行政区划调整研究

2024-04-28

行政区划调整研究（通用6篇）

篇1：行政区划调整研究

我国行政区划调整的审批程序研究

摘要：行政区划的调整影响重大，但我国现行行政区划调整审批程序的规定存在较多不足。通过对相关法律、法规和规范性文件的考察，总结我国现行行政区划调整审批程序的缺陷为立法简陋过时，层级过低，调整范围过窄；缺乏科学论证机制，民主参与机制以及监督机制等几个方面，并提出了针对性的立法建议与改革对策。

关键词：行政区划调整科学论证民主参与行政审批程序

行政区划的调整涉及国家权力的配置，资源的整合以及各种利益的权衡分配，对社会经济的发展以及公民权利的保障影响深远。因此，通过法律程序对行政区划调整审批进行规制，使其更为规范化、民主化、法治化，是依法行政的应有之义。然而，我国目前关于行政区划调整审批程序的规定过于简陋，不符合依法行政的要求。本文对现有行政区划调整审批程序的法律法规进行考察，并作相应的对策研究。

一、现存的问题

现行的行政区划调整审批程序相关法规主要有《国务院关于行政区划管理的规定》、《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》以及《中华人民共和国民族区域自治法》第14条和《地名管理条例》第5条的部分规定。其问题突出表现在如下方面。

1.立法简陋过时，层级过低，调整范围过窄

首先，行政区划调整审批程序的规定简陋过时。作为行政区划调整主要法律渊源的《国务院关于行政区划管理的规定》制定于1985年，其内容只有十个条文，主要是对审批主体进行了简要的划分；《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》作为2004年颁布的一部规范性文件，仅对审批的程序作了原则上的规定，简要地把审批程序分为制定计划，初级、司级、部级审核，批准，建档，和监督等步骤，但对如何申请、如何审核、如何建档、如何监督等均无具体规定，更没有涉及到负责主体，专家研讨论证、公众参与、审批期限和法律责任等方面的内容。

其次，关于行政区划审批程序的立法层级偏低。《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》作为规范性文件，在立法程序上比宪法法律和行政法规更为简便，缺少严谨的科学论证，影响立法质量。而且在实践中，规范性文件大多是出于某一时期的应急需求而制定的，缺乏稳定性和严肃性，容易受到行政或者人为因素的干扰。我们如今在民政部的官方网站上甚至已经无法找到这部文件。

最后，调整范围过窄。立法层级过低必然导致调整范围的狭窄，根据法律规定，我国行政区划调整的决定主体包括全国人民代表大会、国务院和省级政府。《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》作为部门规范性文件，仅调整国务院的审批程序，而省级政府的审批是否参照此规定并不明确，各地方政府的做法也不尽相同，并且没有涉及到全国人大的审批程序。

2.缺乏科学论证机制

《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》中规定民政部在处级审核阶段应当对调整方案的理由、数据准确性、材料是否完备等事项进行论证，对重大区划调整事项进行实地考察。但其中“谁来论证”和“如何论证”的问题值得思考。

首先，民政部对于各地行政区划具体情况的了解程度不及地方行政机关，并且民政部负责审核的行政区划调整申请较多，如果都需要由民政部亲自对行政区划的调整进行充分论证和实地考察，恐怕难以保证审核效果。若能规定由行政区划调整申请者负责提供相应的“行政区划调整论证报告”，再由民政部们组织专家进行统一审核，则审核的效果更好。

其次，在论证行政区划的调整时，应该征询经济学、行政管理学等先关领域的专家之意见，以了解该调整在经济、社会等各方面的可行性和科学性。行政区划调整所涉及的问题非常广泛，包括优化行政层级、区域协调发展、城市有效管理、公共服务供给等多方面的内容，但行政人员、法律工作者都有自身的专业领域，不可能对所有问题都做到足够的了解，所以由有关方面的专家进行科学论证就显得非常必要，事先进行科学的论证能够最大可能的发现行政区划调整方案中的缺陷和不足，是保证行政区划调整工作能过顺利进行的前提条件。

3.缺乏民主参与机制

由信息公开和听证等程序构成的民主参与机制现代法治政府在制定公共政策、决定公共事务或采取对公众有影响的行动时必须遵守的程序。行政区划调整作为一项影响重大公共资源分配和公共服务程度的行政事实行为，必须受到民主参与机制的监督与调控。因此，我们建议在行政区划调整审批程序立法中，加入政府依职权公开信息以及举行听证会的相关规定。

在信息公开方面，应当从三个方面着手：①审批受理的公开：民政部将行政区划调整申请的受理及审批计划向社会公布，以提高听证会的质量与效果，保证在作出决定之前广泛了解社会各界的态度并吸收采纳民众的建议。②审批内容和论证依据的公开：对于行政区划调整申请的内容，专家论证报告、审批的阶段与期限等均应透明，保证接受社会的监督。③审批结果的公开：行政区划调整的审批在国务院批准以后，除了以通知或批复的形式下发给相关各级政府外，应当及时在政府网站及官方媒体上向社会予以公布，并告知相关利益主体救济的权利和途径。

在听证方面，明确民政部组织听证会的义务，并详细规定听证会的流程，主要关注对被调整区划内居民的影响，重点探讨：文化历史、社会关系问、公共服务产品、地域归属感等问题。

4.缺乏监督机制

行政区划的调整涉及府际关系财权事权的重新分配，利益争端在所难免。故对于行政区划调整的审批，也必须加强监督的力度，避免为争夺利益引发社会纠纷。对行政审批机关的监督不仅包括上级机关、机关内部和专门监督检查机关的监督，也需要有社会公众、网络等新媒体的监督。可以在更大范围上挖掘监督主体，如人大的监督、舆论监督、人民群众个人的监督等，以保证政府权力能够负责任地行使。

同时，应使监督方式多元化，分别引入事前监督，事中监督和事后监督的机制，并通过法律法规对监督的程序作出详细的规定，明确监督机关职责、行政机关内部监督、转移事项的监管、行政审批报告制度、行政审批的公开、禁止指定的要求、行政审批的保护、举报投诉、行政审批的撤销、行政审批的注销，落实监督机关的法律责任和完善官员问责机制，杜绝监督的表面化和形式化，真正实现监督制度的效果。

二、改革的对策

针对我国行政区划调整审批程序法规的现状考察以及问题研究，笔者认为应从如下方面对其进行完善：

1.提升行政区划调整审批程序的立法层级

由立法机关制定《行政区划法》，或者由国务院重新制定《行政区划管理条例》，对行政区划调整审批程序作出统一、权威的规定。地方各级政府再在法律或行政法规的框架下制定符合地方特点的地方性法规，以实现严格、规范的行政区划调整审批程序，改变现有规定零散，粗糙的状况。

2.建立“行政区划调整评估报告”的制度，由申请者提供评估报告，民政部统一审核

具体而言，由申请者作为评估责任主体，根据根据行政区划调整所涉及的社会稳定、经济发展、民生保障等风险的发生概率和可预见后果，以及行政区划调整所带来的好处等合理性，选择适当的社会稳定风险评估形式，依法制定行政区划调整评估报告。评估流程为确定评估事项、组织进行评估、形成评估报告以及跟踪与反馈，由评估责任主体成立专门的评估小组，组织相关部门和专家、学者或委托有资质的第三方机构进行。

3.建立民主参与机制，完善信息公开和听证的内容

如前文所述，行政区划的调整属于行政事实行为，对行政相对人的影响非常大，因此必须建立完善的民主参与机制，才能真正地实现行政法治，防范行政区划的调整有可能带来的社会稳定风险和经济发展风险，有效保障相对人利益。具体而言，应当规定公民有查阅审批决定的权利，细化申请公开的具体步骤，并在网上公开。其次，尽量增加公开的范围，做到事前、事中和事后的公开，如行政审批受理的公开、行政审批事项和依据的公开、行政审批办理的公开、行政审批结果的公开、行政审批监督的公开等，同时也要明确不予公开内容的范围。最后，通过听证会、行政复议等程序保障公民获取救济的权利。

4.建立监督机制，明确法律责任，落实官员问责机制

监督机制对于行政区划调整审批的程序的建立尤为重要，但监督机关职责和行政机关内部的监督内容过于宽泛，是目前立法问题存在的缺陷之一，没有具体的监督内容和监督方式机制，在现实操作中完全由行政机关按照本机关主观上的解释来操作，缺乏科学性。审批机关的监督不仅包括上级机关、机关内部和专门监督检查机关的监督，也需要有社会公众、网络等新媒体的监督。应当通过法律法规详细规定监督机关职责、行政机关内部监督、转移事项的监管、行政审批报告制度、行政审批的公开、禁止指定的要求、行政审批的保护、举报投诉、行政审批的撤销、行政审批的注销等内容，把监督制度落到实处。

三、结语

根据行政法治原则，行政权力的运行应当受到行政法的调控，并且应当遵守相应的法律程序，但调整行政区划行为的法律性质如何确定，应遵守什么样的法律程序一直没有定论。在我国，行政区划问题一般由行政管理等学科进行研究，关于行政区划的法律调控研究直至近年来才被逐渐人们所关注，目前理论成果较少，尤其是对行政区划调整行为的法律性质及法律程序的研究鲜有涉及。

笔者认为行政区划调整属于行政事实行为，应当受到行政法的调整。首先，省级地方政府根据法律的授权可以对行政区划的调整进行审批，既然该项行为可以由地方政府以自己的名义独立行使，其当然不属于有些学者所主张的“国家行为”。其次，尽管行政区划调整行为不具有法律效果，不属于行政法律行为，但并不影响将其认定为行政事实行为。行政区划调整是行政机关以加强公共管理为目的，依职权实施的行为，符合行政事实行为的构成要件。最后，须知不产生法律效果不意味着不产生法律后果，行政区划的调整将对原区域内居民的生产、生活带来巨大的影响；同时由于行政区划调整意味着公共资源配置和公共服务程度的变化，必将带来地方政府和部门间的利益冲突，由此产生行政权力的滥用。所以行政区划调整的行为理应认定为行政事实行为，而行政区划调整审批程序也需要受到相应行政法律规范的调控，并为公民提供确定的救济途径。

注释：

①如薛刚凌，刘雄智发表于行政法学研究 2007 年第 3 期的《论行政区划的法律调控》一文，提出了有关行政区划调整的法律规制的纲要，指出在法治社会下行政区划调整应该遵循的原则，但没有做细化研究论述，其他学者如徐良君等着重研究行政区划设置中的法律规制问题，潘小青的《我国行政区划法律制度研究：问题、缺陷及对策》也主要是对行政区划调整过程中实体法律的研究。只有肖登辉在《行政区划调整问题的法学思考》一文中涉及到行政区划调整的法律性质问题，张壮在《行政区划调整的法律程序研究》中对有关的程序问题进行了探讨。

②肖登辉发表于《三峡大学学报》2005年第5期的《行政区划调整问题的法学思考》中指出：“在法律性质上，行政区划调整属于国家行为。”

③主流观点为行政事实行为“是行政机关或者法律法规授权的组织或个人具有行政职权因素的对外旨在产生事实上的结果，不发生法律效果的行为。”

参考文献：

[1][美]斯蒂芬、周叶谦译.《新宪政论――为美好的社会设计政治制度》，三联书店1997

[2]万鹏飞，白智力主编.《日本地方政府法选编》，北京大学出版社2009

[3]薛刚凌、刘雄智：《论行政区划的法律调控》，载于《行政法学研究》2007（03）

[4]薛刚凌.《论府际关系的法律调整》，载于《中国法学》2005（05）

[5]豆星星、王少俊《.“行政事实行为”概念辨析》，载《当代法学》2003（06）

（作者单位：华南师范大学，广东广州 510006）

篇2：行政区划调整研究

摘要：司法区划调整是指对司法层级、司法单位和司法区域等司法区划要素的调整，其主要目的是通过实现司法区划与行政区划的分离，确保司法权能得到独立公正地行使。跨越行政区划设置法院作为一种典型的司法区划调整方式，因具有改革上的可行性、前瞻性，以及纲举目张的功效，故而是“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的首选方案。

关键词：行政区划司法区划司法区划调整司法改革

中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2014）03-0121-10

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）在司法管理体制改革问题上，提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，①而这其实就是指基于司法区划与行政区划高度重叠的现实，通过相关司法区划调整措施，构建一种司法区划与行政区划保持适当分离的司法管辖制度，以期司法权得到独立公正地行使。可关键的问题是，司法区划是什么？司法区划调整又是怎么一回事？以及司法区划调整到底又有多大的可行性？很显然，解决这些基础理论问题对于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度有着极为重要的价值。另外，基于保证研究深入度的考虑，本文将只以法院为对象来探讨司法区划调整问题。

一、司法区划的概念和要素

所谓司法区划其实就是指国家为了发挥司法权力的效能，根据法律规定，将一国全部领土划分成若干层级和大小不等的司法权力管辖地域，并分别设置相应司法机构的过程和现象。

由于笔者采用最狭义的司法观点，即司法专指审判，因此，本文所言的司法区划也就仅针对法院而言。总体而言，司法区划的要素主要包括如下三个方面内容：

第一，司法层级，即法院设置的纵向等级结构。对于审判权力而言，除非某个国家或地区的领土面积极小，否则，该国或地区必须要设置多个法院行使审判权力，而且这些法院往往还必须要有层级之分，否则，诉讼程序中的审级制度就无法落实。当然，司法层级和审判层级并不具有同一性和对应性。例如，在我国，除了最高人民法院外，地方普通人民法院共设有高级、中级和基层等三级人民法院，但审级制度却是二审终审制。另外，司法层级在司法区划制度中的具体表现其实就是法院的级别。例如，根据实践中法院设置的实际情况来看，目前我国的司法层级共有四级，具体情况可参见表1。

第二，司法单位，即行使司法权力的司法机构。司法单位是国家或地区在各个司法层级上设置的若干个行使司法权力的审判机构――法院。如果用一个框架结构来展示完成司法区域划分行为之结果的话，司法单位就是此框架得以建立的最基本构成元素。也就是说，只有有了司法单位，司法区划才有产生的可能，司法区域也才有存在的可能，③否则，司法权力如何得以行使？另外，就司法单位在司法区划制度中所涉及的内容来看，其主要包括法院的类型、名称和驻地类型等内容。首先，就法院的类型来看，根据《宪法》第124条和《人民法院组织法》第2条规定，我国在最高人民法院之下，除了设有地方各级人民法院外，还设有军事法院和海事法院等专门人民法院，其中地方各级人民法院系对地方各级人大负责，而专门人民法院除了向相应人大负责外，还要接受相关行业部门的实质性领导。其次，就法院的名称来看，最高人民法院的全称为“中华人民共和国最高人民法院”，地方各级人民法院一般按照“本级行政区划名称+法院级别+人民法院”的方式来命名，例如，高级人民法院的名称为“××省（市、自治区）高级人民法院”、④中级人民法院的名称为“××市（地区、旗、自治旗、盟）中级人民法院”、⑤基层人民法院的名称为“××县（市、自治县、旗、林区）人民法院”和“××市××区人民法院”；⑥专门人民法院则一般按照“法院驻地行政区划名称中的专名+专门类型+（中级）+法院”的方式来命名，即其既不含有行政区划名称中的通名，亦一般不含有“人民”二字，具体如“大连海事法院”、“沈阳铁路运输中级法院”、“黑龙江省农垦中级法院”和“黑龙江省林区中级人民法院”等中级法院，以及“沈阳铁路运输法院”、“北安农垦法院”、”和“东方红林区基层法院”等基层法院。⑦最后，就法院的驻地来看，其一般都和本级政府位于同一城市或县城内，且位于不同司法层级的法院也往往不位于同一地。不过，也有例外情况，例如，河南省济源中级人民法院和济源市人民法院就都位于济源市境内，北京铁路运输中级法院和北京铁路运输法院也都位于北京市海淀区境内。

