城乡教育差距扩大与应对

城乡教育差距扩大与应对（共6篇）

篇1：城乡教育差距扩大与应对

城乡教育差距扩大与应对 覃章成摘要： “小农治教”态势、农村教师进入“次农民工时代”、“理论荒漠化”波及农村教育、农村学生逐渐被“边缘化”是我国城乡差距日益扩大对农村教育产生的主要影响。缓和、缩小城乡教育差距的策略包括：实施“以中央为主”的投入体制和“适度分权”的管理体制、营建“专家治教”的管理环境、切实提高农村教师待遇、建立从中央到地方的农村教育研究机构、建立农村贫困学生资助的“长效机制”、确保高校招生和就业的“公平”底线。

关键词：

城乡教育差距；农村教育

去年末，******总理在国家科教领导小组会议上说，“过去我们上大学的时候，班里农村的孩子几乎占到80%，甚至还要高，现在不同了，农村学生的比重下降了。这是我常想的一件事情。”[1]《人民日报》记者的调查表明：全国范围内农村生源比例重点高校仅为30％，且农村考生去向大多为提前批次录取和专科院校，主要沉淀在高等教育的“中下层”。[2]这反映出一个客观事实：在现阶段，长期存在的城乡教育差距不仅没有缩小，反而呈现急剧扩大的趋势。城乡教育差距的恶化趋势，使农村教育处于危险之中。因此，研究和解决这一问题显得十分迫切。

城乡教育差距急剧扩大的影响

1.“以县为主”的管理体制促成了“小农治教”的态势

“以县为主”的农村教育管理体制其基本特点是：“县”掌控了农村教育的财权和管理权（人权、事权），从而掌控了农村教育的命运。近几年的实践表明，“以县为主”的管理体制存在一些突出问题。

首先，“县”对财权的掌控没有改变长期以来农村教育的“保生存”格局。我国的县级财政大多属于“吃饭财政”，多入不敷出。“以县为主”的管理体制，使“县”掌控了农村教育的财权，并扮演“投入主体”的角色。但，“县”政府却因财力不足而投入乏力。此外，县、乡（镇）政府对教育投入的热情也不高。教育投入不足，使当前必然造成农村教育在“保生存”的层面徘徊。这里不妨举两个典型事例。一是中央专项资金为农村中小学配置多媒体教室、远程教育教室提供了财力上的支持，但县级财政在相应的教师教育技术培训方面却缺乏投入，致使中央财政投入巨资建设的现代化教育设施有相当一部分只能处在闲置状态。二是中央财政、省财政承担的“支教”教师的报酬，比支教学校一部分工龄不长的农村青年教师的工资还多，使得农村教师的收入差距，除了城乡差距、区域差距之外，新增了校内的“身份差距”。在农村，同一所学校一般教师与支教教师之间的“同工不同酬”现象，使教师待遇问题进一步凸显。

其次，“县”对管理权的掌控使农村教育的管理水平滞后于教学水平。具体表现为：一是“县”对农村教育管理权的绝对化倾向，在一定程度上削弱了中央、省、市教育行政权威和中央、省、市教育科研部门的专业权威，使农村教育演变成县域范围内的“独立王国”，使得中央、省、市教育行政部门出台的教育政策在县级难以落实到位，甚至被架空。二是在“以县为主”的管理体制下，呈现出教育管理的专业性越来越弱、行政性越来越强的倾向，还出现“县级教育局局长对素质教育的认识尚不到位，甚至是一些地方学校实施素质教育的障碍”现象。[3]三是农村教育管理的泛行政化倾向，使农村教师的专业发展活力逐渐减退。这方面的表现是，当前农村中小学的教育科研、教学改革氛围趋淡，行政管理权威趋浓。

笔者认为，“以县为主”的管理体制在实践中暴露出来的问题，是最终产生“小农治教”的原因。“小农治教”会使农村教育停留在传统的“应试教育”上，并阻碍素质教育的发展特别是新一轮基础教育课程改革的推进。

2.社会身份低下使农村教师群体进入“次农民工时代”

农村教师的生存困境一直备受关注。经济收入方面，一名有14年工龄、中学一级教师职称（2002年获得）的中学教师，至2009年6月，每月实际账面工资1306.20元。而在当地，体力性的“短工”，一天最低纯收入50.00元，技术性的“短工”（例如泥瓦工），一天最低收入100.00元。因此，现阶段农村教师的收入水平，已经 “接近农民工的时代”。而农村教师的实际生存环境也值得引起警觉：现阶段的农村教师管理中充斥着泡沫管理现象，泡沫管理以胁迫性的教师管理方式和虚无性的教师管理内容形成了压抑性的从教环境、失落性的从教心态、被动性的从教状态。[4]

客观评价当前农村教师的生存状况，笔者认为，这一群体已进入了“次农民工时代”，即经济收入少于农民工、社会地位低于农民工、工作特点越来越接近于农民工。农村教师地位过低，使得农村教师队伍失去了安全保障，其整体素质呈现持续下降的趋势。以笔者所在乡镇的一所中学为例，由于教师连年严重流失，新招聘教师和支教教师占了学校教师总数的近半数，学校因此被戏称为“教师培训基地”。

3.“理论荒漠化”使农村教育迷失了方向

我国农村教育落后的原因，除了资源配置、经济条件、社会环境、教育管理等因素外，还有一个常被忽视的因素，那就是在我国的教育科研中，农村教育理论发展较慢、水平较低，严重滞后于实践。笔者称之为“理论荒漠化”。

首先，农村教育研究的专业力量薄弱、理论成果贫乏。目前，在全国有一定影响力、独立性的农村教育专业研究机构很少，有影响更少。现状表明，农村教育研究是教育研究中一个仅有极少人问津的领域，[5]农村教育研究的专业力量的薄弱，导致理论成果的不足，以至于相关研究似乎出现了“贫困症”。[6]

其次，农村教育的理论研究与实践缺乏有效的联系。在我国的教育研究体系中，没有专门的研究机构。由于没有系统的农村教育研究机构，从而使得已有的农村教育研究成果无法传递到农村中小学，无法指导农村教育改革。

再次，农村教育实践者对农村教育理论的认知水平相对较低。农村教育实践者主要由三部分人员组成：县级教育行政部门的领导，他们直接管理农村教育；县级教研部门的教研员，他们直接指导农村教育；农村中小学教师，他们是农村教育的实施者。为什么说农村教育实践者对农村教育理论的认知水平相对较低？关键是农村教育实践者对农村教育理论的认知水平相对较低，导致了一部分人对农村教育理论的轻视、对农村教育研究活动的排斥。

在实践层面，由于“理论荒漠化”的影响，农村教育改革失去了教育理论指引。诸如，农村职教大跃进导致的巨额建设债务和教学质量滑坡、背离《义务教育法》并与素质教育理念背道而驰的“县中模式”等问题的产生。

4.“城乡差距拉大”使农村学生逐渐被“边缘化”

随着我国工业化、城市化发展步伐的加快，城乡差距日益扩大，农村学生被“边缘化”，表现为：

其一，城乡居民收入差距扩大，农村学生越来越“读不起书”。近30年来，我国城乡居民收入呈现扩大趋势。1978年，城镇居民家庭人均可支配收入为343.4元，农村居民家庭人均纯收入为133.6元，差距为2.57 ：1；2000年，相关数据分别为6280.0元、2253.4元、2.79 ：1；2002年，相关数据分别为7702.8元、2475.6元、差距为3.11 ：1；2006年，相关数据分别为11759.5元、3587.0元、差距为3.28 ：1。[7] 这表明，我国城乡居民收入差距在急剧扩大。当然，城乡居民的各种支出也在不断增加。在教育领域，学校收费特别是高等教育学校收费、学习用品、生活费用的大幅增加，导致教育 “高消费”凸显，“1个农民13年纯收入才能供得起1个大学生4年的花费” 的严峻现实，[8]使得较多农村学生“读不起书”。

其二，城乡文化差距扩大，农村学生难以适应城市化的教学变革。当前，人类已经进入“互联网时代”，教育领域的“互联网”影响着学校的办学方式、教师的教学方式和学生的学习方式，互联网的相关内容已经直接融入到了中考、高考之中。在城镇，电脑基本上像电视一样普及，但在乡村特别是贫困的农村地区，互联网的发展尚处于萌芽阶段。此外，“经济全球化”，使教育处于一个无限宽广的环境之中，处于一种无限开放的变革之中，“国际化视野”、“创新能力”、“创业能力”等已经融入到城市教育的课程目标、课堂学习之中，成为素质教育理念。而在农村，“应试教育”仍牢牢盘踞在人们思想深处，它和“小农意识”糅合在一起，影响着人们的行为方式，因而，农村学生在城市化教学改革中显得很不适应。

其三，城乡社会资本差距扩大，农村事业受歧视更加明显。现状表明，高考录取分数线向大城市、文化发达地区“逆倾斜”，重点高校录取名额在城乡之间和地区之间投放不均，保送生制度造成有权有势者以权谋私。[9]城乡教育在硬件设施、师资、家庭教育环境等多方面的差距，已经造成了农村学生的“起点不公平”、“过程不公平”，而高考制度的“农村歧视”倾向，则加剧了“终点不公平”，剥夺了部分农村学生接受高等教育的机会，并导致部分农村学生沉淀在高等教育的“中下层”。

缓和、缩小城乡教育差距的对策建议

1.农村教育需要实施“以中央为主”的投入体制和“适度分权”的管理体制，并营建“专家治教”的管理环境

现阶段，农村教育管理还不具备把“投入体制”和“管理体制”融为一体的条件，为此，需要制订相关政策，实施“以中央为主”的投入体制和“适度分权”的管理体制，营建“专家治教”的管理环境。一是农村教育需要实施“以中央为主”的投入体制。具体而言，对于农村教育投入的负担比例，中央负担50%、省负担30%、市和县负担20%。二是农村教育需要实施“适度分权”的管理体制。所谓“适度分权”的管理体制，是指农村教育管理仍然以自上而下的集权管理为主，确保国家的教育政策得以贯彻落实；同时，省、市、县又各自享有一定的独立权限，使地方利益、地方特色得到保障。三是农村教育需要营建“专家治教”的管理环境。应从制度上堵住“外行领导内行”的漏洞，强化农村教育管理的专业性。

2.切实提高农村教师待遇

当前，在职教师严重外流和优质师资难以引进、农村教师队伍素质持续下降问题十分突出。笔者认为，问题产生的主要原因是相关讨论只局限于农村教师队伍本身。要解决农村教师队伍的素质问题，关键是加大农村教育投入，切实提高农村教师待遇：确保农村教师的收入，确保农村教师的住房条件得到改善，确保农村教师病有所医。

3.建立从中央到地方的农村教育研究机构

农村教育改革只有在教育理论的指引才能健康发展。现阶段，需要建立从中央、省、市到县的农村教育研究机构，积极开展“农村教育研究”。笔者建议，农村教育研究机构的主要研究应放在农村特色的课程与教学的理论研究、农村教育政策研究、区域性的农村教育发展研究、农村学校及其师生的管理研究、农村职教研究、农村成教研究、农村经济与社会发展的调查研究等方面。此外，要增强决策咨询功能。咨询对象要由各级教育行政部门向各级党委、政府和中小学校延伸。

4.建立农村贫困学生资助的“长效机制”

义务教育政策的全面实施，基本解决了农村学生在小学和初中阶段的经济负担问题；国家对农村职业教育的重点扶持，减轻了农村学生接受职业教育的经济负担。为消除经济因素给农村学生带来的困难，笔者建议，可以借鉴西方国家的做法，通过高额奖学金政策帮助贫困学生完成学业，即在全国范围设立面对农村贫困学生专项奖学金，鼓励农村贫困学生接受普通高中教育，吸引农村优秀高中生接受高等教育。

5.确保高校招生制度和就业制度的“公平”底线

当前，高校招生和就业的制度性缺陷，使得处在社会底层的农村青年向上流动越来越难，这一群体的“底层身份”呈现固化倾向。解决这一问题，需要守住“公平”底线：一是要淡化高考内容的城市偏好。高考内容不应过度关注城市生活、城市文化、城市学生的学习特点，而应强化其客观性、中性特征，消除在城市与农村之间的“逆倾斜”歧视，积极推行缩小城乡教育差距的保护性政策。二是应完善和规范就业制度。要取消户籍限制，降低社会资本在就业中的强势作用。

中美教育差距何在？

——1979中美基础教育考察报告的反思

吴金昌

一、25年前的预言

1979年我国曾派出教育考察团赴美考察其基础教育，旨在学习和借鉴西方先进的教育教学经验。没曾想，中方考察团回国后竟然兴高采烈的宣称：“美国的基础教育已经病入膏肓。可以这样预言，再过20年，中国的科技和文化必将赶上并超过这个所谓的超级大国。”因为在考察中，中方考察团见到“美国学校重音体美，轻数理化。许多学生大字不识一箩筐，阅读能力低下，简单的四则运算都得掰手指头，却整天奢谈发明创造。在课堂上，学生无不趾高气扬踌躇满志，或翘着二郎腿高谈阔论，或在教室里摇来晃去，如逛街一般。”

作为礼节，美方也派出考察团回访。在考察中，美方考察团见到“中国的学生早上七点就起床上学，去学校时边走边吃早点。在上课时坐姿端正听课认真，课后有大量的家庭作业，考试分数高的优秀学生比比皆是。”因此，他们得出结论说：“中国的学生是世界上最勤奋的，他们的成绩比任何一个国家学生都优秀。可以预测，再过20年，中国在科技文化方面必将把美国远远甩在后面！”

二、眼下的尴尬

如今25年已经过去，现实无情的讽刺了当年的预言家们。据统计从1979年到1999年，“病入膏肓”的美国教育，共培养了43位诺贝尔奖获得者和197位知识型亿万富翁。世界权威科学论文半数以上出自那些“大字不识一箩筐”“简单的四则运算都得掰手指头”的美国人之手。

基础教育课程改革的核心理念是“自主、合作、探究”，为了国人的虚伪的面子，某些有考据癖的专家引经据典煞有介事的考证其源自我们古代的教育传统；其实我们大家都心知肚明，“自主、合作、探究”正像某些国粹派专家所批评的那样，是“西方教育的舶来品”，是“病入膏肓”的美国教育的一贯理念。

25年前的荒唐的预言是何等的目空一切不可一世，如今从新学习人家的经验又是何等的尴尬！

三、差距在哪里？ 1.科教兴国不应是口号

青年教育家、戴尔国际英语学校校长王中伟先生介绍留美经历时，曾一针见血的指出，通过长期的游学生活和对美国社会的观察，他发现美国之所以能够在政治、经济和文化等方面全面领先于世界，源于美国的教育傲视群雄。仅以投入而言，美国教育投入早在上世纪五六十年代就占了每年GDP（国民生产总值）的7%。从一定意义上说，美国经济长期繁盛和持续发展是和教育息息相关的。

我们的教育现状又如何呢？据教育部发布的《中国教育与人力资源问题报告》披露：2000 年我国15岁以上国民受教育年限为7.85 年，25岁以上人口人均受教育年限为7.42 年，还不到初中二年级程度，仅相当于美国100 年前15岁以上国民受教育的水平！另据媒体披露：截至2001 年，我国尚有522 个县未实现“普九”，覆盖全国总人口10％左右的地区。若以2001 年75％左右的9年义务教育按时毕业率估算，我国每年将有约500 万初中生不能按时毕业，也就无法接受高中教育。（《解放日报》）

究其原因，教育投入的不足造成了今天的教育落后。国务委员陈至立2004年4月在“中国科学与人文论坛”作报告时表示，我国将尽快使全国教育经费占GDP（国民生产总值）的比例达到4%，2010年力争达到5%。2.民主氛围的缺失

民主不仅是一种政治制度，同时也是一种生活方式和社会精神。它最根本的精神实质是“以人为本”——尊重人的权利（各方面参与的社会权利）和精神世界（人格、思想、感情、个性等）。考察美国的教育，我们不难发现其教育精神的核心就是民主——平等精神、自由精神、宽容精神以及权利与责任公民意识。

长期以来我们的教育严重存在着种种非民主现象，比如“话语霸权”充斥着课堂，本应生机勃勃的学堂，变成了鸦雀无声的“教堂”；机械的标准答案禁锢着学生的思维，创造的幼芽被无情的戕杀；体罚和变相体罚成了教育学生的“有效手段”，所谓的差学生承受着精神和肉体的责罚；重点、非重点学校，好班、差班三六九等泾渭分明，有近四分之三的学生被贴上差学校、差班的标签“陪太子读书”……这一切表明我们缺乏民主与平等的现代意识，没有把教育对象看作是有尊严的生命给以应有的理解和尊重。这样的教育我们又焉能期望它能培养出有着健全的人格、独立的精神、自由的思想、创新的意识和合作的习惯的现代人才呢？ 3.智商和情商

