公私合作模式(PPP)及其在我国的应用

公私合作模式(PPP)及其在我国的应用（精选5篇）

篇1：公私合作模式(PPP)及其在我国的应用

公私合作模式（PPP）及其在我国的应用

【摘 要】公私合营模式在公共基础设施领域得到了广泛应用，本文在分析我国应用PPP模式的现状及其应用过程中存在的问题，借鉴国外对于PPP模式的应用的经验，结合我国的国情, 进而对我国应用PPP模式提出可行性建议。希望对于我国PPP模式的在公共基础设施领域的应用以及进一步的发展具有一定的指导性意义。

【关键词】公私合作(PPP)；现状；问题；建议

一、公私合作模式的含义

公私合作制的概念源于20世纪90年代的英国,为政府提供了新型的公共物品及服务的方式。目前,公私合营制在世界各国已经得到广泛的应用,收到了良好的成效,实现了经济效益和社会效益的统筹发展,而且已经由初级阶段的基础设施项目逐步向能源、环保等深层次领域发展。公私合作制在全世界的应用已经成为一种趋势。自公私合作制被提出以来,受到了越来越多地运用、关注和探索。被誉为“民营化大师”的萨瓦斯教授将PPP这个概念归为三个层次:首先,它在广义上指公共和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排;其次,它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目;再次,它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。

联合国培训研究院对于PPP的定义认为包含两层含义:第一是为了满足公共产品的需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系;第二是为了满足公共产品的需要,公共和私人部门建立伙伴关系进行大型的公共项目的实施。学术界对PPP的定义还有很多不同的版本,但笔者认为PPP模式都是公共部门(Public)和私营部门(Private)建立合作伙伴关(Partnership)共同承担公共设施的建设及公共物品的提供。完备的公共基础设施, 对城市经济、社会和环境发展有着重要影响，是城市可持续发展的重要基础。面对社会需求迅猛攀升，政府财力不足的局限，尤其是受到全球金融风暴的影响，完全由政府提供公共基础设施的投融资、管理、设施维护等事务使得政府财政捉襟见肘。对公共基础设施的建设进行有效改革，提高效率和服务质量，以便更好地满足社会的需求，成为亟待解决的关键问题。

采取公私合作的PPP模式进行城市基础设施的建设与运行,将适度的市场竞争与政府规制相结合, 可以在实现社会福利的同时也给企业带来利润, 同时也能够增强公共基础设施可持续发展的能力。

二、以北京地铁2号线运营为例

(一)理论依据

1.公共产品理论:轨道交通属于准公共物品,为私人部门提供准公共产品提供了理论基础。

准公共物品是介于纯公共物品和私人物品之间的公共物品,具有可分割性,适合由政府和市场结合的方式来提供,外部性较为广泛。而作为轨道交通,具有不完全竞争性,不完全的排他性和自然垄断性。

2.科斯定理:由于轨道交通属于准公共物品,所以在维护和运营中可能会产生一定的负外部效应,所以让港铁拥有地铁4号线30年的使用权,会提高4号线运营维护的效率,使负外部效应转化为正外部效应。

3.政府管制理论:公私合作制的基础在于双方在公共服务的生产和提供过程中,都具有独特的优势,如果只注意到公司合作制的融资、盈利功能而忽视合作、协调的应有之意会使政府的职责定位得不到重视,从而使公共服务的发展偏离轨道(唐兴霖、周军.公私合作制(PPP)可行性)。

所以,公私合作制要求政府扮演与其提供的公共产品职能和责任相匹配的监管者的角色。

4.项目区分理论:根据城市基础设施项目的性质和特征,对不同类型的项目进行区分管理。根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权属(唐兴霖、周军.公私合作制(PPP)可行性)。

可以看出,轨道交通属于准经营性项目,具备公私合营制的条件。

三、国内PPP模式的应用现状

为了减轻政府的财政压力、优化资源配置、提高生产率，从90年代中期开始，我国一些地方政府就开始了尝试在城市供水、节水、供气、公共交通、排水、污水处理、道路、桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等公用事业当中引入非政府投资，并在2003年前后在全国掀起了公私合作的浪潮。公私合作制(PPP)已经被实践证明是一条推进公用事业市场化改革的有效途径，国家越来越重视公私合作制(PPP)改革。

相关资料显示：2002年，成都市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖；深圳市在水利、燃气、公交、电力等领域进行国际招标，实行特许经营。

2004年底，五家试点公用事业单位完成了招募引资工作；广州市政府通过合资、合作、参股、项目法人招标、BOT、BOR等方式，允许个体、私营经济主体投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、桥梁、隧道、港口、站场、停车场、生态修复、污水处理、垃圾处理、排污管道、电力、绿化、园林、道路、能源、水利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业；上海友联联合体获得了上海市最大的污水处理项目――污水处理厂20年特许经营权，负责此项目的融资，建设以及20年特许经营权内的运营管理。

2005年以来，北京通过实行新建基础设施项目特许经营，有10个项目实现市场化融资50亿元；通过向国内外公开推出387个北京奥运经济招商项目，签订协议55项，协议金额达223亿元。

到2008年的总投资达2300多亿的公共事业项目中的大多数，都将以项目法人招标（特许经营）的方式进行。总体来看，PPP模式已逐渐被国人接受，国内对PPP的认识也正在逐步提高，并且愿意尝试这一模式。但是由于PPP模式引入的时间并不长，在应用中还存在着诸多的问题，尚需要完善和改进。

四、PPP模式在我国公共设施建设的应用中存在的问题

1、缺乏专门的适用于PPP模式的法律法规

PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。但现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。中国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对项目BOT而不是针对PPP模式制定的，而且多为部委规章或地方性管理条例，这种开放式的构架不利于国家对PPP项目的统一管理，而过多的管理办法也可能出现相互矛盾。同时，对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题等均未涉足，客观造成国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。法律不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。

2、政府在公共设施建设中占主导角色

目前，在我国城市公共设施的建设运营过程中，政府部门身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者的三项职能，很容易在具体的工作中产生混淆。政府的职能混淆为发展公共事业带来许多不利。

3、在公共设施建设过程中低效与寻租现象普遍

由于政府自身的运行以及向公众提供公共产品存在交易成本，且政府系统缺乏明确的绩效评估体系，因此在公共设施建设过程中，常会出现“政府失灵”的现象。政府官员也是理性的经济人，公共产品在政府作为投资主体时也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。比如，由于现在还没有一套统一的流程规范，因此，政府官员有时会为了获取更多的利益而为PPP 模式在应用过程中设置繁多的名目以获取更多利益，从而造成社会公共设施建设的低效。

4、私人部门融资存在障碍

相对于其他投资主体而言，私人部门在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷，使其在参与公共事业建设中处于不利地位。私人部门的融资困难，严重地制约了私人资本投资于公共事业项目。另外，PPP项目风险的分配难以达成一致。PPP模式在实际的应用中公共部门和私人部门往往就项目中风险的分配难以达成一致，大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本。