第三，司法区域，即司法单位的权力管辖地域。司法区域，亦称司法辖区或法院管辖区域，是指各个法院之审判权力所管辖的具有明确方位和界线的地域。例如，清末《司法区域分化暂行章程》第2条第1项就曾规定，“京师高等审判厅以顺天府辖境为其管辖区域”。⑧赵兴洪也认为，司法区域是指司法机关行使司法权力的场域。⑨根据前述我国司法区划与行政区划的对应情况来看，我国地方法院所管辖的司法区域与相应地方政府所管辖的行政区域一般都是重叠的，不过，也并不排除个别法院存在司法区域跨行政区划的情况。例如，位于河北省涉县境内的天津铁厂就属于天津市第二中级人民法院的管辖区域。⑩另外，就司法区域在司法区划制度中所涉及的内容来看，其主要包括区域名称、区域方位、区域面积、区域形状和区域界线等内容。

二、司法区划与行政区划的重叠与分离

（一）司法区划与行政区划重叠的对象

新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人大同时产生新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院、阿勒泰地区中级人民法院和塔城地区中级人民法院。另外，吉林省的吉林市、白山市和延边朝鲜族自治州的特殊情况在于，其人大既能产生一个中级人民法院，亦能产生该中级人民法院分院，不过，由于这三个中级人民法院分院均是林区基层法院的上诉法院，因此其在性质上应属于专门人民法院。对于法院来说，所谓司法区划与行政区划的重叠，其实是就地方各级普通人民法院（下文简称地方法院）而言的，理由如下：首先，从国家层面看，基于保证国家主权完整的需要，司法区划和行政区划无疑必须重叠或对应；其次，军事、海事、铁路、农垦和林区（神农架林区除外）等专门人民法院是不按照行政区划设置的，至于已由油田法院转变而成的“辽河中级人民法院”和“辽河人民法院”，以及“甘肃矿区人民法院”在本文中仍被认为是专门人民法院；再次，由于新疆生产建设兵团不属于我国的行政区划单位，其只是依据国家和新疆维吾尔自治区的有关法律、法规，自行管理行政和司法事务的特殊社会组织，因此，它的司法区划亦不是按行政区划来设置的。需要注意的是，新疆生产建设兵团内的法院与地方普通人民法院之间仍存有审判业务上的联系。例如，由于石河子市是以新疆生产建设兵团农八师部分区域为基础新建的自治区直辖县级行政区划单位，因此，石河子市人民法院的上诉法院仍是新疆生产建设兵团农八师中级人民法院。

（二）司法区划与行政区划的高度重叠

现在的问题是，司法区划果真与行政区划高度重叠吗？

先从横向来看：其一，各省级行政区划单位（香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区除外）均只设有一个高级人民法院。其二，除了新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州、吉林省的吉林市、白山市和延边朝鲜族自治州以外，各地（市、地区、自治州、盟）级行政区划单位均只设有一个中级人民法院，不过，这并不意味着所有中级人民法院都必然会对应存在一个地级行政区划单位。例如，湖北省的“汉江中级人民法院”和河南省的“济源中级人民法院”就都没有对应的行政区划单位。其三，各县（市、区、自治县、旗、自治旗、特区――六枝特区、林区――神农架林区）级行政区划单位也均只设有一个基层人民法院，同时，这也并不意味着基层人民法院也都必然对应存在一个县级行政区划单位。例如，广东省的“东莞市第一人民法院”和“中山市第一人民法院”，海南省的“三亚市城郊人民法院”、开发区（并非行政区划单位）人民法院，以及大兴安岭地区的加格达奇区人民法院、呼中区人民法院、新林区人民法院和松岭区人民法院等基层人民法院，也都不存在对应的行政区划单位。

再从纵向来看，地方司法区划与行政区划的对应情况主要包括如下三种类型：一是适用于省（海南省除外）和自治区的基本重合型，即除乡镇及以下行政区划层级不设法院以外，各县级、地级和省级行政区划单位分别设有基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院。二是适用于直辖市的部分重合型，即除乡镇及以下行政区划层级不设法院以外，各县级行政区划单位都设有基层人民法院，同时，几个区（县）共设一个中级人民法院、直辖市设高级人民法院。三是适用于海南省的复杂重合型，即海南省司法区划与行政区划的对应情况同时包括前述的基本重合型和部分重合型两种类型，具体情况参见表2。

通过前述，尤其是海南省的司法区划情况可以看出，我国司法区划与行政区划的对应情况呈现出相对多样化的状态，但这并不妨碍我们得出中国绝大多数地方法院是与行政区划一一对应的结论。

除了专门人民法院外，不存在相应行政区划单位的地方法院屈指可数，具体如：汉江中级人民法院、济源中级人民法院，以及北京市、天津市、上海市、重庆市和海南省所设的第一中级人民法院等共计15个中级法院；三亚市城郊人民法院、大兴安岭地区呼中区人民法院，以及东莞市和中山市所设的第一人民法院等共计10个基层法院；另外，还包括暂时无法统计出具体数据的开发区人民法院（但是，总体数据亦能想象得到，因为设有开发区人民法院的行政区划单位一般都是地级市）。根据官方统计，截至2012年12月31日，我国大陆地区共有31个省级行政区划单位、333个地级行政区划单位、2852个县级行政区划单位。由此可见，在我国，包括新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州另设的2个中级人民法院外，与行政区划相互对应的地方法院数量至少也有3218个，那些不与行政区划相对应的法院数量毕竟只占很少的比例。更何况，总体来看，前述不与行政区划对应的法院也都系由更高一级地方行政区划单位的人大所产生，因而其在本质上仍是与行政区划相对应的。

（三）司法区划与行政区划重叠的影响

既然当前的司法区划和行政区划基本处于一种高度重叠或一一对应的状态，无疑就意味着在我国大陆地区，占法院总数绝大比例的地方普通法院基本都是按照行政区划来设置的，也就是说，实践中，各个地方法院几乎均由其所处行政区划单位内（行政区域）的地方人大产生，且其经费也由本行政区划单位内的地方政府负责。一旦国家（中央）利益与地方利益产生冲突，甚或上级行政区划单位利益与下级行政区划单位利益产生冲突，各地方法院自然也就很难保证不会基于保护本行政区划单位利益之需要而产生司法地方化的问题，进而造成国家法律难以得到统一正确实施，审判权难以得到独立公正地行使。因为，“对某人的生活有控制权”就“等于对其意志有控制权”。对此，也正如蔡定剑等学者所言，司法地方化之所以会必然产生，原因就在于我国的法院系统是与行政区划对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，使法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，并使得其在实质性权力关系上还受地方党委的控制。

（四）司法区划与行政区划的分离途径

既然司法区划与行政区划的高度重叠会影响到审判权的独立公正行使，解决该问题的合理路径自然是通过相关改革措施使司法区划脱离于行政区划，事实上，《决定》也很有可能正是基于此等考虑，才提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。

从理论上来看，以下三种途径都能实现司法区划与行政区划的适当分离：其一，调整司法区划，行政区划维持原状不动；其二，调整行政区划，司法区划维持原状不动；其三，同时调整司法区划和行政区划。笔者认为，就区划本身的复杂性和影响度而言，行政区划显然要大于司法区划，因此，理性化的改革措施应是在行政区划保持相对稳定（并不是一定不变）的基础上，对司法区划进行相应的调整。对此，有学者曾指出，“重新划定司法区域是必要的”。还有学者也认为，最彻底的和最妥当的去除司法地方化方案，就是要通过设置不同于行政区划的司法区划，让法院与行政区划完全脱钩，并重新构造单一的或复合的司法体系。另有学者认为，在社会主义法律体系已经基本形成的背景下，中级法院和基层法院完全可以在管辖地域范围上，打破与地方行政区划的对应关系，并设立相应的独立司法管辖区。

三、司法区划调整与跨行政区划设置法院

（一）司法区划调整的方式

司法区划调整，亦称司法区划变更，其实是指司法区划要素的调整，因为司法区划本身只是一种过程或现象，故而并不存在调整的问题，其只会随着司法区划要素的调整而发生相应变化。结合司法区划要素的内容，司法区划调整的方式主要分为如下三大类：一是司法层级的调整，即审级的增加或缩小，反映到法院设置上来看，就是指新设或撤销某一层级的法院；二是司法单位的调整，主要包括法院领导体制的改变、某个法院的新设或撤销、法院名称的变更和法院驻地的迁移等；三是司法区域的调整，主要包括因法院辖区之方位、界线的变化而引起的法院辖区面积的调整，以及法院辖区名称的调整等。

可问题是，对于《决定》提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”之目标而言，我们需要采用何种方式的司法区划调整措施，以及《决定》本身是否又已经对司法区划调整的方式作出了具体规定。

对此，笔者认为，我们首先需要对《决定》中的相关表述加以仔细研究。根据官方提供的文本，《决定》是在第九部分“推进法治中国建设”之“确保依法独立公正行使审判权检察权”中对司法管辖体制作出了规定，其完整的文字表述是，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”对此，有人可能会认为，《决定》对“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的改革措施已经作出了规定，即只能是“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。对此，笔者认为这种观点是有问题的，理由如下：第一，从两者间的关系来看，“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”和“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”是相互并列的关系，而非手段和目的的关系。因为其在实质上都是“改革司法管理体制”的子内容，且都是为了“保证国家法律统一正确实施”和“确保依法独立公正行使审判权检察权”。第二，从语言习惯上来看，如果说“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的目的是为了“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的话，那么后者中的“探索”二字就没有必要存在，而应直接表述成“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。当然，也许有观点可能会认为，“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”本身就是一种具有探索性的措施，因为其并不必然能实现“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的目标。此种观点的明显缺陷是对司法区划缺乏起码的了解，因为“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”是一种对司法单位所采取的非常明确、具体的司法区划调整措施，其必然能实现司法区划与行政区划的适当分离，而根本不存在探索或不探索的问题。第三，从涉及的改革内容来看，这两者也并不具有手段和目的上的关联性，因为司法管辖主要包括地域管辖和层级管辖等内容，并不包括司法单位的人财物管理制度。由此可见，《决定》为了实现“保证国家法律统一正确实施”和“确保依法独立公正行使审判权检察权”之目标，提出了两种司法区划调整措施：一种是非常明确和具体的，即推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，对此，不存在需要探索的问题，而是必须要去实施；另一种则是并不明确和具体的，即探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，这明显存在探索的问题，因为《规定》本身也不清楚到底有哪些具体的司法区划调整措施能够实现“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的目的。总而言之，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”只能是指不包括“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”在内的其他司法区划调整措施。对此，最高人民法院司法改革领导小组办公室的有关人士也持相同观点，例如，其针对《决定》中“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”之具体表述是：“为了确保跨省案件和涉及省级利益的案件能够得到公正审理，进一步优化司法资源，人民法院还将总结海事法院的成功经验，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。如设立跨行政区划的法院；设立知识产权法院等专门法院；通过提级管辖、指定管辖，审理部分行政案件、跨行政区划的民商事案件或环境保护案件。同时加大最高人民法院对全国法院的监督力度，通过建立巡回审判机制，彻底破除地方保护主义的干扰。”

另外，考虑到《决定》只是提出要探索建立一种能使司法区划与行政区划实现适当分离而非彻底分离的司法管辖制度，这就要求我们采取的司法区划调整措施应当要有适度性，而不是对现有的司法区划进行彻底性的调整或变更。就当前我国大陆地区的实际情况而言，完全增设或减少某一司法层级，都将会耗费或浪费大量的财力，且法院的名称和驻地其实与司法地方化并无太多实质性关联。此外，考虑到保持司法区划之相对稳定性的需要，笔者不赞同对现行司法区划进行全方位或大幅度的调整，而仅主张不完全按照行政区划来重新划分司法区域，即跨行政区划设置法院。

（二）跨行政区划设置法院的方案

就学界和实务界所主张的一些司法区划调整方案来看，其也基本都集中在司法区域的调整上面，其中，又以主张跨行政区划设置法院为典型。例如，有学者主张按照各地经济、地理和人文等客观因素，从方便人民诉讼的角度出发，通过重新划分司法区的方式设置高级法院和中级法院。有学者主张不按现有行政区划设置法院，而是按照人口及纠纷的数量、交通状况和通讯状况等重新划分司法区划，重新设置法院，形成跨省、跨市（县）的司法体系。还有学者主张，可以先在全国设立十个左右的大司法区，每个区设立一个巡回法院，等条件成熟时，再设立中司法区和小司法区。甚至有政协委员曾于2008年在全国政协十一届一次会议上专门提出相关议案，建议“重新设置司法区划，让一个基层法院辖几个县级行政区域、一个高级法院辖几个省级行政区划”。

当然，也有部分观点主张在跨行政区划设置法院的同时，也应对法院的体系或名称作相应调整。例如，有学者主张，可以借鉴美国跨州设置联邦上诉法院的经验，在我国组建跨行政区划、有单独司法辖区的最高法院司法区分院。还有学者也主张，可以把我国先分为东北分区、华北分区、西北分区、华东分区、中南分区、西南分区和华南分区等七大司法区域，并各设一个巡回法院；然后再把各省（自治区、直辖市）不按行政区划分为若干个司法区域，例如，河南省可分为豫东、豫西、豫南、豫北四大司法区域，并各设一个上诉法院；最后在每个县（自治县、区）各设一个初审法院。同时，为了摆脱行政区划对司法区划的影响和重塑各级法院之间的独立性与平等性，各级法院的名称也可以相应为：“中华人民共和国终审法院”、“××分区巡回法院”、“××省（市、自治区）××区上诉法院”和“××省（市、自治区）××县（自治县、区）初审法院”。