去年底，新华社发布了一条题为“奥林匹克数学竞赛成就不了数学大国梦”的消息。国际华人数学家大会主席、菲尔兹奖获得者丘成桐教授在“国际华人数学家大会”上说，自己教过好几个得过奥数金奖的中国留学生，这些学生的学问太过于狭窄，考试有能力，思考没能力，甚至都不能毕业。浙江大学数学研究中心执行主任刘克峰教授也说，在哈佛大学、麻省理工学院等名校，他见过多位得过奥数金奖的中国留学生成绩很好，但成功者寥寥。（《京华时报）

为什么会出现这种怪现象呢？因为我们的教育过多关注的是智商的培养，强调知识的灌输，有时甚至畸形发展成为片面追求分数和升学率；而美国教育重视智商和情商的和谐发展，更多关注的是兴趣、情感、态度、意志、毅力等非智力因素的培养。情商（EQ）这一概念1991年由美国耶鲁大学心理学家彼德.赛拉维提出，在此之前美国的专家小组对此已研究了三十多年，研究发现智商和情商都是人的重要的心理品质，都是事业成功的重要基础，情商（良好的道德情操、乐观幽默的品性、面对并克服困难的勇气、自我激励、持之以恒的韧性、同情和关心他人的善良、善于与人相处、把握自己和他人情感的能力等等）对于人的成功往往起着比智商更为重要的作用。4.教育理念的差异

中美教育最大的差异在于理念和观念。⑴每个同学都像个“人物”

美国教育鼓励学生独立精神和创造精神，而我们则更多是强调统一和服从，创造力水平的差异不言而喻。曾就读于美国中学的北京女孩张弛谈到中美两国学习差异时说：“我们每节课都有自己动手或参与的机会。在美国，老师最重视的是学生在课堂上的实际参与，每节课由学生来参与的时间通常都要超过一半。除了课堂互动外，每门课程经过一个小单元后，都会要求同学进行演讲。每个同学都要自己动手准备一份电子幻灯片，用3～5分钟在所有同学面前讲出自己的观点。我现在也不知道美国的这种教育到底能教会我们什么，但是我觉得，我身边的同学个个都是„人物‟，对什么事情都能头头是道地说上两句，而且很自信，对什么事情都不发怵。”

“中国的课堂就完全不是这样了，显得很沉重。学生参与的机会少了很多，更多的时间是老师讲、学生听，而且中国的学生仿佛受过什么训练，每次见到一道题后，马上就能想到解题方法，这些同学的头脑中似乎已经形成了一套成形的解题思路。” “虽然在美国的几年时间自己好像落下了很多知识，但是我能感觉到美国的教育更注重人的发展，培养得很全面，但是中国的教育培养出的人才好像除了学习好再也没有别的优点了。”

⑵课堂不是严肃的“教堂”

把课堂当作游戏场所，在美国学校是非常普遍的现象。美国的老师、家长、孩子，总是避免把学校当作一个严肃的工作场所，常常别出心裁的把学习设计成轻松的游戏，营造一种轻松愉快的学习氛围，在玩玩乐乐的游戏中激发学生的创新意识，点燃学生智慧的火花。例如，美国学校讲动物课，老师就组织班级去逛动物园。讲到海洋，就带班级学生到海边沙滩玩一天。学太阳系九大行星，就跑到美国太空总署去看飞船。

而我们的课堂往往强调所谓的课堂纪律，决不允许“乱堂”现象发生，否则教师就会被认为缺乏驾驭课堂的能力，是“不合格”“不称职”的表现。因此教师强调师道尊严，讲课时往往板起一副威严的面孔，要求学生要全神贯注、聚精会神不容许有任何讲话声，学生“接下语”被上纲上线定性为故意违反课堂纪律，并给以严惩。本该是生机勃勃的学堂，却异化成了死气沉沉的“教堂”，甚至让孩子觉得是身处灵堂。在这种沉闷、压抑的氛围中，朝气蓬勃的孩子们被培养成了没有思想、没有个性的“乖孩子”“好学生”。⑶朽木亦可雕

美国教师注重学生的可塑性，所有老师都奉行正面教育这条金科玉律。他们尊重、爱护学生，很少批评，更不会讽刺体罚，而多是在赞扬与激励中培养学生的自信心和创造力。美国学生在学校里从来听不到老师说，“你做错了”，“答错了”。学生从小听到的全部是赞扬，就算答错了，做错了，听到的还是赞扬。最近美国人又把“不让一个孩子掉队”写进了《国家教育发展战略》。

我们的教师大多会说“没有批评的教育，是不完整的教育”，听起来更科学更合理，可实际上则更注重于批评。其实，我国教育并不缺少批评，各种批评技巧或兵法层出不穷，而如何表扬孩子却少有人提起。班级里一些成绩差又调皮的孩子被老师认定是“朽木不可雕”，常常被安排坐在教室的后排或者拐角，成了多余的人。“面向全体学生，促进每一个学生的进步”成了各级各类教育文件上空洞的教条。有位老师曾经这样说过，孔老夫子弟子三千，也只培养出七十二贤人，况且对差生他不也是束手无策的慨叹“朽木不可雕也，粪土之墙不可杇也。”吗？

“缩小教育差距，应放到构建和谐社会的战略地位予以考虑，构建适应转型期的政策保障体系意义重大。”6月底，在全国教育科学规划国家重点课题“转型期中国教育重大政策案例研究”结题鉴定会上，课题组发出这样的呼吁。

课题组首次披露我国“教育差距”的大量调查数据，依据城市支持农村、工业反哺农业的新发展思想，提出了缩小教育差距的十大对策，得到鉴定组柳斌、郝克明、李连宁、顾明远、陶西平、郑富芝、朱小蔓等著名教育专家的一致肯定。

教育差距核心是城乡差距

据调查，城乡教育存在较大差距。以生均教育经费为例，2001年我国城镇小学生均教育经费平均为1484元，农村为798元，城镇是农村的1．86倍；初中生均教育经费城镇平均为1955元，农村为1014元，城镇是农村的1．93倍。

在生均预算内公用经费上，城乡差距更大：2001年我国小学生均预算内公用经费，城镇平均为95元，农村为28元，城镇是农村的3．39倍；初中生均预算内公用经费，城镇平均是146元，农村为45元，城镇是农村的3．24倍。

在城市，小学升入初中的比例已经达到98％以上，而农村还有10％左右的学生由于各种各样的原因不能或不愿升入初中。同时，农村辍学严重，长期得不到彻底遏制。不少农村存在初一三个班、初二两个班、初三一个班的现象。

差距加大导致教育“异化”

该课题的负责人华东师大袁振国教授介绍说，教育差距既表现为城乡之间、地区之间、阶层之间的差距，又表现为不同教育类别之间的差距，如重点学校与非重点学校、普通教育与职业教育、研究型大学与非研究型大学、公办学校与民办学校的差距。

“其中，城乡差距是教育差距的核心，缩小教育差距的关键在于缩小教育的城乡差距。”他说。

“教育的差距加大导致教育„异化‟。”中国教育学会会长顾明远教授在会上严肃指出，“现在，家庭在教育上的经济负担过重，义务教育阶段有的学校择校费动辄几万元。这是培养人才，还是摧残人才？还有教师的流动问题，现实是只往上流；教师工资较为混乱，结构工资、灰色收入都有影响。这些异化现象必须加以遏止。”

首次提出一个基准一个系数

课题组认为，应该建立“国家义务教育基准”，规定全国义务教育生均经费、生师比、办学条件等方面的最低标准，规定全国义务教育经费占全国财政经费总支出的最低比例等。

对此，袁振国教授解释说：“义务教育缺少办学的底线标准，也就无法统计处于底线标准以下学校的数量，无法制定满足最低办学标准的目标和步骤，也就不能明确最低标准线以下学校的责任，不可能形成最低标准以下学校的政策和措施。要像制定贫困人口生活标准那样制定义务教育最低办学标准，保证所有学校都能满足最基本的办学条件。”

怎样判断城乡之间、地区之间、学校之间教育发展的差距？多大的差距是合理和可以接受的？

课题组首次提到参照基尼系数的思想和方法，制定“教育均衡发展系数”。通过一套比较敏感而又重要的教育指标，如生均经费、师资力量、教学设施、学生辍学率等进行动态分析，建立适当的数学模型，得出教育发展水平的一个基准值。不同地区、不同学校的发展程度可以通过与基准值的比较，获得发展的偏离程度；必要时，政府可以对指数下线做行政上的规定、通过法律或行政手段将均衡系数控制在一个规定的范围。

同时，课题组还建议，要把消除教育贫困作为公共教育政策的首要目标。不同发展地区、不同教育类别都应该根据自身的情况建立起“教育贫困基本标准”，随形势的变化和发展不断调整、修订，并以法律的形式确定下来。“实际上，这也就是把《教育法》、《义务教育法》的法律规定具体化。”袁振国教授说。

这些建议得到与会专家鉴定组的赞同。中国教育学会副会长陶西平评价说：“设立教育差距的底线，这是首要目标也是阶段目标。作为阶段目标，在加快低水平速度时，并不意味着抑制高水平教育发展。缩小教育差距的首要责任在政府，建立制度是关键。该课题研究思路明晰，界定较好，抓住要害寻找对策。”

突破财政体制的两个主张

在教育差距里面，经费差距最为突出。调查显示，造成经费差距的症结在于不健全的财政体制。由于我国县级财政不平衡，60％左右的县级财政无力保证义务教育支出；由于义务教育经费的短缺，60％以上的县市教育支出超过财政支出的40％。

在场某位专家指出，并且现在还出现这样的“怪象”，明明一个县财政收入已达到5亿，却照样以戴贫困帽子为荣。全国人大常委会副秘书长李连宁提出：“中央及省级有必要实行阶梯补助，而不是笼统地搞一刀切。”

中国需要规范的公共教育财政制度，更加需要一个公正的财政制度。对此，课题组提出两个主张：一是中央和省级政府应当对农村义务教育实施大规模的规范的财政转移支付制度，建立东部、中部、西部分地区分级负担的政府农村义务教育经费分担机制；二是建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村义务教育经费的投入机制。

“此设计方案有创新性，与现行的财政体制容易衔接。”陶西平评价说，“以省为主的投入，又比以县为主积极了一步，有助于在省内调控，是积极而可控的。”

“建立一个公正的财政体制是个重要选题。”全国人大常委柳斌认为，逐步实施免费义务教育，经济条件比较好的城市可以率先实行。他对此课题给予较高评价：“它从理论上构建了一个体系，有说服力，比较符合教育发展的实际。”

链接：构建促进教育和谐发展的政策保障体系的十大措施：

一、加快城乡一体化进程，消解城乡二元结构；

二、建立公共教育财政制度，改变公共教育财政制度缺位状况；

三、建立义务教育基准，满足办学基本条件；

四、制定教育均衡发展系数，及时掌握教育差距情况；

五、构筑公平竞争平台，提高教育整体竞争力；

六、建立多元评价制度，改变单一评价标准；

七、建立激励民间资金投入机制，扩大教育经费来源；

八、更新农村教育观念，促进农村人口向城市转移；

九、设立国家教师岗位，解决农村教师有效需求不足问题；

十、转变政府职能，调整越位，弥补缺位。

义务教育均衡发展是我国教育的重中之中，是推进教育公平的重点领域。自2005年《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》（教基[2005］9号）明确提出义务教育均衡发展的目标以来，从中央到地方各级政府采取了一系列措施，努力缩小城乡、区域、校际之间的差距。“农村义务教育经费保障机制改革”的实施为农村义务教育阶段学校的运转提供了经费保障；对农村贫困家庭中小学生的“两免一补”和城市义务教育阶段学生杂费的免除使得贫困家庭的孩子不会因经济困难而失学；“农村寄宿制学校建设工程”、“农村中小学现代远程教育工程”等的实施极大改善了中西部农村学校的办学条件；“中小学教师继续教育工程”、“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”的实施在一定程度上缓解了农村中小学师资素质不高、数量不足的问题。义务教育均衡发展取得重大进展，教育公平迈出重大步伐。

为了不断推进义务教育均衡发展，深入了解当前义务教育均衡发展的实际情况，我们在东中西部共选取了三个省九个县898所中小学进行了调查，并重点对县域内义务教育发展中的城乡差距和校际差距进行了分析。

评价指标

本调查以义务教育阶段学校教育经费、办学条件和师资队伍三方面的发展情况为主要内容。通过试测筛选出代表性好、区分度高、采集简便的指标8项，即衡量教育经费水平的生均教育事业费支出和生均公用经费支出，衡量办学条件的生均教学及辅助用房面积、生均运动场地面积和生均教学仪器设备值，衡量师资队伍水平的骨干教师比例、教师人均培训次数和中级及以上专业技术职务教师比例。

1.地区间义务教育均衡发展状况

尽管近年来中央政府不断加大对中西部地区义务教育的投入力度，实施了一系列工程改善西部地区中小学的办学条件，但由于历史欠账太多，义务教育发展的地区差距仍旧十分突出。本调查采用均值倍率测算地区间义务教育均衡发展水平，即用东部、中部和西部的各指标平均值之比来反映地区差距。

教育经费支出出现“中部塌陷”，这一情况在小学表现更为突出，并且教育经费支出的地区差距仍在进一步扩大。

调查显示，教育经费支出东部显着高于中西部，西部略高于中部。这说明，教育经费支出出现了“中部塌陷”。值得注意的是，本次调查中生均教育事业费支出的东西比小学为2.43，初中为2.62；生均公用经费支出的东西比小学为2.54，初中为2.03。以《国家教育督导报告2005》的数据为参照，2004年生均预算内教育事业费的东西比小学为1.7，初中为1.8；生均预算内公用经费的东西比小学为2.3，初中为2.5。这说明虽然各地区教育经费支出都有显着增长，但是除初中生均公用经费外，中小学教育经费支出的地区差距仍在进一步扩大。

生均教学仪器设备值的地区差距小学进一步扩大，初中东西部差距显着缩小。

调查显示，办学条件中与教育经费支出密切相关的生均教学仪器设备值也出现“中部塌陷”情况。值得注意的是，与《国家教育督导报告2005》中2004年的数据相比，本次调查中，小学生均教学仪器设备值的东西比从1.8扩大到2.57，东中比从1.4扩大到4.82，初中这一指标的东西比从2.0缩小到1.32，东中比为从1.6扩大到1.69。

东中部地区教师队伍素质高于西部，并且东部地区比中西部地区更为重视教师培训。

调查显示，东中部地区中小学骨干教师比例明显高于西部，东中比为1.24，东西比为3.73。值得注意的是，东部地区教师人均培训次数明显高于中西部地区，小学东中比为2.33，东西比为3.49，初中东中比为1.53，东西比为2.15，按照这种趋势发展，中西部地区特别是西部地区教师队伍素质与东部地区的差距将会越来越大。

2.县域内城乡间义务教育均衡发展状况

近年来，国家把统筹城乡教育发展作为义务教育均衡发展的重要突破口，采取各种有力措施，缩小了县域内城乡学校的差距。本调查采用均值倍率测算城乡间义务教育均衡发展水平（结果见表

1、表2），即用城镇和农村的各指标平均值之比来反映城乡差距，比值大于1说明该指标城镇情况优于农村，比值小于1说明该指标农村情况优于城镇。

城乡学校教育经费支出比较均衡，部分中西部区县农村学校教育经费支出略高于城镇。

调查显示，近年来教育经费投入向农村倾斜的政策初见成效，多数区县中小学生均教育事业费支出和生均公用经费支出的城乡比接近1。3个区县的小学和2个区县的初中生均教育事业费支出农村高于城镇，5个区县的中小学生均公用经费支出农村高于城镇。

城乡中小学生均教学仪器设备值比较均衡。

调查显示，多数区县中小学生均教学仪器设备值的城乡比在0.7和1.3之间。中西部区县农村中小学这一指标普遍略高于城镇。

城乡小学中级及以上职务教师比例比较均衡，教师人均培训次数接近。

调查显示，2/3的区县小学中级及以上职务教师比例城乡比接近1，2/3的区县小学教师人均培训次数城乡比接近1。

骨干教师资源向城镇学校集中，这一现象在东西部小学表现较为突出。多数区县初中教师人均培训次数城镇高于农村。

调查显示，骨干教师比例城乡比最高达12.51，教师人均培训次数城乡比最高达6.78。

3.县域内校际义务教育均衡发展状况

随着近年来各级政府对义务教育投入力度的不断加大，教育经费不断增长，办学条件得到改善，师资队伍水平得到提高，但县域内校际之间差距仍然不容忽视。本调查采用极值倍率测算校际间义务教育均衡发展水平（结果见表