五、国外PPP模式的经验借鉴

英国作为PPP模式的发源地，是采用该模式的最典型、最前端的国家。在英国，采取PPP模式进行城市公共设施建设取得了不俗的成绩：80%的工程项目按规定工期完成,20%未按期完成的，拖延时间最长没有超过4个月，而常规招标项目按期完成的只有30%；同时，80%的工程耗资均在预算之内，20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案，而按一般传统招标方式工程耗资在预算之内的只能达到25%。

目前，基于PPP 模式的投资项目已经贯穿英国政府活动的各个领域。按照英国的经验，适用于PPP模式的市政工程的范围被确定为交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理等。这项划分对于PPP模式在世界范围内的应用都起到了指导作用。美国是一个法制比较健全的国家，各项品目众多的法律条款是美国社会各项生产活动的前提和保障，也是美国运用PPP 模式进行城市公共设施建设的一个亮点。美国政府将建设城市公共设施的有关项目通过合同承包给私人部门进行，由私人部门进行生产与经营，其产品由政府购买。合同贯穿于PPP 模式施行的整个过程，通过合同来确定利益相关方的权责划分以及利益分配，将各方的诉求以清晰的合同

条款加以明确，可以减少纷争，简化流程，具有法律保障效力。这些经验对于我国在如何完善合同法等方面都有借鉴意义。

日本积极发展第三方部门，引入了市场竞争，提高建设城市公共设施的效率，对如何完善发展中介组织有很好的指导意义。同时，其PFI法案中对于事前的风险评价以及公共部门与私人部门的权则划分，极大地推动了PPP模式的成功运用，也值得我国学习。

对我国来说，私人部门参与城市公共设施的供给是市场经济不断发展的必然。通过公私合伙，可以在很大程度上弥补双方的不足, 使城市获得长远的发展。PPP模式在国外的发展经验对我国城市公共设施的供应提供了清晰的思路，对于公共部门与私人部门合作供应准公共产品具有重要的借鉴意义。

六、PPP模式在我国公共设施建设中应用的改进建议

结合目前PPP模式在我国应用存在的问题和国外的先进经验，PPP模式的应用应该从以下几个方面进行改进。

1、建立健全法律体系

健全的法律制度环境是PPP 模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。PPP 模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容复杂，文件繁多。作为项目运作的监督者和指导者，政府应从保护和促进公共利益的立场出发，有必要建立一套执行PPP 项目的规范化、标准化交易流程，对项目的具体运作提供技术指导和相关政策支持，确保项目运作全过程公开与公正。政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。

2、转变政府角色定位，合理界定公私作业边界

2010年5 月，国务院颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即“新36条”)，鼓励民间资本进入公路、水运、港口码头、民用机场、城际轨道交通等基础设施建设。“新36条”对民间资本进入绝大部分行业投资不再限制，但真正操作起来，仍然困难重重。在公共服务领域，民间资本多受歧视，常常遭遇不切合实际的技术条件、人员资格、注册资金等进入这些领域的实际门槛。即使在为数不多的PPP 模式实践中，多把机会给予外国投资者，严重制约了国内民间资本参与PPP项目的意愿和可能性。

政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督指导以及合作者的角色。

3、形成有效的监管体系

政府监管是一套行之有效的监管体系中最主要的组成部分，发挥着极为重要的作用。当然，通常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收回，所以政府也必须建立一个适合项目长期发展的程序，并有一个相应的监管规则。值得注意的是，在运用PPP模式进行我国城市公共设施建设的过程中, 所有涉及的利益相关方必须都要纳入监管的范围。因此,应该确立一套良好的审计、监督体系和方法，对建设项目实施过程中灰色地带加以监控，确保PPP模式能够健康有效地应用实施。

4、完善投资市场

采用PPP模式，需要长时间评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。因此，政府推进PPP模式非常需要专业机构的支持。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术和相关政策支持，另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

5、建立有效的风险分担机制

风险转移和风险分担是PPP 模式的核心环节。在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险，原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。

6、放宽政府扶持政策

PPP模式推广并不意味着政府完全退出基础设施领域, 不是简单“国退民进”。在公共基础设施建设中, 不仅要欢迎国际大型的私营部门和财团参与, 也鼓励国内一些有实力的私营部门参与进来。政府应出台优惠的特许权政策, 比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发, 让投资者确实感到有利可图, 这样才能真正吸引外资。

7、加强人才培养

PPP模式的实施是一个理论与实践相结合的过程，PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。我国在工程建设领域拥有大量的技术人才，但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在我国PPP模式尚属新生事物，并具有国际融资项目的性质，我们在这方面经验不足。因此要着重加强复合型、开拓型人才的培养，增强私营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。

七、结束语

在公用事业领域中加强推广应用公私合作制，是已经得到了学界认可并被实践证明了的成功做法。然而，对于公私合作制在哪些具体性质的项目上适宜采用、对具体项目应该使用何种类型的合作方式、在实行公私合作制之后如何保障广大人民群众的利益不受损害、实行公私合作制的项目当中如何防止私营企业的垄断行为、如何在公私合作制当中保证政府的高信用度、政府在一定程度和一定范围内采取怎样的监管形式参与运营，如何构建一个合理有效的监管体制等问题，没有得到深入的研究和解决，法律法规的建立健全依然任重道远。政府在实行公私合作制项目当中所扮演的角色问题，政府在公用事业改革领域中的有效管制问题，这是有待学界进一步深入研究探讨的重要现实问题，同时这也是一个非常严峻的问题。

篇2：公私合作模式(PPP)及其在我国的应用

各有关单位：

随着新型城镇化建设步伐的不断加快，土地开发投融资项目逐渐增多，地方政府融资和债务风险管理越来越被社会高度关注，在这样的背景下，地方政府融资压力剧增，土地财政面临难题，融资出现瓶颈，地方政府融资平台急需转型，创新融资模式。2014年9月财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式通知》（财金〔2014〕76号文），通知提出推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），是国家确定的重大经济改革任务，也是促进经济转型升级、拓宽城镇化建设融资渠道、支持新型城镇化建设的必然要求。2014年10月国务院办公厅发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文，规范区域经济发展过程中土地一级开发的融资问题。现应各地要求，为提高PPP/BT/BOT/TOT在土地一级开发及基础设施项目风险防范意识以及分析解决项目投融资实践中的问题。

在当前 “新国八条” 楼市调控政策和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施及各项金融调控政策的密集出台，土地开发资金短缺，融资更加困难，征地拆迁难度进一步加大。随着我国社会经济的快速发展，城市建设、城区改造项目增速很快，由此引发的土地纠纷案件逐年增多，并呈现案件数量多，所占比例大；案件类型多样、复杂，涉及面广；遗留问题多、处理难度大；因此，如何转变土地开发战略，探索新的土地开发和融资模式、了解三旧改造及征地拆迁的最新政策成为各有关部门关注的焦点。中国土地协会决定举办“新常态下政府与社会资本公私合作（PPP）模式及其在新城新区土地一级开发中的应用与2015年最新土地与房屋征收补偿、（旧城镇、旧厂房和旧村庄）三旧改造实务操作”高级研讨会。现将有关事项通知如下：