（三）跨行政区划设置法院的可行性

如前所述，尽管已有不少观点都认可司法区划与行政区划分离的必要性，并给出了具体方案，但是，仍有一些观点对司法区划调整的可行性、甚至是必要性持反对的态度。其中，就反对跨行政区划设置法院而言，以姚莉教授的解释最为详细和典型，其主要理由如下：其一，“基层法院原则上不宜跨行政区划设置”，否则将会使得普通公民可能搞不清楚到哪里去诉讼或被迫到较远的地方去诉讼；其二，既然“基层法院不宜跨行政区划设置，那么，中级法院也不宜跨行政区划设置”；其三，“如果中级法院不能够跨行政区划设置，那么跨行政区划设置高级法院便几乎没有什么必要”，因为地方行政权对于审判活动的影响其实早在一审过程中就已经产生；其四，跨行政区划设置法院将给刑事诉讼（或许还有行政诉讼）带来复杂的管辖难题；其五，“从技术上说，跨行政区划设置法院似乎也是不可行的”，否则将会导致现有法院设施出现闲置的问题；其六，跨行政区划设置法院，将会与目前我国地方法院向同级人大负责并受其常委会监督的制度相冲突；其七，按行政区划设置法院不是产生地方保护主义的最根本原因，故而跨行政区划设置法院尽管是保证法院独立审判和实现司法公正的好方法，但却不是唯一途径。笔者认为，这七个方面的理由存有重复现象，因为第二和第三个理由都是建立在第一个理由基础之上的，且第五和第二个方面的内容又是相同的。因此，姚莉教授关于反对跨行政区划设置法院的理由，其实只有四个方面，即原则上不宜跨行政区划设置基层法院、跨行政区划设置法院将会给刑事诉讼（或许还有行政诉讼）带来复杂的管辖难题、跨行政区划设置法院将会与现行人大监督制度相冲突、按行政区划设置法院不是产生地方保护主义的最根本原因。其中，前两个原因是基于司法效率的考虑来否定跨行政区设置法院的可行性，第三个原因则是基于违反《宪法》的考虑来否定跨行政区设置法院的可行性，只有最后一个原因是基于地方保护主义的根本原因来否定跨行政区划设置法院的应当性或必要性。由此可见，对这四个理由进行分析的重点也就随之集中在跨行政区划设置法院是否有利于提高司法效率、是否符合现行宪政体制和是否能为其他实现司法公正途径所取代等核心内容上面。

第一，针对“基层法院原则上不宜跨行政区划设置”的观点，首先请注意，此处的“原则上”和“不宜”，不等同于“绝对不能”，言下之意其实是“最好不要跨行政区划设置基层法院”，但是这也就恰恰意味着“跨行政区划设置基层法院并不是不可以的”。至于跨行政区划设置基层法院将会使普通公民“可能搞不清楚到哪里去诉讼”，对此，笔者认为，这里的“可能搞不清楚”并不等于“一定搞不清楚”，更何况，“一时搞不清楚”也并不等于“永远搞不清楚”。再者，在现行按行政区划设置基层法院的情况下，普通公民就一定能搞清楚应当到哪里去诉讼吗？另外，即使普通公民真的不清楚到哪里去诉讼，我们也无需过分担心，因为随着信息渠道的日益增多，民众完全能够通过众多途径获知该到哪个法院提起诉讼。最后，跨行政区划设置基层法院真的会使当事人被迫到较远的地方去诉讼吗？这个问题其实并不是一个真正意义上的问题，因为不论法院是否跨行政区划设置，都会存在这个问题，即对有些人来说是远了，但对有些人来说则肯定是近了，而根本不可能对所有人来说都是远的或都是近的，除非法院为每个当事人都提供上门进行审判的机会。可以预见的是，如果能对司法区划进行科学的调整，让每个人与法院的直径距离都控制在一定的限度内，还会在整体上有助于提高司法效率。

第二，针对“跨行政区划设置法院将给刑事诉讼（或许还有行政诉讼）带来复杂的管辖问题”之观点，也请注意，尽管这里的“或许还有行政诉讼”不仅没有被明确化，而且也没有给出详细的理由，事实上，跨行政区划设置法院并不会给行政诉讼带来复杂的管辖问题，因为法院的地域管辖权不仅是被动的，而且完全是由法律规定的，即对于法院来说，只要有法律明文规定，其地域管辖权就不会引起歧义。例如，对于某个具体地点来说，只要法律明文规定其位于某个法院的管辖区域内，那么该法院就对该地的行政诉讼案件拥有管辖权。另外，就刑事诉讼中的公诉案件而言，其侦查管辖权和公诉管辖权均不同于审判管辖权，也就是说，如同前述的行政诉讼程序地域管辖权一样，只要法律明确规定某地位于某个法院的地域管辖权内，那么该法院就对该地的公诉案件拥有审判管辖权。由此可见，“跨行政区划设置法院将给刑事诉讼（或许还有行政诉讼）带来复杂的管辖问题”其实也是一个根本不存在的假想敌。

第三，跨行政区划设置法院将会与目前我国宪法所确立的地方法院向同级人大负责并接受其监督的原则和制度相冲突。在评价该理由之前，先来看一下我国《宪法》中有关该制度的两个具体条文：一是第104条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。”另一是第128条规定，“……地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”而根据这两个条文，我们只能得出县级以上地方各级人大常委会监督本级法院的工作和地方各级法院对产生它的人大负责这两个方面的信息，却无法得出如下信息：各个地方人大一定要产生法院、只能产生一个法院或只能产生一个级别的法院，以及地方各级法院一定要由同级人大产生。原因是：一方面，从《宪法》第104条的规定来看，我们无法得出这里的“本级”究竟是什么意思？事实上，《宪法》的其他前后文也没有就此给出进一步解释。不过，就理论上来看，该“本级”在实质上应是指与行政区划层级相对应的司法区划层级，因为只有司法区划层级才是描述法院层级的概念。对此，《人民法院组织法》第18、23、26条予以了验证，即县（市、自治县、市辖区）级对应基层、地（地区、市、自治州）级对应中级、省（自治区、直辖市）对应高级。另外，根据《宪法》第104条最开始的一段内容，即“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”，可以推知，就县级以上各个地方人大常委会而言，其监督的本级法院必须位于本行政区域内。这样一来，仅从该《宪法》条文自身来看，县级以上地方各级人大常委会有权监督本级人民法院的工作，只是指：各个县级人大有权且只能监督本行政区域内基层人民法院的工作，各个地级人大有权且只能监督本行政区域内中级人民法院的工作，各个省级人大有权且只能监督本行政区域内高级人民法院的工作。而根据这个结论，可以进一步推知：对于县级以上某个行政区划单位而言，其行政区域内只是有可能、而不是必然会存在与该行政区划层级相对应的法院，如果存在该种法院的话，那么其数量也有可能是两个或两个以上。另一方面，从《宪法》第128条的规定来看，其仅是提及地方各级人民法院必须由国家权力机关（而不是行政机关）负责产生，却并没有进一步规定地方各级人民法院是由位于哪一行政区划层级内的人大来负责产生，以及负责产生的标志是什么？也许有人会认为，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条和《人民法院组织法》第35条的相关规定，除了在省内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院外，其他各级地方人民法院只能由其驻地所位于行政区域境内的、且与该法院司法区划层级保持一致的人大负责产生，且负责产生的标志是看法院的院长由谁选举，以及法院向谁作工作报告。对此，笔者可以提出如下反问：三亚市城郊人民法院、汉江中级人民法院，以及其他诸多开发区人民法院等法院并不存在相应的行政区划单位（自然也就不存在相对应之行政区划单位内的人大），那么它们又是怎么产生的呢？事实上，它们均是由其所处之比其司法区划层级高一级的行政区划层级之行政区划单位内的人大负责产生。如此一来，自然也可以得出这样的结论，即各级地方人大（不包括县级，因为低行政区划层级的人大产生高司法区划层级的法院不太符合常理）可以产生多个司法区划层级的法院，甚至就某个司法区划层级而言，也可以产生多个法院，而这也就反证了地方法院不一定非得由所谓的本级人大产生。例如，以江苏省为例，目前该省共辖南京市等13个地级市，每个地级市的人大均产生一个中级人民法院。现在，假如在该省内只设立4个中级法院，且这些中级法院均由江苏省人大产生，那么此举也丝毫不违背《宪法》的前述规定。更何况，就《宪法》第30条第1款规定来看，地级行政区划层级的设置本身就是违宪的，进而说明地级人大的存在也就是违宪的，那么由地市级人大产生法院自然就更是违宪的，而这也就充分证明了跨行政区划设置法院其实并不必然会与我国宪法所规定的人大监督制度相冲突。

第四，对于“产生地方保护主义的最根本原因是司法权与行政权的混同，而非按行政区划设置法院”这个观点，笔者认为这里存在着一个明显的逻辑性错误或陷阱，也就是说，尽管可以说前者是产生地方保护主义最根本原因，但却并不意味着后者是产生地方保护主义的一般原因，因为后者又是导致前者的原因之一，即这两者并不处于同一位阶上。事实上，如果说前者是产生地方保护主义的最根本原因，那么地方政府官员的畸形政绩观等因素才是产生地方保护主义的一般原因。总而言之，相对于法院的地方保护主义来说，前者属于直接原因，而后者则属于间接原因，这两者之间不是“最根本”和“非最根本”的关系。由此可见，要想解决司法地方化问题，最终难免要从根源上解决完全按行政区划来设置法院的问题。当然，这并不意味着只要允许跨行政区划设置法院，就一定可以彻底解决司法地方化问题，毕竟对现行司法区划进行调整是一个涉及宪法体制、宪法实践和宪法理念等全方位的综合性问题。不过，这也并不是说，跨行政区划设置法院就可以为其他实现审判独立和司法公正的途径所取代。更何况，反观当前世界上主要的大陆法系和英美法系国家，按专门司法区划来设置法院却已几乎成为通例；而从国内的实践来看，也有跨行政区划设置海事法院的成功经验，因此，笔者认为在我国大陆地区构建脱离于行政区划的司法区划并非不具有可行性。

第五，司法区划与行政区划分离除了可以消解司法地方化的现象外，还将具有如下预期价值：其一，为构建公正、高效和权威的司法体制的改革之路提供新的思路或突破口，因为事实上的司法体制改革也正因缺少新的动力和路径而基本处于一种观望状态。司法区划自身的内容，决定了其具有一种纲举目张的功效，即其对于整个司法体制改革来说，可以起到牵一发而动全身的作用。其二，通过重新调整司法区划，不仅可以尽最大可能确保法院审判权能够独立公正地行使，而且能够通过重新构建审级体系和重新设置法院的名称等方式来涤荡长期以来形成的司法行政化的气息。其三，通过重新调整司法区划，不仅可以极大地避免因行政区划自身问题所连带司法区划出现的诸多弊端，还有利于民众能够更加便利地行使自己的裁判请求权，从而提高司法效率，因为我国的行政区划形状实在是太不规则了。总而言之，通过重新调整司法区划，实现司法区划与行政区划的分离，将极大有利于消解司法地方化和司法行政区划等现象，以最终能实现审判独立，并对提高司法效率也有极大帮助，这将为进一步提升司法公信力、保证社会的和谐稳定和加快社会主义法治国家的建设进程，提供足够的支持。

篇3：行政区划调整研究

1.1 县级城市的基本属性

1.1.1 县级市的设立有“切块设市”和“整体设市”两个路径

20世纪八九十年代我国曾经出现过设置县级市的热潮, 县级市的数目由1980年的110个增加到1996年高峰时的445个, 鉴于大规模设置县级市过程中存在的问题, 民政部从1997年暂停大规模的县改市, 县级市的数目保持稳定, 此后由于市改区、区划合并等原因县级市的数目有所减少, 到2010年有县级市370个。设置县级市的路径有“切块设市”和“整体设市”。“切块设市”是指对于人口大县, 而且还有实力较强的非县城所在地的镇, 如果具备条件, 以实力较强的非县城所在地的镇为中心城区, 将周边一定空间范围内的乡镇划出, 单独设立县级市。“整体设市”就是将一个县级行政单元整体改为县级市, 即通常所说的“县改市”。这两种路径各有其适用范围和优势, “切块设市”有助于人口大县的均衡发展, 但其难点是新设一个县级建制, 容易造成行政机构和人员冗余, 同时“切块设市”的空间划分也存在一定难处。“整体设市”不会增加县级建制, 行政区划调整的难度小, 因此, “整体设市”也就是县改市是我国县级市设置的主要路径。

1.1.2 设置县级市的条件主要是县级范围内的人口密度、就业结构、基础设施等方面的要求

由于民政部从1997年就暂停了县改市, 目前正式公布的设市条件仍然是民政部在1993提出的规定 (1) , 如果符合其条件, 可以提请撤县设市。县改市的条件分类设置, 首先是按照县域范围内的人口密度划分为超过400人/平方千米、100～400人/平方千米和小于100人/平方千米三类, 然后针对每种类型的县, 从县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口规模、全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中的比重、城区公共基础设施的完善程度这3个方面设定了县改市的标准, 此外还规定特殊情况下设置县级市的办法。1993年出台的标准与我国当前经济社会发展的现实已有很大的差距, 部分统计指标如工农业总产值、工业产值等指标也已经很难较好地反映区域的产业结构, 亟须调整, 目前关于如何修订完善设置县级市的条件仍然是相关领域研究的一个重要话题。但是, 相对于指定一些指标和标准, 如何合理确定设置县级市的目的和程序是更为重要也是分歧更大的议题。

1.1.3 县级市在管辖权限、机构设置等方面具有相对较大的自主权

根据目前已有的规定, 县级市在管辖权限、机构设置和财权划分等方面和普通的县并没有根本性的差异, 但在部分事项方面可享有相对较大的自主权。第一, 由于相关法律的规定, 县级市是由省或自治区直接管理, 而直接管理权由省、自治区交地级市“代管”, 这主要是由于宪法规定市只能管辖区和县, 而不能“市管市”, 只有省和自治区才能管辖“市”。当然通常情况下, 地级市对县级市的“代管”和对属县的管理没有什么区别, 地级市对县级市实施真正意义上的管理, 但是由于隶属关系不同以及经济实力较强, 县级市政府向省政府申请到优惠政策和较大的经济事务管辖权的可能性较大。第二, 县级市属于县这一级, 这就决定了县级市政府职能的双重性, 与县政府的职能重点在农村相比较, 县级市除了考虑城区、乡村管理外, 要更多地考虑城市建设;与市辖区的职能比较, 县级市政府除了在城市管理、城市规划与建设以及城市社会发展、社会控制与社会保障等方面有相同的职能外, 县级市政府具有农村经济管理职能, 而市辖区的农村管理职能较少, 县级市政府要更多地考虑城乡的整体规划和协调发展, 而市辖区政府则更多的是与城市经济发展、城市规划及建设相联系。第三, 县改市后在机构设置等方面会有一定的灵活性, 尤其是在城市规划、城市建设、城市环境保护等方面的机构设置更加灵活, 可以设置相对较全的机构, 在有的情况下, 还可以申请到城市建设费用的财政补助。第四, 县改市后在城市总体规划编制的范围方面可以扩大到全部行政区范围, 在城市基础设施的建设标准等方面也会有所提高。当然应该注意到随着县域经济和县域中心城镇的发展, 县级市与普通县在城市规划和城市建设机构的设置、基础设施建设标准等方面的差异已大幅缩小。

1.2 县级城市的经济发展具有较明显的城市经济特征

县级市除了在管理方式和实行政策有其特点外, 县级市的经济社会发展状况与普通的县比较起来, 体现出更为明显的城市经济特征, 非农产业更为发达, 经济发展水平更高, 但和其他类型的城市 (如地级市、省会城市) 比较起来, 县级市则在很多方面处于不利的地位。

