品牌能力建设。坚持“以服务树立品牌, 以品牌赢得服务”的发展理念, 培育组织在供给社会服务过程中与民众的良性互动, 通过公开信息, 实现组织的公共性、透明性、非营利性等特点, 赢得民众和利益相关方信任并获得支持。增强社会组织公信力意识。三是建立舆情应对机制, 加强危机公关处理能力。公正、诚实和透明对社会组织来讲是最好的危机公关,

(三) 服务供给“精准”有效满足民众需求

社会组织的发展要融入当地经济社会发展的大环境, 才能有效提升自身生命力, 才能适应经济社会不断进步发展大格局。政府会根据本地区群众的实际需求和每一年政府工作的侧重点及行政审批制度改革方向, 建立科学规范的政府购买服务“动态调节机制”确保公共服务水平和质量逐步提高。对社会组织来讲, 政府对社会组织能力建设的引导是机遇也是挑战, 社会组织从本地实际入手进行分析, 可以提早准备专业性的能力, 从而使提供的服务更具有针对性, 使政府的购买更具有可操作性, 也更能提高民众的满意度。社会组织承接政府购买服务能力提升是个系统工程, 社会组织的能力提升不是一朝一夕的事情, 需要系统谋划、长远规划、重点发力。通过对毕节试验区社会组织能力体系进行分析可知, 金字塔模型建构的四个能力梯度能力层次不是静态的发展和固态的分割而是要形成动态能力运行机制, 内部治理能力、战略管理能力、项目管理能力和公信力之间彼此啮合、相互依存、共同行动、共担风险。只有四个能力梯度间通过协调合作, 才能够成功承接政府购买服务, 才能产生有序的治理结构, 促进公共利益的实现, 才能实现社会组织和当地经济社会的协同发展, 提升自身可持续发展能力。

摘要：能力建设是社会组织承接政府购买服务的重要内容。对欠发达地区来讲, 社会组织要抓住政府购买服务的外部发展契机, 通过建构自身能力体系、树立品牌意识、提高服务供给能力等途径提升可持续发展能力, 从而为民众提供高效优质的服务。

关键词：社会组织,政府购买服务,能力体系建设