3、表4），即将县域内学校按指标值排序，再按学校数平均分为5组，每组占20%，用最高组和最低组的各指标平均值之比来反映校际差距。

中西部区县薄弱学校生均公用经费支出达不到国家规定标准。

调查显示，中小学教育经费校际差异显着，各区县生均公用经费支出极值比最高达到小学4.61、初中7.25。值得注意的是，如果以中央制定的农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额小学300元、初中500元为参照，中西部区县最低组学校距离实现国家规定的基准定额还有相当大的差距。即使与东部区县最低组的学校相比，中西部区县整体的教育经费投入水平都是偏低的。

2/3的区县最低组学校生均教学及辅助用房面积不达标。

调查显示，中小学办学条件校际差异显着，生均教学及辅助用房面积极值比最高达到小学10.18、初中6.55。值得注意的是，如果以住房和城乡建设部制定的《农村普通中小学校建设标准》为参照，最低组学校生均教学及辅助用房面积小学有7个区县达不到2.23平方米的最低要求，初中有6个区县达不到2.46平方米的最低要求。

2/3区县的小学和1/3区县的初中生均教学仪器设备值校际差距达10倍以上。

调查显示，生均教学仪器设备值极值比最高达到小学37.46、初中18.66。与初中相比，小学生均教学设备值的校际差异更显着。

骨干教师比例校际差异最严重，50.3%的小学和19.5%的初中没有骨干教师。

调查显示，多数区县小学和1/3区县的初中骨干教师比例的校际差距达10倍以上，值得注意的是：2/3区县的小学和1/3区县的初中最低组学校骨干教师比例为0，这意味着在这些区县至少有20%的学校没有骨干教师。西部中等发达县和欠发达县骨干教师比例偏低，并且校际差距较大，这种低水平低均衡现象尤其值得关注。

中级及以上职务教师比例校际差距较大，教师培训机会校际之间极不均衡。

调查显示，中级及以上专业技术职务教师比例极值比最高达到小学8.37，初中8.02（见左图）。西部欠发达县小学最低组学校这一指标为0，意味着这个县至少有20%的学校没有中级及以上职务教师。值得关注的是，多数区县小学和半数区县初中教师人均参加区县级及以上培训次数的校际差距达到10倍以上。特别是西部中等发达县和欠发达县不但教师培训机会少，而且极不均衡，这有可能导致教师队伍素质的校际差距继续加大。

4.政策 建议

●明确均衡发展目标 ●制定国家办学标准 ●完善教师流动制度

●完善经费保障机制 ●加大督导评估力度

明确均衡发展目标

近期，“全国推进义务教育均衡发展现场经验交流会”在河北邯郸召开，提出“努力实现2012年义务教育区域内初步均衡，2020年区域内基本均衡的新目标”。我们建议：

其一，要从不同层面上明确义务教育均衡发展的整体目标。在国家层面上重点明确地区、城乡均衡发展目标，在省级层面上重点明确县际均衡发展目标，在县级层面上重点明确县域内校际、城乡均衡发展目标，并将其纳入经济社会发展统筹规划。其二，要在对义务教育均衡发展水平进行全面评估并追踪监测的基础上，对义务教育均衡发展的整体目标进行细化，使之客观、可行，具有可操作性。其三，要加强对义务教育均衡发展水平的监测，及时对目标进行合理调整。其四，要将均衡发展目标完成情况作为对各级政府相关部门考核的依据，奖优罚劣。

制定国家办学标准

调查中我们发现部分城市中小学运动场地面积不足，生均教学及辅助用房面积不达标。这主要是由于大量的农村学生向县镇和城区流动。我们建议：

其一，制定具有可行性和前瞻性的国家办学条件标准体系，该体系应包括两个层次，即基本标准和发展标准。基本标准作为强制性的全国中小学建设标准，发展标准代表中小学未来发展的方向，也为经济发展水平不同的地区在标准的实施中留出发展的空间。其二，在通过标准化学校建设改善农村办学条件的同时，提高农村教师队伍素质，减缓农村学生为追求优质教育资源向城市流动的趋势。其三，城镇特别是发达地区相关部门应对流动人口女子中的学龄儿童数量及分布进行科学测算，合理调整城市地区学校布局，适当增加城市中小学校的数量，解决流动人口子女上学难的问题。其四，东部区县应对打工子弟学校给予充分的关注和支持。

完善教师流动制度

调查中我们发现，尽管许多区县都在试行教师流动制度，但中小学师资队伍校际差距显着。我们建议：

其一，要明确流动教师的人事关系，将教师的管理权限收回到县（区），由县（区）教育行政部门统一聘任，统一管理人事、工资，在县域内统一配置师资，实现教师人事关系的“去单位化”，教师全部由“单位人”变为“系统人”。其二，实行经费管理制度改革，学校经费实现收支两条线，保障县域内教师“同工同酬”，各学校教师工资大体相当，并向农村教师适当倾斜。其三，以骨干教师的流动为突破口，充分发挥骨干教师的专业引领作用，以骨干教师带动农村教师队伍建设。其四，继续加大对农村教育经费的投入力度，并切实保证农村中小学每年公用经费预算总额中有不低于5%用于教师培训。其五，解决与流动教师生活和工作密切相关的实际问题，切实关注教师的相关需求和专业发展，保障流动教师权益。

完善义务教育经费保障机制

调查中发现，教育经费支出出现了“中部塌陷”现象，并且地区差距仍在进一步拉大；中小学教育经费校际差异显着。我们建议：

其一，要完善义务教育经费保障机制，确保教育投入稳定增长，保证教育优先发展的地位。其二，要合理划分中央、省、县级义务教育财政责任，明晰各级政府投入责任和投入比例的标准。同时，要加大对中西部地区特别是中部地区的财政转移支付力度。其三，要制定义务教育投入最低标准，对低于最低标准的区县，由中央政府和省级政府自上而下通过建立规范化的转移支付制度或专项补助制度给予支持。其四，要加强省级统筹，教育经费投入向经济欠发达区县倾斜，不断缩小县际间义务教育发展的差距。其五，切实贯彻落实中央制定的农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额中小学300元，初中500元的标准，在同一县域内，以学生数为标准，实行义务教育均等化拨款制度，并持续适当向农村学校和薄弱学校倾斜，缩小城乡义务教育发展的差距。

加大督导评估力度

为了督促各级政府更好地履行教育职责。我们建议加大督导评估力度，建立教育监测体系。

其一，完善义务教育均衡发展督导评估制度。国家应以县域义务教育均衡发展为切入点，尽快制定县域义务教育均衡发展督导评估制度。其二，研究制定义务教育均衡监测指标，建立教育均衡监测体系。定期对县域内义务教育发展的城乡差距和校际差距进行监测，根据监测结果合理配置公共教育资源。其三，建立第三方评估机构，加强督导评估工作的专业性、公平性和透明度。其四，定期向社会发布监测报告接受监督，并把监测结果作为对区县政府工作考核的依据。

［事件］课题组结论：政策是教育差距拉大的主要原因

全国教育科学“十五”规划国家重点课题——“转型期中国重大教育政策案例研究”，历时3年，于6月25日结题，课题组结题时得出的结论是：

——教育差距还在进一步拉大，教育差距的程度和拉大的速度在有些方面超过经济差距的程度和拉大的速度。

——很多教育差距是由政策本身造成的。这些政策有些制定的时候就存在偏差，有些制定这些政策时的社会条件已经发生了很大的变化，仍然使用这些政策已经不能反映社会进步的要求，有些政策经过努力创造条件可以得到明显的改进。这些，理应成为政府工作的重点。

——没有农村教育的现代化，就没有中国教育的现代化。从根本上改变城市偏向的教育政策，逐步消解城乡二元结构，是我国教育政策的长期目标。再比如教育财政政策、重点学校政策、学校评估政策等等，都有待调整……去论坛说说

当前中国教育差距知多少?

缩小教育差距的十大对策

教育的城乡差距

教育的城乡差距

是教育差距的核心，集中表现：从生均教育经费、生均预算内教育经费和生均预算内公用经费三项指标来看，城乡教育经费差距十分明显；东西城乡中小学教师学历总体平均相差三十个百分点左右；城市小学升入初中的比例已达98％以上，而农村还有10％左右的学生由于各种原因不能升入初中，农村平均辍学率明显偏高，不少地方是初一3个班、初三1个班。教育的地区差距

东部基础教育的各项教育经费指标平均是中西部的一到两倍，在各项指标中，教育公用经费差距最大。中部的差距突显，有多项指标呈现“中部凹陷”现象。

高等教育发展差距进一步拉大。北京、上海、天津3个直辖市每万人口在校大学生数在飙升，而西藏、甘肃、青海、宁夏、贵州等省、自治区每万人口在校大学生的标准化得分不仅低于全国的平均值，而且与平均值的差距已扩大至1953年的程度。教育的群体差距

强势群体占有优质教育资源的现象有加剧的趋势。在重点中学，干部、知识分子和高收入家庭子女占学生总数的70％以上，在高等教育阶段亦有明显表现。一项涉及37所高校、7万名学生的调查表明，农民子女的比例随着院校层次的升高而降低。教育的类别差距

1.重点学校与非重点学校的差距。重点大学与地方高校的生均拨款相差从2000多元到7000多元不等，基础教育重点学校得到的专项经费常常是生均经费总和的一到数倍。

2.普通教育与职业教育的差距。1998年以后全国中等职业教育在校生占全国高中阶段的比例在逐年下降，2003年所占的比例（38.75％）比1990年的比例（45.70％）还要低。

3.研究型高校与非研究型高校的差距。市场对人才的需求结构是1名科学家9名工程师，而现在的人才培养结构却是9名科学家1名工程师……【我要说】课题组提出缩小教育差距的十大对策，勾勒出解决问题的路径。其中建立公共教育财政制度、制定教育的“基尼系数”、解决农村教师需求不足等思路富有创新，受到专家的高度肯定。缩小教育差距的十个对策

1.加快城乡一体化进程，消解城乡二元结构2.建立公共教育财政制度，改变财政制度缺位3.建立义务教育基准，满足办学基本要求4.制定教育均衡发展系数，及时提供差距预警5.构筑公平竞争平台，提高教育整体竞争力6.建立多元评价制度，改变单一评价标准7.建激励民间资金投入机制，扩大教育经费来源8.更新农村教育观念，促进农村人口向城市转移9.设国家教师岗位解决农村教师有效需求不足问题10.转变政府职能，调整越位，弥补缺位农村教育问题的解决

课题组认为，中国教育的根本问题是农村教育问题，农村教育问题的关键是教师问题。一方面很大一部分农村地区合格教师缺乏，一方面有足够的高校毕业生特别是师范院校毕业生不愿到农村任教。

为此，课题组主张，由中央财政在农村贫困地区设立100万个国家教师岗位，分5年实施，每年设立20万个。国家教师岗位占用当地教师编制，由县级教育行政部门统一管理，实行聘任制，聘期5年。在贫困地区设立国家教师岗位，鼓励大学生到农村建功立业，扩大大学生就业渠道，缓解大学生就业压力……去论坛说说

［声音］如何缩小教育差距？

网上调查

你认为目前中国教育的差距主要体现在：城乡差距地区差距群体差距其它

人民日报：缩小差距的首要目标是消除教育贫困

随着社会流动的加快，教育贫困成为社会贫困的特征就越明显。我国现在每年有1000多万农村人口向城市转移，到2020年将会有3亿人左右从农村转移到城市，这部分人的教育程度、基本素质如何，不仅影响他们自身的发展和生活状态，也决定着我国全社会的文明状态。

经济的贫困可以逐步改变，但教育的贫困会伴随一个人的终身。教育贫困与经济贫困不同的是，贫困者往往意识不到自己的贫困，因此消除教育贫困缺乏个人动力。消除教育贫困也不可能产生短期经济效率，因此也缺乏市场动力。所以，消除教育贫困应该主要是政府的行为，而且是当前的首要任务……去论坛说说

网友：农村初中辍学率高达43%是如何打造的

农村初中平均辍学率高达43%，简直是对我们9年义务教育的一个讽刺，那么，这么高的辍学率是如何打造的呢？我认为，不外三个方面的原因。

之一，应试教育思想，让学校愿意学生辍学。虽然，我们的素质教育喊的地动山摇，但是，我们具体工作实践中的应试教育却稳扎稳打，学校各种考试的平均分，看重点高中的升学率，成为地方教育管理的铁证据。为了提高平均分，学校当然愿意让差的学生快走，走一个少一个拉分的；为了提高升学率，学校都分快慢班，对慢班就是故意放松，不到初三就走个差不多了，那么只剩下快班的学生，当然升学率高了。学生辍学，学校在悄然催促……去论坛说说

教育为什么不能“一票否决”？

尽管教育的问题实在是积久而繁杂，但笔者以为我们仍有一个突破口：确立教育在政府责任中的地位，并为明确和保证这一责任而设立问责制度。

这样的问责制度首先应当包括两个层次：其一，责任明确、公开。《中国青年报》的报道之所以引起社会如此警醒，是因为这虽然只是一次抽样调查，但数字明确，容不得含糊、诡辩。因此教育问责，需得首先向本省、本市、本县、本乡老百姓公开教育特别是对社会公平具有重大意义的基础教育的现状．如果公众对政府在教育事业上的投入、支出、政策和效果都不甚了了，是谈不上问责的……

城乡教育差距

目前，越来越多的人关注城乡教育差距问题，然而，这些问题主要表现在以下方面：：（1）、城乡间教育条件的差别巨大，农村教育困难重重（2）重点学校制度及其引起的高额“择校费”。（3）农民工子女在城市得不到平等的义务教育。（4）大学在不同地区录取分数线不一致，不同地区间进入大学的机会差别极大。（5）重点大学，尤其是热门专业中，社会高等级阶层子女的比重极高，教育正在成为阶层和阶级分化的加速器。

第一，投入差距。经费不足一直是制约农村义务教育发展的突出问题。近几年，政府财政向农村倾斜，加大了对农村义务教育的投入，但城乡之间义务教育投入方面仍存在一定的差距。以2004年为例，全国小学、初中生均预算内教育经费的城乡之比为1.2∶1；全国小学生均预算内公用经费城乡之比1.4∶1，初中生均预算内公用经费城乡之比1.3：1。

部分欠发达地区的农村中小学基础建设投入仍然十分欠缺。全国人大义务教育法实施检查组在江西执法检查时发现：该省66人以上学生的大班有1.38万个，有的甚至100多人挤在一个班上课。在一些高寒、缺水地区，冬季取暖和安全饮用水的开支较大，有的学校仅采暖费一项，就要用去公用经费的一半以上。中西部地区农村中小学公用经费虽比改革前有所提高，但很多地方目前的经费保障水平只能维持学校基本运转。

第二，办学条件差距。近年来，中国政府在农村义务教育阶段的学校危房改造中投入了大量资金，农村中小学校舍数量和质量都有了较为明显的提高，城乡中小学生均校舍建筑面积已基本相当。目前，城乡办学条件的差距突出地表现在城乡生均教学仪器设备值方面。全国1/3以上地区的中小学生均教学仪器设备值的城乡差距继续扩大，小学生均教学仪器设备值城乡之比为2.9∶1，全国初中生均教学仪器设备值的城乡比平均为1.4∶1。

第三，教师水平差距。由于农村教学条件比较艰苦、教师待遇比较低下等原因，教学经验比较丰富的高职称教师等优质教育资源向城市和县镇集中，农村高职称教师比重与城市和县镇相比仍有较大差距。例如，有些教学点派不进足够数量的公办教师，有些地方只能低薪聘请代课教师，很多地方代课教师的工资不到公办教师工资的1/3。在师生比方面，农村高于城市。按照现行教师编制标准，农村初中、小学的教师每人负担学生数分别为18人、23人，城市初中、小学为13.5人、19人。采取有效措施吸引高素质人才到农村学校教书，已成为提高农村义务教育质量的关键因素。