1.2.1 县级市的第二产业比重最高, 工业化的势头最强

从产业结构和人均GDP来观察市辖区 (不含直辖市所设的市辖区) 、县级市和普通县之间的差异 (详见表1) , 显然, 在所有的县级行政单元中, 与普通县相比较, 县级市的一产比重要低约10个百分点, 非农产业发达, 而在这3类县级行政单元中, 县级市的第二产业比重最高, 达到了55%, 而市辖区和普通县的二产比重均低于50%, 这说明县级市目前正在经历一个工业化的过程。而与之相比, 市辖区的服务业则发达得多, 第三产业占比高出县级市和普通县15个百分点以上。2010年县级市的人均GDP水平为3.55万元, 比市辖区的4.92万元低, 但却比普通县1.76万元的水平高出一倍, 这也从一个方面反映了城市经济比以农村经济为特色的县域经济更有活力。

资料来源:《中国县级统计资料》2011年, 笔者计算。

1.2.2 县级市的人口密度和人口规模低, 集聚程度有待提高

城市规模和城市密度是影响城市经济效率的重要因素。大的城市规模拥有更多的劳动力资源, 对产品和服务的需求旺盛, 具有发展规模经济的潜力, 除此之外扩大城市规模还能带来更多优势, 例如生产率的提高。当然必须对城市进行良好的规划, 如果在扩大城市规模的过程中没有进行合理的规划, 大的城市规模反之会阻碍城市的竞争力。一个明显的例子就是城市交通体系的建设, 如果没有建立一个有效的城市交通网络, 则会造成道路拥堵和城市管理混乱, 这些都会损害城市的竞争力, 反而不利于规模经济的发展。按照OECD的研究, 城市人口密度翻一番会为城市带来2%～4%的生产率的提高。例如香港市区的高人口密度保证了公共交通体系的全面和有效。OECD的专家认为, 这为快速增长的中国城市提供了一个良好的建议, 中国城市不应只关注于其规模的扩大, 而更应重视城市运行效率和城市人口密度的提高。

但是与其他类型的城市相比较, 县级市的城市人口密度和总人口规模都偏低, 按照城区的总人口来衡量城市规模, 县级市的平均规模与地级市和省会城市相去甚远, 只有地级市规模的21.5%、省会城市规模的6.2%。无论是按照城区面积还是建成区面积来考察, 县级城市的人口密度都要小于地级市和省会城市, 尤其是按照城区面积计算的县级城市人口密度只有省会城市的59.6%、地级市的81.6%。县级市目前的城市人口密度还有很多的提升空间。

注:1城市人口密度=城市总人口/城区面积;2城市人口密度=城市总人口/建成区面积;单位:万人/平方千米、万人。资料来源《中国城市建设统计年鉴》2011年, 笔者计算。

1.2.3 县级市的基础设施建设滞后于其他类型的城市

县级市的基础设施建设包括城市公用设施和公共服务设施, 虽然地级市的教育和医疗设施都要优于县级市 (如地级城市的人均拥有的教育和卫生资源比县级市要高10%～20%) , 但由于地级城市的教育和医疗设施尤其是医疗设施覆盖全市域, 无法直接得到结论, 但县级市的城市公用设施差异则可以较为清晰地反映出各级城市间基础设施建设的滞后。表3列出了不同类型城市各项城市共用设施之间的差异, 由表3可以看到, 县级市在城市共用设施建设方面滞后较多。例如县级市的燃气普及率明显低于其他类型的城市, 建成区的绿化覆盖率也显著低于其他两类城市的状况。

资料来源:2008年中国城市建设统计年鉴。县级市的生活垃圾处理率和生活垃圾无害化处理率两个指标仅为有相关数据的城市的平均值, 由于其统计样本存在选择性偏见, 这两个指标并不完全可比。

1.2.4 县级市经济社会发展的区域差异很大

我国县级市所处的地域、产业发展基础、资源禀赋等各方面具有较大的差异, 表现在经济社会发展方面, 则是县级市的经济社会发展水平的差距很大。表4描述了县级市在人口、GDP以及人均GDP 3个方面的差异, 可见县级市的人口规模、GDP和人均GDP的差距分别达到了78、230和34倍, 如此大的差距表明难以为县级城市的发展制定一个统一的策略和措施。

资料来源:《中国县级统计资料》2011年, 笔者计算。

2 县级城市发展的新动向

2.1 区域基础设施建设带来新的机遇和挑战

继高速公路之后, 高速铁路的发展给人民的生活和工作方式正在带来巨大影响。我国的高速铁路里程已超过1万千米 , 位居世界首位, 高速铁路既可以带来地区发展的集聚效应, 也可以产生虹吸效应, 不利于个别地区的发展, 拉大地区间的差距。通常而言, 已经拥有较强竞争地位的特大城市和大城市比较容易分享到高铁的积极效应, 而部分县级市由于公共服务设施与基础设施相对薄弱, 高速铁路产生的正面效应则较弱, 甚至有可能加速产业和人口的外流, 这就给部分县级城市的发展带来了挑战。

因此, 从县级城市的发展来看, 需要发挥自身优势, 融入区域产业分工和协作, 有效利用高速铁路经停带来的时空距离的缩短, 成为城市网络中的重要环节, 才能借助高速铁路的作用发展起来。否则就会在与沿线城市激烈竞争中失去优势。

2.2 城市地产开发向包括县级城市在内的中小城市转移给县级城市的发展带来挑战

近年来, 由于房地产调控使一线城市的土地供应受限, 信贷收紧, 房地产开发门槛提高, 而包括县级城市在内的中小城市的楼面地价低, 房地产开发加快了向二线、三线城市的布局和转移, 部分县市房价、地价出现了较快上涨, 房地产开发升温。县级城市房地产业的发展虽然有助于县级城市经济社会的发展, 在一定时间内, 带动了城市的经济发展, 但应该看到如果县级城市的房价上涨过快, 其危险性比之大城市更大。一者县级城市的购房者基本上为自住, 投资目的较少;二者县级城市的居民收入普遍较低, 就业更不稳定;三者是用在外务工多年的积蓄进行购房, 如果出现房地产泡沫, 既容易让县级城市居民难以承受, 同时如果出现房价大幅上升后急剧回落的情况, 也可能使居民的家庭财产出现缩水, 多年外出打工的积蓄减少, 危及社会稳定。

2.3 生态城市建设给县级城市带来新的发展潜力

生态城市建设是一项长期的、复杂的系统工程, 有助于我国建设资源节约、环境友好型社会, 相对于大城市, 在较小的行政区域范围内进行改革和创新, 可以最大限度地减少试错成本, 取得改革成效, 为全国生态城市建设的全面推进提供示范。从目前生态城市的建设实际看, 县级城市发挥着重要的作用, 在我国已命名的6个国家级生态城市全部为县级城市 (2) 。

2.4 “省直管县”的改革将减少县级市与普通县的体制差异

2003年之后我国逐步推行的“省直管县”, 到2012年年底完成财政的省直管县。“省直管县”有利于减少行政层级, 减少行政成本, 缓解县级财政困境等, 但是对省级的管理效率以及地级市的发展都还存在挑战。按照“省直管县”的思路, 除了首先在财政上实现省直管县外, 还要逐步在人事制度等方面实行直管。随着“省直管县”改革的推进, 县级市与普通县在管理体制上的差异将逐步缩小, 县级市在体制上的特殊性将不复存在。至于“省直管县”对于县级市发展的影响还需要具体条件和目的予以分析, 从县级市的发展路径来看, 是扩权强县还是扩容强市 (地级市) 对县级市发展的影响较大, 按照“省直管县”的思路, 是扩权强县 (包括县级市) , 这样将减少对于县级单元的行政管理层级, 有利于推动县级市的发展。但是也应该看到由于我国城镇化的发展以及城市群的形成, 扩容强区也是促进中心城市或者节点城市发展的一个思路, 如果是扩容强市的话, 则会加快县 (市) 改区的步伐, 的确最近一两年还是有较多的县 (市) 改区的, 例如2011年江苏徐州的铜山县改为铜山区、2012年苏州的吴江市改为吴江区等。

扩权强县还是扩容强市 (地级) 要根据县 (市) 域经济的相对独立性来划分, 如果是鼓励相对独立的发展, 则需要扩权强县, 如果是鼓励融入城市群或者做大区域中心城市, 则需要扩容强市。

3 制约县级城市发展的因素

3.1 县级城市与区域大型城市和核心市场间的距离比较远

有很多的研究表明, 我国经济活力比较强的地区和城市具有较高的集聚度 (陆铭, 2010) , 相对集中在大城市、省会城市以及沿海地区, 其经济发展实力强, 也比较活跃。新经济地理学的相关理论也表明与市场重心的距离是影响一个区域或城市经济发展的重要因素, 距离市场重心越远, 区域或城市的经济发展难度越大。从我国县级市发展的历程看, 我国许多发展较快的县级市除了特定的资源禀赋外, 通常距离大中城市、沿海地区的距离比较近, 如江苏、浙江的诸多县级市以及中西部地区距离省会城市比较近的城市, 如湖南的浏阳市等, 而发展得比较慢的县级市则通常难以享受到大城市的辐射作用, 距离中心市场也比较远, 如湖南省的洪江市、津市等县级市, 在改革开放后很长一段时间内的增长缓慢, 其经济发展水平已经大大落后。

3.2 部分县级市的经济发展基础比较弱, 城市活力不够

多种原因导致了我国部分县级市的经济发展基础比较弱, 城市活力不够。有的县级市属于老工业基地, 当初设市是在计划经济条件下, 国家不是完全按照经济合理的原则安排产业布局, 在一些发展基础比较弱的地区布置了大量的工业, 也相应地设置了县级市。这些老工业基地性质的城市在市场经济条件下, 区位选择不合理、与国际市场以及国内主要市场不能发生有效的联系, 缺乏竞争力。有的县级市属于资源型城市, 当初设市主要是为了开发利用矿产资源, 随着资源开采强度的增加, 资源开采难度增加, 资源趋于枯竭, 城市的可持续发展碰到了难题, 城市的活力大幅下降。有的县级市的产业结构不够合理, 不能随着市场的变化进行调整, 导致城市的产业赢利能力差、利润水平波动大, 城市经济的发展不稳定。

3.3 县级市的人口密度和人口规模偏低, 难以发挥城市的集聚优势

如前所述, 城市的人口密度与人口规模是影响城市经济运行效率的重要因素, 而县级市的人口密度和人口规模远远低于省会城市和其他地级市, 在所有类型城市中是最低的, 不能充分发挥城市的集聚优势, 这严重制约了县级市经济社会的发展, 也不利于提高县级市土地、能源等资源的利用效率。按照2010年的统计, 我国县级市的城区总人口小于10万的有47座, 另外有166座县级市的城区总人口在10万～20万, 规模偏小;而从城市的人口密度来看, 县级市建成区的人口密度也小, 2010年约有262座城市的建成区人口密度在每平方千米 1万人以下, 其中有20座城市的建成区人口密度不到每平方千米 5000人, 最低的只有约2000人, 这基本上与美国大中城市的人口密度接近, 城市的集聚程度明显偏低。

3.4 县级市的基础设施落后使其过早出现环境污染、交通拥堵等问题, 削弱了县级市的承载能力

交通拥堵是目前全国凸显的“城市病”之一, 原来基本专属于大城市, 近年来已有向部分中小城市蔓延的趋势, 一方面是中小城市的机动车辆增加较快, 现有的道路设施难以满足行车需求, 另一方面中小城市的交通管理落后, 各种车辆混行。县级市的环境污染问题也在逐步凸显, 部分高耗能、高污染的产业向中小城市转移带来了环境污染, 同时部分县级市的固体垃圾处理、污水处理设施非常欠缺, 已有设施的运行成本高, 而正常的收费机制难以建立和执行, 造成了部分县级市的固体垃圾和污水处理等环境问题突出。县级市存在的环境污染和交通拥堵等问题降低了其承载能力, 不利于吸引人口的集聚, 更不用说对于生活环境要求较高的科技、经营人才的集聚, 制约了县级市的发展。

3.5 政府按照城市行政级别配置资源加大了县级城市获取发展资源的难度

我国很多公共资源和公共物品的配置具备按照城市行政级别优先配置的特征, 这导致了很多资源向大城市集中, 例如高校、优质的医疗、科研以及文化机构基本上集聚大城市, 中小城市和县级市获取类似资源的难度很大, 其实按照政府公共资源应该较为均衡配置的要求, 应该有较多的公共资源向包括县级市在内的中小城市倾斜。对于经济资源, 由于我国的政府机构动员各种要素和资源的能力较强, 而且基本上是政府的层级越高, 其动员能力越强, 这样就出现了越是行政层级高的城市, 其所获得的各种经济资源越多, 例如更多的金融信贷支持、更多的土地指标支持、更多的财政资金支持等。有很多研究都表明, 包括县级市在内的县级财政是省、地级市、县这三级政府层级中最困难的, 由于没有稳定可靠的税收来源, 不仅严重缺乏公共设施的建设资金, 甚至连维持基本公共服务的资金还需要大量的转移支付。目前按照行政层级来配置公共资源、财政资金、土地指标、大型项目以及信贷支持的机制严重削弱了县级市获取发展资源的能力, 制约了县级市的发展。

4 促进县级城市发展的建议

4.1 分类指导, 突出特色

我国县级城市的差异很大, 既有自然地理和环境的差异, 也有经济发展水平、产业结构、城市规模、与中心城市的联系等方面的差异, 因此县级市的发展不能概而论之需要分类指导, 突出特色。在自然地理和环境方面, 可以划分为平原市、丘陵市和山区市, 根据不同的自然地理特征, 在产业发展、基础设施、环境保护等方面给予不同的安排, 尤其是对于丘陵地区和山区的县级市, 一定要在加强水土保持、防治自然灾害的前提下发展经济, 同时要发挥地区的特色自然资源优势, 突出特色, 搞好特色经济。在经济发展水平方面, 可以划分为经济发展水平较高和经济发展水平相对滞后的县级市, 其中经济发展水平较高的县级市大都集中在沿海经济发达地区, 基础设施相对完善, 与国际市场的联系紧密, 经济的外向程度高, 产业的竞争力较强, 但是也应该看到这些城市的要素成本上升较快, 转型发展的压力大, 对于这一类城市应以通过鼓励转型发展, 提高创新能力为主要发展目标。至于经济发展水平较低的县级市则以中西部地区的城市为主, 这些城市面临的发展瓶颈较大, 产业基础比较弱, 生态环境承载力较差, 城市的基础设施也很不完善, 这一类城市在加大支持力度的前提下, 完善城市和区域基础设施, 加大吸引产业转移的力度, 逐步夯实产业基础。在交通条件、与中心城市的距离等方面, 则可以将县级市划分可以融入大中城市群和需要相对独立发展两类, 其中距离大中城市群的距离比较近、与其经济联系较为紧密的县级市, 则应该通过区域基础设施的建设以及体制上的改革, 加强县级市与大中城市群联系的紧密程度, 鼓励县级市融入大中城市群协同发展。而对于距离大中城市群比较远、发展的独立性比较强的县级市, 这类城市通常还具有一些特殊政策意义, 例如边疆城市等, 对这类城市应该加大扶持力度, 给予专项支持, 在基础设施、公共服务配套方面给予单独安排。

