PPP合作模式政府采购制度的调查

PPP合作模式政府采购制度的调查（精选9篇）

篇1：PPP合作模式政府采购制度的调查

关于PPP项目推进政府采购制度管理的调查

为了贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的要求，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府与社会资本合作(Public-PrivatePartnership,简称PPP)发展的制度体系，需要在PPP工作的采购程序、融资管理、项目监管和绩效评价等各方面做出一系列制度设计和政策安排。本人就PPP合作模式政府采购制度安排这一课题，走访了相关单位，进行社会调研，现将在调研中形成的一些想法加以论述。

一、按照政府采购规则选择PPP合作方是国际通行做法

按照政府采购的方式选择PPP合作伙伴既是国际惯例，也是一种规范、有效的做法。PPP谋求建立政府与社会资本的长期合作关系，政府既要支付或补贴费用，也要负责基础设施及公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益的最大化。

从本质上说，PPP是政府为了提供公共服务而进行的一种特殊采购活动，属于政府采购范畴，应当被纳入政府采购监管体系。各国实践表明，PPP付费方式及合同类型大体分为两类：一类是政府付费，也就是公共采购，包括公共产品、公共工程和公共服务；另一类是使用者付费，也就是特许经营。因此，国际上普遍将服务和工程特许经营权的授予视为政府采购公共服务的一种方式，并将其纳入政府采购制度监管，而不是单纯地将其作为一种基础设施和公用事业的融资方式。

从概念上看，PPP也符合世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）对政府采购的定义，即“为了政府目的以任何合同方式开展的采购活动”。因此，世界贸易组织、联合国和世界银行等国际组织和有关国家在选择PPP合作方时都遵循政府采购规则。例如，联合国《私人融资基础设施项目法律指南》强调，特许经营应采用联合国颁布的采购示范法中的服务采购方式。欧盟在今年2月对其政府采购系列指令重新修订时，特别针对选择特许经营承办企业（或组织）的原则、方式、程序、评估标准、合同变更、履约监管等内容，按照政府采购的有关规则和要求作了规范和完善。同时，我们也注意到欧盟成员国、日本、韩国等国都将特许经营列入了GPA出价。

最后，从我国政府采购法对采购活动和服务采购对象的定义来看，PPP项目选择合作机构的活动也应当遵循政府采购法律制度规定。

二、PPP采购与传统采购的区别

虽然PPP项目的采购程序遵循政府采购规则，但PPP采购与传统采购相比，具有一定的特殊性：

一是PPP项目的采购需求往往比较复杂，难以一次性通过采购文件进行完整、明确的描述。很多情况下，都需要合作者先提出解决方案，再由项目实施机构结合项目需要提出采购需求，并通过谈判不断进行修正和优化，直至合作者提供的解决方案和采购需求能够比较好地契合。二是PPP项目并不都是以价格作为核心竞争要素。比如一些收费高速公路，可能要求参与竞争的潜在合作者各自提出最短收费年限，导致项目在采购环节无法单纯以价格进行竞争。此外，有些实际回报率低的公益性项目，政府还可能延长特许经营权限，来满足项目管理和实施的需要。

三是PPP项目采购金额大，交易风险和采购成本远高于传统采购项目，竞争程度也较传统采购项目低，采购活动失败的几率比传统采购更高。四是PPP项目的采购合同比传统的采购合同更为复杂，可能是一个一揽子的合同体系也可能是多轮采购后签订多个合同，对采购双方履行合同的法律要求非常高，后续的争议解决也较传统采购更为复杂。

五是PPP项目大多面向社会公众提供公共服务，采购结果的评定需要考虑服务对象的切身感受，不能只根据采购合同规定的各项技术和服务指标进行履约验收，还需要结合预算绩效评价、社会公众评价、第三方评价等其他方式，综合评价PPP项目的实施和管理效果。

三、推进PPP项目政府采购管理的基本设想

PPP项目适用政府采购法律制度，既是政府采购法的基本要求，也是行之有效的务实做法。一方面，我国的政府采购法律制度规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源五种采购方式，并授权监管部门可以认定新的采购方式。这些法定的采购方式，能够比较好地适用于PPP项目采购中公开竞争、选择性竞争和有限竞争的情况，使PPP项目采购更具可操作性。另一方面，我国的政府采购法律制度还规定了优先采购节能环保产品，支持中小企业等宏观调控和政策功能目标，将更加有利于PPP项目发挥公共性和公益性作用。将PPP纳入政府采购体系，也将促进我国政府采购市场开放，与国际规则对接。但是，由于PPP项目在采购需求、竞争方式、合同管理、履约验收、绩效评价等方面的特殊性，其采购管理不能简单套用现有的政府采购法律制度规定，而需要在政府采购整体法律框架下，作出特殊的制度性安排与创新。

一是在现行的政府采购法律制度框架下进行顶层设计，并充分借鉴国际PPP项目成熟的采购经验和做法，特别是借鉴联合国贸易法委员会《私人融资基础设施项目示范法》及其立法指南中的有效经验和做法。二是结合PPP项目采购特点，在现行法律规定的五种采购方式基础上，按照法律授权创设新的政府采购方式，即竞争性磋商，重点是引入两阶段采购模式，着力实现在需求标准完整的基础上合理报价的公平交易规则，将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”基本目标上来。

三是创新PPP项目采购程序，如强制资格预审，现场考察和答疑，采购结果、合同文本公示，采购结果确认谈判，邀请质量检测机构及PPP项目服务对象参加履约验收和评价等，以保证项目采购的成功率以及项目采购的质量和效果。

四是创新项目监管方式，结合PPP项目金额大、后续监管链条长等特点，借鉴国际通行做法，强制引入政府采购信用担保，通过引入担保机构第三方监管弥补行政监管的不足，减轻项目风险。同时，推进信息公开，自觉接受社会监督。

陈老师您好：

徐荔给你添麻烦了，心里很是歉意。请根据我下面的科研完成情况帮帮忙，将不胜感激！

我的调研报告的题目《关于PPP项目推进政府采购管理的调查》，调研报告也随该邮件给您寄去了。

现将我2014年的科研完成情况归纳如下：

1.申报2014年国家课题《完善我国税权体系的研究》

2.2014年国家行政学院课题结项（课题负责人：胡术阁

成员：徐荔）

3.黑龙江省会计学会2014论文评比一等奖，已经上交证书。

4.哈尔滨市会计学会2014论文评比一等奖，已经上交证书。

5.参加哈尔滨社科联和黑龙江大学联合举办的“城市治理”论坛 上发言。

6.哈尔滨市委党校安排的“十八届四中全会理论研讨会提交论文”一篇，题目是《十八届四中全会法治政府之下新的《预算法》的学习与实施政府》

7.调研报告：《关于PPP项目推进政府采购管理的调查》

徐 荔

2014年12.11日

篇2：PPP合作模式政府采购制度的调查

Public-Private Partnership

一、PPP模式的定义

PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。

PPP是英文“Public-Private Partnership”的简写，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。①、PPP的狭义定义