造成这些问题的因素又是什么呢？农村教育落后的主要原因在于“一元化目标，二元化政策”的教育制度设计、城乡教育投入不平衡、农村教育体系和结构不合理等方面，认为农村教育有很大的外部经济性，城市是外部性的最大受惠者。提出从统筹城乡的角度，通过建立城乡统筹的教育制度、区别城乡的收费标准、促进城乡教育互补交流、教育投入向农村倾斜等措施缩小城乡教育差距。传统农业向现代农业的转变首先需要传统农民向现代农民转变，而这一切依赖于农村教育和农民素质的提高。目前，我国近90%的文盲集中在农村，88%的农村劳动力教育程度在初中及以下，仅有0.56%在大专及以上，依靠这样的农民素质实现农业现代化和农村经济腾飞显然心有余而力不足，这恐怕也是我们目前“三农”问题陷入困境的症结所在。没有农民素质的提高，农民增收问题、农业劳动生产率的提高、农业产业化经营的扩大、农村富余劳动力的转移、农村的城镇化都会变得困难重重，全面建设小康社会也将成为一句空话。但由于受二元经济社会结构影响，我国教育制度设计和教育投入机制主要以城市为中心，农村教育长期得不到重视，城乡教育之间形成了很大差距。

二、城乡教育差距的主要表现及原因分析

（一）城乡居民享受教育机会的差距

1、接受义务教育机会的差距

自从1985年颁布实施《义务教育法》以来，我国义务教育有了很大改观，但农村义务教育状况仍令人堪忧，城乡学生享受义务教育机会的差距仍然很大。我国目前还有27.5%的村庄无小学,占总人口20%的县乡未普及9年义务教育,仍有14%的孩子连小学都上不到毕业。研究表明，除了因高度残疾而无法入学的极少数情况之外，几乎100%的城市学龄儿童都进入了小学，而农村的小学升学率1999年仅到91%，低于91%的省区仍有15个。初中阶段毛入学率虽然达到90%，但毕业率仅为76%左右，相差近14个百分点。全国有130万的农村少年在小学毕业后即走向社会成为“劳动力”。

2、接受普通中等教育机会的差距

城市初中升学率达到了100%，县镇为65%，而农村仅为11%。这就是说城市的初中生毕业后基本都能进入普通中学或职业中学，而农村初中生每100人中仅有11人能继续接受高中教育，其余大都退学开始谋生。县镇和农村初中的平均升学率为34%，也远低于城市初中100%的升学率。初中升学率低的原因在于县镇和农村高中学校数量的严重不足。平均4个乡镇才有1所高中,平均74个村拥有1所高中。农村地区高中数量太少意味着，农民家庭的孩子在接受完义务教育后，绝大部分都不再有接受更高教育的机会，这也是我国近90%的农民教育程度在初中及以下的根本原因。

3、接受高等教育机会的差距

城镇和农村生源考上大学的机会存在差距是我们有目共睹的，但差别究竟有多大？调查显示，农民子女与非农子女进入高校（大专除外）可能性的差距是5.6倍，在全国重点大学中是9.2倍，其中与党政干部子女的差距分别达到17.9倍和31.7倍。北京大学和清华大学近年来录取的本科生中农村学生比例逐年下降，1999年分别为16.3％和19％，据说现在已低于15％，这一比例甚至低于它们在北京市的招生比例，中国8亿农民中每年能进入北大清华的学生数不及一个北京市。

4、接受成人教育机会的差距

只要稍加留意就会发现，城市居民与农民相比较享有更多的成人教育机会。我国几乎所有大学都集中在大中城市，而绝少有大学建在农村地区，这些大学大都招收攻读大专、专升本、硕士等学位的函授生、自考生。除此之外，城市还有许多广播电视大学、成人教育学院、职工高等学校、管理干部学院以及形形色色的技术培训学校等提供继续教育机会。企业一般都要对职工进行培训，下岗工人也可以免费接受再就业培训，甚至许多城市都还成立了社区大学和老年大学。即使城市学生考不上大学，城市居民在一生中也享有许许多多接受再教育和培训的机会。而我国农村教育的基本取向是以中小学为主体，在农村一旦完成九年义务教育，如果不能够考入中学或大学，就极少再有接受教育的机会。成人高等学校基本都是为城市居民开设的，占成人高等学校总数的比例达到了99.51%，培养的毕业生也占了高等成人教育毕业生总数的99.97%；而我们9亿农民拥有的农民高等学校却只有3所，占成人高等学校总数的0.49%，培养的毕业生仅占0.08%，在接受成人高等教育方面城乡有着数百倍的差距。农民中等专业学校和毕业生分别占到了总数的6.36%和6.72%，但跟城市仍有十余倍的差距。我国农村教育以中小学为主体，而城市教育以高中、高等教育和成人教育为主。农村主要发展小学和初中，以普及基础教育、扫除文盲和向城市输出人才为主要任务；普通高中主要建在城市和县镇，大学则几乎都建在了大中城市，以培养高素质人才和职业工人为主要任务。这也是造成农民90%教育程度在初中及以下，而城市高中、大专以上教育程度相对较高的原因。另外，农村缺少职业教育体系，职业教育的比重太小，培养的人才主要流向城市，而不是为农业、农村的发展培养人才。

（二）城乡教育收费制度的不平等 农村教育收费偏高，超出了农民的平均收入水平和家庭承受能力。目前接近40% 的农村家庭有两个孩子，如果两个孩子上学，平均年教育投资将翻一番，这对于一个普通农村家庭讲就更是不堪重负。高等学校收费过高，超出多数农村家庭的经济承受能力，而所谓的困难补助和贷款又很难申请，这对于连路费和第一学期学费都交不起的学生来讲，教育成为了一种奢侈品。自从高校收费以来，因交不起学费上不起学的现象屡见不鲜。高等教育“一刀切”的收费制度成为制造“富者越富，穷者越穷”的机器，使得穷人的孩子永远上不起学，而富人的孩子始终能够接受良好的教育，使得不公平在代际之间传递，其负面影响是深远的。

（三）城乡师资力量的差距

1、农村专任教师的缺乏和城市教师的过剩现象并存。一方面是农村教师的紧缺，另一方面则是城市教师的过剩。

2、城乡教师素质的差距。农村和城镇教师素质差距同样非常大。在小学中，专任教师合格率农村与城镇的差距达到了2.22个百分点，而在西部地区这一差距达到了4.31个百分点。城镇具有大专及以上学历的专任教师比例是农村的两倍以上，差距达到了20个百分点。在初中，专任教师合格率农村与城镇差距全国平均7.58个百分点，而西部差距达到9.07个百分点；具有本科及以上学历的专任教师比例城镇是乡村的近三倍。

造成这些差距的主要原因在于农村教师的工资低、福利差、条件次、机会少。农村教师所享受的医疗、养老等社会保障也远比不上城市优越，享受培训进修的机会也相对较少。农村生活条件本来就很艰苦，远不如城市生活方便舒适，再加上城乡教师待遇的巨大反差，使得师范类毕业生更不愿到农村从事教学工作。

（四）城乡基础教育资源的差距

（五）教育经费投入不平衡

最根本的原因还是对农村学校的投资不足。农村经济水平落后，乡镇财政实力薄弱，主要由乡镇财政负担义务教育经费，势必导致农村教育投入不足。即使义务教育主要由县级财政负担，教育经费也会存在很大困难，（六）农村人力资本的单向流动

农村生源大学毕业后极少再回到农村，往往都跳出“农门”，选择留在城市为城市建设做贡献。农村人才外流是农村劳动力转移和城市化发展的必然结果，我们发展农村教育的目的也是提高农民素质，提高农村经济社会发展水平，从而让更多的农民成为市民。这里分析农村人才单向流动的目的是想说明农村教育投资具有很大的正外部性，城市无疑成为农村教育投资正外部性的最大受惠者，小结：完全向城市倾斜的教育制度设计是导致各种差距的根本原因

。我国教育制度基本是一元化目标、二元化政策。一元化目标指教育以城市为价值取向，主要为城市经济社会发展服务。农村教育的目的很单一，主要是为城镇培养和输送人才，让农家子弟通过高考跳出农门；城市教育目标是培养现代产业工人和知识分子。无论农村和城市的教育目标，都是以城市为价值取向，很少考虑农村教育为自身建设服务的功能，即使有也只停留在口号上，不能落实到行动上。二元化政策指不考虑农村教育的薄弱性、特殊性、差异性，对城乡教育实行区别对待，如教育经费投入、学校的建设和分布等向城市倾斜。一元化目标和二元化政策造成该统一对待的地方实行了区别对待，如偏重城市教育投资而忽视农村；该区别对待的地方却实行了全国统一，如以城市学生的学力为依据制定的全国统一大纲、统一教材和统一标准，以城市家庭承受力为标准确定的教育收费制度，使农村教育受到双重不公平待遇。教育投入、学校建设、教材编写、考试制度、师资分配等整个教育制度设计几乎都以城市为中心，成为形成城乡教育差距的根本原因。

三、缩小城乡教育差距的对策建议

（一）建立城乡统筹的教育制度

跳出城乡二元经济社会结构和城乡分治的框架束缚，从城乡一体化的角度出发，全面审视教育制度中存在的种种不公平现象，取消一切对农村教育的歧视性不公平政策，甚至在一段时期内应该实行向农村倾斜的补偿性教育制度。

（二）实行区别城乡的教育收费标准

确定收费标准要考虑城乡居民收入水平的差距，不同地区农民的收入水平和承受能力，不能搞一刀切，不能把“教育机会相对较少、收费相对较高”的双重不平等都加在农村生源头上。应率先在农村地区实行免费的义务教育；高等教育收费要区别对待，对农村生源要适当降低学费，对西部和贫困地区要减免学费。对高校教育产业化进行反思和控制，将一批学校建成公立学校，通过降低收费或不收费为贫困生提供受教育的机会。

（三）缩小城乡教师待遇差距，加强城乡教师交流

提高农村教师待遇，甚至为了鼓励教师向农村流动，农村教师待遇可适当高于城市教师。建议对支付农村教师工资的制度进行改革，由省级财政统一支付基本工资，县级财政支付津贴、奖金和其他福利待遇，且规定下限上不封顶，省财政和县财政可根据自身财力以及对教师的需求状况进行调整，既可以避免拖欠工资，又能促进师资在全国范围内以及县镇之间流动。鼓励教师到农村，建立城市与农村教师定期轮换的制度。目前，北京市为加强京郊义务教育，对农村任教满5年的教师实行每5年享受一学期脱产带薪进修学习的机会；并规定城镇教师晋升高级职务、申报市级骨干教师，要有到农村学校任教一年以上的经历。上海也出台措施，教师去农村工作将比城市一个月多挣1000多元。江浙一些经济发达地区对去农村工作的教师，除了工资待遇和城市一样外，还为他们解决“三险一金”。这些措施无疑将为消除城乡教师收入差距，提高农村教师质量、稳定教师队伍起到很大推动作用，值得在全国范围内推广。

（四）促进城乡优势互补，加快农村教育体系建设

农村地区可借助城市师资、教学经验等方面的优质资源与城市学校合作办学，尽快形成的完善教育体系。首先农村教育要以培养农村地区建设人才为主，大力发展农村继续教育、短期技术培训、社区教育等，形成农村的终身教育体系，不断提高农民整体的科学技术素质，为农村经济、社会发展服务，为实现农业现代化和全面建设小康社会奠定基础。二是与城市高等院校实行互补式办学，着重培养高级产业技术人员。目前集中在大中城市的高等院校培养的多是研究型和管理型人才（白领），而技术人员尤其是高级技术人员（蓝领）缺口很大。因此，可以在小型城市和县镇发展高等职业技术教育，给农村高中和职业中学提供更多出口，既弥补城市院校培养人才的不足，也有助于转移农村劳动力。三要重视发展农村高中和职业中学教育，基本达到1个乡镇1所高中，让更多的农村初中生有接受更高教育的机会。四是鼓励城市学校与农村学校、发达地区的学校与欠发达地区的学校建立合作关系，包括校长、教师之间的交流任职，定期组织专题研讨。将城区学校和农村学校、强校和弱校定点挂钩，实行教师双向定期交流、轮换交流。

（五）统筹城乡教育发展，经费投入由重视城市向重视农村转移

改革现有的教育财政管理体制和歧视性教育投入政策，使政府公共教育经费和其他教育资源的按照公平的原则分配给每一所学校，而不是偏重于城市和重点学校，不能人为制造“强者越强弱者越弱”。由重视高等教育向重视基础教育转移，由重视城市教育向重视农村教育转移，更多关注农村薄弱学校的建设，加大中央和省级财政向农村教育的转移支付力度，增加农村地区教育经费，逐步缩小长期以来由于对农村教育投入不足造成的巨大差距。

细数中美教育差距：我们欠缺的平民教育

聂圣哲，诗人、导演、知名实业家，安徽休宁人，1985年赴美国斯坦福大学攻读化学博士，后下海经商，近年来致力于平民教育，现任四川大学苏州研究院院长、长江平民教育基金会主席、同济大学博士生导师。

平民教育就是教育面前人人平等

对于平民教育，我首先想纠正大家包括我自己以前的一个错误认识，我们以前认为平民教育就是社会底层百姓子弟的教育，就是打工子弟学校。其实不是这样，今天我向大家汇报的平民教育有两个定义。

第一个定义是指平常百姓，特别是社会底层家庭的子女都可以享受的教育，这是从教育政策角度来定义的。第二，教育人做一个寻常的人，也就是：读平民的书、说平民的话，长大做一个遵纪守法、勤劳、诚实、有爱心、不走捷径、有正义感的合格公民，这是从教育哲学、价值观的角度出发的。以前我们往往是从第一个角度来说的，而从第二个角度来说的很少。

平民教育的三个最基本理念

开世界现代教育先河的国家，总的来说应该是美国。我觉得从美国教育消费者的角度，美国教育的基本特征，那就是平民教育。

美国教育有三个基本理念：

第一，一个国家可以没有历史，也可以没有文化，但不能没有有效的教育。这是美国最重要的教育理念，我们一些人总觉得美国这个国家没有多长的历史，但是各位知道美国教育部成立于哪一年呢？成立于1867年。我刚去美国留学时，和国内很多愤青一样，觉得自己来自五千年文明之邦，觉得美国人都是土暴发户。我去的斯坦福大学，也是一所年轻的学校，却是1888年开始准备创办的，而中国最老的三所大学是光绪皇帝颁旨成立的，在1896年。美国抓有效的教育，抓得早、抓得实在。

第二，智力有时是天生的，但优秀是教出来的。

第三，不论出身，每一个6-16岁的少儿都必须受到有效的教育，这是无条件的。否则对国家与政府来说，就有可能多一个不合格的公民，多一个社会问题，从而削减了国家整体实力。不能说农民工的孩子就不是孩子，受到不好的教育，这样对一个国家来讲是成问题的。教育在西方一些国家，又称为“人生重新洗牌的过程”，人生之所以能够重新洗牌，就是说教育面前人人平等，所以平民教育就是教育面前人人平等。

美国这三个基本教育理念都充分透露出平民教育的理念，都充分透露出他们治国的务实、平和，和对人性、对国家、对公民的尊重。

美国教育还有一张隐性文凭

美国教育发给学生的是两张文凭。第一张是显性文凭，即一般意义上的文凭，大家容易理解。隐性文凭则是我本人的一个重大发现。

美国孩子读完书之后，摆在身上还有一张隐性文凭，这就是具有平民意识的公民文凭，即我刚才说的做一个诚实、勤劳、有爱心、不走捷径的谦卑公民。这种价值观的形成，是由家庭、社会、学校的互动来完成的。

我觉得美国这张隐性文凭是质量比较高的，这张隐性文凭将伴随一个人走过一生。一个国家给公民一张什么样的隐性文凭，或者不给隐性文凭，这是非常重要的问题。

与平民教育相对的是精英教育，美国人认为，平民教育和精英教育并不矛盾，平民教育是精英教育的基础，没有平民教育的精英教育是不存在的。只要平民教育做好了，精英教育就是水到渠成的事情，只抓精英教育而忽视平民教育的教育只有惨败的结局。精英多数情况下是很难被人们提早发现或选择定位的，精英也是很难从小就被指定并通过人为主观拟定培养方案就能培养的。真正伟大的天才不是一般的平庸教授可以发现的，爱因斯坦就申请过两次博士学位。一个国家要把教育办好，就把平民教育做好了，没有平民教育的精英教育都是胡说八道。

一个国家不能把所有的学生都培养成爱因斯坦，更不能都用培养爱因斯坦的方法来培养所有的学生。教育的目的就是能够使一个学生将来能够准确地找到自己的位置。

“因材施教，人尽其才”在美国教育界的解释：

1、把一个只适合做木匠的人培养成博士和把一个只适合读博士的人培养成木匠都是教育的失误。把只适合于做木匠的人培养成木匠和只适合于读博士搞理论的人培养成博士，这样的教育才叫成功。

2、把孩子的真实情况告诉家长是美国教育的重要部分，学校里的老师有着不可磨灭的功劳。从一年级起，老师就和家长开始沟通、交流，使得家长到了孩子高中毕业时基本上能够知道孩子未来适合于做什么。