4.2 扩大规模, 提高密度

阻碍县级市发展的一个因素是其规模偏小、密度偏低, 人口压力和负担较小, 城市集聚效应的发挥程度不够, 因此促进未来我国县级市发展的一个重要方向就是扩大人口规模, 提高人口密度, 从而促进包括县级市在内的中小城市经济效率的提高。当然县级市城市规模的扩大和城市密度的提高需要一系列的改革和制度保障。扩大县级市的规模, 提高其人口密度也是与新型城镇化的要求相适应的, 因为目前我国城镇化发展的关键环节就是要促进人口的真正城市化, 让农业转移人口能够真正在城镇落下来, 这将不可避免地会扩大城镇规模, 提高城市密度。因此, 这就要求政策方面要扩充县级市的权限, 加快户籍制度、公共服务和资源的配置机制、土地管理制度以及基础设施建设投融资制度等方面的改革, 加大促进人口、土地和资金等要素向城市公平合理流动的力度, 同时可以适当考虑给予专项资金支持, 吸引优秀人才向县级市流动, 推进大中小城市交通、通信、供电、给排水等基础设施一体化建设和网络化发展, 提高县级市对周边农村地区的经济和公共服务方面的辐射带动作用。

4.3 理清思路, 加快县 (市) 区划调整

我国从1997年开始就停止了大规模“县改市”的做法, 从此, 我国城市的数目基本上是处于逐步减少的状态, 现在随着我国经济社会的发展, 城镇化水平不断提高, 城镇人口不断增加, 城镇规模不断扩大, 原有的城镇设置已经很难满足现实的需要, 迫切需要加快县级行政单元的区划调整。由于对于城市的性质以及县级管理体制的不同认识, 目前对加快设市进程有两种不同的理解, 第一类观点认为城市与乡村在生产生活方式、资源利用等多方面具有根本不同的性质, 应该借鉴西方国家划分城市增长边界的做法, 按照“城乡分治、城乡分立”的原则创新设市模式, 在县级行政单元设置城市, 通俗地讲就是实行“县管市”。另一类的看法认为我国的现实管理体制完全不同于美国等国家的管理体制, 没有必要再人为地划分城乡管理界限, 搞县内设市的做法, 可以尝试恢复原来的“县改市”做法。本文认为, 搞“县管市”的做法, 虽然看起来是分清了城乡之间的界限, 有利于限制城市空间的无序扩张, 但也应该看到这种城乡分治的做法并不符合我国的行政管理制度, 在一定程度上也与城乡统筹发展的要求不相适应。本文认为比较稳妥的做法是在继续稳妥推进“省直管县”改革的前提下, 适当恢复“县改市”, 同时对于人口大县和县级市, 在设市条件成熟的地区, 搞“切块设市”, 逐步增加县级城市数目, 促进县级城市的经济社会发展。

参考文献

[1]戴均良.县改市是统筹城乡发展的较好模式[J].中国城市报道, 2003, 12 (47) .

[2]许洪范.县域经济增长差异及其收敛性研究[M].长沙:湖南人民出版社, 2011.

[3]中国城市规划设计研究院.中国城市规划年度报告[R].北京:中国建筑出版社, 2012.

[4]中国城市经济学会中小城市经济发展委员会, 《中国中小城市发展报告》编委会.中小城市新型城镇化之路[M].北京:中国社会科学文献出版社, 2012.

[5]李振.城市文化理论研究进展[J].中国市场, 2013 (4) .

篇4：行政区划调整研究

关键词：区划调整档案工作全宗理论

区划调整是根据行政管理、经济发展和城市发展的需要对行政管理区域进行划分与调整。在我国现行政治构架和行政体制条件下，行政区划对城市发展乃至整个国家的发展影响深远。以青岛市为例，建国后青岛就先后经历了9次区划调整。

笔者以2012年12月1日，原胶南市、原青岛开发区合并这次行政区划调整为例，谈谈档案工作需要如何应对区划调整。此次调整，区市得到合并，原有的机构、部门随之合并、调整，档案的去留进而提上日程。加之馆藏空间有限，不可能在短时间内将所有的档案都移交进馆，只能暂放在各立档单位保管。而部分部门拆分、合并或者重组，各立档单位的档案是跟着原单位走还是并入新单位？单位拆分，档案要不要拆分、能不能拆分？对合并的立档单位，两个单位的档案原来分属于两个不同的全宗，能简单地搞“1+1= 2”吗？还有各立档单位原有全宗号的标识、新全宗号的启用等一系列问题都亟待解决。

一、行政区划调整对档案工作的影响

此次区划调整主要涉及两个区市的合并，两个区市合并后原有的档案应全部进馆，进馆之后如何解决全宗号重复的问题？这些档案的电子数据进入数字档案馆后又如何解决档号重复的问题？比如，原胶南市有45号全宗，而原青岛开发区也有45号全宗，需要注意的是，这两个全宗完全不是同一个机关的档案全宗，而只是全宗号相同。档号也是如此，在数字档案馆中档号重复是无法保存数据的。更何况受馆藏条件限制，无法将档案全面接收进馆，不得不将区划调整前的档案交由各单位代管的情况。通过调研，我们发现在区划调整中各立档单位档案全宗变化的具体情况如下：

（一）“一对一”型

区划调整前原立档单位档案作为一个独立全宗的，两个单位完全对口，调整后职能没有变化，只是单位名称和全宗号发生更改。目前大多数单位都属于“一对一”类型。比如，原青岛开发区交通局和原胶南市交通局，在调整中职能并没有发生任何变化，只要进行简单合并，由两个单位变为一个单位，更名为青岛市黄岛区交通局即可。

（二）“一拆多”型

由调整前的一个立档单位拆分成多个单位，撤并机构职能由多个新设机构承担的，调整以后原单位不存在了。比如，原青岛开发区农业发展局，区划调整后其职能大部分移至黄岛区农业局，一部分移至黄岛区农委，还有部分职能移至黄岛区渔业局、畜牧局和水利局，而原来的农业发展局已经不存在了。

（三）“职能转变”型

区划调整的原立档单位在调整后仍然保留，只是名称发生变化，一个单位内的部分业务职能或内部机构划分给另一个单位。例如，原青岛开发区发改局部分职能转至黄岛区科技局和黄岛区工业信息局，而原发改局仍然存在，机构设置和人员编制基本未变，只是名称更改为黄岛区发改局。

（四）“多合一”型

由区划调整前的多个单位合并成立一个新单位。例如，原青岛开发区国土资源局和青岛开发区房产交易中心以及胶南市国土资源局、胶南市房管中心在区划调整后合并为黄岛区国土资源局。

（五）“人事档案”型

部分涉及人事档案管理的部门也进行了调整。比如，原开发区人事局在区划调整前属于原开发区区委组织部，而区划调整后并入黄岛区人力资源与社会保障局。

二、行政区划调整后进行档案工作的依据

（一）全宗理论

“全宗理论以描述文件集合成整体作群体状运动的规律为己任，它是由有关的概念和原理构成的知识体系。”[1]对于全宗的概念大家都不陌生，“全宗是指一个独立机关、组织或个人在社会活动中形成的档案有机整体”，[2]它的基本涵义有三点，即全宗是一个有机整体，是在一定的历史活动中形成的，以一定的社会单位为基础而构成的。其强调了全宗是一个有机整体，联系紧密、不可分割。立档单位的档案作为独立的全宗也是不可分割的。因此我们必须要维护全宗的完整性，不能因为单位拆分，部分职能分离，或者原立档单位并入其他新的单位了就把全宗内的档案也拆了，从而破坏了全宗的完整性。

（二）人事档案的特殊性

人事档案是记录一个人的主要经历、政治面貌、品德作风等个人情况的文件材料，起着凭证、依据和参考的作用，在个人转正定级、职称申报、办理养老保险以及开具考研等相关证明时，都需要使用档案。人事档案具有全面性、现实性、真实性、动态性、流动性、机密性的特点。其中动态性，是指人事档案立卷后，其内容不是一成不变的，随着当事人人生道路的延伸将不断形成一些反映新信息的文件材料。因此，人事档案必须注意做好新材料的收集补充，力求缩短档案与本人实际情况的“时间差”。流动性则是指人事档案的管理与本人的人事管理相统一。如果人、档脱节，保管人事档案而不知当事人已调往何处，这样“有档无人”的无头档案，保管得再好也无意义。因此，必须坚持“档随人走”，不能将一个人的档案分散在几个部门中管理而形成“分段档案”。

三、对策

行政区划调整对档案部门来说，既是一次难得的发展机遇，又是一次严峻的挑战。我们要认清形势，在理论和实践两个领域不断探索、创新，抓住机遇，迎接挑战，拓展服务，紧跟时代发展的新步伐。基于上述依据，笔者认为行政区划调整后档案管理的对策主要有：

（一）针对五种类型的相应措施

1.区划调整前原单位档案作为一个独立全宗的，两个对口机构进行合并，其职能没有任何变化，只是单位名称发生更改；档案则由更改后的单位代为管理。

2.撤并机构职能由一个或多个新设机构承担的，档案不得分散管理，应坚持维护全宗的完整性，原单位档案由合并后的新主管部门或承担相应主要职能的单位代管。

3.区划调整后原有单位仍然保留，只是单位名称发生变化，一个单位内的部分业务职能或内部机构划给另一个单位，应按照维护全宗完整性的原则，其档案不得带入接收单位，应由原单位继续代管。接收单位需要使用相关档案，可以借阅或复制。

4.由区划调整前的多个单位合并成立一个新单位的档案，由新单位统一代管。

5.鉴于人事档案的特殊性，承担人事档案和劳动关系等档案管理业务的单位，其档案能像上述几种类型一样，为了维护全宗的完整性而放在原单位保管吗？这种情况，档案应移交调整后承担相应职能的新设机构代为保管。因为一个人的档案不能因为区划调整而分为“两段”，调整前一段、调整后一段。这样既不利于档案的安全完整，也不便于利用者的查找利用。

（二）强化措施

1.对于全宗号问题，我们提出了相应的全宗号修改办法，即在原开发区、原胶南市各单位形成的档案中，标识一个汉语拼音字母以示区别。原开发区用大写字母“F”，原胶南市用大写字母“J”。具体而言，一是档案实体的修改。按卷管理档案，在案卷脊背“全宗号”上方加盖对应的字母；按件管理档案，在每个盒脊背“全宗号”上方和每件档案的归档章前加盖对应的字母。为保证加盖的字母整齐划一，我们要求字体为宋体，高10mm，宽7mm。二是档案数据的修改及备份。在数字档案归档系统中，将目录条目中全宗号首位的“0”改为对应的字母，全宗号保持五位不变。如原胶南市委，全宗号为00006，更改后为J0006；原青岛开发区工委，全宗号为00001，更改后为F0001。附加的电子文件涉及全宗号的，同时一并修改。三是明确时间节点。国务院关于黄岛区区划调整的批复是2012年12月1日下发，各单位陆续进行合并调整历时近两年时间。因此，根据国家档案局档案行业标准的有关规定，结合我区实际情况，新黄岛区档案局在全区范围内统一发文，要求自2014年1月1日起，原开发区和原胶南市各单位的档案全宗号全部停止使用，同时设置启用新的档案全宗号。

2.区划调整中应加强档案管理，原则上任何单位不得销毁档案。如需销毁要严格按照《档案归档范围和保管期限表》的规定进行档案价值鉴定，编制档案销毁清册，报同级的档案行政管理部门审批。

3.区划调整后所有立档单位要按照进馆档案质量标准进行整理、清点全部档案。包括文书档案，会计档案、人事档案等专门档案，本单位业务档案，科技档案，照片档案，音像档案，实物档案，弄清全部“家底”做好室藏档案统计，并及时报同级档案行政管理部门。

注释及参考文献：

[1]何嘉荪、傅荣校，文件运动规律研究[M].北京：中国档案出版社，1999，86.

[2]陈兆祦、和宝荣，档案管理学基础[M].北京：中国人民大学出版社，2005，109.

篇5：安徽行政区划调整

根据国务院批复，近期安庆市、铜陵市、六安市、淮南市部分行政区划进行了调整，安庆市枞阳县划归铜陵市管辖;撤销铜陵市铜官山区、狮子山区，设立铜陵市铜官区等;原六安市寿县划归淮南市管辖。

这是继安徽大手笔“三分巢湖，做大合肥”后，当地又一次影响深远的区划调整动作。

“很多县改区后，城市范围扩大，合肥都市圈将纳入更多地区，铜陵有可能加入”，中国区域经济研究会副会长、安徽省徽商发展研究院院长程必定对此评述称。

根据安徽省委“十三五”规划的建议，下一步筹划建设合肥国家级滨湖新区，引领推动合肥经济圈向合肥都市圈战略升级，努力成为全国有重要影响力的区域增长极。

安徽多地改区扩城做大城市意图明显

本次安徽城市规划调整，实现了多个城市的扩容，其中铜陵、六安、淮南收获巨大。

数据显示，铜陵人口只有73.78万人，经济总量为716.3亿元，面积仅仅1113平方公里，增加枞阳县后，面积新增加1808平方公里，经济总量增加191.4亿元。

铜陵市委书记宋国权在1月5日的全市领导干部会议上指出，这次行政区划调整，对于铜陵是加快转型发展的重大机遇，区划调整提升了城市体量与能级，拓展了城市建设与发展空间，优化了城市功能与布局。这有利于推动跨江联动、融合发展，加速工业化、城镇化和城乡一体化进程，促进经济社会更好更快发展。

近来，枞阳县划入铜陵的传言不断，在铜陵的官方表述中，这一渴望一般采用敏感性较弱的说法：跨江发展。

据了解，铜陵在长江以南，但是枞阳县位于长江以北。枞阳的纳入，解决了铜陵一直以来梦寐的跨江发展问题，安徽做大铜陵的意图明显。

安徽大学经济学院教授、安徽省经济学会副会长荣兆梓认为，安徽的一些城市过去一般所辖县不多，这造成了城市发展未来空间不大，现在城市区划再次大调整，仍采取将一些县并入城的方式。

像铜陵过去工业产业铜比重大，但是人口比较少，且城市单一。这次区划调整，拓展了空间。

类似的还有淮南。此次调整后，原六安市寿县划归淮南管辖。寿县20人口有139万，GDP总量为123亿元，面积有2900多平方公里，而淮南年人口是237.5万，面积为2596多平方公里，GDP总量为789.3亿元。区划调整后淮南城市面积大增了一倍以上。

据悉，六安市寿县本身与淮南城区连在一起，但是与原先主管的六安市距离近百公里。上述区划调整后，淮南和六安都有进一步扩城的可能。

预构合肥都市圈

而随着六安、淮南、铜陵等多个城市改区扩城，实现新的区划调整后，在原先合肥经济圈基础上提升的合肥都市圈，有望呼之欲出。

程必定告诉记者，与合肥毗邻的南京都市圈和杭州都市圈都发展很快，合肥都市圈在今年安徽省委“十三五”规划建议中得到了强化。

未来以合肥为中心，向周围修建城际铁路，将各个城市联系一起来，在一个小时空间范围内的城市，都可以纳入合肥都市圈。

据悉，一直以来南京都市圈发展迅猛，甚至包括安徽东面的滁州、马鞍山、芜湖等，均主动向其靠拢，受其辐射，这也造成了安徽省会合肥在皖南和皖东城市的话语权较弱问题。

《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》提出，充分发挥上海国际大都市的龙头作用，提升南京、杭州、合肥都市区的国际化水平。这样的表述首次明确了安徽省会合肥的地位，即与杭州、南京等并列成为长三角重要城市。