可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。PPP的狭义定义更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则。②、PPP的广义定义

是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。③、PPP通常模式

是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

二、PPP模式的意义

提高了资源使用效能和建设、运营效率。加快转变政府职能，完善财政投入 及管理方式，拓宽城镇化建设融资渠道，培养合格市场投资主体，形成投资、建设、运营的市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素的协同机制。

①、推广运用PPP模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

②、推广运用PPP模式，是加快转变政府职能,规范政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。PPP模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，更好地实现政府职能转变。

③、推广运用PPP模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。PPP模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

三、PPP模式的分类

PPP模式广义上可以分为外包、特许经营和私有化三大类。①、外包类

PPP项目由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。②、特许经营类

项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。根据项目的实际收益情况，通过建立有效的监管机制，协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。③、私有化类

PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

四、PPP模式的优点

在公共服务领域推PPP模式，是激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，采用PPP模式，对统筹 做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。

①、消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项目完工风险和资金风险。

②、有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

③、促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。④、政府部门和民间部门可以取长补短。发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

⑤、有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。PPP模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。

⑥、风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

⑦、有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

五、PPP模式的必要条件

①、政府支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任——为大众提供最优质的公共设施和服务却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。②、政策保障.A、减少审批环节，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

B、多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。

C、完善财税支持政策。通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取PPP模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

D、做好金融服务。金融机构应符合PPP模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。③、法律保证

篇3：PPP合作模式的政府职责分析

PPP ( Public Private Partnership) 是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务,而建立的融资模式,该模式是立足在具体的项目之上的,这些项目通常是基础设施和公共事业领域的项目建设,其具有长期稳定收益的特点。换句话说,PPP合作模式就是政府和社会资本通过协议而形成长期的合作关系,合作期间共担风险、共享利益。

我国属于发展中国家,处于社会主义初级阶段,随着国民经济的发展,城市规模的不断扩大,我国政府同样面临财政赤字、公共服务供给低效、债务危机以及信任危机等问题。另外,公共需求的多元化和动态化特征也迫切要求政府部门对公共服务的效率和品质给予回应。因此,将PPP模式引入我国的基础设施建设具有极其重要的现实意义。

2 PPP合作模式下政府部门应担当的职责

2. 1 建立健全PPP合作模式法律体系

采用PPP模式对项目进行合作运营,一般投资的回报期都在十年以上,有的甚至高达几十年,时间十分漫长,期间涉及的环节也比较多,诸如规划设计、建筑施工、后期维护和项目评价等,每一个环节都和参与者的权力、义务密切相连,必须要有相应的法律法规对之加以界定,这样才能避免矛盾,提高PPP模式的运营效率。

具体来讲,就是要对参与PPP项目的各方,着眼风险分担作出详细明确的规定,其中,因为政策规划等原因引发的风险应由政府承担。但是实际的情况是在该模式中,社会资本相对处于弱势,所以就要在相关立法中,对政府的行为进行制约,以确保社会资本的权力得以实现。同时,也可以有效地避免政府直接介入而导致PPP融资平台公司缺少自主控制权,这样就不会发生项目投资回报率低下以及在市场上没有竞争力等问题。对PPP实施立法,并将之融入国家的法律体系,对于社会资本来讲,具有增强信心的作用,可以进一步有效发挥PPP模式在融资方面的优势。

2. 2 转化政府职能与完善准入机制

在PPP合作模式中,政府是处于主导地位的,PPP模式要想成功运营,必须要对政府的职能进行转化,也就是政府要将其职能由管理向服务转化,同时,加快其社会职能向社会组织转化的步伐,把一些原本由政府承担的诸如技术、服务和协调性工作,交由社会组织办理。当然,这也绝不意味着政府可以撂担子,把所有的责任都转移给市场,政府要承担起自身应该承担的职责,通过帮助和支持,协调好社会资本中各参与方的原理和义务,成立专门的管理部门开展相关工作。

社会资本进入PPP模式,在准入机制上要进一步放宽。第一,在PPP项目中,政府和社会资本的地位是平等的,政府对准入条件应该有明确的规定,并向社会公示,确保信息对称。第二,在采用招投标方式对社会资本进行选择时,要按照公平公正、诚实守信的原则实施,尽可能地降低准入门槛,给更多的社会资本创造参与PPP项目的机会,带动项目产生更强的市场竞争力。

对于特许经营项目,要严格规范准入资格,政府在对社会资本进行选择时,同样要遵循公开、公平、公正原则,杜绝暗箱违规操作。在具体实施时,价格因素是评标的重要标准,但不是唯一标准,要采用综合评估的方式,将评标的对象扩展到多个评标标准,这样才能保障项目建设运营任务得以顺利完成。

2. 3 建立切实可行的监管机制

作为一种融资项目,PPP是在政府和企业之间开展的,对社会资本的引入,必须由严格的配套机制进行监管,通过实施具体化、标准化的监管机制,确保项目每个环节都处于监管之下、有章可循。监管机制一般包括价格、安全、退出和风险监管。

第一,价格监管就是采用价格上限制度进行定价,可以采用召开价格听证会的方法,听取社会各界意见建议。

第二,安全监管就是对每一个细小的可能引发事故的环节进行管控,将监控落实到PPP项目的全过程。

第三,退出监管就是特许经营期在到期之后,社会资本退出时应该保障相关设备和资产安全交接; 实施此项监管可以保障一旦出现意外情况,可以有效地降低风险。

第四,风险监管机制。合同的制定过程中,应使合同具有适度的弹性,使合同双方在面临市场环境的变化或干扰时,可以适当增加一些弹性条款。应完善合同的风险分担机制,广泛进行市场调研,根据公共服务的性质合理确定合同期限的长短,避免合同期限太长增加政府解约和寻找新合作伙伴的难度与风险,或合同期太短造成承包商不能获得合理利润的风险。