3、地位的平等，绝不可能认为教授比一个优秀的工匠地位高。在美国一个木匠的收入跟一个正教授的收入应该说是一样的，现在美国一个木匠一天的收入大概是200到400美元。

4、客观对待辍学，认同最优秀孩子是不会去读硕士或博士的价值观，这样会给孩子，特别是那些能在历史上留下痕迹的孩子一个自由发展的空间。他们认为绝顶聪明的孩子，在平民教育阶段完成之后，有时候通过辍学来变成精英。比如说比尔·盖茨、戴尔等等，尤其是商界的人士。在美国人的眼里，只有二流学生是去读博士的，一流学生不会读完书的。客观对待辍学就是一个平民教育的观念。

在美国，学历并非越高越好。在一个法治的市场经济社会，政治家、商人的地位肯定是很高的，他们不需要高学历。在美国，如果市长、州长的名片上印有一个博士学位，会被别人视为怪物。这是我切身的体会。在美国人看来，市长更多应该是体验民情，应该20多岁到社区服务、社区演讲，了解平民百姓的疾苦，读完博士应该去做研究。我们中国人往往把学位当做是一个提高地位的表现。我的一位同学，在美国某制药公司研发中心担任首席科学家，向我抱怨说，他很想回国，可如果回去，因为没有博士学位，可能三本的学校都不会要他。

让孩子读书的目的

孩子从六七岁开始上学，那时的孩子对自己的命运是不具备完全主宰的能力。特别是6-12岁的孩子，基本上只是家长想让他读什么就读什么。中国经常出现手指非常短的孩子在星期天去学钢琴，我经常对我的表姐说，你的孩子手指这么短，为什么让他去学钢琴？为什么就不能用这样的手指去社区做服务呢？

将来尽量少花力气多挣钱或当大官，是很多中国人在对待孩子教育问题上的基本出发点。而美国人读书的目的就是各种各样的，有为兴趣而读书，有为工作而读书等等。

美国人是从灵魂深处认同“一分耕耘一分收获”的价值观，并认真传承这种价值观的。美国人读书的功利性不强。比如有一个精神病患者，拿着一千美元到街上去送人，十个美国人有八个是不敢要的。因为他们从小接受的平民教育告诉他们，没有理由接受这个钱，他就会问你这个钱是怎么来的、为什么要送给我？这样有效的教育使每一个公民都具有理性思考问题的能力，我没有付出劳动，怎么能够拿你的钱呢？中国的教育，这方面要补的课程太多了，远离现代教育有很大的距离。

许多中国家长经常说“再穷不能穷孩子”，其实原话不是这样的，原话是“对国家来说再穷不能穷教育，对家庭来说再富也要穷孩子”，也就是说，国家再穷教育预算也应该是最高的，家庭再富裕，也绝对不能让孩子挥霍。在美国是看不到富豪的孩子开跑车的。只有对孩子非常节俭，他才能够去受平民教育，否则后代就一代一代退化，最后变成了纨绔子弟。比尔·盖茨把财产全部捐出来，一方面是品德的高尚，还有一个方面是比尔·盖茨受到平民教育文化的熏陶，有一张良好的隐性文凭，他认为必须这么做。

遵守公共秩序依靠平民教育

美国的教育教给孩子的基本原则是，无论任何理由都不可以侵害他人的利益与权利，由于教育的有效，优良的价值观不断重复，形成一种条件反射似的对公共秩序的遵守。

我举一个我亲眼看到的例子。我女儿在美国就读的学校，校长是一个50多岁的老奶奶，有一天突然接到通知，让我们家长把车子开到学校一英里之外的地方待命，学校发生了重大危机。我到了学校，看到学校上空有六架直升机，校长拿着一个大话筒站在学校的楼顶上，说劫持人质发生在附近另外一个学校，枪声也来自那里，希望同学们不要惊慌。

这位校长站在最不安全的地方，拿着话筒讲话，这就是一个示范，让孩子们都知道有秩序地去做某件事。有学者说中国是紧缺经济，所以中国的公共汽车才这么挤，不挤就上不去。他说的可能有一定的道理，但是平民教育就是要教育学生从潜意识里去遵守秩序，最后从公众的角度来讲是最大的获益。比如美国 9·11恐怖袭击发生时，世贸中心大楼内的楼梯自动分成三条道，一条残疾人道，一条正常人道，一条是消防员往上走的道，于是才有4000多人顺利的撤退。如果像某些学者说的资源紧缺，这条道是最紧缺的，大家都去挤，我估计800人也挤不出来。遵守秩序成为一种习惯，整个民族的素质就提高了一步，这都是靠教育来完成的，而且是靠平民教育来完成的。

美国教育过程中不能碰的高压线

在美国，所有中小学是不能开除学籍的，但大学是可以开除学籍的。在大学里，只要有确凿的证据证明你撒了三次谎，肯定就被开除，没有任何的商量余地，即便是布什总统帮你出面，也解决不了问题，可见诚实在美国教育中的重要性。

公平、公正的观念也是美国教育必须确立的观念。如果我讲话语气里流露出一点点对某个国家学生的歧视，我的女儿就会指责我。她的潜意识当中，这种平等、公平意识已经成为一种习惯。

平民教育，要求所有人都平等，对于民主最大的好处，就是让孩子从小就知道隐私的重要性。现在美国百分之百的学校不会公布成绩，所以在美国，成绩比较差的学生，也能够昂头挺胸，因为别人不知道他的成绩是多少。克林顿成绩总是60多分，他可以在讲堂里演讲，如果在我们这里，可能就不是这样了。

美国学校，有一个不需要写进校训的校训———“人生六诫”，这是我这个平庸人的第二个发现。这些都是美国学生从小学一年级就开始的高压线。这些都和美国的基督教文化有联系：

一诫，不许把人作为偶像崇拜；

二诫，不许随意发誓起赌咒；

三诫，不许贪恋别人的财物；

四诫，不许懒惰不孝不感恩；

五诫，不许偷盗奸淫谋杀人；

六诫，不许撒谎害人作假证。

几个美国教育的小故事

有一天，我女儿找到我，说要跟我商量一个重大的事情，说准备花一美元参加俱乐部，我问是什么俱乐部呢？她回答说是“帮助俱乐部”。俱乐部的总经理是三年级的学生，总共有30人参加，专门帮助社会上需要帮助的人。我开始也没有太在意，过了几个月，有一天我翻《洛杉矶时报》，发现了一则报道，就是报道他们的帮助俱乐部的。我女儿说，帮助俱乐部总经理和报社签了合同，他们提供的报道，稿费比其他报道贵三倍。他们就是通过这些方式赚钱，去帮助盲人看橄榄球赛、给社区穷人家的小朋友发巧克力等等。最后还盈利了1000多美元。帮助俱乐部里有富家子弟，也有官员的孩子。他们都是在一个平台上接受平民教育的理念，做一些大人看起来似乎没有意义，但是对孩子的成长却极有利的事情。

第二个故事是“美国新生上哈佛”。我的一个同事的孩子，考上哈佛大学，家里准备庆贺，他父亲说请同事吃一顿饭吧。我们表示祝贺之后，就问孩子什么时候去哈佛，他回答说大概提前一个月，准备骑自行车去，从洛杉矶骑自行车到新泽西州。这一顿饭后，孩子就上路了，过了一个多月，他父亲就把孩子一路去上学的照片拿给我们看。他一路上骑着自行车，或是搭便车，在沿途的饭馆打工，并做社会调查，比如客人数量、客人消费状况，到了学校就把厚厚一本资料交给学校。出发前，孩子的父亲给了他300美元，结果他到学校之后，还了这300美元，还赚到了钱。美国人的教育充满危机意识，如果不往前走，可能就会退步。改变城乡教育差距的思路对策

张勇 /文

内容摘要：目前我国城乡教育水平差距依然明显，农村教育发展滞后，整体薄弱的状况还没有得到根本性转变。农村教育在发展水平、办学条件、经费投入、师资队伍、教育质量等方面与城市教育相比还存在很大差距。其中城乡师资素质的差距是最大的差距。教育水平不高的深层原因是政府责任的“缺位”与投入体制的选择不当，对教育与经济增长之间的本质联系缺乏深刻的认识及教育政策中“城市中心”的价值取向。因此，要缩小城乡教育的差距，就必须从源头上下点功夫：即大力加强政府责任，真正落实教育优先发展的战略地位，大力加强对农村义务教育的投入，大力加强对农村义务教育的督导评估，大力推进农村中小学布局的结构调整，大力加强对农村学校师资队伍的培训。

关键词：政策 投入 评估 布局 培训

百年大计，教育为本。但是长期以来我国的总体教育发展速度不快，教育水平不高，其中一个很重要的原因是农村教育的滞后。就我国的现有人口结构来看,八亿以上的人口在农村.农民耕田种地迫切需要新知识、新技能作为后勤补给。然而，抬眼看看各省的农村教育状况,除了揪心,就是忧虑.因为农村中小学生辍学率每年都在上升,而政府的资金投入严重不足,农村中小学的教学方式与手段又相对明显滞后于城市发达地区,这就使得很多农村孩子无法得到继续升学的机会.因此,不少农民从感情上对教育失去了兴趣和信心,所以千方百计让孩子辍学进城务工,从而减轻家庭的经济负担.教育要想让人民满意,首先就得让农民老大哥满意才行.所以,缩小城乡教育的差距，办人民群众满意的教育,就是目前教育改革当务之急。

一、农村义务教育发展滞后的深层原因分析

（一）政府责任的“缺位”主要源于政府“经济人”的特征与投入体制的选择不当

按照现代经济理论，政府具有“经济人”的特征，总是存在首先满足自身利益的动机，减少成本投入、获取更多更大的政治利益总会成为其首要的选择、而教育的投资是一种长期的、效益滞后且政治利益不明显的投资，它远不如对经济或其他短期投资的效果明显，也不利于容易增加政府的业绩来换取更多的政治资本。因此，只要条件允许，政府总是对教育投入责任进行逃避或推卸，在投入上采取保守而不是积极的姿态，甚至倾向于挪用教育经费。在这种政府经济人的本质下，能够迫使政府在投入责任上不“缺位”只有一个办法，即加强制度约束。利用制度或者是法律的强制性来促使其必须负起投入的责任，但事实上，这方面正是我同教育制度的一大缺失。《教育投入法》至今没有出台，而“以县为主”的教育管理体制在客观上却为政府在投入责任上的逃避与推卸提供了一个很好的借口。在这种体制下，中央政府只负责用于普及义务教育的专项资金，中央政府的责任在于对义务教育的发展进行宏观调控、为了保证中央政府责任的落实。中央本级财政按理应保证足够的经费投入，因为只有足够的经费才能保证宏观调控的力度，然而由于现行的体制并没有明确规定中央政府应当担负的具体责任，现实中中央政府只提供少量的义务教育专项补助，没有规范的中央对地方政府的转移支付制度，宏观调控能力很弱，把对义务教育投入的大部分责任推给了地方政府特别是县级政府，而县级政府的财力明显不堪重负。“有心无力”的现象十分突出，这样一来，投入的责任自然难以落实。

（二）观念的落后主要源于对教育与经济增长之间的本质联系缺乏深刻的认识

20世纪30年代中期以来以罗默为代表的新经济增长理论将舒尔茨的人力资本理论引入其中，回答了经济增长的原动力问题。舒尔茨认为，传统理论将人力排除在资本范畴之外是错误的，这种资本概念过于狭窄；人力资源也是资本，是广义资本的一部分。因此，广义的积累就不仅包括物质资本、货币资本的积累。也应当包括人力资本的积累。他还认为，人口质量是一种非常稀缺的资源，是稀缺、耐久、有用的资源，而人口质量的改进主要是由教育造成的，因而教育是人力资本生产的关键因素。以此为基础，他回答了经济增长的源泉问题。他认为，人力资本质量改进是经济增长的一个重要源泉。没有高质量人力资本的再生产是简单再生产，只有具有高质量的人力资本才会有经济增长，经济增长的差额来自于人力资本投资。因此，人力资本是生产力。但实际上，现在农村地区的许多群众甚至领导对经济增长的原动力的认识还停留在物的阶段，没有认识到人力资本的重要性，在这种观念的影响下，农村义务教育发展举步维艰也不难理解了。

（三）教学内容与模式的落后主要源于教育政策中“城市中心”的价值取向

长期以来，在城乡二元结构，高度集中的计划体制下，形成了一种忽视地区差别和城乡差别的“城市中心”的价值取向：国家的公共政策优先满足甚至只反映和体现城市人的利益，例如过去的粮油供应政策，就业、医疗、住房、劳保等各项社会福利等等。随着城市化的进程和市场经济体制的逐渐建立，这一思路显然已经不合时宜：但作为——种思维定势它仍有较大的惯性，依然潜存于社会决策之中，反映在教育政策上特别是教学内容与教学模式的选择上则主要体现为无视城市与农村儿童在教育环境、教育资源上的巨大区别。主要以城市学生的学力为依据制定全国统一大纲、统一教材和统一标准，这对农村和边远地区的学生无疑是很不公正的。多项调查表明，导致农村学生流失辍学居第二位的重要原因（仅次于经济负担），是由于教学难度过高，致使许多学生难以胜任，成为学业的失败音，这一“规则的不公”导致了在受教育机会上“起点的不公”；其背后，正是“城市中心”的价值取向在作祟。

二、加快农村教育发展的思路对策建议

（一）大力加强政府责任，真正落实教育优先发展的战略地位

各级政府必须站在全局的高度，充分认识教育工作的重要性，真正落实教育优先发展的战略地位。要把实施科教兴国、开发人才资源作为发展先进生产力的第一要务，由各级主要领导亲自抓；要把教育发展和人力资源开发的各项工作分解到政府各个部门，明确各自职责，同时把教育工作纳入领导目标管理中，与各级领导的实绩联系起来，作为考核各级领导干部的重要指标，实行“一票否决”制；要克服“重经济、轻教育”，“重任期政绩、轻长远发展”的思想，真正把教育当成“硬指标”，切实把教育优先发展的战略地位真正落到实处。

（二）大力加强对农村义务教育的投入

尽快制定出台《义务教育投入法》，将农村义务教育经费纳入各级财政预算，认真落实中央关于新增教育经费主要用于农村的政策，确保税费改革后农村义务教育投入不低于改革前的水平，并力争逐年提高；建立和完善发展农村义务教育的转移支付制度，增强财政义务教育经费的保障能力；建立化解农村义务教育债务的有效机制；加大财政转移支付力度，充分发挥国家财政专项资金的作用，扶持农村地区发展教育；建立教育成本补偿制度，由城市拿出特定资金，作为对农村地区的教育补偿，以增加农村的教育投入；尝试在城市开征教育税，用于补偿农村的教育成本；完善城市对农村教育“对口帮扶”的机制，在人、财、物等方面支持农村地区教育；利用政府、社会和市场相结合的融资方式，以及国际合作渠道引进资金，推动农村义务教育的发展。

此外，对政府投入的责任应加强监督，建议设立专门的监督机构检查全省的义务教育投入是否及时到位，尤其要加强监督公用经费的投入，防止出现“空头预算”以及“教育预算被统筹掉了”的现象，更要防止教育经费被“挤占挪用”的情况；同时要加强计会监督，增大教育投资。运转的透明度。加强教育资源的合理配置，减少并抵制种种官僚作风、腐败行为的滋生。

（三）大力加强对农村义务教育的督导评估

督导评估的关键前提是要制定一套科学的评估考核标准和实施办法，同时建立一支专业化评估队伍。考核的重点应包括以下几个方面：一是重点考核县级政府及其党政主要领导于部依法履行教育工作职责的情况，严格执行“县级人民政府教育工作督导评估制度”和“县级党政主要领导干部教育工作实绩督导考核制度”，督促各级党政领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观，依法履行教育工作职责。二是考核依法保障教育投入的情况。禁止截留、平调，挪用教育专项经费、上级政府教育转移支付经费、中小学学杂费等。三是考核优化教育发展环境的情况，包括“尊师重教”的社会风气的营造情况，学校周边环境的治理，教师、学生的合法权益的保障以及禁止有关部门对学校乱摊派和学校自身的乱收费情况等。四是考核师资队伍建设的情况，包括师德建设，教师人事制度改革，促进教师自身的发展等方面。五是考核教育发展水平，建议构建农村义务教育监测指标体系，将九年义务教育按时毕业率和16周岁人口初中入学率作为重要指标，强化教育督导检查中的量化评估工作。