附件：一 参会须知

二 报名表

二零一五年三月一日

一、研讨内容

（一）、新常态下政府与社会资本公私合作（PPP）模式

1、PPP相关政策解读及操作要点；

2、土地综合开发中的PPP模式应用；

3、PPP模式在土地一级开发基础设施建设项目的融资方式；

4、PPP模式的风险及防范；

5、目前财政部和各机构对于PPP模式研究的最新进展总结；

6、关于建设项目PPP的管理模式；

7、土地一级开发成本构成及收益形式；

8、PPP模式在土地一级开发基础设施建设项目的融资方式；

9、区域经济发展、土地一级开发模式与PPP；

10、城市综合体、城市运营商与土地一级开发；

11、城市新区、产业园区和生态旅游园区的土地运营模式；(二)、新城新区土地一级开发中的应用

1、土地一级开发模式分析；

2、企业如何提前介入土地一级开发项目；

3、土地一级开发项目方案编制依据、注意要点及技巧；

4、土地一级开发项目成本构成、降低成本的技巧和策略；

5、土地一级开发项目中土地出让金的返还路径；

6、土地一级开发的合同签订要点及风险控制；

7、土地一级开发企业如何进行利润分配、如何维护自身权利；

8、土地储备机构如何和企业合作进行土地开发；

9、土地性质、现状、规划等对土地一级开发顺利进行的影响；

10、土地一级开发流程与联审、出让条件与方式、有关文件起草等；

11、土地一级开发过程中如何把控工作进度及风险管理问题；

12、开发商参与土地一级开发的盈利模式与利益保障；

13、城市新区、产业园区和生态旅游园区的土地运营模式；

14、各种成片存量改造：国有农场、林场、湖泊、矿区和工业厂房；

15、解读国家有关土地开发政策及最新的土地调控政策及未来发展趋势；

16、土地一级开发典型案例讲解；

（三）2015年最新土地与房屋征收补偿、（旧城镇、旧厂房和旧村庄）三旧改造

1、集体土地征收与补偿基本程序；

2、集体土地征收房屋搬迁与国有土地上房屋征收搬迁的比较；

3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的总则与附则；

4、国有土地上房屋征收决定制度；

5、国有土地上房屋征收补偿制度；

6、作出房屋征收决定的程序（流程）概述；

7、征收房屋对相关规划的要求；

8、房屋征收的启动程序；

9、对不当增加补偿费用行为的限制程序；

10、选定房地产价格评估机构并进行分类评估程序；

11、对被征收房屋的调查登记程序；

12、拟定征收补偿方案与征求公众意见程序；

13、征求公众意见的公布与旧城区改建补偿方案的听证程序；

14、房屋征收的社会稳定风险评估程序；

15、房屋征收的决策程序及对征收补偿费用的拨付与监管程序；

16、对未经登记的建筑的调查认定和处理程序；

17、棚户区暨“三旧改造”概述

18、旧城区改建的产权调换安置方式；

19、棚户区改造依据 20、“三旧改造”与新区建设的矛盾

21、“三旧改造”资金的筹集

二、讲师及专家

本次拟邀请国土资源部、财政部、住房与城乡建设部、国家发改委、国家开发银行、北京市土地储备中心、中国人民大学等部委领导及相关专家授课，并与学员交流、互动、共同研讨。

三、参加对象

各级政府、土地主管部门、土地储备交易整理中心、建设局、财政局、发改局、房地产管理局、城中村改造及征地拆迁办等相关单位； 各工业园区、经济技术开发区管委会；各市（县）资产经营、城投公司；大中型房地产开发企业； 土地招拍挂中介服务企业；银行、信托、基金等金融投资等机构的相关人员；

四、培训时间及地点

2015年03月27日-4月1日（27日为报到日）厦门市 2015年04月17日-22日（17日为报到日）成都市 2015年05月08日-13日（08日为报到日）贵阳市 2015年05月29日-6月3日（29日为报到日）南宁市 2015年06月10日-15日（10日为报到日）西安市

五、相关费用

篇3：公私合作模式(PPP)及其在我国的应用

关键词：公私合作 (PPP) ,发展阶段,存在问题

公私合作制 (Public-Private Partnerships, 简称PPP) 是指私营企业参与提供公共基础设施或服务的一种安排, 这种安排是通过合同方式体现的。公私合作制的特点是利益共享、风险共但, 通过公私合作制, 政府不仅可以通过引入私营部门缓解资金压力, 而且最重要的是还可以在公共物品提供领域引入市场机制, 借助私营机构的经营经验、技术优势提高公用事业部门的建设运营效率。

伴随PPP模式从引进到推广, 也激发了我国学术界对PPP模式的研究兴趣。李秀辉、张世英 (2002) 是我国最早将公私合作制作为一种新型公共项目融资模式进行讨论的;王灏 (2002, 2004) 对PPP的概念以及分类、城市轨道交通项目PPP模式的结构作了深入分析、探讨, 并成功将PPP模式应用到“北京地铁4号线”项目中去;张保银 (2006) 建立了政府与企业在信息不对称条件下的激励监督模型, 分析政府与企业如何完善合同, 以及政府如何对企业进行有效监督;柯永建等 (2009) 选取归纳了PPP项目中的各种政府激励措施, 并对私营部门进行问卷调查, 结果表明:私营部门充分肯定各种激励措施的有效性, 其中税收减免措施得分最高、政府投资赞助得分最低。对于私营部门来说, 也需客观评估政府激励措施, 切勿索要不合理激励, 以避免项目实施过程中出现因政府无法履行承诺而导致的项目中止或者失败 (1) 。

一、P P P模式在我国的发展现状

本文主要参考世界银行“社会资本参与基础设施建设 (PPI) ”数据库中的数据进行分析。PPI数据库主要统计了全球139个新兴经济体社会资本积极参与基础设施建设情况, 统计行业包括污水处理、电力、天然气、公路、铁路、港口、机场、通讯行业。据统计, 从1990~2014年, 我国PPP项目总数达到1204个, 总投资额达到131, 331美元, 其中最大投资行业为电力行业, 取消项目36个, 占PPP总数的4%。与往年相比, 2014年我国PPP项目投资承诺金额为25亿美元, 为2010年以来最低。与其他国家相比, 在“金砖五国”中, 我国PPP项目数量最多, 但是总投资仅排倒数第二位, 并且取消或停止项目占比较多, 达到4%, 仅好于印度5%的水平, 说明我国在PPP法律法规、经营环境方面还有待完善。

数据来源:世界银行PPI数据库。

从PPP在我国的行业分布来看, 项目数量排名前三位的行业分别是:污水处理行业 (占项目总数35.96%) 、电力行业 (26.83%) 和天然气行业 (1.53%) , 其次依次为公路 (11.54%) 、港口 (6.15%) 、机场 (1.41%) 、铁路 (1.25%) 、通信行业 (0.33%) 。由此可见, PPP模式

我国污水处理、电力、天然气行业的应用比较广泛;从项目投资金额来看, 累计投资金额按从到小依次为电力行业、公路行业、港口行业、通信行业、铁路行业、水处理行业和天然气、机场。总的来说, PPP模式在我国污水处理、电力行业应用比较广泛, 但是污水处理行业项目数量多, 但规模较小, 但电力行业虽然在项目数量上不及污水行业, 但是项目投资规模比较大。