这对于一直致力于做大合肥的安徽来说，无疑是一个鼓舞。

而安徽此前提出合肥经济圈，定义的范围非常狭窄。按照《合肥经济圈城镇体系规划(-2030年)》，合肥经济圈只包括了合肥、滁州、淮南、桐城、六安。

为了强化合肥对周边城市的联系和辐射作用，安徽在就已谋划皖江城际铁路网。根据规划，皖江城际铁路网由14条城际铁路和5条客货共线铁路构成，即以合肥为中心、五条放射线、三条省际贯通线、六条都市区域线、五条利用线，线网总规模1485公里，规划范围覆盖11个城市。

规划中提出，提升合肥在城市与区域体系中的地位，充分集聚合肥经济圈城市，预计到，合肥经济圈城市中心城区通达运输平均时间控制在1小时以内。

记者进一步了解到，目前多地公布的“十三五”规划建议，比如湖北、河南等，都有构建的省会城市群的内容，将省会与周围100公里左右的城市通过城际铁路连接起来，形成一个大的城市群，进而发展为都市圈。

安徽省城乡规划设计研究院副总规划师徐涛松发现，合肥到周边城市有不同的距离范围，比如距离合肥中心城区20-30公里的范围，属于都市圈紧密联系的距离;到30-80公里，也稍微联系的紧密，到了80-100公里之外的距离，稍微到了外围缓冲的地带。

篇6：中国最新行政区划调整

民政部第二次行政区划研讨会会议内容

一、缩省的意义与原则

1．意义

1）利于减少中间层次

中国行政区划层级之多为世界之最，既使管理成本居高不下，又使管理效率难以提高，也是滋生腐败的重要原因，其弊端集中表现在“地”级层次。一个地级市通常管辖几个县（市）、区，这又造成一个省（自治区）通常管辖十多个地级单元的格局，与目前中央政府管辖三十多个省级政区形成了倒宝塔结构。

“地”级政区存在的客观原因是大多数省（区）辖境过大，因而不得不在省、县之间设置此中间层级。将省、区范围适当缩小，省级政区增至50个左右，平均下辖50个左右县、市，便可裁撤地级层次，从而中央与省级管辖幅度达到均衡状态。

2）便于中央分类指导

沿海与内地经济发展水平存在明显落差，而各省、区内部差异亦很突出。缩省后，省级政区内差异将减少，中央政府根据各省区特点，制订更具指导性而易于操作的区域政策，从而有力促进各区域共同发展。

3）利于培植经济增长点

中国是发展中国家，各级政府主导经济、社会发展的模式由来已久，未来相当长时间内仍将难以彻底改变。由于行政中心对各类经济要素具有较强的积聚作用，因此，缩省过程中，若干新首府的确立将催生出新的区域经济增长点，这对促进欠发达地区的经济发展、社会进步意义巨大。

4）易于推进改革

“一张白纸，好写最新最美的文字，好绘最新最美的画图。”中国社会正处于深化改革的进程之中，而各项改革面临着方方面面的阻力，其中既有各级行政架构的阻力尤为突出。缩省过程中，将增设新省十多个，新的行政机构较易按照中央确定的改革方案设置，配备年富力强的领导班子，从而大力推进改革。

2．原则

1）原省级政府驻地仍为一级政区首府

历经半个世纪的发展，原省级政府驻地基本已成为该政区首位度较明显的政治、经济、文教中心，是周边一定范围内的辐射中心，仍可作为缩省后一级政区的行政中心。

2）新设省级政府驻地相对均衡分布

所谓“均衡分布”，并非不顾自然条件、人口分布、经济状况等因素而一味将国土均等划分，主要是指在现有省级政府驻地稀疏地区适当布点，使相邻省区间在人口总量、国土面积等方面趋于均衡，以便规划布局产业、城镇体系，辖区内各地能最大限度共享首府各类资源。总体而言，沿海省份陆域面积较小，人口密度较大。

3）一级政区边界的确定

在一级政区首府布局相对均衡的基础上，确定各单元辖区范围则较易操作。1）结合历史、自然等因素，以相邻省份在人口、陆域规模等方面相对均衡为出发点，根据与首府联系的便捷程度，确定纳入各一级政区的中心城市；2）在不影响邻省规模相对均衡的前提下，受某中心城市辐射较强的县，随该中心城市纳入同一省区；3）跨越大范围地形地貌单元而处于邻省过渡地带的县级政区可作适当调整，比如，南疆与北疆的界线可横穿塔克拉玛干沙漠的中心地带，秦岭的分水岭可作为陕南、川东北所设新省与关中的分界线，青海西北沙漠及高山分水岭之北可与甘肃西北、内蒙西端组合建省；4）嵌入邻省、有碍其内部各地间相互联系的个别县市可作微调，比如，安徽天长宜划入江苏。

二、省级政区数量与区划总体架构 1．新增省级政区数量与分布

内地目前31个省级政府驻地构成了5个相对密集区：1）北京、天津、石家庄、太原、郑州、济南；2）上海、杭州、南京、合肥；3）武汉、长沙、南昌；4）哈尔滨、长春、沈阳；5）成都、重庆、贵阳；6）西宁、兰州、银川。这些区域内部各节点之间基本不需增设新省。增设新省的重点应是上述5个“首府密集群”外围的人口稠密区域，近、中期（区划调整启动后5—10年）目标应包括1）黄海近岸胶东、徐海等地；2）粤闽赣及粤桂接壤地区；3）湘鄂豫西部（与西南局部整合）；4）边境省区，虽人烟稀少，但为加强国防、开发资源、整治环境、促进民族地区发展，有必要增加布点，如藏疆、甘肃与内蒙、黑龙江与内蒙、川滇等接壤地区。

此外，为提高部分特大城市的管理效率，可将其与周边作为“重庆模式”的一级政区，如广州、深圳、南京、武汉、大连、沈阳、西安。由此将使其外围重组新省及省府布局趋于合理，如川陕接壤地区、陕北与甘东接壤地区、冀东北与辽西接壤地区、新江苏省等。

如上所述，全国内地共增加一级政区17个，其中重庆模式的都市型政区7个，设立新省10个。新增政区在地区分布为：华东3个，中南6个，西南2个，东北及华北3个，西北3个。内地一级政区总数将达48个。

2．总体架构

缩省后，省县（市）直管便具备了空间基础。为区分直辖市与省辖市，有必要将直辖市的通名改为“都”，都也可下辖市。为区分自治区与市辖区，必要将自治区的通名改为“自治省”，平常简称为省。城市则分为设“区”的市与不设“区”的市。三级政区架构示意如下（其中“二级半政区”为派出机构，民族自治地区的行政架构需作进一步探讨）：

一级政区：省（自治省）都

二级政区：市县（市）区市县（市）二级半政区：区街道区

三级政区：街道、乡、镇乡、镇居委街道、乡、镇乡、镇

为提高省内管理效率，二级政区应作适当调整与缩容，使大多数省份下辖30—50个二级政区。调整模式有三种1）现有中心城市邻近的一、二个县（市）改设为区；2）以区域规划为基础，将相邻的二至三县（市）组建为设区的组合式城市；3）面积、人口规模过小的县（市）并入其它县（市）。

现以设想调整后的新江苏省为例（人口单位：万人，面积单位：平方公里）：设区的市：

（1）苏州（划入吴江）——人口：300，面积：2823；（2）无锡——人口：213，面积：1631；（3）常州——人口：209，面积：1864；

（4）三江（江阴、张家港、靖江组建）——人口：270，面积：2417；（5）镇江（划入扬中）——人口：130，面积：1415；（6）扬州（划入江都、仪征）——人口：275，面积：3215；（7）泰州（划入姜堰、泰兴）——人口：280，面积：2712；（8）南通（划入通州、如东东部），人口：270，面积：2330；

（9）如皋（如皋、海安、如东西部组建）——人口：300，面积：3470；（10）盐城（划入盐都、建湖），人口：230，面积：2868；（11）淮安，人口：260，面积：3160；

（12）滨海（滨海、阜宁、响水组建），人口：271，面积：4686；（13）盱眙（盱眙、洪泽、金湖组建），人口：145，面积：4817。13座设“区”的市平均人口约245万，平均面积约2878平方公里。

不设区的市共14座：昆山、太仓、常熟、宜兴、溧阳、金坛、丹阳、启东、海门、东台、大丰、兴化、高邮、天长（其中昆山、太仓、常熟也可组建为设区的市）。另有宝应、涟水、射阳3县。14座不设“区”的市及3县平均人口约95万，平均面积约1578平方公里。

为体现各市、县差异，可用相关指标予以分等定级定编。设区的市可分为副省级、厅级、副厅级；不设区的市及县可分为副厅级、处级。

中华人民共和国60个省级行政区暂定方案

行政机关由三级构成

省直辖市自治区特别行政区特区市省

直辖市[10]自治区[10]省[23]特别行政区[3]特区[10]市省[4]

新市州盟区县市

[296[37州盟区 244计划单列市新市市 15县[台湾]]]

区县国际旅游区国家新区新区中央区

华南地区[4特区2特别行政区1省1市]8

1广南特区[区会茂名][1区1州7市]【经济】简称[琼] 海南省

广东省阳江茂名湛江下设

茂名 [茂名区化州区信宜区高州区] 海南市级国际旅游区 [海口市[琼山区海口区]三亚市[三亚农场三亚区亚东区亚西区三亚国家新区]儋州市琼海市五指山市琼中自治州] 湛江

茂名茂南茂港区合为茂名区化州信宜高州市为区海南省为海南国际旅游区海南国际旅游区下设

儋州市[儋州市澄迈县临高县] 琼海市[琼海市定安县文昌市屯昌县] 五指山市[五指山市东方市万宁市] 琼中州[琼中黎族苗族自治县保亭黎族苗族自治县白沙黎族自治县昌江黎族自治县乐东黎族自治县陵水黎族自治县] 海口市琼山区龙华区为琼山区秀英区美兰区为海口区

三亚市南田农场南新农场南岛农场立才农场南滨农场为三亚农场河西区河东区为三亚区海棠湾镇田独镇为亚东区凤凰镇崖城镇为亚西区天涯镇育才镇为三亚国家新区

2广西特区[区会南宁][5市]【经济】简称[邕] 下设

南宁 [兴宁区南宁国家新区南宁区] 北海防城港钦州玉林南宁青秀宁区合为兴宁区江南西乡塘区合为南宁区良庆邕宁区合为南宁国家新区

3深珠特区[区会深圳][5市]【经济】简称[伶] 广东省深圳东莞中山珠海惠州下设

深圳 [坪山区光明区深北区深圳区] 东莞 [东莞区东莞县] 中山 [中山新区中山区] 珠海 [香洲区斗门区金湾区横琴国家新区] 惠州 [惠州区惠州新区博罗区惠东区龙门区] 深圳坪山光明为区观澜龙圾为深北区其他为深圳区

东莞 4街道为东莞区其他为东莞县中山东西南区合为中山区

石岐五桂山国家级高新技术火炬开发区合为中山新区

珠海高栏港经济区高新区保税区万山区横琴国家新区合为横琴国家新区香洲区斗门区金湾区[不变] 惠州惠城惠阳区合为惠州区博罗惠东龙门县为区大亚湾和仲恺合为惠州新区东沙划归南海特区

4香港特别行政区[不变][1市] 简称[港] 香港特别行政区下设

香港岛[中西区湾仔区东区南区] 九龙[九龙城区油尖旺区观塘区黄大仙区深水埗区] 新界东[北区大埔区沙田区西贡区] 新界西[元朗区屯门区荃湾区葵青区离岛区]

5澳门特别行政区[不变][1市] 澳门特别行政区下设简称[澳或濠] 花地玛堂区[北区] 圣安多尼堂区[花王堂区] 大堂区望德堂区

风顺堂区[圣老愣佐堂区] 澳门离岛嘉模堂区[氹仔] 圣方济各堂区[路环] 路氹城

6南岭省[省会韶关][6市]【生态】简称[韶或五] 广东省韶关河源湖南省永州郴州衡阳下设

韶关 [韶关区乐昌区南雄区] 桂林 [桂林国际旅游区桂林区] 永州郴州衡阳梧州韶关浈江武江区合为韶关区乐昌南雄市为区

7广州市[5市]【经济】简称[番或广] 广州佛山肇庆清远江门下设

佛山肇庆清远江门

广州市区 [广州中央政务区番禺新区黄埔区白云区从化区增城区] 广州市区越秀海珠荔湾天河区为广州中央政务区番禺南沙区为番禺新区黄埔萝岗区为黄埔区花都白云区为白云区从化市增城市为区

8南海特区[区会永兴岛] 简称南海南省三沙市

东南地区[1特区1特别行政区2省]4

9汕厦特区[省会潮汕][6市]【经济】简称[客] 广东省汕尾汕头潮州梅州揭阳福建省厦门漳州下设

厦门 [集美区厦门新区] 潮汕 [南澳岛国际旅游区广济区汕南新区汕头区等县] 漳州

厦门市区思明海沧集美区为集美区翔安湖里为厦门新区潮汕广济区[潮州两区] 汕头区[余下4区] 汕南新区[汕头南2区] 南澳岛国际旅游区[南澳县] 泉州丰泽区鲤城区洛江区泉港区合为泉州区

10台湾特别行政区[不变][区会台北][8市15县] 简称[台] 台湾特别行政区下设

大台北市大新北市[台北县]大台中市大台南市大高雄市

新竹嘉义宜兰桃园新竹苗栗台中基隆彰化南投云林嘉义台南屏东台东花莲澎湖金门连江县

11瓯越省[省会义乌][4市] 简称[瓯] 浙江省衢州金华台州温州丽水下设

衢州金华[更名义乌] 台州温州

12闽越省[省会福州][4市]【旅游】简称[闽] 福建省宁德福州龙岩泉州南平三明莆田下设龙岩泉州

福州 [福州新区闽南区闽北区] 南平[延平区邵武区建阳区建瓯区武夷山区] 福州鼓山新区金山新区大学新区为福州新区市区分为闽南区和闽北区南平延平区江南新区合为延平区邵武市建阳市建瓯市武夷山市为区

13东海特区[区会嵊泗列岛] 东海简称[东]

华西地区[5自治区]5

14攀西自治区[首府西昌][4州3市1区]【经济旅游】简称[昌或攀] 四川省凉山攀枝花甘孜云南省怒江迪庆丽江下设

西昌 [西昌区等县] 攀枝花 [攀西区攀西新区米易区盐边区] 丽江 [丽江区大研国际旅游区] 三江并流市级旅游区 [怒江州迪庆州] 甘孜

西昌 6街道合为西昌区攀枝花东西区合为攀西区米易盐边县为区仁和区为攀西新区

阿坝马尔康镇与周围乡镇合为阿坝区甘孜甘孜镇与周围镇合为甘孜区丽江古城为大研国际旅游区城外为丽江区

15云南自治区[首府昆明][6州5市]【生态旅游】简称[滇或云] 云南省昆明楚雄曲靖红河玉溪文山保山普洱临沧德宏西双版纳广西壮族自治区百色贵州省毕节六盘水安顺下设