（四）大力推进农村中小学布局的结构调整

农村中小学布局调整本质上是存量和增量资源合理配置的问题，通过布局调整，逐步撤销规模过小、布点分散的学校，提倡规模化办学，提高办学效益和质量。在布局调整中，要把建设寄宿制中心校（九年一贯制学校）作为总体目标，通过撤并、置换、改造、新建等形式，推动中小学布局合理化，提高规模效益和整体办学水平。这样既能改变以往教育投资分散的弊端，使投资相对集中，提高学校的建设标准，又可使农村数量不多的优秀教师集中起来，改善学校的师资结构，增强学校师资的力量。

（五）大力加强对农村学校师资队伍的培训

一是要想方设法提高教师的工资待遇，稳定教师队伍；二是鼓励教师参加教学培训，吸引最新教育信息，加强教师的教学教研能力；三是健全教师管理机制，加强对教师工作的考核；四是加强骨干教师的培训，分层次培养青年教师，形成合理的师资队伍梯队。

篇2：城乡教育差距扩大与应对

经济热点：教育资源不均衡致城乡收入差距扩大

自改革开放以来，我国城乡居民在收入水平提高的同时，收入差距也在明显扩大。城乡收入差距大一直为决策者担忧，全国政协委员、北京大学社会科学学部主任厉以宁认为，教育资源非均衡配置是城乡收入差距扩大的重要原因之一。

2012年3月10日，在政协第十一届全国委员会第五次会议上，厉以宁在现场发言中说，根据二元劳工市场理论，劳工市场分两类，一类称为上等劳工市场，其职业除了工资高，还福利多、有发展前途、能学到技术；另一类称为次等劳工市场，其职业不仅工资低，而且福利少、发展前途有限，从事的是简单、重复的体力劳动，学不到东西。一个劳动者离开中学后，如果只能进入次等劳工市场，那只能沦为低收入队伍中的一员。例如，农村初中毕业后外出做工的农民工，通常只能进入次等劳工市场。

在厉以宁看来，这很大程度上同教育资源非均衡配置和缺少社会垂直流通渠道有关。农村教育资源配置不足，以致学校设备差、师资力量差，学生很难继续深造。而社会垂直流动渠道通常同个人的学历高低、技术水平和能力高低联系在一起。农村青年受教育程度差，又缺少专门的职业技术教育培训，社会垂直流动渠道实际上对他们是关闭的。

“教育资源配置不平等→就业不平等→收入不平等→生活不平等→下一代的不平等„„不良循环不可避免地出现了。”久而久之，形成了社会阶层的固定化、凝固化、职业的世袭化。

厉以宁建议，要提高教育投入在国内生产总值中的比例，使城乡教育资源配置走向均衡；某些地方财政较为充裕的县级政府，村里只能办幼儿园，至多办低年级小学；小学和初中一律在县城或乡镇所在地办，学生可以住校；高中一律在县城办，必须住校，以便于管理。住校所需食宿费用，凡贫困家庭的孩子都由政府给予补贴，直到全部免费。此外，为了让农村的初中、高中毕业生能继续学习，应多办职高和高职，使他们有较好的谋职能力，并能循着社会垂直流动渠道寻找更多的机会。

根据收入差距过大对于社会稳定具有诸多的负面影响。其一，收入差距过大引发低收入群体心理失衡，影响社会稳定。其二，收入差距过大引发贫富阶层的利益冲突，影响社会稳定。其三，收入差距过大引发人口流动失序，影响社会稳定。其四，收入差距过大引发教育失衡，影响社会稳定。其五，收入差距过大引发民族矛盾，影响社会稳定。

在我看来，平等的接受教育的权力是社会稳定的重要前提。教育不平等意味着一部分社会成员失去接受教育的权力和机会。这是由于收入差距过大而造成的。接受教育的程度与收入水平成正比。收入水平越高，教育投入越多，接受教育的机会越多，接受教育的条件越优越；收入水平越低，教育投入越少，接受教育的机会越少，接受教育的条件越差。而在如今的城市里，不管是小学、中学、大学里都是普遍使用PPT等多媒体教学，各种视听设备都齐全。机房、语音教室、图书馆、体育馆等适应各种德智体全面发展的设施。明亮的教室，宽阔的操场。而在一些偏远的山区，即使是有一所学校，有可能连一些学校的基本设施都没有，一间房子里摆上简单的桌椅，挂一块木板，就成了一间教室，外面的一块小土坪就成了小操场，没有任何的休闲娱乐设施。师资也成为了山区学校一大缺乏，尽管有很多教师愿意去山区支教，但也毕竟是很少数的，杯水车薪。这样也就只有靠政府来更多的投入在教育方面。

收入差距过大在造成部分劳动者收入低、生活水平低的同时，减少、延缓乃至取消了这部分劳动者对文化教育、技能学习等方面的需求，使一部分低收入者失去了人力资本投入和积累的能力。这既限制了他们经济行为的自由，也剥夺了他们的发展需求和发展机会，被排斥在主流经济和社会生活之外。如果这部分人的境况得不到关照和改善，积压在他们心里的失落感、危机感必然会以各种形式发泄出来。由于收入差距过大引发教育失衡而导致的各种形式的发泄，都影响着社会稳定。

政府应树立“第一责任人”的意识。教育直接关系到民族的素质和国家的命运，关系到社会公平的实现，关系到和谐社会的建设。义务教育作为纯公共产品，应该完全或大半由政府提供，政府是实现教育公平的第一责任人。否则，政府就是失职，该做的事情没有做，没有做好，这个责任是谁都代替不了的。

建立义务教育经费保障机制。首先，改变“以县为主”的义务教育经费投入体制，建立中央和省、市为支撑，多渠道筹措经费为辅的财政体制。因为从我国目前的国情看，除少数发达地区外，大多数县级政府的财力不具备承担全部义务教育的重担。其次，制定城乡一体的义务教育生均最低拨款标准、教师工资标准、中小学办学条件标准以及对薄弱地区学校的资金扶持政策等。

建立资源合理调配和使用机制，提高资源利用率。教育部门要合理分配有限的教育资源，遵循平等、对等、补差的原则，平抑城乡差别，加强城乡学校之间的合作，促进区域内部资源共享。

改善教师的地位和待遇，建立一支高水平的教师队伍。特别要对农村、欠发达地区的教师实施优惠政策，鼓励大学毕业生到农村任教，促进城乡教师相互交流等保证教师资源的相对均衡配置和教学质量的提高。

完善教育立法和各项规章制度。基础教育的均衡发展，需要国家重视，并采取强有力的措施，才能得到保证。通过立法程序把国家关于基础教育均衡发展的方针政策、制度措施等以法律的形式固定下来，使整个社会有章可循并保证实施，否则，没有法制保障，就无法实施基础教育均衡发展，更不能保证教育公平、社会公平。

篇3：城乡教育差距扩大与应对

城乡差距自古有之，今年以来尤为明显。当前城乡差距主要表现在城乡社会保障制度、教科文卫资源的分配、就业制度以及收入方面的差距。劳动和社会保障部公布的数据显示，农村的养老保险和最低生活保障领域基本上是个空白(农村医疗合作医疗保障制度并不是真正意义上的医疗保障措施)。农村的教科文卫事业更是远远落后于城市，在较大的乡村，基本上能保证实现九年的义务教育，但是教育的水平还是无法和城市相提并论;在偏远地区连基本的文化教育水平都无法达到，学生们上学都还需自背桌椅。据统计，“十二五”期间，北京市级财政用于中小学教师培训的经费每年不低于1亿元，确保落实教师培训经费人均每年不少于1000元至2000元。市级财政投入专项培训经费达3.5亿元，各区县投入培训经费7.4亿元，同比增长2.4倍。农村学生人均公用教育经费每年低于20元的县大约有30%，公用经费一分钱没有的县大约有10%左右。而且人均教育经费还在呈减少的趋势。而对比欧美等发达国家，美国一年的中小学教育经费高达万元。

城乡收入方面的差距最为明显，尽管从1978年到2008年，中国经济保持着30年的高速增长，无论是农村还是城镇，经济水平都发生了明显的翻天覆地的变化，城乡居民的收入和消费均大幅增长。但城镇家庭人均可支配收入为三万左右，人均消费两万元;而农村居民家庭人均纯收入不到五千元，农村居民人均消费约三千五百元

二、中国城乡差距扩大的原因

改革开放最初的理念就是“让一部分人先富起来，并由此带动全国发展”，国家在政策、税收等方面给予城市工业的发展诸多优惠，这是导致城乡差距的先决条件。具体而言有以下几个方面：

（一）产业差异

根据“生产要素分配不等说”，所有制决定分配制，财产占有上的差距导致由生产要素发展起来的产业差异。农村是以自然经济为主，农村经济主要围绕种植业、畜牧业发展而来，这些第一产业生产率相对来说比较低;城镇是以工商业、金融业、服务业为主，特色鲜明的第二、三产业使得城镇经济发展更为迅速、轻便。据统计，近年来，劳动生产率排名前三的领域为金融行业、电力行业以及科研领域，其职工的平均收入高达7万元，即使是生产率较低的后三个行业(租赁和商务服务业、住宿和餐饮业、居民服务业)的年均收入也在二万元以上。整个中国的行业发展趋势也是逐渐降低第一产业的比重，逐步提高第二、第三产业的发展速度。近十年来，第一产业所占比重降低了近10%。于此同时，围绕产业建设起来的农村基础设施也相应地落后于城镇，这反过来又限制了农村的发展速度。

（二）户籍制度

新中国建立初期，发展方向导致农村剩余农产品向工业部门转移，此举的后果是农村劳动力的流失，为避免此种负面结果的出现，政府决定将城市和农村劳动力进行市场分割，试图稳定劳动力格局。户籍制度产生缘由于此，但是逐渐发展到住房、医疗、教育、托幼、养老等领域。虽然户籍制度曾经有效避免劳动力的不合理流动，但是也在无形中在城乡居民之间建立了一道追求幸福生活的壁垒。只有一部分优秀的农村居民有机会转变成为城市居民。农民工进城务工、经商的机会远远不如城市居民，这极大地降低了农村居民在城市建设、管理方面的积极性和创造性。

（三）金融歧视

自改革开放初开始，国家实行的战略政策就是优先发展重工业，该行业的资本运行周期长，风险也大。政府不得不举全国之力投入到城镇的重工业，当时采取的措施就是吸收农村的储蓄款。同时，农村居民的存款利率极低，可以说是无偿借给城镇，以支持城镇的发展。另一方面，农村由于经济类型所限，无须借用大额贷款，因此银行在农村的主要业务就是吸收农村居民的存款。据估计，2000年，银行从农村所获得的存款约为1.3亿元。而政府对于农村的财政投入也远少于对城镇的资金投入，政府通过公开税、价格差以及储蓄净流出等方式，将农村吸取的资金用于城镇的工业发展。

数据表明，发达国家对农业研究的投入值大约占农业增加值的1%，大多数发展中国家这一比例为0.5%一0.8%，而在计划经济时期中国还不到0.4%。而农村的财政投入不足还将导致基础设施建设缓慢，教育水平滞后。这不仅表现在农村学校的硬件设施简陋不堪，师资水平也是财政投入不足的恶果。显而易见，农村在教育和收入之间已经形成一种恶性循环，农村发展的落后使得人们的眼光聚集在实现温饱上面，教育还是要排在吃饭后面的;而教育的落后又导致农村经济模式的持续落后，无法实现发展模式的转变。

三、政策调整分析

相对来说，我国的城镇化水平已经达到发展中国家的前列，现阶段应当调整发展战略，将发展的中心转移到农村、农业和农民的发展上来。这也是发展社会主义和谐社会，维护社会治安的必然要求。笔者认为，采取积极政策减小城乡之间的收入差距可以从三个方面进行:改革户籍制度;发展农村金融;增加财政投入。

（一）改革户籍制度

为打破阻碍城乡共同进步的壁垒——户籍制度，政府应该改变城乡劳动力市场分割的局面，统一城乡劳动力市场，保证农村居民和城镇居民就业的同等地位。其实，人口的流动并不会自然缩小城镇发展之间的差距，人口的自然流动反而能够促进城乡的共同发展。城市的高素质人员投身农村建设，为农村的发展提供智力支持;农村的劳动力可以自由向城镇流动，毕竟城镇的发展需要普通劳动力的

最低程度也应降低户籍门槛，满足一定的条件农村劳动力者可以成为城镇的正式居民。户籍制度改革逐步可从小城镇、中等规模的城市，最后到大城市。

改革户籍制度的同时，应对农村进行合理规划、科学布局，注重农村对经济发展的推动功能。城乡结合地带在农村与城镇发展的过渡地带，政府可以引导其成为农村人力资本内溢和城市人力资本外溢的平台。

（二）发展农村金融

为解决农村金融服务产品单一、资金供给缺乏的问题，笔者认为政府可以采取的改革之道是重点发展新型农村金融机构。适合农村经济的金融机构有城镇银行、农村资金互助社和小额贷款公司。尤其是小额贷款公司，其优势在于经营灵活，可以提供多样化的金融服务，门槛低，发展速度也较快。农村资金互助社的特点是集中各方优势抵御自然灾害，降低市场风险，协同发展同村经济，其前景十分广阔。政府在其中的作用是引导、支持、监督，引导各种民间力量入股合作金融机构;支持并鼓励这些机构向农村投资，为农村建设添砖加瓦;监督金融机构资金的运行和流通，保障资金运转的良性循环。

（三）增加财政投入

一方面，政府的确应当增加财政投入总额，另一方面，财政的投入应当有针对性。针对农村经济的特点，制定专门性的措施。城镇居民对农产品的新鲜感一度让农产品的价格飙升，就这一现象，政府需要在稳定农产品价格的同时，还需控制农业生产成本，由政府补贴农产品的生产，稳步提高农民生产、销售农产品的利润。

财政的投入还应致力于加大农业基础设施建设力度，公路建设尤为重要。交通是发展的必要渠道，生产的农产品需要通过公路(或者水路)运往外地销售，投资或者旅游人员也可途经公路进入农村。

另外，增加对农村教育的投入，同步提高教育师资水平和教育硬件设施水平，在完善九年义务教育的基础上，鼓励有条件的地方推行十二年免费教育。在大专院校，鼓励农林牧渔专业的发展，增加对提高农业发展水平的科技研发经费。与此同时，增加对农村卫生事业的投入，逐步普及农村合作医疗保障制度，并逐步建立起与其相适应的农村社会保障制度，扩大覆盖范围，要基本实现城乡教育、医疗、社会保障等方面的均衡。

摘要：面对城乡发展间日益扩大的发展差距, 基于公平、稳定的初衷, 现阶段应采取措施, 逐步缩小城乡差距。城乡之间的差距不仅表现在收入悬殊上, 而且在教育、医疗、社会保障等方面, 农村都要远远落后于城镇。文章建议从户籍制度、财政投入等方面加以改革。

关键词：城乡差距,户籍改革,农村金融

参考文献

[1]秦克成.中国城乡收入差距的制度成因和对策分析[J].济南大学, 2011:18-24.

[2]赵颖霞, 陈晓健.城乡差距持续扩大的原因及效应分析[J].安徽农业科学, 2011:567-568.

[3]王罡.论我国城乡收入差距扩大的原因分析及政策建议[J].现代经济信息, 2011:256.