二、P P P在中国的发展阶段划分

结合时代背景、PPP项目数量、投资金额变化以及发展特点, 可以将PPP在我国的发展划分为三轮周期, 每一轮周期内又包括政府推动、试点推广、出台政策、外部冲击、走向尾声几个过程。三轮周期具有共同特点:一般一个周期可持续十年之久, 由于受到外部冲击或政策变化的影响, 其PPP项目陷入低谷, 之后又经过一轮政府推动、试点、高潮、尾声阶段。伴随立法的逐渐完善, 试点项目增多、领域扩大, 在不同周期也体现出PPP的不同发展特点, 主要包括参与PPP的私营主体从外商企业、到民营企业再到国企的变化, PPP重点行业从交通、水务、能源并进, 到能源为主, 再到能源、水务为主的转变等。

第一轮周期:1990~2001年

1990~2000年可以说是PPP在我国发展的第一波高潮, 除1995年PPP项目数量和投资金额下降外, 1990~1997年项目数量、投资金额出现7年持续上升, 亚洲金融危机冲击后, 除1999年有所反弹外, 1998年、2000年、2001年逐年下降。邓小平南巡讲话以及十四大的召开是这波PPP高潮的时代背景。从政府层面, 原国家计委对推动这轮PPP高潮起了重要作用。1993年, 原国家计委开始推进投融资体制改革, 1994年选择广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目五个试点项目推广。与此同时, 伴随分税制改革的实施, 地方政府也相继推出一批试点项目, 如上海黄浦江大桥B O T项目、北京第十水厂B O T项目、北京西红门经济适用房PPP项目、北京肖家河污水项目等。从私人资本方面, 外商资本是这轮PPP的主力, 改革开放以来越来越多外资将目光投向中国, 并且探索投资中国基础设施建设领域。在合作机制上, 1995年, 国家计委联合电力部、交通部下发《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》, 使试点项目有法可依。总的来说, 受政府部门、私人部门, 与合作机制的完善, 共同推动了这轮PPP高潮。

第二轮周期:2002~2010年

2002年、2003年项目数量、金额快速增长, 由于2003年“非典”的影响, 地方政府为带动经济临时上马了一批PPP项目, 透支了后续项目储备, 2004年PPP项目数量和金额出现下滑, 2005、2006、2007年保持高位运行后, 2007年美国发生“次贷危机”, 2008年PPP项目数量金额快速下滑, 虽然2009年有所反弹, 但下降趋势并未改变, 2010年继续下滑至谷底, 也标志着本轮周期的结束。加入世贸以后, 我国迎来了经济增长的黄金时期, 经济增速以每年两位数字的速度增长, 并且进入快速城镇化阶段。经济快速增长与城镇化的共同作用催生了大量生产性基础设施和生活性基础设施需求, 吸引越来越多的私营资本进入基础设施建设领域, 带来了PPP发展的又一轮高潮。从政府主体方面, 2002年中共十六大的召开, 提出中国社会主义市场经济体制已经初步建立, 市场在资源配置中发挥基础性作用为PPP带来新的发展机遇, 从中央到地方也推出了一批试点项目, 主要有安徽合肥王小郢污水处理项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气项目、北京房山长阳新城项目等。在私营参与主体方面, 一方面是民营资本的崛起, 另一方面供水城市管网领域向外资开放, 吸引法国苏伊士、威立雅、英国泰晤士等跨国水务集团并购。在合作机制方面, 建设部2002年底出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、以及2004年的《市政公用事业特许经营管理办法》等文件, 使PPP试点项目有了基本的法律依据。在这一阶段, 经过第一轮的项目试点和经验积累、以及法律法规的完善, 加之广阔的市场需求, 可以说PPP进入发展的黄金阶段。但值得注意的是, 也暴露出一些失败案例, 社会对PPP模式产生质疑, 这波PPP热潮也逐渐降温。

经过多年城镇化的发展, 我国生活基础设施的共需矛盾问题突出, 对城市基础设施仍有持续的需求, 在水务项目数量的带动下, 2011年、2012年、2013年, PPP项目进入新一轮增长阶段, 2011年、2013年更是PPP模式在我国推广以来项目数量最多的年份, 但2014年这种趋势出现下滑。分析其中原因, 可能与央企成为本轮PPP热潮的私营部门参与主体有关, 2008年, 政府为刺激经济出台4万亿计划, 央企和国企拿到大量资金, 和政府直接对接, 破坏了PPP生态, 民营企业受到央企的挤出效应。

2014年, 党的十八大提出让市场在资源配置过程中发挥决定性作用, 为PPP提供了又一政策机遇。与此同时, 中国城市化经过十年高速发展, 在取得成就的同时出现了大量问题, 伴随土地财政的不可持续, 地方债务问题严峻。财政部、发改委、住建部等纷纷出台措施推动PPP项目。发改委PPP项目数据库显示, 2014年以来, 中国已推出PPP项目共计1043个, 总投资1.97万亿元, 试点项目从经济性基础设施领域向社会性基础设施领域转变。这一阶段, PPP也体现出新的特点:第一, 并购机会增多。国家要推动混合所有制经济, 并购将是实现这个目标的重要手段。第二, 多个PPP项目同时推进的情况会增加。多个相关项目综合考虑可以减少浪费, 提高效益。第三, 中国企业走出国门做PPP的情况会增加 (2) 。

通过对PPP在我国的发展阶段分析可以看出, 快速增长的经济建设需求和城镇化带来的生活基础设施需求, 是我国PPP项目发展的外在动力, 但是我国PPP项目的推广缺乏内在动力机制。PPP项目一直是在政府强力推动下进行, 一般是政府财政收入下滑, 为缓解财政压力、吸引民营资本, 推出一批试点项目, 之后受外金融危机、非典等外部因素影响, 民营资本实力、政府财政均受冲击, PPP项目数量进入低谷。居民不断增长的需求与政府财政收入下滑, 受财政资金缺口的影响, 政府又需引入一批PPP项目, 于是又陷入又一轮周期当中。可以说, 2014年以前PPP并没有当作一种长效机制, 只作为缓解政府资金压力的临时性措施。PPP在我国推行已经30个年头, 如何避免再次陷入这种推动、试点的循环, 需要从以下几个方面改善:一是破除观念障碍, PPP不仅可以缓解财政压力, 最根本的作用还是在于提高公共物品建设运营效率;二是内在动力机制, 建立项目的合理收益率机制, 吸引私人企业加入;三是合作机制, 注意程序规范、过程合理、透明, 真正引入市场竞争机制;四是继续完善相关法律法规, 并提高法律法规执行效率。

三、我国P P P实践存在的问题

虽然PPP在我国已经有三十年的历史, 但总的来看我国PPP实践尚不成熟, 在前期的PPP实践中也有很多失败的案例。通过世界银行数据库, 也可以看出在“金砖五国”中我国项目失败的概率仅次于印度, 属于第二高的国家。分析目前我国PPP实施存在的问题, 主要有以下几方面:

第一, 从政府参与主体来看, PPP项目涉及多个领导部门, 领导部门之间政策可能发生冲突。政府政策变动也是PPP项目面临的主要风险, 如电力市场改革、中央政府强电政策、2008年政府出台的4万亿刺激计划, 以及政府实行节假日高速免费政策, 即使一个很小的政策调整, 都可能给PPP项目带来风险。以及政府违约等机会主义行为, 也会影响PPP项目运营。更重要的是我国公共物品定价机制尚不完善, 公共物品提供项目的定价权, 如水价、电价、交通费等仍掌握在政府手中。

第二, 从民营参与主体看。在我国, 民营参与主体主要有外商、民营企业和包括央企在内的国有企业。从外商来说, 外国投资人往往偏好经济较发达地区的经济性项目, 影响基础设施建设的平衡;从国有企业看, 目前, 我国国有企业成为PPP私人参与主体的主流, 然而由于国有企业官员级别往往与地方政府评级, 依托政治优势和资金实力, 国有企业对私人企业有挤出效应, 破坏了PPP公平竞争的生态。而且, 国有企业常常具有国有企业法人缺位、管理效率不佳的诟病, 限制了PPP模式自身优势的发挥;从民营企业说, 基础设施项目投资大、运营周期长, 民营企业资金筹措渠道少, 一方面中国金融机构缺少对项目贷款的认识, 不能为PPP项目提供项目贷款, 另一方面企业债券市场不成熟, 并且国际同行的项目担保方式在中国也没有配套的法律支持。除此之外, 民营企业也缺乏基础设施项目运营管理经验。

第三, 从法律制度上看。目前我国PPP法律环境不完善。中国的PPP法律配套制度不完善, 如PPP项目的争端解决机制、再谈判机制、项目调整机制、信息公开程度、公开透明的招投标程序等方面都有待提高。我国出台的PPP方面的法律法规主要以办法、通知形式居多, 上升到法律层面的比较少。PPP模式具有“双边锁定”特点, 由于PPP资产的专用性, 私人企业进行投资后不能随意撤资, 而对于政府的违约行为往往无能为力。由于PPP项目的时间长, 面临不完全合约情况, 而我国的PPP项目往往缺乏调整机制, 如价格调整机制、特许经营权调整机制、退出机制等。

参考文献

[1]柯永建, 王守清, 陈炳泉.激励私营部门参与基础设施PPP项目的措施.《清华大学学报 (自然科学版) 》, 2009年第9期.

[2]王灏.BT方式在基础设施项目中的应用研究《.宏观经济研究》, 2005第10期.

[3]赖丹馨, 费方域.公私合作制 (PPP) 的效率:一个综述《.经济学家》, 2010年第7期.

[4]陈志敏, 张明, 司丹.中国的PPP实践:发展、模式、困境与出路《.国际经济评论》, 2015年第4期.

[5]王守清.特许经营项目融资 (BOT、PFI、和PPP) .清华大学出版社, 北京, 2008年.

篇4：公私合作模式(PPP)及其在我国的应用

要将特许经营概念和PPP概念的联系与区别搞清楚，首先就要从“项目融资”基本概念说起。对非金融专业人士而言，项目融资有广义和狭义的两种理解。广义项目融资是指为特定项目的建设、收购和债务重组等进行的融资活动，即“为项目进行融资”；从金融学而言，是指债权人(如银行)对债务人(如项目公司)抵押资产以外的资产有100%追索权的融资活动，其实这就是传统的企业融资(CorporateFinance)。狭义项目融资是指“通过项目进行融资”，具体而言，就是通过某项目(如基础设施)建成后所能产生的期望收益、项目资产和有关合同权益进行融资的活动；从金融学而言，是指债权人对债务人抵押资产以外的资产仅有有限追索权甚至没有追索权的融资活动，正如FASB(美国财会标准手册)所下的定义，“项目融资(ProjectFinance)是指对需要大规模资金的项目而采取的金融活动。借款人原则上将项目本身拥有的资金及其收益作为还款资金来源，而且将其项目资产作为抵押条件来处理。该项目主体的一般性信用能力通常不被作为重要因素来考虑。这是因为其项目主体要么是不具备其他资产的企业，要么对项目主体的所有者(母公司)不能直接追究责任，两者必居其一。”本文此后所提到的项目融资都是指狭义项目融资。

因为项目融资的流程与合同都比较复杂，因此，并不是所有项目都适用于项目融资。一般而言，要应用项目融资的项目(包括商业项目和公共项目)必须具有这些特征：经济上和法律上都有一定的独立性、项目本身产生的现金流稳定且足够还本付息、项目有明确的目标而且常常有限定的运营期，而且最好规模比较大、长期合同关系比较清楚。基础设施(路、桥、隧等)、公用事业(电、水、垃圾处理等)、社会事业(学校、医院、养老院、监狱等)或自然资源开发(采油、气、矿等)等公共产品(含公共服务和准公共产品/服务，下同)项目正好具备了这些特征，故国际上这些领域的PPP项目一般多是项目融资，而这些项目往往都需要政府的特许授权（不是谁都可以随意提供这些公共产品的），因此，笔者常常把狭义项目融资称作“特许经营项目融资”，笔者的三本PPP系列书都冠名“特许经营项目融资”即《特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP)》、《特许经营项目融资(PPP)：风险分担管理》、《特许经营项目融资(PPP)：资本结构选择》，以示与其它商业项目的区别。2 特许经营、BOT、PFI和PPP的概念及其比较 2.1 特许经营、BOT、PFI和PPP的概念

如前所言，企业参与公共产品的提供，一般是需要政府授权的，因此，我国早期官方文件一般叫做“特许经营”，这是从英文Concession直译过来的，但现在中文的含义远比英文更广，正如第一作者曾参与起草的《基础设施和公用事业特许经营法》(2014年5月3日发布征求意见稿)和后来国务院转发的由发改委、财政部、住建部、交通部、水利部和人民银行联合发布的2015年第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（这是我国目前层级最高、涉及部委最多的政策），“基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”由此可见，我国的“特许经营”（更准确应叫做“政府特许经营”，以区别于提供非公共产品的连锁店之类的商业特许经营(Franchise)）与PPP内涵差别已不大。

上个世纪八九十年代我国第一轮社会资本参与基础设施和公用事业开发热潮中多使用BOT(Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交)模式或其演变形式，主要是由用户支付；1992年英国则在之前二十几年的基础上提出了PFI(PrivateFinance Initiative，私营融资机会)的概念，主要是用于政府支付的公用事业和社会事业，如学校、医院、养老院、监狱等；1997年国际上(特别是联合国、世行、亚开行等国际多边机构)又提出了更广义的PPP(Public-Private-Partnership，公私合作/合营/伙伴关系)概念，但早期的PPP更强调政府在项目公司中占有股份，通过商业而非行政的方法加强对项目的控制，以保障公众利益，共担风险和共享收益；后来的PPP则更广义了，一般作为政府与私营企业长期合作提供公共产品各种模式的统称，包括前述的BOT、PFI及其各种演变形式。2.1.1 BOT的概念 BOT是全球现代社会应用最早、相对简单或典型的特许经营或PPP模式，但国际上不同机构的定义也有不同，如：