2. 4 做好项目示范工作,提升总结学习能力

一般而言,PPP模式在不同国家的应用程度不尽相同。在工业化国家( 欧洲、美洲) ,PPP模式主要用于教育、医疗、垃圾处理和公共建筑等公共服务领域。而在对基础设施有巨大需求的发展中国家( 亚洲、非洲) 而言,PPP模式则在能源、水利和公路领域得到广泛应用,以服务于该国快速的经济增长,所以较多采用服务外包等模式。在项目的示范学习工作中,政府应该了解目前各国PPP应用情况,了解多数项目失败或出现问题的主要原因。从外部环境来看,多数国家尤其是发展中国家融资市场不成熟、没有足够的法律支持也是项目失败的主要原因。因此,失败的项目,政府部门更应该加强学习。

政府管理者很多情况下都忽略了对合同治理经验教训的总结。合同制的实施都是一种学习的经历,政府应增强经验教训的总结与学习能力,积极对每次合同实施的效果进行评价,并思考在未来合同治理中如何改进不足的地方。政府在实践中要不断积累实施合同制治理的经验,从而提高合同制治理的有效性。

2. 5 履行财务监管职能,加强项目管理与评价

PPP项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务,涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理以及财政支出监督检查和绩效评价等财政职能。推广运用PPP模式对财政管理提出了更高要求。各级财政部门要提高认识,勇于担当,认真做好相关财政管理工作。

政府财政部门要积极做好地方融资平台公司项目的梳理,将符合要求的项目逐步转化为PPP模式,缩小融资平台公司债务规模。在明确项目收益与风险分担机制时,要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,减少政府不必要的财政负担。各级财政部门要建立项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度,按照政府性债务管理要求,对政府付费或提供财政补贴的项目严格进行财政承受力论证,合理确定补贴金额,依法严格控制政府债务风险,重点做好融资平台公司向PPP项目转型的风险控制工作,切实防范和控制财政风险。

3 结论

PPP模式,是建立在政府与私人企业合作的关系基础上,有合作必然有责任的分担和权力的共享,那么从实际出发的角度,如何定义政府部门的责任,如何明确其界限是一个非常重要的环节。实施PPP模式,可以有效解决我国新型城镇化建设资金缺口大的问题,在PPP模式中,政府各部门应该各司其职,对可能存在的风险进行全面系统的管理,力促城镇化建设成为我国经济发展的新的增长点,部门要高度重视推广运用PPP模式,切实加强领导,明确职责分工和工作目标要求。要加强PPP实施能力建设,注重引进和培育专门人才,大力宣传PPP工作理念和方法,增进政府、社会和市场主体共识,营造推进PPP的良好氛围。

参考文献

[1]杨明生,杨永星.推进新型城镇化要走出几个认识误区[J].中华建设,2012(5).

[2]穆尉鹏.PPP项目融资风险分担机制研究[D].重庆:重庆大学,2008.

[3]徐霞,郑志林,周松.PPP模式下的政府监管体制研究[J].建筑经济,2009(7).

篇4：PPP合作模式政府采购制度的调查

摘要：2014年，国务院要求加快建立规范的举债融资机制，并充分吸引社会资本参与政府投资项目建设。为贯彻落实国务院决策部署，国家发展改革委、财政部分别出台了一系列政府与社会资本合作（PPP）模式的指导意见或管理办法，政府与社会资本合作（PPP）模式得到了快速发展。但在实际工作中我们发现，推进政府与社会资本合作（PPP）模式虽然已有了基本的系统框架，仍存在诸多问题和矛盾，为此我们进行了专题研究。文章首先对PPP模式的概念、优势和推进意义进行了全面分析。然后，从权责利不相匹配，项目单位融资积极性不高等五个方面对传统政府投融资体制的弊端进行了剖析，并从PPP模式推进主体职责划分不清等四个方面对PPP推进存在的问题进行了分析和研究。最后，针对分析发现的问题，提出了对策和建议。

关键词：PPP模式 政府投融资体制 问题 对策建议

PPP融资模式起源于欧美国家，现已形成较为完善的系统模式，上世纪80年代PPP模式在我国得以推广。2014年，国务院要求加快建立规范的举债融资机制，并充分吸引社会资本参与政府投资项目建设。为贯彻落实国务院决策部署，国家发展改革委、财政部分别出台了一系列政府与社会资本合作（PPP）模式的指导意见或管理办法，政府与社会资本合作（PPP）模式得到了快速发展。但在实际工作中我们发现，推进政府与社会资本合作（PPP）模式虽然已有了基本的系统框架，仍存在诸多问题和矛盾，为此我们进行了专题研究，并提出了一些有针对性的对策和建议。

一、PPP模式的基本情况

（一）PPP模式的概念及基本思路

政府与社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。利益共享、风险共担是政府与社会资本合作（PPP）模式的核心，政府部门不仅能够有效利用社会资本进行项目建设和运作，还能带动社会资本和国有资本之间进行高效竞争，从而提高公共服务产品和准公共服务产品的效率和质量，政府和社会资本借此实现双赢。

（二）PPP模式的优势

一是有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道。二是有利于提高投资效率和运营效率，增强经济增长内生动力。三是有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济。四是有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。五是有利于优化投资结构，盘活存量社会资本，促进固定资产投资平稳较快增长。综合以上五方面优势，加快推进政府与社会资本合作（PPP）模式，既可以充分发挥市场配置资源的决定性作用，又能够更好地发挥政府作用，是推动铜川市基础设施和社会事业项目投资建设领域治理体系和治理能力现代化的重要手段。同时，还可以一方面逐步化解现有地方政府性债务，另一方面移植未来地方政府将会产生的新债务，从而成为融资新途径。

（三）加快推进PPP模式的重要意义

铜川作为西部欠发达城市和资源枯竭型城市，目前，正处于转型发展的攻坚期和“四个铜川”建设的起步期，在城市基础设施、公共服务等诸多领域的投资建设任务十分繁重，项目融资难问题已成为制约发展的巨大瓶颈。同时，铜川市还处于新型城镇化建设的加速期，城镇化将会使城镇人口快速增加，相应地必然对城市各项基础设施和公共服务设施提出更高要求，而这些公益性设施的建设需要投入巨大的资金，如公共交通、环境卫生、文化体育等。基础设施属于公共产品或准公共产品，长期以来都由政府提供，具有建设周期长、成本高、收益慢等特点，同时，政府作为唯一投资主体，还要承担巨大的财政压力和风险。在转型发展和新型城镇化建设的双重压力下，单纯依靠政府直接投资和金融信贷支持已难以满足发展的需要，相应地还会导致政府性债务膨胀，也不利于公共服务供给侧结构性改革。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确提出地方政府融资的两个新方向，一个是自发自还的地方债，另一个就是政府和社会资本合作（PPP）模式。因此，加快推进政府与社会资本合作（PPP）模式，引入社会资本投资基础设施建设，实现投资主体多元化是破解新常态下基础设施和社会事业项目融资瓶颈问题，提高公共产品和服务供给能力和效率的有效路径。