楚雄领[昆明两自治县] 普洱[改市为州]领[临沧三自治县] 红河领[玉溪三自治县] 保山[改市为州]领[德宏临沧] 昆明 [昆明国家新区春城区春城国际旅游区等县]领玉溪曲靖文山百色西双版纳毕节六盘水安顺

昆明呈贡安宁晋宁新区空港经济区合为昆明国家新区五华盘龙区合为春城区官渡西山合为春城国际旅游区大理 [大理区大理新区] 大理市区为大理区

经济开发区旅游度假区合为大理新区

16卫藏自治区[首府拉萨][4市]【生态旅游】简称[卫或外] 西藏自治区拉萨昌都林芝山南卫藏自治区下设

拉萨 [甘丹曲果区城关区等县] 昌都 [城关区江达区嘎托区等县] 林芝 [八一区等县] 山南 [泽当区等县] 拉萨林周县为甘丹曲果区昌都昌都县为城关区江达县为江达区芒康县为嘎托区林芝林芝县为八一区山南乃东县为泽当区贡嘎县为吉雄区

17内藏自治区[首府日喀则][3市]【生态旅游】简称[内] 西藏自治区日喀则那曲阿里内藏自治区下设

日喀则 [日喀则区南木林区江孜区] 那曲阿里

日喀则日喀则市为日喀则区南木林县为南木林区江孜县为江孜区

18青海自治区[首府玉树][3州]【生态旅游】简称[昆或青] 青海省玉树果洛海西属格尔木地下设

玉树 [玉树区金树区石树区新树区玉树新区] 果洛

海西 [原海西州属格尔木地] 玉树玉树县为玉树区杂多县为金树区称多县为石树区治多县为新树区囊谦县为玉树新区

西南地区[2省1自治区1市]4

19四川省[省会泸州][8市]【生态】简称[蜀] 四川省宜宾自贡内江乐山资阳贵州省贵阳遵义铜仁云南昭通下设

泸州 [泸州区泸州新区等县] 乐山 [雅安市[天全县荥经县汉源县石棉县]乐山市[市中区五通桥区沙湾区金口河区犍为县井研县夹江县沐川县峨眉山市]峨边彝族自治县马边彝族自治县划归凉山] 贵阳宜宾内江遵义铜仁昭通泸州江阳龙马潭区合为泸州区周围三区县合为泸州新区贵阳清镇市为区

20秦巴省[省会南充][1州7市]【旅游】简称[巴] 四川省德阳遂宁广安广元绵阳南充达州巴中阿坝陕西省汉中安康四川省下设汉中安康阿坝

广汉 [德阳市绵阳市[涪城区游仙区安县盐亭县三台县] 遂宁市[射洪县]] 阆中 [南充市[南部县仪陇县西充县营山县阆中市蓬安县]达州市[渠县]巴中市[平昌县]] 巴中 [巴中市[巴州区通江县]达州市[通川区达县宣汉县开江县万源市]] 剑州 [绵阳市[平武县梓潼县江油市]广元市巴中市[南江县]] 南充 [达州市[大竹县]遂宁市[船山区安居区蓬溪县大英县]广安市[广安区岳池县武胜县邻水县华蓥市]南充市[顺庆区高坪区嘉陵区]] 北川羌族自治县划归阿坝州

21桂北自治区[首府桂林][5州4市]【生态旅游】简称[桂或黔] 广西壮族自治区柳州桂林贺州崇左河池[改市为州] 贵州省黔东南黔西南黔南下设

桂林[桂林国际旅游区桂林区] 柳州梧州崇左黔东南黔西南黔南怀化州桂林象山雁山叠彩区合为秀峰七星区合为桂林区

22成都市[3市]【文化】简称[成] 四川省成都雅安[芦山县宝兴县名山县雨城区]眉山成都 [成都区双流国家新区等区] 成都中心9区为成都区

国家高新技术产业开发区与所有县合为双流国家新区所有市为区

华中地区[5省1特区1市省1市]8

23三峡市省[省会重庆][2州5市]【文化经济】简称[渝或重] 重庆市

湖北省恩施州宜昌湖南省下设

重庆市黔江州合川市涪陵市万州市宜昌市恩施州重庆市内划分

巴南区大渡口区渝中区南岸区江北区北碚区渝北区沙坪坝区九龙坡区长寿区江津区双江国家新区为重庆市

璧山县铜梁县合川区潼南县大足县永川区双桥区荣昌县为合川市

黔江区石柱土家族自治县秀山土家族苗族自治县酉阳土家族苗族自治县彭水苗族土家族自治县为黔江州

涪陵区万盛区南川区綦江县丰都县垫江县忠县武隆县为涪陵市万州区梁平县城口县开县云阳县奉节县巫山县巫溪县为万州市宜昌长阳土家族自治县五峰土家族自治县划归恩施州猇亭区点军区伍家岗区西陵区合为宜昌区

秭归县兴山县远安县枝江市宜都市当阳市夷陵区合为国际旅游区

24江西省[省会南昌][6市]【生态】简称[鄱] 江西省宜春南昌鹰潭九江上饶景德镇下设

南昌 [南昌区昌南区南昌国家新区] 下饶 [铅山弋阳横峰万年余干东乡县鹰潭市为市区] 九江 [九江市区等县] 鄱阳 [景德镇市[乐平属上饶]鄱阳都昌彭择] 上饶 [婺源划归徽州] 宜春

九江市区为市区星子九江德安湖口南昌东湖西湖青山湖区合为南昌区青云谱湾里朝阳洲区合为昌南区

南昌经济技术开发区南昌高新技术产业开发区桑海经济技术开发区南昌英雄经济技术开发区红谷滩新区合为南昌国家新区

25赣南省[省会瑞金][6市]【生态】

简称[赣] 江西省萍乡吉安新余赣州抚州下设赣州瑞金抚州萍乡吉安新余赣州赣县信丰定南以东为瑞金市抚州 [东乡县与鹰潭合为下饶] 萍乡吉安新余

26荆湘省[省会荆州][8市]【经济】简称[荆或鄂] 湖南省岳阳益阳常德

湖北省咸宁荆州荆门黄石天门仙桃潜江孝感下设

咸宁荆门黄石孝感岳阳益阳常德荆中 [仙桃潜江天门] 荆州 [荆州国家新区荆州区松滋区石首区洪湖区] 荆州城南经济开发区荆州经济开发区为荆州国家新区荆州区沙市区为荆州区松滋市石首市洪湖市为区 27湘西省[省会张家界][1州3市]【文化生态】简称[武] 湖南省邵阳怀化娄底张家界湘西州张家界 [武陵源区张家界国际旅游区] 下设张家界湘西州怀化娄底

怀化 [沅陵县划归张家界][自治县与邵阳的自治县合为怀化州属桂北] 张家界永定武陵源区合为武陵源区慈利桑植县合为张家界国际旅游区

28长沙特区[区会长沙][3市]【经济】简称[湘或长] 湖南省长沙湘潭株洲下设

长沙 [长沙国家新区长沙国际旅游区浏阳区] 湘潭 [岳塘区湘乡区韶山区湘潭区株洲 [株洲国家新区株洲区醴陵区] 长沙开福区雨花区长沙县合为长沙国家新区天心区岳麓区芙蓉区合为长沙国际旅游区浏阳市为区湘潭

岳塘雨湖区合为湘潭区湘乡市韶山市湘潭县为区株洲

云龙示范区天元区荷塘区合为株洲国家新区芦淞石峰区合为株洲区醴陵市为区

29淮汉省[省会南阳][8市]【生态经济旅游】简称[汉或淮] 湖北省十堰随州襄樊

河南省南阳信阳驻马店平顶山许昌周口漯河下设

南阳 [南阳区南阳国家新区等县] 十堰 [十堰国家新区丹江口国际旅游区十堰区等县] 南阳淅川与十堰丹江口合为丹江口国际旅游区[十堰] 许昌 [许昌区许昌国家新区漯河区临颖舞阳平顶山新区石龙国际旅游区平顶山区石龙区] 周口 [项城区鹿邑区郸城区周口国际旅游区川汇区] 宛城区卧龙区合为南阳区高新区与周围县合为南阳国家新区十堰张湾茅箭区合为十堰区

白浪经济技术开发区与周围县合为十堰国家新区许昌魏都区许昌县南部合为许昌区许昌长葛推进区为许昌国家新区平顶山舞钢市叶县为平顶山国家新区汝州市鲁山县郏县为石龙国际旅游区新华卫东湛河为平顶山区石龙宝丰县为石龙区周口项城鹿邑郸城为区

淮阳扶沟沈丘太康西华为周口国际旅游区川汇区商水为川汇区

漯河源汇区郾城区召陵区为漯河区

30武汉市[2市]【经济】简称[武] 湖北省武汉鄂州黄岗[武穴市蕲春县黄梅县浠水县属黄石] 武汉 [武汉区武东区武西区武汉新区] 武汉江岸江汉硚口汉阳武昌区合为武汉区洪山青山区合为武东区汉南蔡甸区合为武西区

武汉经济技术开发区东湖新技术开发区武汉吴家山台商投资区东西湖区合为武汉新区

西北地区[3市4自治区2省]9

31南疆自治区[首府阿拉尔][1州3市]【生态】简称[阿] 新疆维吾尔自治区巴音郭楞阿克苏和田阿拉尔下设

巴音郭楞阿克苏和田阿拉尔市为区

32新疆自治区[首府伊犁][1州4市]【旅游经济】简称[伊] 新疆维吾尔自治区克拉玛依塔城阿勒泰博尔塔拉伊犁下设

克拉玛依博尔塔拉塔城阿勒泰博尔塔拉伊犁 [伊犁特别区伊宁区] 伊犁取消管辖塔城阿勒泰博尔塔拉

新疆生产建设兵团农业第四、七、八、九、十师60个团场新疆矿冶局天西林业局阿山林业局为伊犁特别区伊宁市为区

阿勒泰阿勒泰市为区塔城塔城市乌苏市为区

克拉玛依奎屯市为区

33北疆自治区[首府乌鲁木齐][1市1州]【生态】简称[乌] 新疆维吾尔自治区乌鲁木齐昌吉哈密吐鲁番石河子下设

乌鲁木齐 [米东国家新区乌鲁木齐区] 吐鲁番州 [昌吉区哈密区吐鲁番区石河子区等县] 乌鲁木齐乌鲁木齐县米东区达坂城区为米东国家新区天山区沙依巴克区新市区水磨沟区头屯河区为乌鲁木齐区吐鲁番 [昌吉回族自治州哈密地区吐鲁番地区] 昌吉州府为昌吉区

哈密地府5街道办事处为哈密区吐鲁番地府吐鲁番为吐鲁番区

34甘南省[省会兰州][1州4市]【生态】简称[甘] 青海省黄南

甘肃省武威以南甘肃下设

兰州 [兰州区兰西区兰东区兰北区] 甘海州 [原甘南州黄南州] 定西陇南白银兰州 5区合为兰州区永登为兰西区榆中为兰东区皋兰为兰北区

35宁夏自治区[首府银川][6市] 简称[夏] 宁夏回族自治区

内蒙古自治区乌海阿拉善盟[阿拉善左旗] 鄂尔多斯下设

银川固原中卫吴忠灵武银川灵武为地级市石嘴山划归银川中卫辖阿拉善左旗吴忠盐池划归灵武乌海 3区为乌海区

36甘北省[省会酒泉][1盟4市]【生态旅游】简称[陇] 剩余甘肃

内蒙古自治区阿拉善盟[阿拉善右旗额济纳旗] 下设阿拉善武威

敦煌 [敦青区敦煌区敦煌国际旅游区敦煌国家新区阿克塞瓜州肃北] 酒泉 [玉门关区酒泉区嘉峪关区金塔高台临泽] 张掖 [肃南金昌永昌山丹民乐张掖市区] 敦煌沙州肃州镇合为敦煌区莫高镇为敦煌国际旅游区

转渠口镇杨家桥乡郭家堡乡黄渠乡阳关镇合为敦煌国家新区七里镇国营敦煌农场青海石油管理局生活基地合为敦青区酒泉玉门关酒泉嘉峪关为区

37西安市[5市]【文化旅游】简称[长] 陕西省西安宝鸡商洛甘肃省天水平凉河南省三门峡济源下设

西安市区 [长安国际旅游区长安新区] 宝鸡 [宝鸡区宝鸡新区宝鸡国际旅游区] 铜川渭南商洛庆阳天水平凉

西安市区汉唐长安城[明城区未央区长安区雁塔区[曲江国家新区]咸阳秦都区为长安国际旅游区其他为长安国家新区宝鸡渭滨区金台区为宝鸡区陈仓区为宝鸡新区

凤翔县岐山县扶风县为宝鸡国际旅游区

38喀什市[3市]【经济】简称[喀] 新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜喀什图木舒克喀什 [喀什区喀什新区] 喀什吾斯塘博依街道亚瓦格街道恰萨街道库木代尔瓦扎街道为喀什区其他为喀什新区

克孜勒苏柯尔克孜图木舒克

39西宁市[1区2州1市]【经济】简称[宁] 青海省海东西宁海北海南

西宁 [平安区西宁新区新宁区西宁区等县] 青海湖市级国际旅游区[海北州海南州] 西宁城中城北区合为西宁区城东城西区合为新宁区

海湖城南新区西宁经济技术开发区合为西宁新区海东地府为平安区

华北地区[5省3市]8

40呼和浩特市[１盟2市]【生态文化旅游】简称[浩] 内蒙古自治区呼和浩特巴彦淖尔包头下设

呼和浩特 [青城区青城国家新区] 巴彦淖尔 [巴彦淖尔区乌梁素国际旅游区巴彦淖尔国际旅游区] 呼和浩特回民玉泉区合为青城区新城赛罕区合为青城国家新区

巴彦淖尔临河区杭锦后旗为巴彦淖尔区五原磴口县为巴彦淖尔国际旅游区乌拉特前旗为乌梁素国际旅游区包头

昆都仑东河青山区为包头区石拐区固阳县为包北区

九原白云鄂博矿区为包头国家新区

41山西省[省会太原][9市]【文化经济】简称[晋] 山西省晋中太原吕梁临汾运城大同朔州沂州

下设

三门峡晋中临汾沂州朔州

太原 [太原区晋阳区太原国家新区古交区] 太原迎泽杏花岭万柏林尖草坪区合为太原区晋源小店区合为晋阳区

太原市经济技术开发区太原国家高新技术产业开发区太原工业园区太原不锈钢生态工业园区合为太原国家新区古交市为区

大同 [平城区云冈国际旅游区新荣国家新区] 大同平城区御东区口泉区合为平城区云冈阳高广灵灵丘浑源合为云冈国际旅游区新荣天镇左云大同合为新荣国家新区

42陕北省[省会延安][5市] 简称[陕] 甘肃省庆阳

陕西省榆林延安渭南铜川下设

榆林 [榆林国际旅游区榆林国家新区榆林区] 庆阳延安渭南榆林

榆林定边县靖边县横山县神木县为榆林国际旅游区绥德县米脂县佳县子洲县清涧县吴堡县为榆林国家新区榆阳区府谷县为榆林区

43燕云省[省会张家口][2盟3市]【文化生态旅游】简称[燕或云] 河北省张家口承德内蒙古自治区乌兰察布锡林郭勒赤峰

张家口 [张家口区张家口国家新区沙城区蔚州区涿鹿区阳原区] 张家口桥西桥东宣化下花园区合为张家口区高新区察北管理区塞北管理区合为张家口国家新区怀来县为沙城区蔚县为蔚州区涿鹿为涿鹿区阳原为阳原区张北划归锡林郭勒乌兰察布承德