联合国工业发展组织(UNIDO)：私营机构在一定时期内对基础设施进行融资、建设、维护和运营，此后所有权移交为公有；

世界银行：政府给某些公司新项目建设的特许权，私营合伙人或某国际财团愿意自己融资、建设某项基础设施，并在一定时期内经营该设施，然后将此设施交给政府部门或其他公共机构；

世界银行学院：一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责；

亚洲开发银行：项目公司计划、筹资和建设基础设施项目；经所在国政府特许在一定时期内经营项目；特许期到期时，项目资产所有权移交给国家； 我国原国家计委：指政府部门通过特许权协议，在规定的时间内，将项目授予外商或民企为特许权项目成立项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营和维护。特许期满后，项目公司将特许项目无偿交给政府部门。

总之，BOT是指政府(主要是市级)通过特许权协议，授权私营企业(含外商)进行项目(主要是基础设施和自然资源开发)的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期(通常为10~30年)内向该项目的使用者收取适当(经政府批准的价格)费用，由此回收项目的投资、建设、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将移交(一般是免费)给政府。在我国，BOT是政府通过与外企/私企(八十年代中期至九十年代中期)或央企/国企(九十年代后期起至今)签订特许权协议吸引社会资本加快国内基础设施建设的一种手段，故也常称作“特许权/特许经营招标”或“法人招标”。

其实，BOT本身也是一种统称，主要有3种最基本的形式：

BOT(Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交)，这是最经典的BOT形式，项目公司没有项目的所有权，只有建设和经营权。

BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建造-拥有-经营-移交)：与基本的BOT主要不同之处是，项目公司既有经营权又有所有权，政府允许项目公司在一定范围和一定时期内等一定条件下将项目资产为了融资的目的抵押给银行，以获得更优惠的贷款条件，从而使项目所提供的公共产品价格降低，但特许期一般比BOT稍长。

BOO(Build-Own-Operate，建造-拥有-经营)：与前两种形式主要不同之处在于，项目公司不必将项目移交给政府(经政府同意可一直延期甚至永久)，目的主要是鼓励项目公司从项目全寿命期的角度合理建设和经营设施，以提高项目产品/服务的质量，追求全寿命期的总成本降低和效率的提高，使项目的产品/服务价格更低。按亚开行等国际机构观点，BOO是完全私有化，不属于PPP。

除了上述三种基本形式之外，在各国应用BOT的过程中，出现了很多演变形式，以反映项目的主要特点，例如：

BT(Build-Transfer，建造-移交)

BTO(Build-Transfer-Operate，建造-移交-运营)

BOOST(Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer，建造-经营-补贴

-移交)

ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer，修复-经营-移交)BLT(Build-Lease-Transfer，建造-租赁-移交)

ROMT(Rehabilitate-Operate-Maintain-Transfer，修复-经营-维护-移交)

ROO(Rehabilitate-Own-Operate，修复-拥有-经营)TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-经营-移交)

SOT(Supply-Operate-Transfer，供应-经营-移交)

DBOT(Design-Build-Operate-Transfer，设计-建造-经营-移交)DOT(Develop-Operate-Transfer，发展-经营-移交)

OT(Operate-Transfer，经营-移交)

OMT(Operate-Manage-Transfer，经营-管理-移交)

DBFO(Design-Build-Finance-Operate，设计-建造-融资-经营)DCMF(Design-Construct-Manage-Finance，设计-施工-管理-融

资)

等等等。

其中，BT是指企业获得政府的授权后出资和贷款为政府建设项目，在项目建成后交给政府使用，政府则一般在2~4年内向企业分期支付(即回购)。与政府投资建设项目不同的是，政府用于回购项目的资金往往是事后支付(多通过财政拨款或其它资源如土地补偿)。BT在我国自90年代末以来大量应用，但因法规不完善、操作不规范，特别是地方政府不顾财政(回购)实力，造成大量地方债务，主要只是解决了政府当时缺钱建设基础设施的燃眉之急，而且，由于企业仅是参与建造，没有参与运营，没有考虑全寿命期的效率提高(我国BT项目的成本是比较高的，一般比传统模式贵10~20%)，2012年12月已被中央有关部门禁止(见财预[2012]463号通知)。2.1.2 PFI的概念

1992年，英国在BOT的基础上改善和创新地提出PFI的概念，强调私营企业的主动性和主导性，而政府则相当于“租用”企业提供的设施/服务。采用这种模式时，政府发起项目，由私营企业进行项目的建设和运营，并按事先的规定提供所需的设施/服务，但有些核心服务如教学和医疗等仍是政府提供。政府采用PFI的目的在于获得有效的服务，以实现资金的“物有所值”(Value for Money)，而非直接投资建设并持有基础设施和公共服务设施。在PFI下，公共部门在合同期限内因使用私营企业提供的设施而向其付款，在合同结束时，有关资产的所有权或留给私营企业或交回公共部门，取决于所签PFI合同。英国政府为各个行业制定了PFI的标准合同文本，极大提高了项目实施效率。

由此可以看出，BOT和PFI本质的不同在于政府着眼点的不同：BOT旨在公共设施的最终拥有，而PFI在于公共服务的私营提供（与国内常说的政府购买服务意思最接近）。一般情况下，BOT比较适合用于发展中国家的基础设施项目，依赖于项目自身的运营收入，而PFI多用于发达国家的公用/社会事业项目，尤其是项目自身盈利能力不足需要政府支付和补贴的项目，目的是提高公共服务的效率和水平。由于我国是公有制的社会主义国家，政府一般不太可能完全放弃这些公共产品项目的最终所有权，而且，由于我国政府资金短缺，只能多依赖于用户主要支付的基础设施项目而非政府主要支付的公用/社会事业项目，所以BOT比较适合我国现阶段的国情（包括我国企业也缺少建运维全过程集成能力），这也是我国BOT过去几十年比较流行的原因之一。

2.1.3 PPP的概念

PPP通常直译为公私合作/合营/伙伴关系，但在我国，因为过去一二十年以来，这类项目的主要参与者是公有的央企/国企，但也都是以独立法人的形式参与的，因此，PPP译成“政企合作/合营/伙伴关系”更为准确。类似于PFI，PPP的本质是“政府向社会购买服务”，而不是政府投资建设提供这些服务的设施(当然，最终所有权多是政府的)，但政府与企业是长期平等合作伙伴关系，故国内外业界一直把PPP比喻做“一桩婚姻”而非“一场婚礼”[1]。如前所述，狭义PPP还强调政府在项目公司中占有股份。其实，不同国家/地区和国际机构对PPP的定义都有不同，对PPP的具体模式和分类也尚未有一致的看法，基本上都是广义的概念。以下列举几种有代表性的PPP定义，以供参考。

欧盟委员会将PPP定义为公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目或服务。

世界银行(学院)把PPP定义为一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责。亚洲开发银行把PPP定义为PPP是在基础设施和其他服务方面，公共部门和私营部门的一系列的合作关系，其特征有：政府授权、规制和监管，私营企业出资、经营提供服务，公私长期合作、共担风险、提高效率和服务水平。

英国财政部把PPP定义为两个或者更多地部门之间的协议确保他们共同或一致的目标合作完成公共服务工程和他们之间有一定程度的共享权利和责任，联合投资资本，共担风险和利益。