（四）PPP模式的相关政策

目前，我国PPP模式主要是以发展改革部门推动的特许经营型PPP模式，以及财政部门推动的政府采购型PPP模式两种形式发展的，尚没有统筹两种PPP模式协调推进的顶层政策制度设计。一是特许经营型PPP模式。国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）及《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，提出具体要求。二是政府采购型PPP模式。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）以及《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等方面提出具体要求。同时，陕西省为加快推进政府与社会资本合作，省政府办公厅印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（陕政办发〔2015〕81号），明确了PPP项目范围、适用模式、政策措施以及操作程序等。

二、传统政府投融资体制的弊端

（一）权责利不相匹配，项目单位融资积极性不高

在传统政府投融资体制中，项目建设资金主要由发展改革或财政部门负责争取或筹措，项目单位只负责投资建设。项目单位一般在资金落实后才会开工建设，并且当资金紧缺时，不是积极拓宽融资渠道去筹资，而是暂停施工，等靠要思想严重。传统投融资体制既不利于提高项目单位的融资积极性，更不利于提高资金的使用效率。

（二）完全依靠政府投资，财政负担过重

要实现资源型城市转型以及新型城镇化建设目标，铜川在城市基础设施、公用事业以及社会事业等方面的投资需求还很大，远超出市财力的承受范围，但传统的融资模式对财政依存度过高，项目建设大部分依靠财政直接投入或融资担保来筹措资金，势必加重财政负担，加大财政风险。

（三）投融资平台管理落后，不利于再融资

目前，铜川市市县两级投融资平台公司虽有多家，但仍缺乏规范高效的主力融资平台，存在的问题主要有以下几点：一是未严格按照现代企业制度规范运行，管理模式滞后。二是法人治理结构不完善，企业缺乏投资风险控制机制，投资效率不高。三是缺乏现代经营管理理念，经营效益不佳，发展后劲不足。四是缺乏有效的偿债机制，普遍存在借款人、用款人、还款人不一致的问题，增加了平台再融资的难度。

（四）创新型投融资机制发展滞后，融资渠道不畅

受传统政府投融资机制的思维惯性影响，铜川在项目建设过程中对新型金融工具的使用不足，没有充分用足、用好、用活金融政策。并且在多层次资本市场和债券市场的投融资发展也相对滞后，虽然政府大力支持该类融资途径，但受投融资管理体制和资本市场等方面的约束和限制，致使该类融资短期内难有较大突破。

（五）完全由政府主导，不能充分发挥市场配置资源的决定性作用

政府部门一般是根据既定规划或计划实施项目建设的，而在新形势下，推进基础设施、社会事业等项目建设，必须坚持“市场主导、政府引导”的原则，对于可以完全市场化或准市场化的公共产品和服务，如果继续由政府主导而不引入市场机制，势必导致市场主导地位的缺失，也很难实现效率的最大化和质量的最优化。

三、铜川市PPP模式推进情况

（一）健全了推进机制，强化了组织领导

4月22日，铜川市政府办以铜政办发〔2016〕17号印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的通知》，明确了市级PPP推广的主要任务、筛选程序、合同管理、绩效评价和保障措施等，建立了全市PPP联席会议制度，基本实现了“组建一个工作机制，设立一个专门机构，搭建一个制度框架，推出一批示范项目”的四个一目标，为全市PPP推广提供了组织保障。市财政局制定出台了《PPP项目内部工作职责及操作流程》，为PPP项目推进提供了有力保障。

（二）建立了项目库，取得了一定成效

铜川市不断加大PPP模式推广和PPP项目推介力度，市发展改革委及时建立了市级PPP项目储备库，入库项目共17个，估算总投资108亿元。其中南市区集中供热、锦绣公园等5个项目已入选省级PPP项目库，2个项目入选国家PPP项目库。为扩大PPP项目推介面，市发展改革委在委门户网站开辟了PPP项目库专栏，对入库PPP项目单行材料进行动态公示。市财政局聘请PPP专业机构指导项目单位进行项目识别、项目准备等工作。同时，在财政系统组织的全国第二批PPP示范项目中，陕西省共有5个项目入选，其中铜川市项目占3个，被评为全省PPP工作先进地市。目前，市老年服务中心等3个项目已完成项目采购。

（三）征集了专业力量，提高了项目质量

为解决PPP项目咨询机构良莠不齐问题，提升PPP项目咨询专业化水平，铜川市在全国范围内公开征集了一批PPP专业咨询服务机构，为PPP项目各阶段提供全程服务。目前，已确定了上海济邦等10家综合服务类机构，锦天城等3家律师事务所，普华永道等3家会计师事务所，以及国众联等3家资产评估公司，并在第一时间在市政府门户网站、铜川日报、市财政局门户网站等媒体和网站进行了公告。

（四）加强了宣传培训，提高了政策水平

为了让全市上下干部职工充分认识和学习PPP模式相关政策法规，使得在具体项目策划和推进过程中能够得心应手，铜川市财政局组织编印了《政府与社会资本合作模式政策法规汇编》、《政府和社会资本合作模式领导讲话及政策解读》，以及《政府和社会资本合作项目实例选编与实操》，向广大干部职工进行了发放。同时，聘请国内知名PPP咨询专家为参与PPP项目推进的一线干部进行集中培训，大大提高了一线干部职工的PPP政策理论水平。为扩大PPP模式宣传面，铜川日报开设了每月一期的PPP专版，收效良好。

四、PPP模式推进中存在的问题

（一）推进主体职责划分不清

目前，我国PPP模式没有顶层制度设计，缺乏统筹协调政策措施，推进主体职责划分不清，导致发展改革和财政部门只能分别按照本系统上级部门的指导和要求开展工作。例如：两部门分别建立了项目储备库，但入库项目存在类别划分不清，数量较少，且出现相互重叠现象，不利于分类推进和上报争取政策性资金支持等。