篇4：公共政策偏向与城乡收入差距扩大

摘要：公共政策偏向导致云南省城乡收入差距扩大。在城乡博弈机理分析基础上，运用“两部门”模型测度法，测算出1981年～2011年云南省城乡居民主要收入差距与非主要收入差距对城乡居民收入差距扩大的贡献率。另外，选取与公共政策紧密相关的指标构建计量模型，并结合贡献率测算数值，得出相应的结论；最后，从公共政策偏向视角对云南省城乡收入差距问题进行机理解释。

关键词：公共政策；政策偏向；收入差距；非主要收入；城镇化

公共政策作为调节社会利益、社会关系的制度性工具，具有重要的作用与意义。具体到实际操作层面，由于各种利益群体之间的矫力，公共政策容易发生偏向。政策偏向导致的直接后果是利益群体强弱分化，“强弱分化”问题在城乡群体之间显得尤为突出。据吕延芳的研究，公共财政政策在一定程度上造成了城乡收入差距的扩大。在现实中，由于城市之于公共政策的反应能力较强，能在较短时间内显现出政策效果，地方政府往往会为了短期利益或政府绩效而推出有利于城市发展的公共政策。在城乡博弈机理分析基础上，根据云南省近三十年的相关数据，尝试从公共政策视角对云南省城乡收入差距问题进行机理解释。

一、 研究假设与命题设计

假设Ⅰ：根据“两部门”测度模型，将社会群体分为城镇、农村两个部门。

假设Ⅱ：所有劳动力在城镇、农村部门就业。

根据周世军等学者的推导公式：

rucingapt=

■

=■·■（1）

其中，YtR表示农村总产值，YtU为城镇总产值。由上式可知，城乡收入差距值（Ruincgap）取决于城镇化率（1-R/N）、产业比（YtR/YtU）、？啄、？浊四个因素。据此提出：

命题Ⅰ：城镇化进程的推进，使得愈来愈多的农村劳动力流向城市。若保持其他条件不变，则城镇化率（1-R/N）提高，城乡收入差距（Ruincgap）将会缩小。

命题Ⅱ：产业结构不协调导致云南省城乡收入差距扩大。一般情况下，0命题Ⅲ：人均GDP的增加在一定程度上缓解云南省城乡收入差距的扩大，但作用有限。

命题Ⅳ：收入结构的变化是导致云南省Ruincgap扩大的重要原因，非主要收入差距扩大与云南省Ruincgap扩大的正关联性增强。

上述命题是基于研究假设提出，我们将在文章第二部分进行验证。

二、 实证分析

1. 云南省城乡居民收入差距的总体情况。三十余年来，云南省城乡经济快速发展，但随之而来的矛盾是，城乡居民收入差距在不断扩大，马太效应日益凸显。主要表现在绝对差距与相对差距方面。

绝对差距方面，呈现平稳中上升的趋势，由1981年的268.3元，到2004年突破万元大关，再上升到2011年的13 854元，30年翻了50余倍，尤其在2000年以后，这种差距表现的更为明显，通过对绝对差距进行趋势预测，发现绝对差距呈线性增长，意味着云南省城乡绝对差距值会保持继续扩大趋势。

相对差距方面，按其变动特征大致可以分为，第一阶段（1981年～1985年）：相对差距值较小且呈现下降趋势；第二阶段（1985年～1995年）：相对差距值出现快速增长趋势，十年期间的平均增长速度约为17%；第三阶段（1995年～2004年）：虽然这一阶段扩大的速度放缓，但城乡居民收入比值一直保持在4.0以上，并且在2004年达到峰值4.76；第四阶段（2005年～2011年）：在经历了峰值之后，从2005年开始城乡居民收入比值有所下降，但仍居高不下。另外，通过对ruincgap进行趋势预测，发现预测曲线呈现倒U型增长，并且在2009年～2012年期间出现拐点①。这意味着在未来较长一段时期内，云南省城乡居民收入差距会保持居高不下的态势。如图1所示。

2. 基于“两部门”模型测度法的实证分析。城乡居民收入分为主要收入与非主要收入。为测度两者对城乡居民收人差距的影响，引入曾国安等学者的推算公式，以相对差距系数G② 来衡量Ruincgap。

将云南省1994年、2000年～2011年相关数据代入上式，得到云南省城乡居民主要收入差距、非主要收入差距对城乡居民收入差距的贡献率为C1、C2，其中C1：94%、91%、89%、89%、90%、86%、83%、85%、89%、80%、76%、74%、80%；C2：6%、9%、11%、11%、10%、14%、17%、15%、11%、20%、24%、26%、20%

根据表上述结果可以得出，（1）主要收入差距的贡献率C1均保持在74%以上，主要收入是影响Ruincgap的重要因素。（2）非主要收入差距的贡献率C2在增加，尤其在2008年以后，C2均保持在20%以上。通过对Ruincgap值基本持平的1994年、2009年两年的数据进行比较，发现C1在1994年的基础上下降了20个百分点，而C2却增加了20个百分点。在一定程度上可以推断出非主要收入差距扩大与Ruincgap扩大两者间的关联性增强。

3. 基于回归模型的实证分析。根据云南三十年的数据，选取能够代表公共政策的指标：城乡居民收入相对差距、人均GDP（代表经济发展政策）、城市化水平（代表城镇化政策）、产业比（代表产业化政策）、主要收入差距及非主要收入差距等数据（代表收入分配政策）。其中，云南省城乡居民收入相对差距为被解释变量，以Ruincgap表示；云南省人均GDP、城市化水平、产业比、主要收入差距、非主要收入差距均为解释变量，分别以Pcdgp、Urban、Uratio、Pgap、Mgap表示。得出计量模型，如表1。

基于“两部门”模型测度以及回归计量模型，得出如下结论：

（1）人均GDP与Ruincgap成反向关系。两者相关系数为-0.000 124，从相关系数可以看出，人均GDP的增长对于缩小城乡差距的作用较小。据此，命题Ⅲ得到验证，为真命题。

（2）Urban与Ruincgap成反向关系。城镇化率每增长1个单位，差距缩小0.089个单位，但相比较于2000年以前的全国情况（系数为-1.875），2000年后，城镇化对于缩小Ruincgap的作用明显减弱。由此，可以验证命题Ⅰ只是个半真命题，即城镇化进程有利于缩小城乡居民收入差距，但作用明显减弱。

（3）Uratio与Ruincgap成负相关关系。产业比提高1个单位，Ruincgap减少0.084个单位。因此，推断出命题Ⅱ为真。

（4）Pgap、Mgap与Ruincgap成正相关。进一步分析，2000年以来，非主要收入差距对城乡居民收入差距的影响程度明显高于主要收入差距（非主要收入差距Mgap与Ruincgap的相关系数为0.185，远远大于主要收入差距Pgap与Ruincgap的相关系数0.007），结合前面贡献率测算得出的推论，可以证实命题Ⅳ为真。

三、公共政策偏向导致云南省城乡收入差距扩大的原因解释

公共政策会因为城乡群体间的矫力发生内在异化或偏向，致使公共政策的作用无法发挥，最终导致城乡差距分化（如图2所示）。

1. 公共政策偏向限制了城镇化缩小城乡收入差距的作用。根据历史经验，城镇化政策在很长一段时间对于缩小云南省城乡居民收入差距起到巨大作用。然而实证表明，21世纪以后，城镇化政策的作用明显减弱，其中主要的原因是政策的城市偏向。表现最为明显的是城乡户籍制度，城乡户籍制度的存在，致使进城务工的农民“离土不离乡”，不仅享受不到城镇居民在公共服务、公共产品方面的“隐性”、“软性”待遇，而且经常遭遇就业领域的户籍歧视。一系列的政策城市偏向最终导致的是城镇化在缩小城乡差距方面的作用无法发挥，这恰恰也从侧面反映了政策偏向的弊端日益凸显。

2. 公共政策偏向阻碍了三大产业的统筹发展。经前面实证得知，产业比的提高有利于缩小城乡收入差距，国家推行的工业化政策促使二、三产业得到了迅速发展，城市经济发展水平快速提高，然而产业经济总值的提升是建立在第一产业与二、三产业差距增大的基础上，这种忽略农村经济和农业发展的“快马拉慢马”模式以及“重城市产业轻农业”发展路径未免得不偿失。尽管国家适时推出“以城带乡，工业反哺农业”的政策，然而政策在自上而下的执行过程中往往发生异化或偏向，导致政策无法落实到实处。另外，政策执行过程中，没有充分调动农民参与的积极性，在教育、医疗、乡村基础设施以及农田水利设施建设上资金缺口较大，公共产品投资来源主要靠政府财政，来源比较单一，没有充分发动社会的支援，也没有盘活农村土地资产发挥有效的乡村自给能力。

3. 公共政策偏向导致城乡居民的收入结构发生改变，致使非主要收入差距扩大，进而导致云南省城乡收入差距明显扩大。实证表明，21世纪以来，非主要收入差距对云南省城乡居民收入差距扩大的贡献率数值在不断上升，在2008年以后更为明显，数值均在20%以上，成为了影响收入差距的重要因素。究其原由，进入21世纪后，资本市场逐渐成熟，居民的非主要收入增加，而非主要收入不仅是居民收入中容易形成马太效应的部分，而且易在公共政策偏向的情况下发生重大转移。因此，在政策城市偏向的长期影响下，农民在非主要收入方面追赶城镇居民的难度越来越大。

四、 结语

政府制定公共政策的目的是改善人民生活质量、促进社会发展、增强国家综合实力。然而，在公共政策推行过程中却容易产生政策偏向。政策偏向不仅违背了其作为公共产品的公益性，更不符合经济上的平等性、文化上的融合性、政治上的民主性。一方面，公共政策城市偏向导致城乡非主要收入差距扩大；另一方面，城镇化在缩小云南省城乡居民收入差距进程中作用减弱，从侧面反映了公共政策偏向的弊端凸显。基于此，一方面政府要公正的贯彻公共政策，防止公共政策在执行过程中变异。另一方面，须制定有利于农村发展的公共政策，采取有效措施打破城乡壁垒，破除城市保护现象，首先，增加农村公共产品供给，加大农村社会救助、农业基础设施、农业科技三项费用和其他方面的投入；其次，调整产业结构，推进云南农村“一三二”产业结构的发展，促进农业产业化，增加农业的产值；最后，完善城乡居民收入结构，加大推广农村社会保障制度建设，保障农民利益，减少城乡居民在社会福利、补贴等“软性”、“隐性”方面的差距，缩小城乡居民的非主要收入差距。

注释：

① 与全国情况相比较，云南省拐点的出现晚了三年左右。根据周云波的研究，全国总收入差距将在2006年～2009年迎来倒U形曲线的拐点。

② Iu、Ir分别表示城镇、农村两部门的人均总收入；i=1表示主要收入，i=2表示非主要收入；u1、u2为城镇居民主要收入、非主要收入占其总收入的比重，r1、r2为农村居民主要收入、非主要收入占其总收入的比重；gi表示城乡居民第i项收入的差距。

参考文献：

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[2] 周世军，周勤.政策偏向、收入偏移与中国城乡收入差距扩大[J].财贸经济，2011，（7）：29-37.

[3] 曾国安.2000年以来中国城乡居民收入差距形成和扩大的原因：收入来源结构角度的分析[J].财贸经济，2008，（3）：53-58.

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[9] 邵敏.我国企业出口对员工收入的影响——基于企业异质性视角的经验研究[J].中国工业经济，2011，（9）.

基金项目：教育部人文社会科学研究会规划项目（项目号：09YJA630140）；云南省哲学社会科学规划课题（项目号：YB2009006）；云南省高等学校卓越青年教师人才项目；云南省中青年学术技术带头人项目。

作者简介：邓崧（1974-），男，汉族，四川省中江市人，清华大学公共管理学院博士后，同济大学管理学博士，云南大学公共管理学院教授，研究方向为公共管理；罗强强（1990-），男，汉族，江西省赣州市人，云南大学公共管理学院硕士生，研究方向为行政管理。

篇5：城乡差距扩大的政策性因素.

【论文摘要】“城乡分治” 的社会管理政策，农村土地使用权未蕴涵产权，政府财政投入力度不够，导致城乡差距扩大。政府要确立公正的公共政策，明晰农民对耕地的承包权是不受侵犯的物权，积极研究和建立城乡政策运行的公正机制。【论文关键词】城乡差距； 公共政策； 二元体制； 城乡分治； 土地政策

改革开放促进了我国城乡经济的迅速发展，使我国城乡居民的生活水平大大提高。但近几年随着城市改革力度的加大和公共投入的增加，城乡差距呈现不断扩大的趋势，主要表现在:城乡居民收入、城乡教育、城乡医疗、城乡消费、城乡就业、政府公共投入差距等各个方面，其中城乡居民收入差距是城乡差距最根本的表现，2005年城乡收入差距达到了3.3 :1，而世界上大多数国家城乡居民收入的比率仅为1.5 :1。不同的学者对城乡差距扩大的原因有不同的解释。大卫• 李嘉图指出由于工业和农业部门的不同生产方式和效率，以及产品需求方式的差异(农产品收入需求弹性低)，城乡存在差距是必然的；柯林• 克拉克认为，由于在工业化过程中，农业的产业地位有相对下降趋势，且产值比例下降速度要大大超过其就业比例下降速度，这种产值比例与就业比例下降的不同步，最终形成城乡居民收入的差距；刘易斯建立的二元经济发展理论指出，经济中存在着二元结构导致城乡差距的扩大。这些理论表明，由于农业生产自身的特点，以及农业部门与现代部门之间劳动生产率的差异，导致城乡差距扩大[1]。有的学者认为: “农村和城市的功能差异，即政治、经济、军事、文化功能的不同，现代工商业的迅速发展，使城乡之间的差距呈现出日益扩大的趋势。” [2]也有学者认为: “城乡之间的隔离、机会的不平等、市场主导性的原因等是城乡差距加大的主要原因。” [3]这些分析都有一定道理，但未揭示出当前城乡差距扩大的根本原因。本文认为公共政策的公正性价值缺失是造成城乡差距的根本原因，政府所制定的不对称不协调的城乡政策和制度是我国城乡差距不断扩大的根源。“城乡分治” 的社会管理政策新中国成立后，我国是在不公平的理念和发展政策指导下，建立 “一国两制、城乡分治；重城轻乡、保工损农” 的二元社会经济体制。政府将整个国家分成农村和城市两个截然分开的部分，进行单独管理、分配资金和资源，同时政府也控制着这两个部门之间资金和资源的流通。建立户籍制度赋予农村的 “农民” 和城市 “居民” 不同的身份，户籍成为决定城乡居民身份、地位和福利的根本标准。具有城市户籍的居民在就业、收入、养老、社会福利、子女上学等方面都享有优惠待遇，而具有农村户籍的农民在就业上被排斥；在养老、社会福利、子女上学等方面需要 “自给自足” 的两种完全不同的国民待遇。这种 “城乡分治” 政策把农民限制在土地上，即使有一定知识文化的农民进城就业打工，也面临着不公平的环境和歧视政策，受到一系列的限制和歧视。因此农业不得以较少的产值承载了过重的就业压力，导致农村劳动生产率的低下，农村落后于城市。“城乡分治” 二元政策的另一个结果，就是城乡二元的社会保障制度。据我国劳动和社会保障部提供的数据，当前我国城市社会保障制度的基本框架已初步建立，进入了健全完善的阶段。在农村，由于观念和资金问题，养老保险和失业保险基本上还是个空白。截至2004 年底，仅有496.4万人享受农村最低保障待遇，全国农村低保金支出只有17.36亿元。农村与城市采用不同的社会保障模式，政府相关政策及资金对农村社会保障投入不足，致使农民自己仍然需要交纳大量的保障资金，在一定程度上加速了城乡差距的扩大。当前，随着城市化进程的加大，城乡边界渐趋模糊，传统户籍制度开始改革，许多农民努力向城市主流市民靠拢，但城市市民还是未能平和宽容地接纳已经市民化的这一新群体。社会性排斥使他们成为城市生活中的边缘人，同农民相对应的歧视性公共政策仍然具有重要的影响。因而再次引发了城市化进程与城乡差距扩大的矛盾。公共政策是以政府为主的公共机构，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公共利益的公共管理过程。从公共政策特征看，效率是公共政策追求的价值目标之一，公共性是公共政策的本质属性[4]。所以，政府必须确立公正的公共政策，改变城乡二元结构，缩小城乡差距。首先，加紧对现行城乡[1] [2] [3] 下一页