加拿大PPP委员会将PPP定义为公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，以满足公共需求。

澳大利亚把PPP定义为政府和私营部门之间的长期合同，政府支付私营部门代表政府或辅助政府满足政府职责所提供的基础设施和相关服务，而私营部门要负责所建造设施的全寿命期可使用状况和性能。

德国联邦交通、建设及房地产部将PPP定义为长期的、基于合同管理下的公共部门和私营部门的合作以结合各方必要的资源(如专门知识、经营基金、资金、人力资源)和根据项目各方风险管理能力合理分担项目存在的风险，从而有效地满足公共服务需要。

《美国交通工程用户使用手册》把PPP定义为公共部门和私营部门伙伴之间的一种合同协议，PPP比传统的方式允许更广泛的私营部门参与。协议通常包含一个政府机构和一个私营公司达成修复，建造，经营，维护，和/或管理一个设施或系统。尽管公共部门通常保留设施或系统的拥有权，私营部门拥有在决定项目或任务如何完成方面的额外的决策权力。

印度金融部的经济事务部门把PPP定义为一个政府或政府法定实体和一个私营部门公司为了交付一个基于用户支付费用的基础设施服务项目的协议或特许权协议。”

香港效率促进组将PPP定义为一种由双方共同提供公共服务或实施项目的安排。在这种安排下，双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长，包括特许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营、组成合伙公司等几种方式。

总体而言，广义PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系，而狭义PPP更加强调政府通过商业而非行政的方法如在项目公司中占股份来加强对项目的控制，以及与企业合作过程中的优势互补、风险共担和利益共享。现在国际上越来越才多地采用广义PPP的定义，作为公共部门和私营部门之间一系列合作方式的统称，包括BOT、PFI等。无论是广义还是狭义，PPP本质上是公共部门和私营部门为基础设施和公用事业而达成的长期合同关系，公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者变为规制者、合作者、购买者和监管者。

图1是广义PPP模式(含外包、特许经营)和私有化各类模式的递进关系，其中特许经营类可以认为是狭义PPP(当然，如前所述，我国特许经营的含义比图中特许经营含义更广)。图2则大概表示了狭义PPP(蓝底框内部分)和广义PPP(框内和框外部分，其中框外左下角更偏外包，右上角则有私有化的意思)的框架和要素(所有权、政府角色、风险转移)和狭义PPP的特点；类似地，图3中左列框则更像是广义PPP(企业获政府授权替政府做事)，右列框则更像是狭义PPP(政府占股份)。

[1]请参阅：王守清，为什么

PPP是一桩婚姻，而不是一场婚礼，刊公众号“中国PPP智库”，2015年11月2日 图1 广义PPP不同模式(含政府交付、特许经营)与私有化的递进关系

图2 广义PPP和狭义PPP

图3 广义PPP和狭义PPP

图4是德国学者的PSP(私营部门参与)即广义PPP概念，以及狭义PPP概念；而图5则是美国学者对项目交付各种模式的汇总和分类，可见其PPP概念是更广义的，甚至包括政府融资的(当然，这不是国际主流看法)。我国也还有很多带有类似意思但不完全相同的其他说法，如政府与社会资本/力量/市场合作、政府向社会力量购买公共服务、社会资本进入/民间参与基础设施/公用事业、公商/官商合作/合营/伙伴关系、带资承包、招商引资、市场化、企业化、民营化、私有化，等等。

图4 德国学者的PSP(广义PPP)和狭义PPP概念

图5 美国学者总结的项目交付模式与更广义PPP

另外，由于我国存在国有、集体、私营等多种经济主体，对于PPP的理解，还有一个重要问题需要澄清，即我国PPP中的“私”并不是单指私营经济主体；经济主体的外在形式只是资本性质的载体，所谓“公”与“私”的区别更应强调的是资本目的的“公”与“私”；在我国，“公”应该指追求社会公益性，“私”应该指追求经济利益，两者的根本区别不是经济主体性质之间的区别，而是追求公共利益与追求经济利益的区别；当前国有企业是国内PPP市场上最重要的主体，具有较高程度的逐利性，并非以追求公共利益为最高目的，因此可以认定为PPP中的“私营投资主体”，除非该国企是直接受签约方政府直接管辖操控的，但应限制国企在项目公司中的股份。基于我国实际，建议将PPP称为“政企合作”，即简洁直接，也易与国际接轨。小结

综上，建议我国PPP立法中应采用国际学术界和企业界较为认同的定义，即将PPP认定为政府与企业长期合作一系列方式的统称，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多种方式，要特别强调合作过程中政企双方的平等、风险分担、利益共享、效率提高和保护公众利益，但不应包括BT，因为企业没有参与运营；最好也不应包括BOO，特别是如果项目所有权完全交给了私营企业。主要参考文献：

[1]

王守清，柯永建.特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP).北京：清华大学出版社，2008年7月.[2]

柯永建，王守清.特许经营项目融资(PPP): 风险分担管理.北京：清华大学出版社，2011年8月.[3]

盛和太，王守清.特许经营项目融资(PPP): 资本结构选择.北京：清华大学出版社，2014年8月.[4]

财政部，发展改革委，人民银行，银监会.关于制止地方政府违法违规融资行为的通知，财预[2012]463号.[5]

赵国富，王守清.项目融资BOT与PFI模式的比较.建筑经济，2007(5): 40-41.[6]

The European Commission.Guidance for Successful PPP.2003.[7]

篇5：公私合作模式(PPP)及其在我国的应用

近年来, 许多国家在公共项目领域推行公私合作 (Public Private Partnership) 经营模式, 为政府有效地利用社会资本建设基础设施提供了契机。为了推进PPP模式的规范运行, 我国自2013年以来, 尤其是在2015年以后, 先后颁布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《基础设施和共用事业特许经营管理办法》、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》等法规, 为PPP模式的实施操作和推广奠定了基础。

PPP模式的推广和推行, 为建筑业企业开拓经营领域、提高企业运营能力带来了契机。如何抓住机会, 同时规避项目运营风险, 实现企业、政府和公众共赢, 需要建筑业企业开展深入地分析和研究。

在学术界, 对PPP项目的研究大多站在政府的角度分析、研究项目成功的关键因素, 而单纯地站在企业角度研究的并不多。由于我国很多PPP项目尚在早期试点阶段, 还没有经历一个完整的项目运行周期, 更需要PPP项目参与企业认真研究企业可能面临的风险, 以及应采取什么样的预防性措施加以应对。

2 PPP模式运用情况的分析

PPP项目的参与者包括政府、企业及公众。从发达国家的经验看, PPP项目取得成功需要具备良好的政治和经济环境、较好的盈利性、预期风险能够控制等[1]。成功的PPP项目较好地兼顾了政府、企业及公众的利益, 做到了实施前确定实施标准, 签订操作性较强的PPP项目合同, 明确政府和企业的责任, 实施后建立严格的审计和绩效评级制度, 合理分配利润。

PPP项目也出现了失败的案例, 亓霞等通过对中国16个失败的PPP项目分析, 认为导致项目失败的原因有13种, 即法律变更、审批延误、政策决策失误、政治反对、政府拒绝履行合同、发生不可抗力、融资失败、市场需求不足、商业竞争能力较弱、缺少配套措施、市场需求有变化、收费变更和腐败等[2]。