（二）现有PPP政策指导性不强

在推进PPP模式过程中，存在政出多门，各职能部门之间缺乏协调，使得地方政府及PPP项目实施机构无所适从，一方面有损政府公信力，另一方面重复指导和管理也造成管理低效和浪费，严重制约了PPP模式的推进和应用。

（三）PPP项目配套政策不健全

由于公用事业收费定价实行政府指导价或政府定价，公用事业项目用地不能划拨给私营企业，私营企业向政策性金融机构融资存在制度壁垒等问题突出。要加快推进PPP模式，就必须进一步健全相关配套政策，消除社会资本对PPP项目的犹豫和观望。

（四）PPP项目监管责任未落实

PPP项目主要包括立项、特许经营者招标时的准入监管，以及项目建设运营时期的绩效监管。目前，PPP项目两项监管责任尚未落实，不能保证项目实现真正的物有所值，以及解决市场失灵和群众利益保护等。

五、推进PPP模式的对策建议

（一）协同推进发展

目前，铜川市基础设施建设任务十分繁重，既需要推广政府采购类PPP模式，也要大力发展特许经营类PPP模式。建议明确由发展改革部门主导建立特许经营类PPP制度体系，财政部门主导建立政府采购类PPP制度体系，并按照协同推进的原则，明确发展改革部门和财政部门推进PPP项目的职责和分工，理清基本概念和项目范围，加强协调配合，并形成制衡机制，共同推进铜川市PPP发展。

（二）转变投资模式

对于新建或改扩建基础设施或公用事业项目，建议先行通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营。经过市场实践后确因客观条件限制无法实现PPP合作的，再行考虑申请政府财政资金建设。

（三）盘活存量资产

对于已建成基础设施或公用事业项目，建议积极探寻植入PPP模式，引入社会资本，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营，盘活现有资产，缓解财政压力。

（四）严格建设程序

建议进一步明确PPP项目必须严格履行项目基本建成程序，发展改革部门应从发展战略、产业政策、行业准入等角度对项目进行审查管理。对于特许经营项目，物价部门还应强化进行使用者付费机制审查。对于政府购买服务或财政补贴特许经营项目，财政部门还应强化财政资金投入的专项审查。

（五）落实配套政策

建议尽快完善PPP项目所涉及的财政、金融、用地、定价、资源配置等各项配套政策，确保PPP项目能够优先获得财政、金融、用地的等方面的保障和支持。

（六）建立评估制度

建议尽快建立PPP项目专业评估论证制度，聘请相关专家组建PPP项目专家委员会，在做好单个项目财政承受能力论证和物有所值评价的基础上，进一步强化项目可行性研究，并统筹全市总体发展规划和总体财政承受能力，对项目进行比选论证。

参考文献：

[1]国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见[Z].国发〔2014〕43号

[2]国家发展改革委.关于开展政府和社会资本合作的指导意见[Z].发改投资〔2014〕2724号

[3]财政部.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知[Z].财金〔2014〕76号

[4]陕西省政府办公厅.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见[Z].陕政办发〔2015〕81号

[5]铜川市政府办公室.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的通知[Z].铜政办发〔2016〕17号

[6]国家发展改革委主题青年调研PPP组.关于推进PPP模式的调研与思考[J].宏观经济管理，2016（3）

[7]李开孟.PPP模式下政府购买服务的新内涵[J].中国投资，2015（10）

[8]赵超霖.操作性差、主观性大或致PPP“物有所值”评价流于形式[N].中国经济导报，2015—11—18

篇5：PPP合作模式政府采购制度的调查

《城市轨道交通投融资研究文集》一书收录了作者近年撰写的轨道交通投融资方面的文章17篇，内容涉及城市轨道交通ppp模式的理论问题研究、票价政策研究、法律问题研究、案例研究、仲裁机制研究、国际经验研究、经营协议参考范本等方方面面，并附有国内城市基础设施建设方面的经营和管理办法。

ppp模式简言之，就是要根据轨道交通准公共产品的经济特点，将其公益性与营利性区分开来并进行量化研究，由政府负责公益性部分的投资和承担之对应的风险，通过政策制度的安排解决部分外部性问题；同时以营利性内容吸引多元化的社会投资，由社会投资者负责经营性部分的投资和承担与之对应的风险，通过建设前竞争招标机制和建设后科学合理的风险负担、利益共享机制，规范的监管标准和规则，实现政资分开、政企分开。

目录

加快ppp模式的研究与应用 推动轨道交通市场化进程

城市轨道交通投融资问题的研究与创新

地铁投融资与管理运营的思路及建议

政府主导 多元投资 适度竞争——引入ppp模式发展城市轨道交通的战略建议

ppp的定义和分类探讨

城市轨道交通项目ppp模式的结构比较分析

城市轨道交通ppp模式下的票价管制政策分析——地铁公私合作模式的票价方案分析 我国城市轨道交通ppp项目重大法律问题研究

北京地铁四号线ppp运作案例研究

伦敦地铁ppp模式中的仲裁机制研究

bt方式在基础设施项目中的应用研究

建立地铁专项转移支付制度 推进轨道交通平稳健康发展

利用债券市场 促进轨道交通融资创新

利用短期融资券改善轨道交通企业债务结构

地铁ppp项目《特许经营协议》重要条款参考范本

各国城市基础设施ppp主管机构简介

附录1：北京城市基础设施特许经营条例

附录2：国务院关于投资体制改革的决定

附录3：关于北京市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见

附录4：市政公用事业特许经营管理办法

附录5：北京市城市轨道交通安全运营管理办法

附录6：香港地下铁路条例

参考文献

篇6：PPP合作模式政府采购制度的调查

编制单位：北京智博睿投资咨询有限公司

0 PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴关系，是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务，以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来明确双方的权利和义务，以确保项目的顺利完成。在这种关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。

PPP模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，以期达到更有效地提供公共服务的目的。PPP代表的是一个完整的项目融资概念。政府并不是把所有项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。政府的公共部门与私人参与者以特许经营协议为基础进行合作，与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿项目的整个过程。

PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私营部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。项目机构目标层次如下表所示。

项目机构目标分解表

PPP模式运作结构图

报告目录

第一章 旅游观光火车项目概况 第一节 旅游观光火车项目基本情况 第二节 旅游观光火车项目可行性研究结论 第三节 编制依据和原则

第二章 PPP项目模式介绍、必要性及可行性分析 第一节 PPP项目模式概述

PPP模式基本运作流程图

第二节 旅游观光火车项目采取PPP模式的必要性分析 第三节 旅游观光火车项目采取PPP模式的可行性分析 第四节 必要性与可行性分析结论

第三章 旅游观光火车项目建设背景、必要性及可行性分析 第一节 旅游观光火车项目建设背景 第二节 旅游观光火车项目建设必要性分析 第三节 旅游观光火车项目建设可行性分析 第四节 必要性与可行性分析结论