二元户籍制度进行改革。我国要在2-3 年内，从中小城市开始，最终到大城市，逐步取消现行城乡分隔的户籍制度，实行城乡一体的户籍管理制度，打破以往画地为牢的做法。进城农民只要有固定职业、固定收入和固定住址，都可以以市民身份进行登记，长期在城市务工的农民在社会保障、医疗卫生和子女上学等方面应享受市民待遇和城市公共服务，城市政府不得以任何政策和理由剥夺这种权益。其次，建立城乡平等的就业制度。应尽快打破城乡及地区之间的就业壁垒，抓紧对现行的就业政策进行改革，建立城乡统一的劳动力市场，制定平等的行业准入制度，实行公平的就业政策。从理念上转变对农民工歧视、冷漠、等级的观念，从制度上消除对农民就业的歧视性政策。再次，加快完善农村社会保障体系。根据不同的地区不同的情况尽快建立 “应保尽保、应补尽补” 的农村最低生活保障制度、农村养老保险制度、农村医疗保障制度等。其保障和救助的力度不应该低于城市同类的制度执行标准，有条件的地方尽快建立城乡一体的社会保障制度。当前农村应采取多渠道多形式筹集保障基金，应该区分不同地区不同情况，由中央、省、市、县、乡五级财政按财政收入情况确定适当比例分别承担，为农村社会保障制度提供稳定物质基础，同时要确保保险资金、扶贫资金的到位。现行 “农村土地政策” 的漏洞中国长期以来重视经济发展，经济政策是政策制定的主要内容，但在一系列社会政策中，促进农村社会公平发展的公共政策被忽视。如农村的土地政策存在很多漏洞，与城市的土地政策相比，城市土地的使用者实际上所拥有的是蕴涵产权性质的使用权，而农村家庭联产承包责任制下的土地使用权是不具有这一性质的，农民只有使用权的土地资源不能自由流转，这种不对称产生了许多制度缝隙和有法不依、有禁不止的混乱现象。我国 “农村土地承包法” 明确规定，在承包期内发包方不得收回承包土地，不得调整土地。但在实际执行中，发包方常常钻制度缝隙而绕开法律限制，用各种方式剥夺农民手中的土地。不少地方政府利用现行的农地制度及其征用办法存在的弊端，不受约束地大量征用农民手中的土地。在一定程度上，不具有私人产权性质的土地使用权始终处于被支配、被调整的弱势地位，随时都有可能被征用甚至违法侵占。而集中到政府手中的这些土地，无论用作城市扩建还是用于新城(开发区)建设，都能通过农地转为非农地而获得巨额利润，从而为城里居民创造有利的投资和生活环境。而政府却忽视了被征用土地的农民以后的生活问题，这些种粮无田、做工无岗、社保无份的 “三无人员” 从此失去了自己的生活来源，给予失地农民的补偿如同政府的施舍，补偿资金少得可怜。这无疑对城乡差距的扩大起到了推波助澜的作用。针对这一现状，政府要建立健全农村土地政策，抓紧落实好惠及农民的各项土地政策，切实保护农民的土地权益。政府应从产权制度改革入手赋予农民产权性质上的土地使用权。首先，明晰农民对耕地的承包权是不受侵犯的物权，把保护基本农田的权利和责任完全赋予农民；其次，农民有权依照自愿的原则买卖土地，从而推动规模经营，培育专业种养大户，壮大农业龙头企业，提高农业的专业化、规模化、产业化经营水平的土地流转制度；最后，作为城乡对称性的制度安排，最重要的是如何构建农民失地不失去利益、不失业的土地征用制度:一要严格界定政府对土地的征用权，征用范围和征用程序；二要加快推进土地征用的市场化，对经营性用地实行公开透明的市场招标，价格完全由市场供求决定。不仅要遏止政府强行征用土地，而且要提高公益性用地的补偿标准，全方位保护失地农民的相关权益，以体现社会公正，尽快缩小城乡差距。政府财政投入力度不够在市场经济条件下，由市场进行的初始收入分配所造成的城乡差距是非常大的，这就需要政府通过各种财政政策进行调节，缩小由市场带来的城乡差距。但是，长期以来我国实行 “多取少予、以农补工” 农业发展模式，政府公共投入向城市倾斜，进一步扩大了城乡差距。首先，国家财政对农业投入严重不足。农业特点要求国家财政要加大对农业投资力度。长期以来，农民对国民收入贡献很大，而国家对农业的投入、补贴较少。我国农业财政支出总量尽管在绝对数字上呈不断上升趋势，从1990 年的307.84亿元增加到2003年的1 754.45亿元，但是农业财政支出占财政总支出的比重却在不断下降，由1978年的13.43 %下降到2003年的7.12 %。农业基本建设投资支出占国家财政支出的比重，1978年为4.52 %，2003年下降到2.14 %。财政资金的分配进一步向城市倾斜，2003年主要针对城市居民日常生活的粮、棉、油、肉等各项财政性补贴支出，就超过了国家财政用于农业基本建设支出，2003年其占财政支出比重达到2.5 %[5]。随着政府对农村发展重视程度的加强，国家财政对农田、水利、道路、电网改造等基础设施的投入力度有了明显加大。但是，这仅仅是恢复性增加，弥补欠债，城市偏向的总体格局并没有根本改变。其次，政府对农村科教文卫事业投入不足。政府对农村的环境卫生，公共医疗设施建设的投资很少，2000年投入农村的卫生费用只占总费用的22.5 %，2002年中央财政预算中用于农村卫生事业的只有15.5 %[6]。目前，我国农业科研投资在农业财政总支出中的比重是比较低的，2001～2003年分别仅有0.706 %，0.625 %和0.708 %。从这些数据可以看出，我国政府对农业科研的投入太少，并且投资强度一直呈明显下降趋势，将直接影响农业生产力的持续发展、粮食产量的持续增长以及农民生活水平的提高。我国农村基础教育支出的绝对数量较大，但投入却相对不足，2002年全社会各项教育投资为5 480亿元，其中用在农村的仅占23 %，其中义务教育的投入结构极不合理，中央、省地、县、乡分别占 2 %，11 %，9 %，78 %[7]。虽然2004年中央财政安排用于农村义务教育的各类专项资金达到100 亿，比2003 年增长72 %，但从教育负担看，在农村，一个学生每年要交纳的各种费用相当于城市学生的两倍，由于城里办学经费是由政府买单，而且城市市民人均纯收入又高，相对而言，农村学生比城市学生负担更重，直接造成农村义务教育普及率低下。因此，当务之急，政府要加大对农村的投入。值得欣慰的是，“十一五” 期间由政府牵头，利用公共财政资金向农村投资。2005年的中央一号文件强调指出: “要下决心调整国民收入分配结构，在稳定现有各项农业投入的基础上，新增财政支出和固定资产要切实向农业、农村、农民倾斜，逐步建立稳定的农业上一页

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投入增长机制”。实行 “多予少取、工业反哺农业” 发展政策，减免农业税，对种粮农民实行直接补贴，大幅度增加对农业、农村特别是粮食主产区的建设投入。今后，政府每年要增加对农村投入1 300亿元。由于长期对农村投入缺失，现行政府投入仍然不能解决农村发展中资金紧缺问题。为此政府应该进一步改革公共投入政策，在公正的基础上加大对农村财政投入的力度和广度。首先，要进一步加大财政对农业、农村基础设施的投入；其次，切实转变对农业的支持和保护方式，逐步加大对农民的直接补贴力度；再次，建立规范的国家财政转移支付制度，大力支持农村义务教育、科技事业的发展，实现农业发展的科技化、现代化。同时，政府还应以公共政策的公共性为指导原则，建立相应的监督机制，强制性地落实这些资金投入政策。中国农村研究所郭玮谈到: “在经济增长过程中，城乡之间出现一定的发展差距是很正常的，但如果这种差距过大，就不可避免地会影响整个社会经济的发展速度和质量，并带来政治、社会等很多方面的问题” [3]。政府对待城乡价值取向上的偏差，对于促进经济发展确实起到了巨大的推动作用，但它客观上造成了中国城乡差距的扩大，使社会公平受到巨大的冲击。现阶段城乡差距问题已日益影响我国经济社会稳定发展，缩小城乡差距已经成为我国经济社会和谐发展的战略选择。我们必须认真对待这一问题，要求政府在公正的价值观指导下制定和有效实施城乡政策，积极研究和建立城乡政策运行的公正机制，有效控制城乡差距逐步扩大的趋势，确保城乡差距保持在一个合理的水平上。参考文献:[1]张贵先，胡宝娣.城乡差距、农民非农就业与农民增收[J ].财经问题研究，2006(1).[2]张建武.城乡差距扩大的历史透视[J ].赣南师范学院学报，1996(1).[3]郭玮.城乡差距扩大的表现、原因与政策调整[J ].农业经济问题，2004(5).[4]汪崎.公共政策的本质及其属性[J ].玉溪师范学院学报，2004(11).[5]邱晓华.缩小城乡差距 促进协调发展[J ].金融与经济，2006(1).[6]周荫祖.缩小城乡差距与构建和谐社会[J ].中共云南省委党校学报，2006(1).[7]高振宇.中国农业政策转变评述[J ].山西财经大学学报，2005(6)毕业论文酷 www.lwkoo.c上一页

篇6：城乡教育差距扩大与应对

基于产出的资本所得由城镇人口所有的假设和新古典经济增长理论的框架，构建中国城乡人均收入差距模型，分析表明：随着城市化率的提高，城乡人均收入差距倍数会逐渐缩小；经济中资本所得份额越大，城乡人均收入差距倍数就越大；农村劳动力向城镇流动将减少城乡人均收入差距。在社会主义市场经济框架下，随着劳动力全国范围内的自由流动，无论是理论模型及其推论还是实证检验结果都表明我国城乡收入差距并非扩大而是逐步缩小。

关键词：

城乡收入差距，资本所得，劳动力流动，城市化，剩余劳动力转移，新古典经济增长理论

一、引言

收入不平等已成为当今国际社会最关心的话题之一。其中，中国的收入不平等问题格外引人注目。中国的城乡收入差距究竟有多大？还会扩大到什么程度？不少学者认为，中国城乡居民的人均收入差距存在持续扩大的趋势，中国已从收入比较平等的国家，迅速成为收入不平等程度比较严重的国家（胡鞍钢，2004；陆铭等，2004；吴光炳，2006；郭剑雄等，2006）。经济观察家们认为，在中国的城镇和农村，已同时出现“穷人”阶层，迅速扩大的贫富差距有可能危及中国未来的经济增长和社会和谐。

国内外有关中国城乡收入差距的结论更多的来自对中国国家统计数据的简单计算后而得出的直观结论，很少考虑到劳动力流动对中国乡村居民收入的影响。事实上，城乡收入差距与劳动力的流动密不可分。Braun（1993）构建的新古典经济增长模型表明，区域间劳动力流动有利于促进地区经济的收敛。Taylor等（1997）的局部均衡模型发现，劳动力转移是1870—1913年间OECD国家间劳动生产率和实际工资的收敛的最重要因素。而Shioji（2002）的研究发现，劳动力流动会对各地区的人力资本水平产生影响，而且这种影响的确降低了劳动力流动导致的收敛性，但它的程度却很小，远远不能解释关于劳动力流动及地区收敛性在理论和经验研究上的差距。

随着20世纪90年代以来中国劳动力流动的规模日渐扩大，许多学者对中国的劳动力迁移问题进行了多方面研究。姚枝仲等（2003）利用Taylor等（1997）的方法，认为区域间劳动力流动除了能使地区间要素收入相等以外，还能削平地区间要素票赋差异，最终实现地区间人均收入均等。王德等（2003）估计了1985—2000年中国人口流动对地区差距的影响，认为人口流动有助于缩小地区差距。王小鲁等（2004）认为中国的劳动力流动可以缩小地区差距，主要通过两个途径，一是中西部低收入地区的劳动力外流，会缓和这些地区农村人口对土地的压力和就业压力，由于劳动边际报酬递减规律的作用，这些地区的劳动生产率会随劳动力数量的减少而提高，从而提高人均收入水平；二是劳动力流动还为中西部地区带来了大量的汇款。刘传江等（2005）对中国的劳动力流动与地区差距进行了实证分析，他们将各省1978—2003年经济增长率（人均GDP增长率）对各种解释变量进行回归，其中采用同时期各省份人口净迁人数量的年均增长率作为劳动力流动的指标，得出人口迁入与地区经济增长有显著关系，并进一步分析认为人口流动有助于缩小地区差距。

林毅夫等（2004）对中国的劳动力流动与地区差距的关系做了一个经验研究，通过估计流动者对地区间收入差距的反映弹性，认为劳动力流动是一种缩小差距的有效途径，但目前的流动规模仍然不足以缩小现存的收入差距。蔡昉（2005）讨论了为什么劳动力流动没有缩小城乡收入差距的几个因素，认为由于中国存在重工业优先发展的倾向导致经济增长对就业的促进作用不强，加上农业和农村发展不足以及仍然存在许多劳动力流动的障碍和限制等导致的流动规模不足是使劳动力流动不能缩小城乡差距的主要原因。

关于劳动力流动对地区经济差距的影响，国内存在着两种对立的观点。樊纲（1995）、崔传义等（1999）、庾德昌等（1999）、邓祖善（1999）、蔡昉等（2001，2002）、姚仲枝等（2003）、李国平等（2003）、王德等（2003）、王小鲁等（2004）、林毅夫等（2004）、蔡防（2005）、刘传江等（2005）认为，劳动力的跨地区流动有助于缩小地区间经济差距。另一种观点则相反：跨地区的劳动力流动扩大了地区差距。刘强（2001）认为，20世纪80年代劳动力在区域内部转移使区域经济出现收敛，但90年代后出现的劳动力跨区域转移却扩大了地区间的经济差距。钟笑寒（2005）认为，地区工资差距在1992年以后仍然是显著扩大的，东部沿海地区的工资增长持续高于中西部地区，劳动力流人的主要行业，如建筑业和制造业，工资的地区差距同样是扩大而非收敛的。谷书堂等（1994）认为，导致空间上两极分化的主要的、直接的原因是人口、社会经济活动在空间上的过度集中。范剑勇（2004）将这种观点向前推进了一步，认为劳动力跨地区流动加剧了东部沿海地区的产业聚集，加速了工业化进程，扩大了地区收入差距。

不少学者还从不同的角度探讨城乡收入差距扩大的原因。陆铭等（2004）从城市化、城市倾向的经济政策角度分析我国的城乡收入差距；刘文忻等（2006）着眼于要素积累与政府政策分析；郭剑雄等（2006）考察了内生增长要素；而张凌云（2006）则从制度性成因进行了讨论。

我们认为，这些研究中有关劳动力流动数量直接引用统计数据，而统计汇报的劳动力流动数据基本上仅为规模企业所雇佣来自农村劳动力的数量，其规模仅为实际规模的三分之一甚至更少。20世纪90年代中国城乡收入差距扩大的最主要的原因是进入城镇的农民工在城镇的唯一影响产出的要素只有劳动力，而劳动力所占整个产出的比例在我国是非常低的，基本上不到30%，这就意味着即使达到要素价格均等的状态，城乡之间的收入差距至少会维持在3倍甚至更多。

本文将在产出中资本所得由城镇居民拥有的假设和新古典增长理论框架下构建了中国城乡人均收入差距模型，分析影响城乡人均收入差距扩大缩小的主要因素和改革开放以来的动态变化，并与统计机构公布的城乡人均收入的相关指标进行对比，以期能更准确地刻画对我国城乡收入差距及其动态变化。

二、中国城乡收入差距模型

本节在三个基本假设的基础上构建中国城乡收入差距模型，讨论影响城乡收入差距的因素以及城乡人均收入差距的变动趋势。

1.基本假设

假设一：整个经济分为农业和非农业两个部门，乡村为农业部门，非农业部门在城镇。

假设二：农业部门的产出全部分配给乡村人口。有两种意见值得考虑：一是有文献表明，中国农村消费相当一部分（40%或以上）为农民自己生产而非由市场配置（王宏伟，2000；夏英，2002，许世卫，2002；李实，2003；李实等，2007）。二是农村产出在通过城镇消费而实现的价值增值的绝大部分并非由农村人口所得而是流入城镇居民。按粮食、蔬菜、水果、肉类等产品的收购价格来计算农村人口收入存在统计数据的缺失和实际操作上的困难，考虑到两种因素可以互相抵消以及计算上的简便，在下面的两部门模型中，我们假设农业部门的产出全部归农村人口所有。

假设三：非农业部门产出在资本和劳动力之间进行分配，资本所得全部分配给城镇人口，劳动力所得按劳动人口的比例分配给农村和城镇。事实上，我国农村人口从城镇获取收入的唯一途经是向城镇提供非农业劳动力，虽然微薄的农村居民存款可以获得利息收入，但这种收入甚至难以抵消由于通货膨胀而带来的实际损失。资本所得全部归城镇居民的主要表现形式有：（1）城镇基础公共设施，如交通、能源、市政、公园、休闲场所和住房保障，其中很多面向市民低价甚至是免费提供；（2）城镇医疗、养老、工伤、失业等保险；（3）教育，无论是教学硬件设施或者人员投入，农村无法和城镇相比，农民工子女进入城镇开办的公立学

校更是难上加难。在考察城乡收入差距的时候，还没有文献把资本所得视为全部归城镇居民所有，本文尚属首次。这些面向城镇居民的专业化服务和保障体系，大大节约了城镇居民的时间成本，从而使城镇居民拥有比农村居民更多的闲暇或工作时间，其工作质量和效率远高于农村。不可否认，城镇中越来越多的企业家来自农村，但这部分人取得成功后非常容易获得城镇户口。

2.收入差距倍数模型Ⅰ：两部门（农业部门和非农业部门）模型

在本模型中，假设农业产出份额全部归乡村所有。设农业产出占整个经济产出的比例为δ，经济总产出为Y。非农业产出为C-D生产函数，生产要素为资本K和劳动力L。产出中资本所得的比例为α。乡村还提供一部分劳动力进入城镇就业，城镇产出全部为非农业产出，其生产函数为：