作为建筑业企业, 在参与PPP项目的同时, 需要认真分析项目给企业带来的机遇及其潜在的风险, 以便及时采取预防措施, 规避风险, 实现企业目标。

3 建筑业企业在PPP模式下面临的机遇及风险分析

3.1 面临的机遇

2014年12月, 财政部正式确定总投资为1800亿元的30个PPP示范项目[3], 截至2015年5月, 我国已经发布的PPP项目总投资达到1.97亿元[4]。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》, 我国基础设施和公用事业特许经营管理范围集中在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域[5]。在我国经济增长相对较慢的今天, 如此巨大的投资为建筑业提供了发展机遇。

(1) PPP解决了许多基础设施项目的融资困境, 使一些传统模式下无力投资的项目变为可能, 为建筑业企业带来了商机。在目前房地产业不景气, 经济形势不明朗的情况下, 为建筑业企业扩大业务范围, 增加业务量, 走出投资迷局提供了发展渠道。

(2) 采用PPP模式建造、运营项目, 由于建筑业企业是项目经营主体, 其对项目建造的质量及运营效益较其他项目关注度更高, 这意味着建筑行业3%的平均利润率在PPP项目中将会有较大提高。

(3) 虽然PPP项目前期投入大、投资周期长, 但后期收益是通过政府购买服务的形式出现, 相对较稳定。

(4) 这种模式建设, 建筑业有了实现投资、建设、运营一体化, 打通上下游产业链的机会。企业将发生多种转变:由以前单一角色转变为投资商、承包商、运营维护服务商等多重角色;收入结构也由原来的单一施工业务收入, 向投资收入、施工收入、维护运营服务收入多重收入结构转变, 提高了企业的生存能力、盈利能力和抗风险能力。

(5) PPP项目的运作为企业打造知名品牌提供了平台, 项目运作的成功, 使得企业可以获得比一般项目高得多的知名度, 有利于企业做大、做强。

3.2 风险分析

建筑业企业要在PPP项目运营中获得成功, 取得高效益高回报, 必须充分认识到企业面临的风险。企业面临的风险有以下几个方面:

3.2.1 外部风险

建筑业企业在PPP项目中面临的外部风险主要表现在来自政府的风险、企业投融资过程中的风险以及企业运营过程中的风险。

在PPP项目中, 政府扮演着项目需求分析师、投资决策者、特许权授予方、担保人、项目购买方等角色。在项目实施过程中, 若政府不能恰当地履行自身的职责, 就会给项目的推进带来障碍, 严重的会使项目提前中断, 导致项目失败。

来自政府的风险表现在: (1) 社会政策环境的保障不够带来的风险。虽然自2013年以来国家财政部力推PPP模式并陆续出台了一系列政策措施, 但中央和地方缺少一个对PPP项目进行统筹管理的公共管理机构, 来保护企业的权利和利益; (2) 政府观念转变不彻底给企业带来风险。在传统模式下, 政府基础设施建设的业主一般是政府所属国有控股公司, 政府在基础设施建设中的角色是裁判员和运动员。而PPP模式相当于政府委托企业帮助其建设基础设施, 政府变成了监管者, 其主要职责应该是为企业做好服务。政府和企业在对项目可行性论证时, 由于所站的角度不同 (政府更加注重社会效益, 而企业更偏重于项目经济效益的评价) , 得出不同的评价结论。政府观念转变不彻底带来的另一个问题是政企在项目管理中的地位不平等, 政府的强势地位容易导致项目运作过程中决策的随意变更, 其短期行为可能会导致政策的不连续, 会给企业在项目实施的不同阶段带来困扰。

对PPP项目失败的案例分析可知, 建设运营企业在项目融资、建设、运营过程中同样可能遭遇风险: (1) 项目融资渠道不通畅、融资困难, 不仅会增加项目的资金成本, 还可能使项目资金不能满足项目进度需要, 影响到项目建设期, 严重的可能导致项目失败; (2) 由于PPP项目投资规模较大, 建造时间较长, 可变因素多, 增加项目建造的难度和风险; (3) 由于项目规模大, 建设周期长, 项目建成后的实际生产状况、运营成本及收益还可能与项目决策阶段的结论有出入, 这种差异, 会延长项目的投资回收期、降低投资收益率, 增加项目运营风险。

3.2.2 来自企业内部的风险

第一, 企业自身在观念上的转变不彻底带来的风险。建筑业企业传统的经营模式是商品交易中的卖方角色, 负责项目建设, 交工验收之后交由业主经营, 之后只负责项目经营期间的维护, 其特点是粗放经营。在PPP模式下, 建筑业企业不仅要进行项目建造, 还要经营。要求企业不仅要有建造项目的能力, 还要有项目的经营和管理能力。虽然项目是由企业和政府合作, 但是这对于建筑业企业是一个挑战, 企业对此认识和经营管理能力的不足将会给企业带来风险。

第二, 建筑业企业对PPP项目运营规律认识不足、管理经验的缺乏带来的风险。对建筑业企业来讲, PPP项目运行模式是新事物, 我国目前还没有运行完整的成功案例, 项目参与方, 无论是政府还是企业, 都没有在本土实施的经验。对国外成功经验的学习可以帮助参与企业较快学习PPP项目运营知识和经验, 但我国的经营环境有其自身的特点, 这些都对建筑业企业经营PPP项目带来风险。

4 对策及建议

根据以上分析, 建议建筑业企业在参与PPP项目中从以下方面对风险进行防范:

4.1 加强对国家经济政策、相关法律法规以及PPP项目运营规律的认识和学习

通过学习, 企业可以熟悉宏观经济环境、经济运行方式以及PPP项目运营规律, 避免不熟悉国家宏观经济政策以及相关规定给项目经营带来损失。

4.2 加强对国外PPP项目案例的研究

由于没有PPP项目运营经验, 所以参与企业应该加强对国外PPP项目案例的分析及研究, 包括对成功案例及失败案例的分析。总结PPP项目成功的关键因素, 分析失败的原因, 为企业更好地经营PPP项目提供借鉴和参考。

4.3 树立风险管理意识, 做好不同阶段的风险管理

在参与PPP项目建设中, 企业需要牢固树立风险防范意识, 预见风险, 提前防范。在项目签约前, 企业需要对项目的经济、政策环境进行分析, 签约是认真研读合同条款, 通过合同谈判采取合理的方式规避合同风险, 争取企业的正当权利;在企业融资及项目经营管理过程中, 关注市场经济和企业环境的变化, 提前采取防御措施, 以实现项目目标。

参考文献

[1]李晨宇, 李学军, 胡振.公私合作 (PPP) 项目契约前中断的影响因素研究[J].建筑经济, 2015 (3) .

[2]宋健.打造PPP新引擎助力建筑业企业可持续发展[N].中国建设报, 2015-5-8.

[3]亓霞, 柯永建, 王守清.基于案例的中国PPP项目主要风险因素分析[J].中国软科学, 2003 (5) .

[4]陈梦妤.首份“国字头”PPP指导意见出台建筑业下一个“风口”将至[N].中国建设报, 2015-5-26.