第四章 旅游观光火车项目市场发展分析 第一节 中国旅游观光火车业发展现状分析 第二节 项目地旅游观光火车发展现状分析 第三节 旅游观光火车市场分析 第四节 旅游观光火车市场分析结论

第五章 旅游观光火车项目选址及区位条件 第一节 旅游观光火车项目选址 第二节 旅游观光火车项目区位条件 第三节 旅游观光火车项目选址结论

第六章 旅游观光火车项目建设和发展规划

第一节 旅游观光火车项目建设发展指导思想及规划设计原则 第二节 旅游观光火车项目发展及建设内容 第三节 旅游观光火车项目运营方案规划 第四节 土建工程 第五节 公辅工程

第七章 环境保护

第一节 执行标准及排放标准

第二节 主要污染源、污染物及防治措施

第八章 职业安全与卫生及消防设施方案 第一节 劳动安全与卫生 第二节 职业安全 第三节 消防设施及方案 第四节 防范措施

第九章 节能方案分析 第一节 用能标准和节能规范 第二节 节能措施

第三节 旅游观光火车项目能耗分析

第十章 建设期限和实施的进度安排 第一节 旅游观光火车项目施工组织措施 第二节 旅游观光火车项目实施进度

第十一章 旅游观光火车项目组织管理与运行 第一节 旅游观光火车项目组织管理 第二节 劳动定员和人员培训

第十二章 投资估算和资金筹措 第一节 估算范围 第二节 投资估算依据 第三节 投资估算 第四节 资金筹措

第十三章 财务效益、经济和社会效益评价 第一节 财务评价 第二节 财务评价指标

第三节 旅游观光火车项目还款能力分析 第四节 旅游观光火车项目盈亏平衡及敏感性分析 第五节 政府及社会资本经济效益分析 第六节 财务评价结论

第十四章 社会及生态效益分析 第一节 社会效益 第二节 社会效益综合评价

第十五章 旅游观光火车项目风险分析及规避建议 第一节 旅游观光火车项目开发过程中潜在的风险及防范 第二节 旅游观光火车项目本身潜在的风险及防范 第三节 其他风险

第十六章 旅游观光火车项目结论及建议 第一节 结论 第二节 建议

篇7：PPP合作模式政府采购制度的调查

报告

编制单位：北京智博睿投资咨询有限公司

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PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴关系，是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务，以特许经营权协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来明确双方的权利和义务，以确保项目的顺利完成。在这种关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。

PPP模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，以期达到更有效地提供公共服务的目的。PPP代表的是一个完整的项目融资概念。政府并不是把所有项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。政府的公共部门与私人参与者以特许经营协议为基础进行合作，与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿项目的整个过程。

PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私营部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标。项目机构目标层次如下表所示。

项目机构目标分解表

PPP模式运作结构图

报告目录

第一章 固废综合处理与应用产业园项目概况 第一节 固废综合处理与应用产业园项目基本情况 第二节 固废综合处理与应用产业园项目可行性研究结论 第三节 编制依据和原则

第二章 PPP项目模式介绍、必要性及可行性分析 第一节 PPP项目模式概述

PPP模式基本运作流程图

第二节 固废综合处理与应用产业园项目采取PPP模式的必要性分析 第三节 固废综合处理与应用产业园项目采取PPP模式的可行性分析 第四节 必要性与可行性分析结论

第三章 固废综合处理与应用产业园项目建设背景、必要性及可行性 分析

第一节 固废综合处理与应用产业园项目建设背景 第二节 固废综合处理与应用产业园项目建设必要性分析 第三节 固废综合处理与应用产业园项目建设可行性分析 第四节 必要性与可行性分析结论

第四章 固废综合处理与应用产业园项目市场发展分析 第一节 中国固废综合处理与应用产业园业发展现状分析 第二节 项目地固废综合处理与应用产业园发展现状分析 第三节 固废综合处理与应用产业园市场分析 第四节 固废综合处理与应用产业园市场分析结论

第五章 固废综合处理与应用产业园项目选址及区位条件 第一节 固废综合处理与应用产业园项目选址 第二节 固废综合处理与应用产业园项目区位条件 第三节 固废综合处理与应用产业园项目选址结论

第六章 固废综合处理与应用产业园项目建设和发展规划

第一节 固废综合处理与应用产业园项目建设发展指导思想及规划设计原则

第二节 固废综合处理与应用产业园项目发展及建设内容 第三节 固废综合处理与应用产业园项目运营方案规划 第四节 土建工程 第五节 公辅工程

第七章 环境保护

第一节 执行标准及排放标准

第二节 主要污染源、污染物及防治措施

第八章 职业安全与卫生及消防设施方案 第一节 劳动安全与卫生 第二节 职业安全 第三节 消防设施及方案 第四节 防范措施

第九章 节能方案分析 第一节 用能标准和节能规范 第二节 节能措施

第三节 固废综合处理与应用产业园项目能耗分析

第十章 建设期限和实施的进度安排

第一节 固废综合处理与应用产业园项目施工组织措施 第二节 固废综合处理与应用产业园项目实施进度 第十一章 固废综合处理与应用产业园项目组织管理与运行 第一节 固废综合处理与应用产业园项目组织管理 第二节 劳动定员和人员培训

第十二章 投资估算和资金筹措 第一节 估算范围 第二节 投资估算依据 第三节 投资估算 第四节 资金筹措

第十三章 财务效益、经济和社会效益评价 第一节 财务评价 第二节 财务评价指标

第三节 固废综合处理与应用产业园项目还款能力分析 第四节 固废综合处理与应用产业园项目盈亏平衡及敏感性分析 第五节 政府及社会资本经济效益分析 第六节 财务评价结论

第十四章 社会及生态效益分析 第一节 社会效益 第二节 社会效益综合评价 第十五章 固废综合处理与应用产业园项目风险分析及规避建议 第一节 固废综合处理与应用产业园项目开发过程中潜在的风险及防范