赤峰 [红山区赤峰国际旅游区林西区阿鲁科尔沁区敖汉区] 锡林郭勒 [锡林郭勒国际旅游区锡林郭勒新区] 赤峰红山区松山区元宝山区新区合为红山区

巴林左旗克什克腾旗翁牛特旗宁城县喀喇沁旗巴林右旗合为赤峰国际旅游区林西阿鲁科尔沁敖汉为区

锡林郭勒锡林浩特市[市区外]二连浩特市正蓝旗苏尼特右旗西乌珠穆沁旗阿巴嘎旗苏尼特左旗张北合为锡林郭勒国际旅游区

多伦县东乌珠穆沁旗太仆寺旗镶黄旗正镶白旗锡林浩特市区合为锡林郭勒新区

44洛阳市[３市]【文化经济旅游】简称[洛] 河南省焦作郑州开封洛阳下设

郑汴 [二七中央政务区郑州区郑东国家新区汴京国际旅游区汴西国家新区等县] 焦作登封新密巩义荥阳划归焦作

洛阳 [神都国家新区神都国际旅游区神都区等] 郑州中原二七金水区合为二七中央政务区上街惠济区合为郑州区

郑东新区中牟县合为郑东国家新区登封市新密市巩义市荥阳市为区

开封鼓楼龙亭顺河回族区合为汴京国际旅游区禹王台金明汴西新区合为汴西国家新区

洛阳吉利区洛阳高新区伊洛新区合为神都国家新区洛龙瀍河涧西区合为神都国际旅游区西工老城区合为神都区

45平原省[省会邺城][6市]【经济旅游】简称[冀] 河北省保定衡水石家庄邢台邺城[邯郸安阳] 河南省新乡鹤壁濮阳山西省阳泉长治晋城下设

新乡 [更名卫辉] 石门 [石门国际旅游区石门区石门国家新区大西区大南区晋州新区大北区] 保州 [保州新区保州国际旅游区保州区] 定州 [定州安国博野望都曲阳唐县阜平顺平] 邺城 [邺南区邺城国际旅游区邺南新区内黄区邺北区邺北新区] 阳泉

邺城北关文峰安阳合为邺南区

殷都龙安林州临漳成安大名磁县合为邺城国际旅游区汤阴县滑县合为邺南新区内黄为区

丛台邯山复兴合为邺北区峰峰矿区武安涉县合为邺北新区石门石家庄改称石门

新乐灵寿柏坡赵县合为石门国际旅游区长安桥东桥西裕华新华合为石门区

栾城正定滨河新区藁城高新技术区合为石门国家新区鹿泉井陉矿区井陉合为大西区元氏赞皇高邑合为大南区晋州辛集无极深泽合为晋州新区行唐为大北区

46山东省[省会济南][5市]【文化旅游】

简称[齐] 山东省济南泰安[东平县属济宁]莱芜淄博[改称临淄]德州临沂下设

泰安淄博德州临沂

济南 [济南区章丘国家新区等县] 济南市区市中历下历城区为济南区章丘市天桥槐荫长清区为章丘国家新区

47北京市[2市]【旅游文化】简称[燕] 北京市保定市下设

北京北京中央政务区朝阳中央商务区丰台中央文化区海淀中央园林区石景山中央遗产区京北中央生态区通州中央运河区顺昌中央旅游区保州 [保州新区保州国际旅游区保州区] 二环路内为北京中央政务区

朝阳区[奥林匹克公园属海淀]为朝阳中央商务区丰台房山区为丰台中央文化区海淀区为海淀中央园林区

石景山门头沟区为石景山中央遗产区平谷怀柔延庆密云为京北中央生态区通州大兴区为通州中央运河区昌平顺义区为顺昌中央旅游区保州保定更名保州涞水涿州高碑店容城蠡县合为保定新区易县满城徐水涞源合为保定国际旅游区

定州安国博野望都曲阳唐县阜平顺平合为独立的定州市[属平原] 南市北市新市区清苑县合为保定区

东北地区[5省1市1特区]7

48黑龙江省[省会哈尔滨][5市]【生态】简称[黑] 黑龙江省大庆绥化伊春哈尔滨七台河鹤岗[鹤岗市区箩北]牡丹江[海林林口宁安牡丹江市区]鸡西[鸡西市区]双鸭山[集贤友谊双鸭山市区]佳木斯[汤原桦南桦川佳木斯市区] 黑龙江省下设

哈尔滨 [哈尔滨区南岗区松北区阿城新区双城区五常区宾县木兰巴彦延寿] 大庆 [大庆国际旅游区大庆区大庆新区] 绥化 [伊春绥化] 佳木斯 [佳木斯市区桦川汤原桦南集贤友谊双鸭山市区鹤岗市区箩北依兰] 牡丹江 [海林林口宁安牡丹江市区鸡西市区七台河市方正通河] 哈尔滨道里区道外区香坊区为哈尔滨区南岗区平房区为南岗区呼兰区松北区为松北区

阿城区陈城市尚志市为阿城新区双城市五常市为区

大庆肇源林甸杜尔伯特蒙古族自治县合为大庆国际旅游区萨尔图区让胡路区龙凤区红岗区为大庆区大同区肇州县为大庆新区

49吉林特区[区会吉林][3州1市]【文化经济生态旅游】简称[吉] 吉林省吉林延边同江乌苏里[为黑龙江剩余地区] 下设

吉林延边同江乌苏里

吉林市区分为吉林区[昌邑区船营区]乌拉区[丰满区龙潭区] 永吉县蛟河市吉林市区的松花湖合为松花湖国际旅游区磐石市桦甸市舒兰市蛟河市永吉县为区延边

图们市珲春市合为珲春国际旅游国家新区

延吉市敦化市龙井市和龙市汪清县安图县为区同江市

[佳木斯市同江市[为市区]抚远富锦][鹤岗绥滨][双鸭山饶河宝清] 乌苏里市

[鸡西鸡东密山虎林][牡丹江穆楞东宁宁安绥芬河[为市区]]

50辽东省[省会辽阳][5市]【生态旅游】简称[辽] 辽宁省鞍山本溪辽阳丹东吉林省通化白山辽源下设鞍山通化

辽阳 [辽阳区辽阳新区太子河新区]领本溪抚顺 [新宾清原本溪桓仁岫岩] 辽阳白塔区文圣区宏伟区为辽阳区弓长岭区辽阳县为辽阳新区太子河区灯塔市为太子河新区相邻自治县合为抚顺州

51兴安省[省会呼伦贝尔][1盟3市]【生态文化】简称[呼] 内蒙古自治区呼伦贝尔

黑龙江省兴安黑河[原大兴安岭黑河]齐齐哈尔下设

兴安黑河 [五大连池国际旅游区兴安黑河区大兴安岭国际旅游区] 齐齐哈尔 [卜奎区江西区讷河区等县] 呼伦贝尔 [海拉尔区满洲里国际旅游国家新区扎兰屯区牙克石区根河区] 额尔古纳 [额尔古纳市莫力达瓦达斡尔族自治旗鄂温克族自治旗鄂伦春自治旗陈巴尔虎旗新巴尔虎左旗新巴尔虎右旗阿荣旗]

呼伦贝尔满洲里扎兰屯牙克石根河为区

额尔古纳市莫力达瓦达斡尔族自治旗鄂温克族自治旗鄂伦春自治旗陈巴尔虎旗新巴尔虎左旗新巴尔虎右旗阿荣旗为独立的额尔古纳盟齐齐哈尔市区分卜奎区和江西区讷河市为区兴安黑河市

爱辉区五大连池市为五大连池国际旅游区加格达奇区松岭区为兴安黑河区

呼玛县塔河县漠河县新林区呼中区为大兴安岭国际旅游区北安市为区

52渤莱省[省会天津][9市]【经济旅游】简称[渤] 河北省沧州廊坊唐山山东省滨州东营潍坊天津市下设

天津津南津北滨州潍坊

沧州 [沧州国际旅游区沧州国家新区] 唐山 [唐山区遵化国际旅游区迁安区曹妃甸国家新区] 东营 [利津县黄河国际旅游区东营区广饶县] 廊坊 [廊坊新区廊坊国际旅游区] 天津市境内划分

中心6区东丽区滨海新区为天津市以南为津南市以北为津北市蓟县属唐山

沧州新华区运河区为沧州国际旅游区开发区渤海新区为沧州国家新区廊坊安次区广阳区为廊坊区

廊坊经济技术开发区三河市为廊坊新区霸州市香河县为廊坊国际旅游区唐山

唐山市路北区路南区古冶区开平区为唐山区滦县滦南县遵化市为遵化国际旅游区迁安市为区

汉沽管理区芦台经济技术开发区唐山高新技术产业园区南堡开发区海港经济开发区曹妃甸工业区为曹妃甸国家新区东营垦利县划归利津县

东营区[东营机场路东]广饶县[广饶县盐场]垦利县[永安镇路以东]为黄河国际旅游区

53辽南省[省会大连][2盟3市]【生态旅游文化】简称[锡] 辽宁省朝阳阜新营口葫芦岛大连河北省秦皇岛下设

秦皇岛 [秦皇岛区秦皇岛国际旅游区] 大连 [大连区瓦房店区普兰店区明阳区大连国家新区] 秦皇岛海港区为秦皇岛区

北戴河区山海关区为秦皇岛国际旅游区大连西岗区中山区金州区为大连区瓦房店市普兰店市为区庄河市长海县为明阳区

旅顺口区高新技术产业园区经济技术开发区大连保税区长兴岛经济技术开发区花园口经济区为大连国家新区

54岭都市[9市]【旅游】简称[岭] 吉林省松原长春四平白城辽宁省沈阳抚顺铁岭内蒙古自治区兴安盟通辽下设

长岭 [长岭中央政务区西湖国家新区长岭国家新区新安区平川区平山区南正区光明区东岭区伏龙泉区保康区] 松原 [江南区宁江区] 长春四平白城沈阳 [沈阳区浑南国家新区铁西国家新区新民区沈北区沈北国家新区] 铁岭 [银州区清河区调兵山区开原区凡河国家新区] 兴安 [乌兰浩特区阿尔山国际旅游区] 通辽 [霍林郭勒区等旗] 县市不变

长岭镇为长岭中央政务区

前七号镇八十八乡三团乡为西湖国家新区集体镇腰坨子乡流水镇为长岭国家新区新安镇为新安区

太平川镇大兴镇为平川区永久太平山镇为平山区北正镇三十号乡为北正区三县卜镇前进乡为南正区光明乡海青乡为光明区东岭乡利发盛镇为东岭区

巨宝山镇农安县伏龙泉镇为伏龙泉区科尔沁左翼中旗保康镇为保康区

松原市区分江南区和宁江区,前郭尔罗斯迁至哈拉毛都沈阳市区沈河和平区合为沈阳区苏家屯浑南新区合为浑南国家新区铁西区于洪区合为铁西国家新区新民市为新民区皇姑大东区合为沈北区

顺城区新抚区东洲区望花区抚顺县合为抚顺区铁岭市区不变

调兵山开原市为调兵山区开原区凡河新区为凡河国家新区兴安兴安盟改市市区为乌兰浩特区

阿尔山市为阿尔山国际旅游区通辽霍林郭勒市为霍林郭勒区

华东地区[4市省2特区]6

55江南市省[省会南京][13市]【文化经济旅游生态】

简称[扬] 安徽省巢湖芜湖马鞍山铜陵黄山宣城安庆池州合肥六安上海市

浙江省嘉兴湖州绍兴杭州宁波舟山

江苏省苏州无锡常州南通泰州镇江扬州南京宜兴下设

巢芜 [巢湖芜湖马鞍山铜陵] 徽州市级国际旅游区 [黄山[黄山国际旅游区徽州区]宣城[绩溪区等区]] 安庆 [安庆池州] 上海 [上海区[浦西区]松浦区嘉定区浦东国家新区] 苏锡 [无锡区无锡新区苏州新区苏州国际旅游区江阴区宜兴区常熟区市昆山区张家港区吴江区太仓区] 润扬 [扬州区润扬国家新区镇江区江都区仪征区高邮区丹阳区句容区] 南京 [金陵国际旅游区南京国家新区石臼县] 常州 [宜兴常州] 南通泰州合肥六安绍兴上饶

杭州 [杭州区拱宸区西湖国际旅游区萧山国家新区建德区富阳区临安区] 嘉湖 [嘉兴湖州] 明舟 [舟山区明舟国家新区等县] 徽州屯溪分为黄山国际旅游区徽州区绩溪旌德为绩溪区其他县为区

苏锡金阊沧浪平江区合为苏州国际旅游区虎丘吴中相城苏州工业园区合为苏州新区崇安南长北塘合为无锡区惠山锡山滨湖合为无锡新区

江阴市宜兴市常熟市昆山市张家港市吴江市太仓市为区润扬广陵邗江合为扬州区

维扬经济技术开发区扬中合为润扬国家新区镇江市区丹徒区合为镇江区江都仪征高邮丹阳句容为区

南京中心7区江宁区合为金陵国际旅游区江西两区合为南京国家新区两县合为石臼县

上海市区上海区[浦西区][中心9区闽行区] 松浦区[松江青浦区] 嘉定区[嘉定宝山区] 浦东国家新区[浦东新区奉贤金山崇明] 杭州市区

上城区下城区为杭州区江干区拱墅区为拱宸区西湖区滨江区为西湖国际旅游区萧山区余杭区为萧山国家新区建德富阳临安市为区明舟定海为舟山区

宁波中心3区北仑鄞州区为明舟国家新区

56淮海市省[省会徐州][12市]【经济】简称[淮] 江苏省徐州淮安宿迁盐城连云港

安徽省滁州宿州阜阳亳州淮北淮南蚌埠山东省济宁菏泽聊城枣庄河南省商丘下设

徐州 [大体不变] 宿迁盐城滁州宿州阜阳亳州

淮安 [淮安区淮安国际旅游区淮安新区] 连云港 [连南新区灌云区连北国家新区连云港区] 淮河 [毛集新区潘集区淮南区蚌埠国家新区蚌埠区淮北区] 商聊 [商聊国际旅游区商聊新区] 济宁 [济宁国际旅游区济宁新区] 徐州邳州市新沂市为区淮安清河清浦合为淮安区