第二节 固废综合处理与应用产业园项目本身潜在的风险及防范 第三节 其他风险

第十六章 固废综合处理与应用产业园项目结论及建议 第一节 结论 第二节 建议

篇8：PPP合作模式政府采购制度的调查

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。PPP模式能够增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开展政府和社会资本合作,有利于创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道,增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补,促进投资主体多元化,发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系,加快政府职能转变,充分发挥市场配置资源的决定性作用。

一、PPP操作模式选择

从目前我国的实务操作来看,如下表所示,PPP可以分为三大类。

从中国城市基础设施投资的运作情况来看,BOT项目社会资本参与较多,主要集中在供水、污水处理和城市燃气等公共事业领域,以赋予社会资本特许经营权的方式开展。BOT项目多基于一定期限的特许经营权,社会资本参与程度较高,同现行PPP的内涵一致。因此,从严格意义上讲中国存量的政府部门和社会资本合作的项目以特许经营类的BOT项目为主。从目前实务操作来看收费能够涵盖投资成本的项目,可以采表:

用建设—运营—移交(BOT)等模式。对于收费不能够涵盖投资成本、需要政府额外补助的项目,可以采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式。对于没有收费完全依靠政府支付成本的项目,可采用建设—拥有—运营(BOO)及委托运营模式。

二、PPP项目合作模式的具体会计处理

(一)委托运营(Operations&Maintenance,O&M)实质就是政府将资产维护职责委托给社会资本或项目公司,并支付定一定费用的方式。社会资本或项目公司支付维护费用时借记“主营业务成本”等科目,贷记“银行存款”等科目,收到政府支付的维护费用时借记“银行存款”科目上,贷记“主营业务收入”等科目。

(二)管理合同(Management Contract,MC)的核算处理原则同委托运营。

(三)建设-运营-移交(BOT)方式的核算相对于O&M与MC相对来说要复杂得多。目前PPP几种核算模式中只有BOT核算财政部发布了《企业会计准则解释第2号》(财会[2008]11号)提出部分核算原则。实务操作中BOT操作模式需要成立专门的项目公司(SPV)负责设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府。

1.成立项目公司。项目公司接受社会资本投资时,借记“银行存款”等科目,贷记“实收资本或股本”等科目。

2.项目公司融资。项目公司融资时按照《企业会计准则第17号——借款费用》的相关规定进行会计处理,在项目达到预定可使用状态之前发生的借款费用应予以资本化处理,达到预定可使用状态之后的借款费用应予费用化处理。施工期间发生的专门借款和一般借款的借款费用按规定应予以资本化的部分,借记“工程施工合同成本”科目,贷记“银行存款”等科目。

3.设计、建造费用的核算。设计、建造过程中发生相关的费用具体分两种情况:

第一种情况,项目公司自己施工建造。建造阶段应依据《企业会计准则第15号——建造合同》进行核算。

项目合同规定项目公司在有关项目成后,从事经营的一定期间内有权利向获取服务的对象收取费用,但收费金额不确定的该权利不构成一项无条件收取现金的权利,项目公司应当在确认收入的同时确认无形资产(特许经营权),因此发生的设计、材料等施工费用计入“工程施工——合同成本”,项目公司根据完工程度确认收入和成本,项目完工时形成无形资产(特许经营权)。

如果项目运营期间企业可以取得固定或可确定金额现金,则应当确认为一项长期应收款。

第二种情况,项目公司将项目外包给施工企业施工建造。项目公司未提供实际建造服务,将项目建造发包给其他方的,不应确认建造服务收入,应当按照建造过程中支付的工程价款等考虑合同规定,分别确认为金融资产或无形资产。项目公司在建造过程中发生的相关的支出计入“工程施工——合同成本”,待项目完成时通过工程结算转入无形资产进行核算。

无论项目是自建还是外包,项目公司所建造的项目不应作为项目公司的固定资产,项目公司实质只是取得一项特许经营的权利。

4.运营段阶收入成本确认。收入成本的确认应依据《企业会计准则第14号——收入》进行核算。根据收取的运营收入和摊销的无形资产及其他支出分别确认主营业务收入和主营业务成本。

5.项目运营段阶发生的运营费用。按照项目合同规定,项目公司为使项目保持一定的服务能力或在移交给合同授予方之前保持一定的使用状态,预计将发生的支出,应当按照《企业会计准则第13号——或有事项》的规定处理,笔者认为应将预计发生的支出折现应计入工程施工并确认预计负债。

6.政府授予项目合同标的物以外的资产。在BOT业务中,授予方可能向项目公司提供除项目以外其他的资产,如果该资产构成授予方应付合同价款的一部分,不应作为政府补助处理。项目公司自授予方取得资产时,应以其公允价值确认,未提供与获取该资产相关的服务前应确认为一项负债。如果该资产构成授予方应付合同价款的一部分,应按照《企业会计准则第16号——政府补助》政府补助进行会计处理。项目公司收到授予方拨付的资金,如果拨付的资金属授予方应付合同价款的一部分,应借记“银行存款”科目,贷记“预收账款”等科目;如果拨付的款项属政府补助,则借记“银行存款”科目,贷记“递延收益”科目;如果收到的款项与特定的服务项目有关,在服务活动实施前,应借记“银行存款”科目,贷记“预收账款”科目。

7.项目公司在运营期涉及的设备。一种是属于与营运有关的设备,但是按项目合同规定不属于移交范围设备;另一类是属于项目设备或其附属设备,按照项目合同规定属于移交范围设备。第一类应视同项目公司自有资产分别在“存货”、“固定资产”中核算。第二类设备如果使用寿命短于特许经营期,这些设备报废造成了,会导致无形资产账面价值的减少,可以通过“无形资产减值”进行处理。如果对原有设备更新、维修,或增加设备以维持该项目正常运营,金额不大可以直接费用化,金额较大,则需要列入“长期待摊费用”,在剩余的特许经营期内合理分摊。

8.资产移交。项目合同规定移交补偿方式主要包括无偿移交和有偿移交。无偿移交项目经营期满时,项目公司向政府移交的并不是项目公司的全部资产,仅仅是项目合同所约定的项目范围内的资产,这些资产核算时已在无形资产或长期待摊费用中摊销完毕,其账面价值为零。项目公司需要注销无形资产,借记“累计摊销”科目,贷记“无形资产”科目,同时办理移交清册进行移交。如果是采用有偿移交的,项目合同中应明确约定补偿方案;没有约定或约定不明的,项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案,报政府审核同意后实施,并根据项目合规定的条款作为适当的会计处理。

(四)建设-拥有-运营(Build-OwnOperate,BOO),由BOT方式演变而来与BOT核算主要区别就是在建设期结束时将资产转化社会资本或项目公司的资产不需要移交,形成社会资本或项目公司自己的资产,借记“固定资产”等科目,贷记“工程结算或工程施工”等科目,同时BOO不涉及BOT的资产移交环节的会计处理。运营期的核算同BOT运营期核算。

(五)转让-运营-移交(TransferOperate-Transfer,TOT)与BOT核算的区别主要是在建设和转让环节,BOT的建设环节是通过工程施工核算成本,形成金融资产或无形资产,而TOT移让环节主要是社会资本或项目公司通过购买取得资产,笔者认为TOT模式会计处理原则与BOT处理原则相一致,只是在转让环节略有不同,即转让环节社会资本或项目公司的会计处理是借记“无形资产或长期应收款”等科目,贷记“银行存款”等科目,运营和移交环节会计处理原则与BOT的相同。

(六)改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT)实质是TOT的延伸,社会资本或项目公司按照TOT模式取得资产后,需要对取得的资产进行改扩建然后再转入运营。笔者认为社会资本或项目公司取得资产是借记“工程施工”等科目,贷记“银行存款”等科目,改扩建支出时借记“工程施工”等科目,贷记“银行存款、原材料”等科目,改扩建完工时借记“无形资产或长期应收款”科目,贷记“工程结算”科目。其他相关处理同BOT运营和移交环节的会计处理。

篇9：PPP合作模式政府采购制度的调查

摘要：PPP模式自上世纪80年代引入我国，在我国以各种形式探索实施中不断完善。在目前国家实施城镇化战略背景下，为了促进和加快公共基础设施建设、控制政府债务增量消化债务存量及加快政府职转变能提升国家治理能力，PPP模式近两年来在公共基础设施建设中被推到一个前所未有的重要地位，具有广阔的发展前景。

關键词：PPP模式化；分类及运作方式；意义；发展前景

一、PPP的概念及模式在我国的引入

PPP是Public Private Partnership的简称，这一模式及概念最初兴起于西方，根据西方（美国PPP国家委员会）的定义：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者的特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人的资源进行设计、建设、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。根据财政部颁布的（财金2014[76]号）《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，PPP被译作政府和社会资本的合作模式，是政府部门和社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。

PPP有广义和狭义之分，广义的PPP泛指政府与企业为提供公共产品服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP可理解为一系列的项目融资模式的总称，包括BOT、TOT、BOO等，狭义的PPP更加强调合作过程的风险分担机制。单从它的概念看可包括三个要素：公共部门、私营部门、合作。这种模式自20世纪80年代引入我国，最初是以BOT的形式在我国东南沿海公益事业设施项目的建设，经过20世纪初到现在不断的探索、试点和推广，经过各方面法律法规的不断完善，到目前阶段这种模式渐趋向成熟。本文试图以PPP这种模式在实际中具体实施方式，发展前景来说明这种模式在目前我国基础建设中的意义。

二、PPP分类及运作方式

根据财政部颁布的（财金2014[113]号）《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中解释，PPP模式可按“收入来源”和“公共职责和项目转移程度”两种方式进行分类。按照收入来源，PPP模式可分为使用者付费模式、政府付费模式和混合模式；按照公共职责和项目转移程度，PPP运作方式可分为委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交TOT和改建-运营-移交（ROT）等。

PPP模式的实施程序：政府部门通过政府招标形式与中标单位组成特殊目的公司，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。这种模式鼓励社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施项目等可产生收益的公益性事业投资运营，因此只有可产生收益的公益性事业项目才能采取这种模式。

三、大力推行PPP模式的背景、意义

2014年9月16日，李克强总理召开国务院新型城镇化建设试点工作座谈会强调目前我国大力推进新型城镇化的重要性和必要性，指出当前中国经济增长正从高速增长转向中高速增长“新常态”，经济增长质量高水平迈进。在中国经济增长转型过程中，在目前经济下行压力下，以人为核心的城镇化建设将成为强大引擎。加快城镇化建设从短期看，有利于拉动内需，顶住经济下行压力，从中长期看有利于改善经济发展基础，优化居民扩大消费环境，进而推动中国经济结构和城乡区域结构优化，以及相关体制和机制的完善。

新型城镇化成为国家战略目前正处于一个重要关口。而根据国务院印发《国家新型城镇化规划型城镇化规划（2014-2020年）》中指出截止2013年底，我国的城镇化率为53.7%，而到2020年城镇化率的目标为常住人口城镇化率要达到60%，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。而目前城镇化过程中面临的问题是公共基础设施需要投资大量资金，但是地方政府债务规模巨大且政府投资效益不高。为了解决城镇化过程中所需要的大量资金，缓解地方政府债务居高不下的财政压力，同时提高公共基础设施投资的效率和效益PPP这种政府和社会资本合作模式在目前被国家大力推广。

目前大力推广PPP模式具有如下意义：

（1）调动了市场上大量社会资本参与基础建设，既加快了城镇化中的配套基础建设又能防止目前的政府债务过度扩张缓解政府债务压力，既适应了新一届政府加大对地方债务治理，剥离地方政府融资平台公司加重政府债务的融资功能，又适应了新一届政府加大城镇化建设的需要。

（2）在引进社会资本的同时带来了先进技术设备和管理经验促进技术创新和管理创新，政府与具有现代法人治理结构的公司合作，有利于提高政府规划选定采用PPP模式项目在建设过程的投资效率，降低工程造价，可以使建成的公共设施项目在运营过程中以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

（3）政府以合作方参与项目投资、建设、运营有利于分散项目风险提高项目融资效率降低融资失败风险，从而有利于项目建设顺利推进。

（4）政府以合作方参与在一定程度上主要任务是代表公众对参与投资建设运营企业方进行监管对其利润进行调节，以使公众能以合理的成本享受到优质的服务。

（5）采用这种模式能在推进城镇化的过程中减少债务增量也可以在一定程度上消化债务存量。

（6）加快了政府职能转变，是提升国家治理能力的一次体制、机制。

四、PPP模式发展前景

PPP模式是国际上公认的市场参予公共资源配合最有效的方式之一，在中国加速城镇化趋势下，在新一届政府强力主张市场在资源配置中起主导作用的改革大环境下，这一模式将在我国基础建设投资建设及促进政府改革和提高国家治理能力中具有有广阔的发展前景。（作者单位：中国路桥集团西安实业发展有限公司）

参考文献：